網(wǎng)絡(luò)謠言行政治理的必要性與規(guī)制走向

張小余

（廣東警官學(xué)院，廣州 510230）

對于謠言，既有廣義層面認定為真假不明信息的說法[1]，又有狹義層面認定為虛構(gòu)信息的觀點[2]。在我國法律語境中，對謠言的界定采用的是后者，認為謠言是捏造的虛假言論信息。在謠言與互聯(lián)網(wǎng)的結(jié)合中，網(wǎng)絡(luò)謠言隨之而起并快速發(fā)展。面對網(wǎng)絡(luò)謠言違法行為的蔓延和泛濫，行政規(guī)制雖存在局限，但卻為必要且有效的治理手段。隨著時代的發(fā)展、違法行為類型的增多，行政規(guī)制也應(yīng)及時自省并予以完善，從而有效制裁網(wǎng)絡(luò)謠言行政違法行為[3]。

一、網(wǎng)絡(luò)謠言行政治理的必要性

從造謠者、傳謠者的主觀意志來看，網(wǎng)絡(luò)謠言包括故意捏造類謠言和無意謠傳類謠言；從謠言內(nèi)容來看，網(wǎng)絡(luò)謠言包括自然類、政治類、軍事類、經(jīng)濟類謠言和社會類謠言；從謠言對象來看，網(wǎng)絡(luò)謠言包括針對個人、企業(yè)的謠言和針對社會公眾群體的謠言；從謠言目的來看，網(wǎng)絡(luò)謠言包括以營利、惡搞、情緒發(fā)泄為目的的謠言和以信息確認為目的的謠言。相比于傳統(tǒng)謠言，網(wǎng)絡(luò)謠言以網(wǎng)絡(luò)為工具、手段進行精神誘導(dǎo)、迷惑，在網(wǎng)絡(luò)傳播隱蔽性、廣泛性、迅捷性、低廉性和多樣性的特征下，不同類型的網(wǎng)絡(luò)謠言均各有側(cè)重地對個人權(quán)利、國家穩(wěn)定和社會秩序產(chǎn)生程度更為嚴重、影響更加惡劣的危害[4]。

1.網(wǎng)絡(luò)謠言對個人的危害

于個人而言，網(wǎng)絡(luò)謠言不僅有侵害個人人身權(quán)利的可能性，同時也有侵犯個人財產(chǎn)權(quán)利的可能性。從人身權(quán)利角度看，網(wǎng)絡(luò)謠言不單單是一條隨意發(fā)布的虛假信息，如果謠言內(nèi)容有損個人形象、信譽、聲望等方面的社會評價，便有侵害名譽權(quán)的可能；如果網(wǎng)絡(luò)謠言不當(dāng)利用了個人姓名、照片，便有侵害姓名權(quán)、肖像權(quán)的可能；如果網(wǎng)絡(luò)謠言影響了私人生活安寧和私人信息安全，便有侵害隱私權(quán)的可能；如果網(wǎng)絡(luò)謠言讓人誤信毫無科學(xué)依據(jù)的健康科普，損害身體機能的正常發(fā)揮或者身體組織的完整，便有侵害健康權(quán)、身體權(quán)的可能；如果網(wǎng)絡(luò)謠言影響了個人對榮譽的獲得、保有、利用，便有侵害榮譽權(quán)的可能。例如，2023年4月23日，網(wǎng)絡(luò)上便有一則“資江機地下鐵奶茶喝死人”的視頻廣泛傳播，經(jīng)核實該視頻內(nèi)容為謠言。這一謠言的廣泛傳播影響了對他人的社會評價，造謠者不當(dāng)實施了損害他人名譽權(quán)的行為，需依法承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。而從財產(chǎn)權(quán)利角度看，網(wǎng)絡(luò)謠言可能會影響民事主體經(jīng)濟利益的獲取，導(dǎo)致經(jīng)濟損失的產(chǎn)生。

