存量建設(shè)用地再開發(fā)建設(shè)全民健身場地設(shè)施：理論基礎(chǔ)、實(shí)踐形式與組織模式

彭響，姜俊巧，劉如*

（1.湖南城市學(xué)院體育學(xué)院，湖南 益陽 413000；2.長沙縣黃興鎮(zhèn)干杉中心小學(xué)，湖南 長沙 410133）

0 引言

2020年10月10日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)全民健身場地設(shè)施建設(shè)發(fā)展群眾體育的意見》（國辦發(fā)〔2020〕36號(hào)），要求通過城市空閑土地、城市公益性建設(shè)用地、租賃方式供地、復(fù)合用地模式4項(xiàng)重點(diǎn)舉措來挖掘存量建設(shè)用地潛力，以滿足全民健身場地設(shè)施建設(shè)用地的需求。挖掘存量建設(shè)用地潛力其實(shí)質(zhì)就是對已取得土地使用權(quán)但閑置、未利用或利用不充分、不合理、產(chǎn)出低的土地進(jìn)行再開發(fā)，即存量建設(shè)用地再開發(fā)［1］。由此，存量建設(shè)用地再開發(fā)建設(shè)全民健身場地設(shè)施成為推動(dòng)全民健身事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重點(diǎn)工程。為此，學(xué)者們針對體育用地展開了較為深入的理論研究，主要體現(xiàn)在以下2個(gè)層面：一是體育用地供給研究。潘信［2］認(rèn)為體育用地是支撐體育事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性物質(zhì)條件；駱映等［3］認(rèn)為體育用地有效供給涉及多方利益的博弈；周正卿［4］認(rèn)為由于當(dāng)前政府財(cái)力有限與企業(yè)逐利傾向，導(dǎo)致違法變更體育用地有利可圖；任慧濤［5］認(rèn)為需要建立以公益社會(huì)團(tuán)體為核心的治理機(jī)制；付群等［6］認(rèn)為應(yīng)推進(jìn)場地建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃；陳元欣等［7］認(rèn)為應(yīng)利用非體育用地解決體育場地設(shè)施建設(shè)用地不足的問題。二是體育用地法規(guī)研究。趙克等［8］認(rèn)為體育用地法規(guī)正當(dāng)性缺失導(dǎo)致體育用地供給失衡；任慧濤［9］認(rèn)為需要體系明確、條文嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆梢?guī)制；劉紅梅等［10］認(rèn)為要建立健全體育用地價(jià)格評估體系；王克強(qiáng)等［11］認(rèn)為應(yīng)以多種形式推動(dòng)體育用地資產(chǎn)化運(yùn)營，積極構(gòu)建體育用地市場體系；楊金娥等［12］認(rèn)為應(yīng)細(xì)化利用非體育用地投資運(yùn)營體育場地的用地規(guī)劃許可手續(xù)。上述研究相關(guān)基礎(chǔ)理論逐步完善，為本研究的開展夯實(shí)了理論基礎(chǔ)與前提條件。然而，當(dāng)前尚無學(xué)者針對存量建設(shè)用地再開發(fā)建設(shè)全民健身場地設(shè)施進(jìn)行專門研究，一定程度上制約著其理論水平的發(fā)展，進(jìn)而不利于實(shí)踐工作的開展。鑒于此，本研究將重點(diǎn)對存量建設(shè)用地再開發(fā)建設(shè)全民健身場地設(shè)施的基本原則、理論基礎(chǔ)、實(shí)踐形式與組織模式展開理論探討，以期為其實(shí)踐提供理論支撐。

