三權(quán)分置改革下宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的困境與思考

陶 燾,張曉彤

(北華大學(xué) 法學(xué)院,吉林 吉林 132013)

我國宅基地制度自1949年新中國成立以來存續(xù)至今,針對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員分配宅基地使用權(quán),用于建造住宅及其附屬設(shè)施,以無償使用、長期占有為特征,保障了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的生存居住條件。因其所具備的福利屬性和身份屬性,對保障我國農(nóng)村人口住有所居、集體土地公平利用、維護社會安定和諧做出了巨大貢獻。隨著社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變,城市化程度的不斷提升,農(nóng)村地區(qū)逐漸出現(xiàn)“空心化”現(xiàn)象,農(nóng)房居住率普遍降低,宅基地制度面臨的挑戰(zhàn)日益凸顯。

一、問題的提出

宅基地制度的發(fā)展沿革具有三個階段。從1949到1956年,宅基地使用權(quán)屬于自由流轉(zhuǎn)時期。1949年9月29日《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》規(guī)定,廢除封建、半封建的土地所有制,建立農(nóng)民個人土地所有制。將宅基地的所有權(quán)和使用權(quán)均賦予農(nóng)民,享有完整的用益物權(quán)權(quán)能。

直到1956年三大改造開始,農(nóng)村生產(chǎn)資料開始逐步公有化,土地所有權(quán)收歸國家,1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》明確指出,宅基地歸生產(chǎn)隊所有,嚴格禁止出租和甩賣,宅基地使用權(quán)正式進入了限制流轉(zhuǎn)時期。1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》中要求宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時要向生產(chǎn)隊提出用地申請,由生產(chǎn)大隊統(tǒng)一審核,頒發(fā)宅基地使用權(quán)證書。宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓受到了程序上的限制。1987年《中華人民共和國土地管理法》頒布和實施,制定了“一戶一宅,限定面積”的宅基地政策,宅基地流轉(zhuǎn)的限制納入法律范疇。1999年5月,《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》中首次禁止城市居民在農(nóng)村購置宅基地的行為。至此,宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在程序方面和身份方面都進行了限制,但宅基地在我國農(nóng)村始終存在著隱形的流轉(zhuǎn)市場,并被村民所認可,農(nóng)民通過房屋的買賣、出租、贈予等方式流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)。數(shù)據(jù)顯示,有42.9%的村莊存在買賣宅基地使用權(quán)的情況,城郊農(nóng)村更是高達70%,顯現(xiàn)出宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的生命力[1]。兩權(quán)分置格局下農(nóng)民對宅基地經(jīng)濟價值的需求并未得到滿足。

自2014年起,國家開始探索宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押和擔(dān)保制度的完善,并選擇了若干試點進行實地化改革,宅基地使用權(quán)進入了放活流轉(zhuǎn)時期。近年來,我國城鎮(zhèn)化水平越來越高,“農(nóng)村空心化”愈演愈烈,伴隨著農(nóng)民脫離土地向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,農(nóng)村人口大流量流失,導(dǎo)致閑置的宅基地面積正在大幅度增長。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部抽樣調(diào)查結(jié)果顯示,從2000年到2016年,我國農(nóng)村常住人口減少了2.28億,但同期宅基地面積由2.47億畝擴大到了2.98億畝,截止到2019年全國農(nóng)村宅基地閑置率為18.1%[2]。這說明我國目前的宅基地制度已經(jīng)無法適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟社會的進步和農(nóng)民生活方式的轉(zhuǎn)變,存在著制度上創(chuàng)新的可能性。為了解決好宅基地制度與農(nóng)民需求轉(zhuǎn)變之間產(chǎn)生的矛盾,國家提出進行宅基地“三權(quán)分置”改革。2018年,中共中央、國務(wù)院出臺《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》,首次以中央文件的形式正式提出農(nóng)村宅基地“三權(quán)”分置,保障農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán),審慎推進宅基地試點改革[3]。