2.網(wǎng)絡(luò)謠言對國家的危害

于國家而言，網(wǎng)絡(luò)謠言不僅會降低國家公信力，而且會影響國家安全。例如，2022 年12 月16 日，由微博賬號“芳茗含露1990”發(fā)布的“由于疫情原因，國家要求快遞業(yè)1 月8 日停業(yè)”的信息，經(jīng)證實為網(wǎng)絡(luò)謠言。這一謠言在微博的傳播，導(dǎo)致社會公眾強烈質(zhì)疑國家行為，誘發(fā)了對國家的信任危機。

針對網(wǎng)絡(luò)謠言的產(chǎn)生，如果國家以不作為、懶作為、亂作為的姿態(tài)對待，不及時、不理性、不恰當(dāng)?shù)貙嵤┍僦{、斷謠、治謠措施，特別是專門針對作為國家管理者的公權(quán)力機關(guān)自身的貪污腐敗、失職瀆職、庸政懶政怠政等備受關(guān)注的焦點謠言，應(yīng)及時處理、遏制，以防網(wǎng)絡(luò)謠言的泛濫，在網(wǎng)絡(luò)空間中被無限放大，降低國家公信力[5]。另外，具有顛覆國家政權(quán)、煽動國家內(nèi)亂等分裂國家、推翻統(tǒng)治的網(wǎng)絡(luò)謠言，容易挑動民眾的反動情緒、對抗心理，激起民憤、鼓動民怒、慫恿民行，降低民眾對國家的忠誠度、信任度、滿意度，從而危害國家安全，影響國家形象[6]。

3.網(wǎng)絡(luò)謠言對社會的危害

于社會而言，網(wǎng)絡(luò)謠言不但會擾亂社會經(jīng)濟秩序，也會造成社會恐慌，導(dǎo)致民眾出現(xiàn)認知鴻溝。例如，2023年6月，江蘇的吳某為吸引關(guān)注，通過網(wǎng)路平臺編造“某小學(xué)四年級學(xué)生被老師打死，不幸離世”的虛假信息，造成惡劣的社會影響，擾亂了社會良好秩序。

健康良好的經(jīng)濟秩序是國民經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展的前提，網(wǎng)絡(luò)謠言往往成為許多不良商家、違規(guī)店鋪囤積居奇、哄抬物價、牟取暴利的慣用伎倆。特別是在突發(fā)公共危機事件時，網(wǎng)絡(luò)謠言的產(chǎn)生及廣泛傳播，不僅會損害正常的經(jīng)濟秩序，甚至?xí)：γ癖姷纳踩?，為社會的健康有序發(fā)展造成阻礙。三人成虎、以訛傳訛、眾口鑠金，網(wǎng)絡(luò)謠言使民眾整體產(chǎn)生的心理恐慌往往比對個人的人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利的損害更具破壞性，心理異常、認知失調(diào)不僅會扭曲民眾正常社會行為，打亂社會生活節(jié)奏，而且會危及社會公理、價值、原則的維護[7]。

由此可見，網(wǎng)絡(luò)謠言的泛濫、蔓延不僅可能損害個人權(quán)益，同時也會危害國家治理和社會良好秩序的維護。正是因為網(wǎng)絡(luò)謠言的重大危害，從行政角度利用行政手段的靈活性和及時性對網(wǎng)絡(luò)謠言予以有效治理便成為必要。

二、網(wǎng)絡(luò)謠言行政治理的規(guī)制走向

網(wǎng)絡(luò)空間并非法外之地，網(wǎng)絡(luò)謠言不可能催生社會正義。在網(wǎng)絡(luò)平臺肆無忌憚編造、傳播虛假信息，如果產(chǎn)生不良法律后果，便要依法承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，接受相應(yīng)的法律制裁。隨著我國法治進程的加速發(fā)展，有關(guān)網(wǎng)絡(luò)謠言行政治理的立法規(guī)范愈加豐富，為網(wǎng)絡(luò)謠言的法律規(guī)制提供了可能性。但法律的穩(wěn)定性并不能適應(yīng)時代迅速發(fā)展的需求，對于行政規(guī)制中存在的問題，應(yīng)予以明晰，并采取具有針對性的完善措施。