1 存量建設(shè)用地再開發(fā)建設(shè)全民健身場地設(shè)施的基本原則

1.1 人民主體性原則

人民主體性，是堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的題中之義［13］，是新時(shí)代體育強(qiáng)國建設(shè)的基本原則與價(jià)值指向［14］?？梢姡媪拷ㄔO(shè)用地再開發(fā)建設(shè)全民健身場地設(shè)施，首先要遵循的就是人民主體性原則?！鞍l(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”是人民主體性的內(nèi)涵［15］。首先，從“發(fā)展為了人民”來看，建設(shè)全民健身場地設(shè)施是為了滿足廣大人民群眾參與健身的體育場地需求，有助于實(shí)現(xiàn)人民對美好生活的向往，因而存量建設(shè)用地再開發(fā)建設(shè)全民健身場地設(shè)施最終是為了人民。其次，從“發(fā)展依靠人民”來看，存量建設(shè)用地再開發(fā)建設(shè)全民健身場地設(shè)施必須充分調(diào)動(dòng)人民群眾的主觀能動(dòng)性，必須集結(jié)人民群眾的力量，激發(fā)人民群眾在全民健身場地設(shè)施建設(shè)中的責(zé)任感、使命感和榮譽(yù)感。因?yàn)槊撾x了人民的支持，一切理想將無法付諸行動(dòng)。再次，從“發(fā)展成果由人民共享”來看，存量建設(shè)用地再開發(fā)建設(shè)全民健身場地設(shè)施，就是通過整合經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)中出現(xiàn)的大量存量建設(shè)用地資源，來建設(shè)大面積且能滿足群眾多元需求的全民健身場地設(shè)施，而這一發(fā)展成果最終由廣大人民所共享。

1.2 可持續(xù)發(fā)展原則

可持續(xù)發(fā)展是當(dāng)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)必須遵循的一個(gè)基本原則，存量建設(shè)用地再開發(fā)建設(shè)全民健身場地設(shè)施，在滿足當(dāng)代人體育場地需求的同時(shí)，也不能以犧牲后代人的利益作為代價(jià)，要充分考慮未來社會(huì)發(fā)展的需要。本文指涉的可持續(xù)發(fā)展原則主要包括3個(gè)層面：第一，節(jié)約集約的土地利用觀。盡管存量建設(shè)用地總量豐富，再開發(fā)基礎(chǔ)厚實(shí)，但同樣需要樹立節(jié)約集約的土地利用觀念，充分發(fā)揮每一塊存量建設(shè)用地的利用效率，確保存量建設(shè)用地再開發(fā)建成全民健身場地設(shè)施后不再成為新的存量建設(shè)用地。第二，和諧共生的生態(tài)自然觀。存量建設(shè)用地再開發(fā)建設(shè)全民健身場地設(shè)施的本質(zhì)是人與大自然的互動(dòng)過程，因而再開發(fā)要講求人與自然和諧共生的生態(tài)自然觀，人與自然二者的存在是一對共生體，脫離了自然的存在，人的生存將不再可能。第三，生態(tài)環(huán)保的綠色發(fā)展觀。全民健身場地設(shè)施是人類物質(zhì)文明的重要象征，通過對存量建設(shè)用地進(jìn)行再開發(fā)，進(jìn)而建設(shè)全民健身場地設(shè)施，實(shí)際上是人類物質(zhì)文明的再生產(chǎn)過程，在這個(gè)過程中，離不開人對自然的能動(dòng)改造，但只有堅(jiān)持生態(tài)環(huán)保的綠色發(fā)展觀念，人類物質(zhì)文明的創(chuàng)新與發(fā)展才能走向永續(xù)。

1.3 高質(zhì)均等化原則

當(dāng)前我國全民健身場地設(shè)施建設(shè)差異化、不均衡現(xiàn)象表現(xiàn)突出［16］，這種差異化、不均衡現(xiàn)象主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間與不同的地區(qū)之間。全民健身場地設(shè)施是基本公共服務(wù)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，黨的十九屆五中全會(huì)提出，“十四五”時(shí)期基本公共服務(wù)均等化水平明顯提高；到2035年，基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)均等化［17］。推動(dòng)全民健身場地設(shè)施建設(shè)從“差異化”向“均等化”轉(zhuǎn)型是新時(shí)代我國全民健身事業(yè)發(fā)展的主旋律。事實(shí)上，當(dāng)前我國社會(huì)對于全民健身場地設(shè)施建設(shè)的需求已經(jīng)從“均等化”提升至“高質(zhì)量的均等化”。高質(zhì)量的均等化內(nèi)涵主要指向以下2個(gè)層面。（1）高質(zhì)均等化不局限于場地等基本硬件設(shè)施的均等。傳統(tǒng)的均等化思維是推動(dòng)城鄉(xiāng)以及地區(qū)之間全民健身場地設(shè)施等硬件服務(wù)水平的均等化，而高質(zhì)均等化更多的是體現(xiàn)在智能、數(shù)字、技術(shù)等軟件服務(wù)的均等化層面。（2）高質(zhì)均等化不拘泥于城鄉(xiāng)與地區(qū)之間的均等。均等化以推進(jìn)城鄉(xiāng)、地區(qū)之間全民健身場地設(shè)施水平均等化為目標(biāo)，而高質(zhì)均等化更多的是滿足不同性別、年齡、職業(yè)等人群的全面均等化需求。因此，高質(zhì)均等化原則也是存量建設(shè)用地再開發(fā)建設(shè)全民健身場地設(shè)施所需要遵循的一項(xiàng)基本原則。