在人地分離、城鄉(xiāng)割裂的背景下,由于宅基地流轉(zhuǎn)的限制性規(guī)定,造成宅基地使用權(quán)的閑置、危及耕地紅線和宅基地保障功能與經(jīng)濟價值之間無法兼得等問題。首先,近年來農(nóng)村人口的大量流失,閑置農(nóng)房比例顯著提高,分配給農(nóng)民的宅基地使用權(quán)出現(xiàn)了權(quán)利閑置的現(xiàn)象。農(nóng)村人口出現(xiàn)分流,一部分涌向城市,但一部分村民仍留守在農(nóng)村,出現(xiàn)了純農(nóng)戶、非農(nóng)戶和兼業(yè)戶(1)家庭成員主要從事農(nóng)業(yè),有少量從事非農(nóng)業(yè)的其非農(nóng)收入不超過10%的農(nóng)戶歸為純農(nóng)戶;主要從事非農(nóng)活動的居多,非農(nóng)業(yè)收入超過農(nóng)業(yè)收入的歸為非農(nóng)戶;兼顧農(nóng)業(yè)收入和非農(nóng)收入的歸為兼業(yè)戶。的差別。對于非農(nóng)戶和一部分兼業(yè)戶來說,宅基地使用權(quán)只是一紙空談,沒有其享受權(quán)利的空間。宅基地作為一種隱形資產(chǎn),對我國農(nóng)村經(jīng)濟的進一步發(fā)展有著巨大價值,宅基地使用權(quán)的閑置意味著巨大經(jīng)濟價值的低效利用,盤活宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是當(dāng)前解決權(quán)利閑置問題的關(guān)鍵之處。其次,目前的宅基地流轉(zhuǎn)制度還導(dǎo)致農(nóng)房無法發(fā)揮保障耕地面積紅線的積極作用。農(nóng)房與耕地共同作為我國土地資源,目前耕地面積急劇減少,包括在公路兩側(cè)占有耕地超標建設(shè)、違規(guī)占用耕地修建人造景觀濕地等非法占用耕地的行為,逼近國家糧食安全的紅線。在耕地資源緊缺,農(nóng)房卻大規(guī)模閑置的背景之下,宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)仍保持嚴格的身份與程序要求,使得國家無法將閑置的宅基地資源轉(zhuǎn)化為耕地資源,阻礙了實現(xiàn)宅基地對國家糧食安全的保障功能。最后,目前宅基地制度無法平衡社會保障功能與經(jīng)濟價值。在限制流轉(zhuǎn)階段,為了保障農(nóng)民的生存權(quán)利不受侵犯,受讓人必須為本集體經(jīng)濟組織成員,并且要通過集體經(jīng)濟組織同意方可流轉(zhuǎn)。這種限制條件對于當(dāng)時我國農(nóng)村社會發(fā)展起到了很好的保護作用。然而隨著農(nóng)民生活方式發(fā)生變化,宅基地流轉(zhuǎn)中對于對象的限制變成了阻礙宅基地實現(xiàn)經(jīng)濟價值的高墻之一,農(nóng)民在現(xiàn)有的宅基地制度中無法利用閑置宅基地的經(jīng)濟價值:完全脫離土地的非農(nóng)戶無法通過宅基地使用權(quán)保障生存權(quán),也無法律的明確規(guī)定獲得其經(jīng)濟價值;兼業(yè)戶在外務(wù)工時無法利用宅基地使用權(quán);純農(nóng)戶只能利用宅基地的使用價值而無法發(fā)揮其經(jīng)濟價值。總體來說,部分農(nóng)民對宅基地的需求已經(jīng)從對生活的保障轉(zhuǎn)為經(jīng)濟價值的需求,而在目前的宅基地流轉(zhuǎn)規(guī)則下,宅基地制度的保障功能與經(jīng)濟價值的利用無法實現(xiàn)平衡,成為宅基地制度掣肘農(nóng)村社會發(fā)展的痛點之一。面對以上種種問題,在國家提出“三權(quán)分置”改革的背景之下,如何構(gòu)建“三權(quán)分置”的理論框架,宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則如何變通,成為我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展繞不開的問題。