1.網(wǎng)絡(luò)謠言行政治理的規(guī)制分析

在行政法規(guī)制中，既存在狹義層面的法律規(guī)定，如全國人民代表大會常務(wù)委員會制定的《治安管理處罰法》第二十五條規(guī)制虛假言論擾亂公共秩序行為，第四十二條規(guī)制侮辱、誹謗、誣告陷害侵害人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利的行為；也存在行政法規(guī)的規(guī)定，如國務(wù)院制定的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第五十二條對散布謠言，擾亂社會和市場秩序行為的規(guī)制；還存在部門規(guī)章的規(guī)定，如2011 年文化部制定的《互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定》第十六條禁止互聯(lián)網(wǎng)文化單位提供具有散布謠言、擾亂社會秩序、破壞社會穩(wěn)定內(nèi)容的文化產(chǎn)品[8]。對于違背行政法規(guī)制的網(wǎng)絡(luò)謠言行為，應(yīng)依法予以警告、罰款以及拘留等行政制裁。綜上而言，現(xiàn)有法律規(guī)范對造謠者、傳謠者等主體的違法行為已經(jīng)予以較為充分的規(guī)制，說明網(wǎng)絡(luò)并非法外之地，社會公眾在網(wǎng)絡(luò)空間的行為也應(yīng)受到法律約束。但是，在實際運用中卻存在以下四方面的問題：

（1）行政法規(guī)制內(nèi)容的矛盾抽象。與民法規(guī)制和刑法規(guī)制相比，行政法規(guī)制涉及的法律規(guī)范較為龐雜、紛亂，這是因為法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章以及地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等法律規(guī)范類型均可依照《立法法》規(guī)定的立法范圍制定行政法律規(guī)范以規(guī)制網(wǎng)絡(luò)謠言。在諸多的規(guī)范形式中，不可避免會出現(xiàn)規(guī)制矛盾的情形。例如，《計算機信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)安全保護管理辦法》第二十條就散布謠言擾亂社會秩序的行為視不同情形給予警告、沒收違法所得、罰款等行政制裁；而對于相同違法情形，《治安管理處罰法》第二十五條卻是分情形給予不同數(shù)額的罰款或者不同日數(shù)的拘留。另外，對散布謠言的行政違法行為的懲罰標準界定抽象，法律應(yīng)用困難。例如，作為行政規(guī)制依據(jù)的《治安管理處罰法》第二十五條對“情節(jié)較輕”的表述并沒有其他配套規(guī)范予以細化。這類模糊、不明確的法律術(shù)語，使行政機關(guān)在行使職權(quán)時適用困難、司法機關(guān)在裁判案件時認定存疑，不利于糾紛的有效解決。

（2）行政機關(guān)職權(quán)的交叉重疊。不同行政機關(guān)會按照不同的行政法律規(guī)范行使行政職權(quán)，規(guī)范的雜亂難免會使行政機關(guān)在行使職權(quán)時出現(xiàn)職權(quán)重疊、混亂的情形。例如，《重大動物疫情應(yīng)急條例》第四十八條規(guī)定，在疫情期間，如果散布謠言，擾亂社會秩序，由公安機關(guān)、工商行政管理部門或者價格主管部門依法追究行政責(zé)任。依此規(guī)定，這一條款中的三個國家機關(guān)均有權(quán)對散布謠言導(dǎo)致社會秩序混亂的行為予以行政制裁。究竟是三機關(guān)共同追究違法行為實施者的行政責(zé)任，還是三機關(guān)之一來追究即可，未有明定。