1.4 系統(tǒng)整體觀原則

黨的十九屆五中全會(huì)指出，“堅(jiān)持系統(tǒng)觀念”是“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須遵循的原則之一［18］。全民健身事業(yè)作為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要組成部分，同樣需要堅(jiān)持系統(tǒng)觀念。系統(tǒng)觀強(qiáng)調(diào)，任何一項(xiàng)事物都是由若干相互依賴、相互作用的組成部分有機(jī)結(jié)合構(gòu)成的具有特定功能的整體，因而系統(tǒng)觀也稱系統(tǒng)整體觀。系統(tǒng)整體觀原則是存量建設(shè)用地再開發(fā)建設(shè)全民健身場地設(shè)施所需要遵循的一項(xiàng)基本原則。首先，存量建設(shè)用地再開發(fā)建設(shè)全民健身場地設(shè)施是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，需要體育、國土、住建等多個(gè)部門的整體協(xié)同參與，脫離任何一個(gè)部門，再開發(fā)將無法順利開展。其次，存量建設(shè)用地再開發(fā)建設(shè)全民健身場地設(shè)施講究系統(tǒng)整體布局，存量建設(shè)用地再開發(fā)的現(xiàn)實(shí)背景就是建設(shè)用地的低效利用，因而再開發(fā)建設(shè)全民健身場地設(shè)施必然要遵循整體規(guī)劃。最后，存量建設(shè)用地再開發(fā)建設(shè)全民健身場地設(shè)施需要滿足人民群眾的多元需求，因而在全民健身場地設(shè)施建設(shè)過程中，必須充分彰顯其多元化的服務(wù)功能，而這一目標(biāo)需要遵循系統(tǒng)整體觀原則方能得以實(shí)現(xiàn)。由此可見，就存量建設(shè)用地再開發(fā)建設(shè)全民健身場地設(shè)施這一本體而言，同樣也需要遵循系統(tǒng)整體觀原則。

2 存量建設(shè)用地再開發(fā)建設(shè)全民健身場地設(shè)施的理論基礎(chǔ)

2.1 土地權(quán)籍理論

土地權(quán)籍理論是土地科學(xué)中最具特色的內(nèi)容，是存量建設(shè)用地再開發(fā)的前提和基礎(chǔ)，包含土地產(chǎn)權(quán)理論和地籍管理理論［19］。存量建設(shè)用地由于存在于所有的建設(shè)用地開發(fā)建設(shè)中，因而具有多樣化的產(chǎn)權(quán)形式。盡管在體育場地建設(shè)過程中也會(huì)生成一定數(shù)量的存量建設(shè)用地，但整體數(shù)量相對有限。由此，存量建設(shè)用地再開發(fā)建設(shè)全民健身場地設(shè)施，必然涉及土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能、土地產(chǎn)權(quán)結(jié)合與分離等問題，因而只有在土地產(chǎn)權(quán)理論的科學(xué)指導(dǎo)下，才能有效規(guī)避存量建設(shè)用地再開發(fā)當(dāng)中可能出現(xiàn)的土地產(chǎn)權(quán)爭議問題。此外，由于土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整和治理是存量建設(shè)用地再開發(fā)建設(shè)全民健身場地設(shè)施的核心，因而地籍管理理論的支撐就顯得尤為重要。地籍管理理論注重分析與產(chǎn)權(quán)治理相關(guān)的土地登記和統(tǒng)計(jì)，能夠?yàn)榇媪拷ㄔO(shè)用地再開發(fā)建設(shè)全民健身場地設(shè)施過程中的土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整與治理提供科學(xué)的理論指導(dǎo)。