二、當(dāng)下宅基地流轉(zhuǎn)理論上的困境

(一)宅基地使用權(quán)與用益物權(quán)屬性的沖突

2007年出臺的《物權(quán)法》明確將宅基地使用權(quán)定義為用益物權(quán),盡管在法律上承認了其權(quán)利類型,但尚未獲得完整的用益物權(quán)權(quán)能。大多數(shù)情況下,用益物權(quán)具有占有、使用和收益的權(quán)能,但現(xiàn)行法對于宅基地使用權(quán)始終沒有明確提出具有收益的權(quán)屬功能,并且在《土地管理法》中對流轉(zhuǎn)條件做出了種種限制,使其不具備完整用益物權(quán)的權(quán)能。中央一號文件中提出的“三權(quán)分置”體制下,農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)時,仍保留宅基地“資格權(quán)”,這就使得宅基地受讓方無法取得完整的用益物權(quán),顯然與傳統(tǒng)的物權(quán)流轉(zhuǎn)相矛盾。而在宅基地使用權(quán)中讓渡出的“次級使用權(quán)”的權(quán)利屬性又該如何定義?因未被法律明文規(guī)定為物權(quán),基于物權(quán)種類法定,其不能夠上升為物權(quán),只能作為債權(quán)[4]。由于宅基地使用權(quán)沒有用益物權(quán)完整的權(quán)屬功能,導(dǎo)致宅基地在流轉(zhuǎn)時理論上存在著爭議。

(二)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與“房地一體”原則的沖突

我國《民法典》繼承了《物權(quán)法》中規(guī)定的“房地一體”原則(2)《民法典》第356條、第357條的規(guī)定,土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押時,地上房屋等建筑物、構(gòu)筑物、附著物同時處分;反之,對地上房屋等建筑物、構(gòu)筑物、附著物進行轉(zhuǎn)讓、互換出資、贈與或者抵押時,該房屋等建筑物占用范圍內(nèi)的土地也隨之處分。,在轉(zhuǎn)讓房產(chǎn)時遵循“地隨房走,房隨地走”的原則。在城鎮(zhèn)地區(qū),“房地一體”原則多體現(xiàn)為建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、互換、贈與上,建設(shè)用地使用權(quán)與地上所建建筑物一并流轉(zhuǎn),不得分別處置。在農(nóng)村地區(qū),“房地一體”原則是指,將農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)及其地上的建筑物一起進行確權(quán)登記,進行房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)的統(tǒng)一管理。但是目前當(dāng)農(nóng)房發(fā)生權(quán)屬轉(zhuǎn)移時,宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)并不能做到完全符合“房地一體”的原則。比如,在宅基地繼承問題上,2020年自然資源部對“十三屆全國人大三次會議第3226號建議”做出明確答復(fù):農(nóng)民的宅基地使用權(quán)可以依法由城鎮(zhèn)戶籍的子女繼承并辦理不動產(chǎn)登記。在《繼承法》中直接表述為,繼承農(nóng)村宅基地一律實行“房地一體”。也就是說,在城鎮(zhèn)子女繼承農(nóng)房時,能夠一并繼承宅基地使用權(quán)同時辦理不動產(chǎn)權(quán)登記。但在宅基地轉(zhuǎn)讓問題上,目前法律只承認農(nóng)戶建造在宅基地上的農(nóng)房可以進行轉(zhuǎn)讓,轉(zhuǎn)讓后不得申請新的宅基地,對宅基地使用權(quán)是否一并移轉(zhuǎn)并更改登記未做出明確規(guī)定,這明顯與“房地一體”原則相悖。

(三)宅基地“資格權(quán)”與次級使用權(quán)權(quán)利的沖突

根據(jù)2018年中央一號文件提出的構(gòu)建想法,在“兩權(quán)分置”的基礎(chǔ)上,將宅基地使用權(quán)再次分置為宅基地“資格權(quán)”和次級使用權(quán),構(gòu)建“三權(quán)分置”邏輯,完成宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)理論上和法律上的合理化。根據(jù)此種理論,宅基地所有權(quán)歸集體所有,農(nóng)戶在轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)時保留“資格權(quán)”,受讓人取得次級使用權(quán)。在通常情況下,宅基地以出售的方式轉(zhuǎn)讓,在轉(zhuǎn)讓時一次性獲得全部收益,農(nóng)戶所保留的“資格權(quán)”并無實際經(jīng)濟價值。宅基地資格權(quán)人雖然保留所謂“資格”,但和實際宅基地使用權(quán)人已經(jīng)不存在任何經(jīng)濟關(guān)系;而對于買受人,則會質(zhì)疑得到的宅基地使用權(quán)權(quán)能是否完整,能否對抗農(nóng)戶的“資格權(quán)”,不利于盤活宅基地交易。如若雙方在轉(zhuǎn)讓時采取了分批次付款取得宅基地使用權(quán),當(dāng)買受人無法按時繳納價款,“資格權(quán)”也無法作為保護農(nóng)戶合法權(quán)益的權(quán)能,還需依靠還未轉(zhuǎn)讓的宅基地使用權(quán)來保障農(nóng)戶權(quán)利。所以在“三權(quán)分置”的構(gòu)建中,“資格權(quán)”的存在與作用還需審慎思考。