（3）網(wǎng)絡(luò)登錄實名制的規(guī)制隱憂。網(wǎng)絡(luò)空間的虛擬難測使真實侵權(quán)主體難尋，這一問題屬于民法規(guī)制、行政法規(guī)制和刑法規(guī)制的共性問題。但如果在行政法規(guī)制中確立網(wǎng)絡(luò)登錄實名制，便有助于對違法主體的確認。目前我國《網(wǎng)絡(luò)安全法》以法律的形式對“網(wǎng)絡(luò)實名制”做出規(guī)定，該法第二十四條要求網(wǎng)絡(luò)運營者在提供辦理網(wǎng)絡(luò)接入、移動電話入網(wǎng)手續(xù)等服務(wù)中，應(yīng)要求用戶提供真實身份信息，如用戶不配合提供，便不得為其提供相應(yīng)的服務(wù)。此外，2022年修訂的《互聯(lián)網(wǎng)跟帖評論服務(wù)管理規(guī)定》第四條規(guī)定按照“后臺實名，前臺自愿”原則，要求跟帖評論服務(wù)提供者要履行通過多種方式認證注冊用戶真實身份信息的義務(wù)。再者，《互聯(lián)網(wǎng)用戶賬號名稱管理規(guī)定》第五條也肯定以“后臺實名，前臺自愿”的原則推行網(wǎng)絡(luò)登錄實名制，即要求互聯(lián)網(wǎng)用戶必須以真實身份在互聯(lián)網(wǎng)空間活動。網(wǎng)絡(luò)登錄實名制的實施最大程度降低了網(wǎng)絡(luò)虛擬性的弊端，既能使網(wǎng)絡(luò)用戶在網(wǎng)絡(luò)平臺發(fā)聲時秉持更加審慎、嚴謹、認真的態(tài)度，不造謠、不信謠、不傳謠，并可積極主動辟謠，從而體現(xiàn)個人素養(yǎng)、提升個人形象，同時也能及時對網(wǎng)絡(luò)謠言違法行為實時定位、追蹤、監(jiān)測、懲戒和制裁。

然而，網(wǎng)絡(luò)登錄實名制在我國全面推廣仍存在影響言論自由、增加公民個人信息泄露風(fēng)險的適用阻礙。2007年，韓國率先推行網(wǎng)絡(luò)實名制以應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)誹謗和言論自由過度泛濫，但鑒于這一制度對韓國憲法中規(guī)定的公民平等權(quán)、個人隱私以及言論自由的威脅，最終于2012年被廢止[9]。我國網(wǎng)絡(luò)登錄實名制的存廢在學(xué)界也存在諸多爭議，不同觀點之間的博弈充分展現(xiàn)了這一制度的優(yōu)勢與劣勢。對于網(wǎng)絡(luò)登錄實名制的未來立法走向，需綜合分析予以明確。

2.網(wǎng)絡(luò)謠言行政治理的規(guī)制完善

行政法律規(guī)制的雜亂導(dǎo)致不同規(guī)范之間的矛盾規(guī)定，法律條文的抽象表述使得行政制裁標準界定抽象，不同行政機關(guān)之間的職權(quán)混亂使得行政管制執(zhí)法行為的重疊、推脫不斷，網(wǎng)絡(luò)登錄實名制的設(shè)置在網(wǎng)絡(luò)空間的存廢之辯爭議不休，這些問題的呈現(xiàn)均不利于執(zhí)法行為的實施、執(zhí)法活動的開展和執(zhí)法權(quán)威的形成。因此應(yīng)秉持統(tǒng)一標準、協(xié)調(diào)規(guī)范的原則，及時將已有的問題提上規(guī)制完善日程，從而強化對網(wǎng)絡(luò)謠言的行政治理，更好地維護人民群眾的合法權(quán)益，促進法治國家的建設(shè)。

（1）對于不同規(guī)范之間的矛盾規(guī)定，主要是解決立法技術(shù)問題。為防止行政制裁的差異，在不同位階法律規(guī)范立法過程中，應(yīng)嚴守下位法不得違背上位法的規(guī)定。與此相適應(yīng)，下位法的行政制裁措施及強度也應(yīng)與上位法保持一致。在我國現(xiàn)有的法律體系框架下，針對散布謠言的違法行為的行政法制裁，應(yīng)堅持以《治安管理處罰法》為核心標準，其他下位行政法規(guī)范在規(guī)制散布謠言違法行為時可直接以法理中的“準用性規(guī)則”形式，適用《治安管理處罰法》的制裁標準。制裁標準的統(tǒng)一需制定機關(guān)及時進行規(guī)范的清理工作。而針對行政制裁標準的抽象界定，應(yīng)盡快出臺配套的司法解釋予以明晰。在此可參考刑法規(guī)范中《關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》第二至三條對誹謗罪的細化詳定，從而明確行政規(guī)范中的模糊性術(shù)語，以更好地指引法律實踐的應(yīng)用。