2.2 土地規(guī)劃理論

存量建設(shè)用地再開發(fā)的一個(gè)重要因素就是建設(shè)用地開發(fā)利用的低效與不充分，因而在存量建設(shè)用地再開發(fā)過程中必須高度重視規(guī)劃，從而通過科學(xué)規(guī)劃讓土地二次利用發(fā)揮到極致。當(dāng)前國家以及社會(huì)對于全民健身場地設(shè)施建設(shè)的“質(zhì)”與“量”都給予高度期望，特別是“全民健身場地設(shè)施全覆蓋”口號(hào)給本就不充裕的建設(shè)用地供給提出了新的時(shí)代挑戰(zhàn)。可見，盡管存量建設(shè)用地再開發(fā)給全民健身場地設(shè)施建設(shè)帶來了新的思路，但在存量建設(shè)用地再開發(fā)過程中也必須意識(shí)到建設(shè)用地資源的緊缺性，提高存量建設(shè)用地再開發(fā)的利用效率。土地規(guī)劃理論是存量建設(shè)用地再開發(fā)建設(shè)全民健身場地設(shè)施的重要手段和依據(jù)，不僅對于調(diào)節(jié)土地關(guān)系、鞏固和發(fā)展土地所有權(quán)與土地使用權(quán)有著積極指導(dǎo)意義，同時(shí)也為再開發(fā)的項(xiàng)目確定、具體實(shí)施、評估等內(nèi)容提供了科學(xué)理論指導(dǎo)［19］，因而是一個(gè)重要的理論基礎(chǔ)。

2.3 土地經(jīng)濟(jì)理論

存量建設(shè)用地再開發(fā)建設(shè)全民健身場地設(shè)施，不僅是為了完成“全民健身場地設(shè)施全覆蓋”這一目標(biāo)，同時(shí)也為了將全民健身場地設(shè)施深度融入廣大群眾的日常生活周圍，進(jìn)而為體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)體育消費(fèi)環(huán)境?？梢?，存量建設(shè)用地再開發(fā)，不僅要充分發(fā)揮其社會(huì)效益，滿足人民日益增長的體育場地需求；同時(shí)更要發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)存量建設(shè)用地再開發(fā)的產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)目的。因此，如何將存量建設(shè)用地再開發(fā)建設(shè)全民健身場地設(shè)施的經(jīng)濟(jì)效益發(fā)揮到極致，顯然需要土地經(jīng)濟(jì)理論的科學(xué)指導(dǎo)。土地經(jīng)濟(jì)理論主要包括2部分：一是土地財(cái)產(chǎn)制度理論，主要為存量建設(shè)用地再開發(fā)的制度設(shè)計(jì)與產(chǎn)權(quán)調(diào)整提供基礎(chǔ)；二是土地資產(chǎn)流轉(zhuǎn)理論，其中，地租地價(jià)理論是再開發(fā)價(jià)值評估和收益分配的基礎(chǔ)，土地金融理論為再開發(fā)資本運(yùn)作提供依據(jù)，土地稅收理論為再開發(fā)收益分配提供手段［19］。

2.4 土地利用理論

歸根到底，存量建設(shè)用地再開發(fā)建設(shè)全民健身場地設(shè)施主要解決2個(gè)問題：一是高效利用存量建設(shè)用地；二是擴(kuò)大全民健身場地設(shè)施建設(shè)。2個(gè)問題看似從屬不同領(lǐng)域，但其本質(zhì)均指向土地的利用問題。由此，應(yīng)當(dāng)綜合運(yùn)用土地利用理論指導(dǎo)再開發(fā)實(shí)踐，從而促進(jìn)存量建設(shè)用地的高效利用。土地利用理論主要包含土地規(guī)模利用、土地集約利用和土地可持續(xù)利用3個(gè)方面內(nèi)容［20］。土地規(guī)模利用就是盡可能地使土地利用處于報(bào)酬遞增階段，它有助于存量建設(shè)用地發(fā)揮最大經(jīng)濟(jì)效益［20］。土地集約利用強(qiáng)調(diào)一定土地區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益綜合最優(yōu)，是土地利用的趨勢，它有助于指導(dǎo)建成的全民健身場地設(shè)施發(fā)揮最優(yōu)綜合效益。土地可持續(xù)利用強(qiáng)調(diào)通過利用各種新技術(shù)，合理調(diào)整土地空間布局，著力提高土地使用率，減少土地污染，實(shí)現(xiàn)存量建設(shè)用地資源的可持續(xù)利用［20］。