三、現(xiàn)實試點的改革做法

為了使宅基地流轉(zhuǎn)在“三權(quán)分置”改革下探索出一條可在全國推廣的道路,我國于2015年設(shè)立了宅基地改革試點并在2020年擴大了試點規(guī)模,增至全國104個縣(市、區(qū)),不斷嘗試不同的宅基地流轉(zhuǎn)模式。通過實踐,已經(jīng)有先行改革的地區(qū)采用了不同規(guī)則邏輯的“三權(quán)分置”,來試運行宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的可能性。本文通過選取四處具有代表性的試點,反思改革措施及其利弊,試圖通過現(xiàn)實中的試點做法分析出更加適合我國經(jīng)濟狀況的“三權(quán)分置”體制。

(一)浙江義烏模式

浙江省義烏市分別于2015年和2020年連續(xù)入選全國農(nóng)村宅基地制度改革試點,實施了對宅基地使用權(quán)直接進行流轉(zhuǎn)的模式。當(dāng)?shù)夭扇≡诹x烏市內(nèi)已完成新農(nóng)村建設(shè)村莊中,不同的集體經(jīng)濟組織之間轉(zhuǎn)讓使用權(quán)的模式,根據(jù)《義烏市農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓細則》規(guī)定,受讓人必須為本市行政區(qū)域范圍內(nèi)的村級集體經(jīng)濟組織成員[5]。

該地應(yīng)用了2018年中央一號文件中構(gòu)想的“三權(quán)分置” 改革模式,為了放活閑置宅基地的流轉(zhuǎn),轉(zhuǎn)讓對象不再停留在本集體經(jīng)濟組織成員,而是擴展到本市其他集體經(jīng)濟組織成員。為了防止一部分村民不理性地追求經(jīng)濟利益,導(dǎo)致流離失所的社會現(xiàn)象,義烏還對轉(zhuǎn)讓方做出了房產(chǎn)方面的限制:轉(zhuǎn)讓方至少擁有15平方米用來合法居住的房屋。大理、伊寧、瀏陽等地區(qū)也采用了此類做法,表面上將宅基地使用權(quán)分為“資格權(quán)”和次級使用權(quán),進行了權(quán)利上的分離,實際上如上文所說,次級使用權(quán)已經(jīng)架空了“資格權(quán)”的經(jīng)濟價值,此種模式無異于直接轉(zhuǎn)讓完整的宅基地使用權(quán)。即便是將轉(zhuǎn)讓主體擴大到同市其他集體經(jīng)濟組織成員,也無法完全解決盤活閑置宅基地的現(xiàn)實需求,而宅基地的福利保障性質(zhì)又決定了不可能將全部社會主體納入受讓人的范圍。因此這種直接進行宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的行為,目前還不適宜在全國范圍內(nèi)推廣。

(二)江西余江模式

為了盤活閑置宅基地,完成村民隱形財產(chǎn)到經(jīng)濟收益的轉(zhuǎn)變,江西余江另辟蹊徑,采取了村民主動退出宅基地,并由集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一安排統(tǒng)籌的模式,是目前采取此種模式中規(guī)模最大的試點。截止到2020年,余江區(qū)退出宅基地共41180宗、面積4946畝,村集體收回的宅基地可滿足未來10—15年村民建房需求。村民可以選擇無償退出和有償退出兩種模式,交由集體經(jīng)濟組織作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地,通過“增減掛鉤”復(fù)墾1258畝,流轉(zhuǎn)宅基地1132宗,面積14.72公頃[6],所得收益由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織入股分成,集體經(jīng)濟組織成員享有保底分紅的權(quán)利,這種經(jīng)濟收益也激勵了農(nóng)戶自愿退出宅基地。