3 存量建設(shè)用地再開發(fā)建設(shè)全民健身場地設(shè)施的實(shí)踐形式

存量建設(shè)用地有多種存在形式，但用于再開發(fā)建設(shè)全民健身場地設(shè)施的主要有邊角地、閑置地、荒地、舊廠房等實(shí)踐形式，因而本部分主要對這幾種實(shí)踐形式展開討論。

3.1 邊角地再開發(fā)

邊角地是指在城市規(guī)劃區(qū)或者村莊建設(shè)規(guī)劃區(qū)內(nèi)難以單獨(dú)出具規(guī)劃要點(diǎn)，被“三舊”改造范圍地塊與建設(shè)規(guī)劃邊沿或者線性工程控制用地范圍邊沿分隔（割）、面積小于2 000 m2的地塊［20］。在現(xiàn)代化進(jìn)程中，大量的建設(shè)用地被用于城鎮(zhèn)建設(shè)，但由于建設(shè)主體的不同性質(zhì)，在建筑物周邊難免產(chǎn)生邊邊角落，如橋下空地、城市邊緣地帶等。每一塊邊角地面積雖不大，但由于建設(shè)用地總量龐大，因而產(chǎn)生了大量的邊角地。這些邊角地錯(cuò)落分布在人們?nèi)粘Ｉ钪車?，無法統(tǒng)籌開發(fā)建設(shè)，因而導(dǎo)致土地低效利用。通過對邊角地進(jìn)行再開發(fā)，能夠建設(shè)大量的全民健身場地設(shè)施，不僅實(shí)現(xiàn)了邊角地的高效利用，也滿足了全民健身場地設(shè)施建設(shè)用地的需求，如重慶市主城區(qū)利用城市邊角地建設(shè)社區(qū)體育文化公園［21］；寧波市鎮(zhèn)海區(qū)萬市徐村利用高架橋下空地建設(shè)塑膠燈光籃球場、足球場、門球場、羽毛球場、乒乓球臺(tái)、健身廣場、健身步道等體育設(shè)施；余姚市梨洲街道利用舜江大橋橋下1 300 m2空置場地，規(guī)劃建設(shè)多功能體育場地，綜合規(guī)模達(dá)到省級綜合性全民健身中心建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)［22］。

3.2 閑置地再開發(fā)

在國外，閑置地是指長期廢棄或低效利用的土地［23］；在國內(nèi)，閑置地是指國有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動(dòng)工開發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開發(fā)的國有建設(shè)用地［24］。土地是城市建設(shè)的關(guān)鍵性生產(chǎn)要素，在很長一段時(shí)間內(nèi)成為政府拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。政府通過拍賣土地，不僅實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)獲得了資金來源；同時(shí)也有效促進(jìn)了招商引資，為創(chuàng)稅收、城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。然而，由于現(xiàn)行政績考核機(jī)制對土地招商功能過分依賴，地方發(fā)展模式對土地要素供給過度依賴，土地稅制、審批、儲(chǔ)備、利用、監(jiān)管等制度存在不足，從而導(dǎo)致大量土地閑置，進(jìn)而造成建設(shè)用地低效利用［25］。因此，在“全民健身場地設(shè)施全覆蓋”的時(shí)代號(hào)召下，通過對閑置地進(jìn)行再開發(fā)，逐漸成為保障全民健身場地設(shè)施建設(shè)用地供給的可行之徑。事實(shí)上，當(dāng)前閑置地再開發(fā)建設(shè)全民健身場地設(shè)施已在多地展開實(shí)踐，如武漢市鼓勵(lì)利用閑置場地等建設(shè)足球場地設(shè)施，短期內(nèi)建成了400余片社區(qū)足球場地。

3.3 荒地再開發(fā)

荒地指未被利用的或利用過后被擱置、閑置、荒廢的土地，包括荒野地、未利用地和廢棄地3大類［26］?；牡厥谴媪拷ㄔO(shè)用地的一種重要表現(xiàn)形式，在城市，荒地主要以廢棄工廠、未利用的地塊等形式存在；在農(nóng)村，荒地主要以各種荒廢的宅基地、耕地等形式存在?；牡氐男纬桑瑢?shí)際上是對土地低效利用的結(jié)果，違背了可持續(xù)發(fā)展理念。通過對荒地進(jìn)行再開發(fā)建設(shè)全民健身場地設(shè)施，實(shí)現(xiàn)了荒地高效利用與全民健身場地設(shè)施面積擴(kuò)大的雙贏。當(dāng)前，國內(nèi)不少地方已經(jīng)對荒地再開發(fā)建設(shè)全民健身場地設(shè)施展開了實(shí)踐探索，并取得了較好的社會(huì)反響，如北京市對甘露園中里約8 000 m2的“廢地”進(jìn)行再開發(fā)，建成包括籠式足球在內(nèi)的509片專項(xiàng)體育活動(dòng)場所［27］；重慶機(jī)電職業(yè)技術(shù)大學(xué)對荒地進(jìn)行再開發(fā)，建成近3 300 m2且配備照明設(shè)施的風(fēng)雨球場［28］。可見，荒地憑借其成塊面積大、產(chǎn)權(quán)爭議小、符合生態(tài)文明建設(shè)理念等優(yōu)勢，逐漸成為全民健身場地設(shè)施建設(shè)用地供給的一個(gè)重要來源。