不可否認的是,此種模式所帶來的經(jīng)濟收益是穩(wěn)定且可觀的,由集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一運行,實現(xiàn)了資源統(tǒng)籌利用、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享的宅基地轉(zhuǎn)讓模式。但缺點也是顯而易見的,農(nóng)戶喪失退出的宅基地使用權(quán)是永久性的,不具有回轉(zhuǎn)的余地。此種模式對已經(jīng)出讓宅基地使用權(quán)的村民沒有任何保障措施,出讓后的宅基地使用權(quán)屬于集體所有,此時宅基地所有權(quán)和使用權(quán)完整地回歸到集體經(jīng)濟組織手中,放棄了對村民應(yīng)當(dāng)起到的住宅保障作用,以經(jīng)濟收益作為補償。與宅基地脫離關(guān)系,相當(dāng)于將村民進行去身份化,從而削弱村民與集體經(jīng)濟組織間的人身黏連性,本身就有爭議,這是否會成為社會不穩(wěn)定因素之一,還需要在實踐中進一步考察。此外,在實踐過程中,一部分村民由于預(yù)見宅基地作為隱形資產(chǎn)的經(jīng)濟價值,并不愿意接受集體經(jīng)濟組織的收購,此種模式日后將如何繼續(xù)擴張集體利用宅基地的規(guī)模,未來的道路還在探索之中。

(三)貴州湄潭模式

貴州湄潭模式綜合考慮宅基地價值和農(nóng)民保障兩方面需求,提出了將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化后再進行轉(zhuǎn)讓的運行規(guī)則。湄潭縣在2017年和2020年分別入選宅基地制度改革試點單位,立足實際并通過探索出“收、分、退、轉(zhuǎn)”四個方面盤活閑置農(nóng)村宅基地的方法:將“一戶多宅”超占部分農(nóng)房進行回收,或進行有償回收,鼓勵農(nóng)民主動退出閑置宅基地,在流轉(zhuǎn)前將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán),規(guī)范分置管理,村股份經(jīng)濟合作社為宅基地所有人,縣不動產(chǎn)登記中心為流入方頒發(fā)宅基地經(jīng)營權(quán)證。

此種模式首先解決了宅基地轉(zhuǎn)讓時如何設(shè)立權(quán)利外觀的難點。在轉(zhuǎn)讓前將宅基地使用權(quán)性質(zhì)轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán),該轉(zhuǎn)讓土地不再是只具有保障功能的宅基地,為可以在該土地上進行居住、生產(chǎn)經(jīng)營、出租和抵押等一切使用行為提供了理論依據(jù)。其次,在保障村民居住條件上,湄潭對轉(zhuǎn)讓土地的面積做出了限制。在保障農(nóng)民居住面積至少為35m2/人的標準之下,允許其將所擁有的部分農(nóng)房所有權(quán)和土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給非本集體經(jīng)濟組織成員。雖然村民轉(zhuǎn)讓宅基地后不再擁有宅基地后續(xù)使用權(quán),但通過此項規(guī)定,村民始終具有本集體經(jīng)濟組織中的一部分宅基地,以此保障村民居有所住。最后,通過以上兩點規(guī)定,湄潭實現(xiàn)了完全放活宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓對象的限制,不再限于本集體經(jīng)濟組織成員,放開到全部社會主體均可受讓,通過宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化后入市的方式,成功地達到了宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的對價目標。需要警惕的是,此種模式需要對宅基地使用權(quán)性質(zhì)轉(zhuǎn)化進行門檻設(shè)置和嚴格監(jiān)管,如果任憑宅基地?zé)o序轉(zhuǎn)化,勢必會造成宅基地減少,對耕地紅線產(chǎn)生威脅。

(四)四川瀘縣模式

四川瀘縣為了加快“城鄉(xiāng)一體化”進程,采取了退宅騰地、拆舊復(fù)耕的形式來鼓勵村民脫離閑置宅基地,有效釋放宅基地價值。有別于上文提出的三種模式,四川瀘縣采取在同塊宅基地上農(nóng)民和社會主體共建共享的全新模式:農(nóng)民提供宅基地,由受讓方提供基金建設(shè)農(nóng)房,受讓方享有該房屋的所有權(quán)和對應(yīng)部分宅基地使用權(quán),商業(yè)用途為40年,住宅為70年,并有政府進行不動產(chǎn)登記,在使用年限屆滿時使用權(quán)將自動退還給村民。