3.4 舊廠房再開發(fā)

舊廠房是中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的產(chǎn)物，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化，加之受土地使用年限、自身經(jīng)營管理局限等諸多因素的共同影響，一大批傳統(tǒng)工廠被廢棄擱置。如何既能將老舊廠房所承載的歷史記憶以及文化元素保存下來，又能對其進(jìn)行改造重置進(jìn)而實(shí)現(xiàn)再次利用，成為當(dāng)代社會(huì)發(fā)展面臨的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。近年來，國家出臺(tái)的多部文件態(tài)度鮮明地鼓勵(lì)老廠區(qū)老廠房有規(guī)劃地改造再利用。利用舊廠房改造體育設(shè)施具有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及生態(tài)等價(jià)值［29］，是未來全民健身場地設(shè)施發(fā)展的趨勢［30］。例如博銳體育將朝陽區(qū)老舊陶瓷廠重新規(guī)劃和施工改造為30 000 m2的超大型體育綜合體；大興生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)基地11 240 m2土地被改造成大興區(qū)道境運(yùn)動(dòng)中心；南京利用閑置棉紡廠和印染廠改造體育文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)；蘇州獅山橫塘街道利用老舊廠房改造乒羽中心。針對舊廠房進(jìn)行的改造，不僅使得原本廢棄的土地被重新高效利用，同時(shí)由于建成的全民健身場地設(shè)施吸引著廣大群眾的前往，從而使得舊廠房所承載的群眾歷史記憶被延續(xù)下來，有效保留了一座城市的文化底蘊(yùn)。

4 存量建設(shè)用地再開發(fā)建設(shè)全民健身場地設(shè)施的組織模式

4.1 政府主導(dǎo)型

在存量建設(shè)用地再開發(fā)建設(shè)全民健身場地設(shè)施的過程中，政府主導(dǎo)型再開發(fā)是指由政府牽頭組織，直接參與全部再開發(fā)過程，屬于自上而下型的組織模式［19］。政府主導(dǎo)型再開發(fā)模式的主要特點(diǎn)是土地發(fā)展權(quán)歸政府所有，由于其動(dòng)力主要來自政府，因而政府在再開發(fā)過程中承擔(dān)著土地產(chǎn)權(quán)的處置、政策文件的起草、工作方案的制定、運(yùn)營資金的承擔(dān)、施工項(xiàng)目的開展、后期運(yùn)營的管理等一攬子事務(wù)。政府主導(dǎo)型再開發(fā)模式動(dòng)員速度快，部門之間統(tǒng)一協(xié)調(diào)，具有較高的工作效率。盡管國家多部文件均明確提出鼓勵(lì)并支持社會(huì)力量參與其中，由于全民健身場地設(shè)施建設(shè)屬于民生工程，加之政府在土地產(chǎn)權(quán)處置、部門協(xié)調(diào)等方面具有顯著的工作優(yōu)勢，因而政府仍然是存量建設(shè)用地再開發(fā)建設(shè)全民健身場地設(shè)施的主要組織者，例如重慶市人民政府印發(fā)《利用主城建成區(qū)邊角地建設(shè)社區(qū)體育文化公園實(shí)施方案》，并在2018—2020年建成社區(qū)體育文化公園92個(gè)；武漢市人民政府印發(fā)《武漢市城市社區(qū)足球場地設(shè)施建設(shè)試點(diǎn)實(shí)施方案》，并在短期內(nèi)建成400余片社區(qū)足球場地。

4.2 市場主導(dǎo)型

在存量建設(shè)用地再開發(fā)建設(shè)全民健身場地設(shè)施的過程中，市場主導(dǎo)型再開發(fā)是指政府將擬再開發(fā)的存量建設(shè)用地通過“招拍掛”等合法程序予以出讓，由獲得土地使用權(quán)方進(jìn)行全民健身場地設(shè)施建設(shè)的模式［19］。市場主導(dǎo)型模式的主要特點(diǎn)是土地發(fā)展權(quán)共享但由市場主體經(jīng)營，開發(fā)商與土地原產(chǎn)權(quán)人進(jìn)行協(xié)商談判并達(dá)成協(xié)議，原產(chǎn)權(quán)人將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或出租給開發(fā)商，由開發(fā)商主導(dǎo)實(shí)施存量建設(shè)用地再開發(fā)建設(shè)全民健身場地設(shè)施項(xiàng)目，后續(xù)場地運(yùn)營管理也由開發(fā)商負(fù)責(zé)［31］。市場主導(dǎo)型模式是未來存量建設(shè)用地再開發(fā)建設(shè)全民健身場地設(shè)施的主流方式，因?yàn)樗粌H為政府節(jié)省了大量財(cái)政支出，同時(shí)它能夠有效激活市場活力，吸引更多的社會(huì)資本投入其中。在市場主導(dǎo)型再開發(fā)模式中，政府、業(yè)主以及開發(fā)商存在2種關(guān)系形態(tài)：一是再開發(fā)地塊屬于政府儲(chǔ)備用地，政府與業(yè)主達(dá)成征購補(bǔ)償協(xié)議，開發(fā)商與業(yè)主之間沒有直接關(guān)系，開發(fā)商獲得土地使用權(quán)后即可進(jìn)行全民健身場地設(shè)施建設(shè)；二是再開發(fā)地塊屬于業(yè)主所有，開發(fā)商獲得土地使用權(quán)后，直接與業(yè)主溝通后續(xù)補(bǔ)償相關(guān)事宜，政府在其中主要起調(diào)節(jié)作用。

4.3 規(guī)劃主導(dǎo)型

規(guī)劃主導(dǎo)型模式是指在實(shí)施存量建設(shè)用地再開發(fā)建設(shè)全民健身場地設(shè)施的過程中，以規(guī)劃為依據(jù)進(jìn)行的再開發(fā)活動(dòng)。規(guī)劃主導(dǎo)型再開發(fā)模式是對可持續(xù)發(fā)展理念的深入貫徹，它與周邊地區(qū)的自然、歷史條件、對區(qū)域功能的定位和土地利用空間結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)均更加合理，有利于存量建設(shè)用地的可持續(xù)利用，也更符合政府的再開發(fā)意圖［19］。在規(guī)劃主導(dǎo)型再開發(fā)模式中，首先由再開發(fā)的相關(guān)主體編制再開發(fā)規(guī)劃方案，同時(shí)聘請專家對方案進(jìn)行評審考察，如果方案通過，將直接頒布并執(zhí)行；如果方案未通過，則對方案進(jìn)行修改完善后進(jìn)行再次評審，直至最后審核通過。從規(guī)劃主導(dǎo)型再開發(fā)模式的運(yùn)作流程來看，這一模式充分以規(guī)劃為導(dǎo)向，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下有效實(shí)現(xiàn)了存量建設(shè)用地資源的高效規(guī)劃利用，也充分保障了建成的全民健身場地設(shè)施能夠完全符合廣大人民群眾的現(xiàn)實(shí)訴求，從而推動(dòng)全民健身場地設(shè)施建設(shè)從供需錯(cuò)配走向供需匹配。規(guī)劃主導(dǎo)型模式并不是指政府以及市場脫離存量建設(shè)用地再開發(fā)建設(shè)全民健身場地設(shè)施的過程，而是指在多元主體參與的基礎(chǔ)上，著重突出再開發(fā)的規(guī)劃導(dǎo)向，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)再開發(fā)的生態(tài)效益最大化。