此種模式的實質(zhì)是宅基地權(quán)利的二次分離:農(nóng)戶在宅基地使用權(quán)中分離出另外一個也具有物權(quán)屬性的“子權(quán)利”并讓渡給社會主體,當(dāng)然這一“子權(quán)利”的權(quán)能范圍和權(quán)利效力比宅基地使用權(quán)弱,而且具有期限限制[7]。四川瀘縣模式的優(yōu)勢是顯而易見的,在轉(zhuǎn)讓期間,社會主體擁有宅基地使用權(quán),利用宅基地進行居住、抵押、租賃等一系列營利或非營利行為,充分放活宅基地所具備的經(jīng)濟活力,并取得不動產(chǎn)登記獲得法律上的保障;對于農(nóng)民而言,在轉(zhuǎn)讓期限屆滿之日收回完整的宅基地使用權(quán)意味著,與本集體經(jīng)濟組織的身份關(guān)系不會弱化,永久性擁有利用宅基地創(chuàng)收的權(quán)利,兼顧了雙方主體的利益。但是在理論上許多學(xué)者并不承認此種物權(quán)分置符合物權(quán)法規(guī)定,還需論證在用益物權(quán)上分置出的具有時間限制的用益物權(quán)是否符合法理邏輯,才有從實踐轉(zhuǎn)向立法的可能性。

四、“三權(quán)分置”下宅基地流轉(zhuǎn)的構(gòu)建規(guī)則

“三權(quán)分置”的規(guī)則構(gòu)建是宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的理論基礎(chǔ)。要想完成宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在法律上的合理性和現(xiàn)實中的可行性,“三權(quán)分置”的理論架構(gòu)要充分立足于實踐,才能更好推進改革。上述四個地區(qū)不同路徑的選擇,均在不同程度回應(yīng)了宅基地經(jīng)濟價值以及保障作用相協(xié)調(diào)的問題,并各有利弊。筆者認為,在四川瀘縣模式的基礎(chǔ)上,結(jié)合全國各地不同實際情況,通過協(xié)調(diào)宅基地使用權(quán)與物權(quán)的理論關(guān)系,排除法理上的障礙,是存在全國范圍內(nèi)推廣的可能性的。

(一)協(xié)調(diào)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓與物權(quán)的理論關(guān)系

第一,承認物權(quán)法定存在緩和的空間。我國的立法體例沿襲了德國潘德克頓(3)一種源自羅馬法的立法技術(shù),為德國及日本等一些大陸法系國家的民法典編寫所采用。的做法,維護物債二分體系,采用準用性規(guī)范的立法例,規(guī)定物權(quán)法定為我國物權(quán)法的基本原則。在此種原則的約束下,法律沒有規(guī)定的種類、內(nèi)容的權(quán)利無法稱之為物權(quán),也就造成了目前次級宅基地使用權(quán)權(quán)利屬性如何判定的問題。誠然,在國家層面,可以通過立法來將次級宅基地使用權(quán)納入新的用益物權(quán)中,但是在權(quán)力擴張問題上我們要保持審慎的態(tài)度,通過解釋亦可以解決這項問題。德國在物權(quán)法定的設(shè)立上采取了寬松的標準,一些地方認可性的物權(quán)也被實踐中所承認。事實上,寬松的物權(quán)法定滿足了德國經(jīng)濟迅猛發(fā)展、交易日新月異的需要,而且很好地保護了相關(guān)當(dāng)事人的合法權(quán)益,物權(quán)法定并非難解的法學(xué)題[8]。況且在我國立法中已經(jīng)存在在土地承包經(jīng)營權(quán)上設(shè)立物權(quán)性的次級土地經(jīng)營權(quán)的規(guī)定,證明在我國也具有物權(quán)法定緩和的空間,不失為一種權(quán)宜之計。

第二,承認“房地分離”以緩沖改革完成前的沖突。在“兩權(quán)分置”模式下,農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地農(nóng)房時,無法將宅基地使用權(quán)一并流轉(zhuǎn),出現(xiàn)了與“房地一體”主義之間的矛盾。在宅基地改革完成之前,“房地分離”未嘗不是暫緩之計。承認“房地分離”既不違反現(xiàn)行法,又為閑置宅基地的入市提供了路徑選擇。應(yīng)當(dāng)注意的是,“房地分離”模式是我國目前基于公共政策的考量限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之下的權(quán)宜之計[9],當(dāng)宅基地制度完成三權(quán)分置時,受讓人將會擁有農(nóng)房所有權(quán)以及次級宅基地使用權(quán)兩項權(quán)能,又恢復(fù)到“房地一體”主義的理論框架內(nèi)。