4.4 自行主導(dǎo)型

自行主導(dǎo)型模式是指在存量建設(shè)用地再開發(fā)建設(shè)全民健身場地設(shè)施的過程中，改造地塊的原土地權(quán)利人擁有自主改造開發(fā)的權(quán)力，從而全部或局部參與到存量建設(shè)用地再開發(fā)的決策管理的一種模式［31］。相對于政府主導(dǎo)型模式而言，自行主導(dǎo)型模式是一種自下而上的組織模式，這種模式實(shí)現(xiàn)了存量建設(shè)用地再開發(fā)的利益內(nèi)部化，能夠充分調(diào)動(dòng)再開發(fā)參與主體的積極性，使存量建設(shè)用地再開發(fā)建設(shè)的全民健身場地設(shè)施既符合全民健身參與主體的意愿，同時(shí)又能保證土地權(quán)利人的最大利益。由于任何一個(gè)土地權(quán)利人均可對自己所擁有的存量建設(shè)用地進(jìn)行再開發(fā)，因而自行主導(dǎo)型再開發(fā)模式可以大范圍地推廣使用，實(shí)現(xiàn)全民健身場地設(shè)施“自給自足”，如農(nóng)村土地權(quán)利人對宅基地范圍內(nèi)的邊角地進(jìn)行再開發(fā)建設(shè)全民健身場地設(shè)施，不僅促進(jìn)了邊角地的再開發(fā)利用，也滿足了自身的體育場地需求。然而，也正是因?yàn)橥恋貦?quán)利人充當(dāng)再開發(fā)主體，因而資金相對有限，從而導(dǎo)致自行主導(dǎo)型模式的再開發(fā)規(guī)模相對較小，無法建設(shè)較大面積的全民健身場地設(shè)施。

4.5 交叉混合型

在存量建設(shè)用地再開發(fā)建設(shè)全民健身場地設(shè)施的過程中，交叉混合型再開發(fā)是指由政府、市場、個(gè)體中的兩者或三者共同主導(dǎo)的再開發(fā)組織模式，主要有政府與市場合作、市場與個(gè)體合作、多主體合作3種模式［19］。交叉混合型再開發(fā)模式的最大特點(diǎn)在于對各主體優(yōu)勢的整體動(dòng)員，如政府在處置復(fù)雜地塊產(chǎn)權(quán)問題上具有的權(quán)威性與便利性以及市場在資金籌措以及激發(fā)主體活力問題上具有的高效性等。首先，從政府與市場合作模式來看，這一模式在前期能夠發(fā)揮政府在再開發(fā)過程中的優(yōu)勢，加快土地改造建設(shè)全民健身場地設(shè)施的速度，并保證被改造利益主體的權(quán)益，后期則可以發(fā)揮市場資源配置優(yōu)勢，提高土地利用效率［32］。其次，從市場與個(gè)體合作模式來看，這一模式對原土地權(quán)利人經(jīng)濟(jì)要求低，能夠吸引社會(huì)資本達(dá)到存量建設(shè)用地再開發(fā)的目的，從而減小存量建設(shè)用地再開發(fā)建設(shè)全民健身場地設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)。再次，從多主體合作模式來看，這一模式的關(guān)鍵利益相關(guān)者包括地方政府、開發(fā)商、體育企業(yè)、社區(qū)體育組織以及居民等，憑借存量建設(shè)用地再開發(fā)建設(shè)全民健身場地設(shè)施參與主體的多元性，該模式獲得了資源的最大化整合，能夠?qū)崿F(xiàn)再開發(fā)工程的高質(zhì)量發(fā)展。

5 結(jié)束語

建設(shè)用地是建設(shè)全民健身場地設(shè)施的關(guān)鍵生產(chǎn)要素，在國家嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量的背景下，存量建設(shè)用地再開發(fā)成為保障全民健身場地設(shè)施建設(shè)用地供給的必然途徑。本文提出存量建設(shè)用地再開發(fā)建設(shè)全民健身場地設(shè)施這一新概念，并對其基本原則、理論基礎(chǔ)、實(shí)踐形式以及組織模式進(jìn)行了較為深入的科學(xué)探討，對于后續(xù)相關(guān)研究的深入推進(jìn)具有一定的理論借鑒意義。然而，本研究也難免處于理論層面的抽象中，在后期研究中，課題組將扎根于存量建設(shè)用地再開發(fā)建設(shè)全民健身場地設(shè)施的地方經(jīng)典個(gè)案，以期從個(gè)案的視角審視存量建設(shè)用地再開發(fā)建設(shè)全民健身場地設(shè)施面臨的現(xiàn)實(shí)問題，并總結(jié)凝練地方實(shí)踐中所取得的寶貴經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而為其廣泛實(shí)踐提供科學(xué)指導(dǎo)。