第三,借鑒土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利分置模式。在我國土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)完成“三權(quán)分置”改革的基礎(chǔ)上,宅基地“三權(quán)分置”可以進行學(xué)習(xí)并借鑒經(jīng)驗。孫憲忠發(fā)現(xiàn)了德國物權(quán)法中“所有權(quán)—地上權(quán)—次地上權(quán)”可以在物權(quán)的基礎(chǔ)上分置出其他具有物權(quán)屬性的權(quán)利[10]。憑借對此種邏輯的理解并進行移植,在我國農(nóng)村承包地領(lǐng)域也構(gòu)建了類似的物權(quán)派生邏輯。這說明在用益物權(quán)上分離出另一個用益物權(quán)是符合法理的。進行宅基地“三權(quán)分置”改革時,可以參考我國土地承包經(jīng)營權(quán)的三權(quán)改革模式,將宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)和次級宅基地使用權(quán)構(gòu)成三權(quán)分置體系,也就不存在法理上的障礙。

(二)我國宅基地“三權(quán)分置”的實現(xiàn)路徑

在排除物權(quán)理論上的悖論后,我國“三權(quán)分置”改革是存在著可以實現(xiàn)的路徑的。綜合來看,四川瀘縣模式采取的“三權(quán)分置”架構(gòu)在理論上保持著邏輯自洽,各地在適用時不僅要結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟狀況,在路徑設(shè)計時還需注意:宅基地制度首先基于身份屬性而存在,是針對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員所構(gòu)建,所以要從身份入手,在流轉(zhuǎn)前放寬對身份的限制,有助于最大程度盤活閑置宅基地;分置出的次級使用權(quán)需要存在著時間上的限制,并結(jié)合全國各地實踐情況決定如何進行土地的高效利用;在流轉(zhuǎn)后加強對用途的監(jiān)管,守好宅基地保障功能和耕地紅線的底線不變。

第一,放寬流轉(zhuǎn)時對身份的限制。宅基地使用權(quán)天生被賦予著極強的身份屬性,它與農(nóng)民生活息息相關(guān),乃至影響著整個農(nóng)村社會的安定與和諧。越來越多的學(xué)者表示,要破除宅基地轉(zhuǎn)讓時身份的限制。過分管制農(nóng)民對該權(quán)利的處分行為,與將農(nóng)民等同于禁治產(chǎn)者無異,是對農(nóng)民權(quán)利的剝奪[11]。這就使得我們在制定流轉(zhuǎn)規(guī)則時,要充分考慮身份對轉(zhuǎn)讓結(jié)果的影響,在目前的改革環(huán)境下,注重出讓方的職業(yè)身份和受讓方的戶籍身份,是放寬轉(zhuǎn)讓使用權(quán)條件的兩個核心要素。目前出現(xiàn)“農(nóng)村空心化”的一個重要原因,是越來越多的農(nóng)民已經(jīng)脫離土地,選擇進城務(wù)工,由此演變出三種不同收入結(jié)構(gòu)的農(nóng)民,分別是純農(nóng)戶、兼業(yè)戶和非農(nóng)戶。純農(nóng)戶和兼業(yè)戶需要宅基地居住保障的功能,非農(nóng)戶和兼業(yè)戶需要宅基地財產(chǎn)收益的功能[12]。綜合考慮三種不同類型的需求,可以制定針對性的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時出讓方的條件:在鼓勵主動退出宅基地和有償收購宅基地時,純農(nóng)戶可出讓宅基地面積占比最低,其次是兼業(yè)戶,最后為非農(nóng)戶,非農(nóng)戶需要提交在城鎮(zhèn)確有居所地的證明,保證所有農(nóng)民并不喪失對居所的保障,最大限度地滿足其對經(jīng)濟收益的追求。在“兩權(quán)分置”時代,宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的受讓方被限制于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員,不允許城鎮(zhèn)居民購買宅基地,有嚴格的戶籍身份要求。但目前來看,社會主體對宅基地的需求量明顯大于本村村民,只要守住農(nóng)民非永久性脫離宅基地使用權(quán)的底線不變,放寬對受讓方戶籍身份的要求是十分必要的,以便于多方面盤活閑置宅基地,最大限度滿足市場需求,統(tǒng)籌利益格局。

第二,結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況決定次級使用權(quán)權(quán)利存續(xù)時間和利用方式。在我國土地承包經(jīng)營權(quán)中分置出的土地經(jīng)營權(quán)并沒有時間限制的問題,但鑒于土地承包經(jīng)營權(quán)與宅基地使用權(quán)的社會功能并不完全一致,為保障農(nóng)民始終享有福利保障,次級使用權(quán)效力較弱,且有存續(xù)時間的限制。而擁有次級宅基地使用權(quán)的社會主體,由于沒有特定的身份屬性,只能取得類似經(jīng)營權(quán)的權(quán)利用以獲得經(jīng)濟收益。四川瀘縣模式中對存續(xù)時間的規(guī)定為商業(yè)用途為40年,住宅為70年,在我國不同地區(qū)適用時,可以結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟狀況,進行縮短或者延長。此外,考慮到我國各地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)并不一致,導(dǎo)致土地如何進行高效利用的方式也不盡相同,如貴州湄潭利用回收宅基地統(tǒng)一打造民宿,帶動了旅游業(yè)發(fā)展,在東北地區(qū)采用這種改造手段可能不會達到最理想效果,所以在此種“三權(quán)分置”的路徑中是否要由集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一回收宅基地并統(tǒng)籌利用,應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H,由農(nóng)民選擇經(jīng)濟收益最大化的方式,最終得以構(gòu)建由集體經(jīng)濟組織享有宅基地所有權(quán),農(nóng)民享有宅基地使用權(quán),社會主體取得一定時間內(nèi)的次級宅基地使用權(quán)的宅基地“三權(quán)分置”體系。

第三,要加強流轉(zhuǎn)后對用途的監(jiān)管?；谏衔膶Α叭龣?quán)分置”邏輯的設(shè)想,改革后應(yīng)當(dāng)賦予受讓方居住、經(jīng)營、租賃等一系列具有物權(quán)屬性的權(quán)利,為的是充分利用宅基地經(jīng)濟潛力,使受讓人支配方式多樣化,所獲利益最大化。同時需要警惕的是,由于宅基地自身位置條件以及面積條件的限制,和社會主體在經(jīng)濟市場中表現(xiàn)出的盲目性,宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的放活會使更多活躍、不穩(wěn)定因素流向農(nóng)村。隨著宅基地價格的上漲,可能會出現(xiàn)更多“小產(chǎn)權(quán)房”侵占耕地面積,或者出現(xiàn)圈地、炒地現(xiàn)象,造成耕地資源的非常態(tài)利用。為了規(guī)避一系列危及我國耕地紅線的問題以及對自然資源造成不可逆損壞的行為,出讓方和受讓方的經(jīng)營活動需要集體經(jīng)濟組織發(fā)揮管理作用,向集體經(jīng)濟組織申請審批。除了轉(zhuǎn)讓后進行居住,經(jīng)營等一般性利用手段,還存在著受讓方二次流轉(zhuǎn),設(shè)立抵押權(quán)等其他盈利方式。以農(nóng)房設(shè)立抵押為例,當(dāng)?shù)盅簷?quán)人想要實現(xiàn)抵押權(quán)時,通常采取拍賣、折價等方式,處置抵押農(nóng)房時顯然不應(yīng)將受讓人的范圍限制在本集體經(jīng)濟組織成員之內(nèi),否則抵押權(quán)人權(quán)利的實現(xiàn)難以保證。但隨著放開受讓人范圍,就會存在宅基地所有權(quán)流失的情況。為了使農(nóng)民可以對抗抵押權(quán)人行使權(quán)力,又不剝奪抵押權(quán)人實現(xiàn)價值的權(quán)利,抵押行為應(yīng)針對受讓人所享有的次級宅基地使用權(quán),即在具有時間限制的使用權(quán)上設(shè)立,并經(jīng)由集體經(jīng)濟組織同意。即便是抵押權(quán)人也不能突破宅基地使用權(quán)始終歸屬農(nóng)民這一底線,這樣才能更好地維護農(nóng)民的土地權(quán)益,真正實現(xiàn)保障功能與經(jīng)濟利益的同步發(fā)展。