（2）對于不同機關(guān)之間規(guī)制散布謠言行為的職權(quán)混亂，應(yīng)按照職權(quán)范疇做好分類安排。其一為負責(zé)網(wǎng)絡(luò)安全管理的行政機關(guān)，如國家安全部、公安部；其二為負責(zé)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)服務(wù)的行政機關(guān)，如工業(yè)和信息化部；其三為負責(zé)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容管制的行政機關(guān)，如文化和旅游部、國家市場監(jiān)督管理總局、國家廣播電視總局。對于行政機關(guān)之間存在職權(quán)重疊的情形，改革開放以來，我國已進行了8 次國務(wù)院機構(gòu)改革，根據(jù)2018 年的職責(zé)整合情況，國務(wù)院組成部門已壓縮至26 個。但即便如此，由于散布網(wǎng)絡(luò)謠言這一行為可能會違背多部行政法律規(guī)范，由此，多機關(guān)均有權(quán)對該違法行為予以處罰。在這一情形下，需防止兩種極端職權(quán)行使傾向，即“一事多罰”的重復(fù)處罰以及“一事不罰”的慵懶怠政。行政機關(guān)之間應(yīng)當(dāng)做好溝通協(xié)調(diào)，搭建聯(lián)動配合機制，以符合法律規(guī)制精神和原則，盡早盡快發(fā)現(xiàn)問題苗頭、及時準確公布信息、合法合理處置事件，提高行政管理效能。

（3）對于網(wǎng)絡(luò)登錄實名制的存廢爭論應(yīng)以辯證的角度看待。任何制度的存在均不可能盡善盡美，網(wǎng)絡(luò)登錄實名制對網(wǎng)絡(luò)謠言違法行為的“事前預(yù)防、事中探查、事后追責(zé)”均有一定的積極作用，但這一制度的實施同時也影響了網(wǎng)絡(luò)用戶言論自由的行使，容易引發(fā)“寒蟬效應(yīng)”[10]。而且，如果配套的個人信息數(shù)據(jù)保護技術(shù)未能發(fā)揮應(yīng)有作用，相應(yīng)的隱私保護制度未能及時搭建，在網(wǎng)絡(luò)登錄實名制下收集的個人信息的安全也就無法得到有效保障[11]。近年來，伴隨網(wǎng)絡(luò)科技的廣泛應(yīng)用，不管是在運輸行業(yè)、銷售行業(yè)等行業(yè)領(lǐng)域，還是在校園、工作場所等空間中，都存在許多個人信息泄露事件。由此，配套保護措施需予以強化并切實發(fā)揮應(yīng)有效能。

優(yōu)劣對比下，面對我國已經(jīng)設(shè)立的“后臺實名，前臺自愿”的網(wǎng)絡(luò)登錄實名制，中國既不能直接采用韓國完全廢止的做法，也不能繼續(xù)按照現(xiàn)有的路徑前行，而應(yīng)在繼續(xù)堅持實施這一制度的基礎(chǔ)上進一步完善，從而更好地發(fā)揮其優(yōu)勢，避其劣勢。具體的完善方案主要包含兩方面：一是明確需要實名提供的信息內(nèi)容。我國《互聯(lián)網(wǎng)用戶賬號名稱管理規(guī)定》中僅概括說明網(wǎng)絡(luò)用戶應(yīng)在認證真實身份信息后注冊賬號，并未明確具體真實身份信息的內(nèi)容。有的網(wǎng)絡(luò)平臺僅要求網(wǎng)絡(luò)用戶提供電話號碼或者電子郵箱，而有的網(wǎng)絡(luò)平臺則要求提供個人姓名、聯(lián)系方式、有效的身份證明（身份證或者護照）甚至是銀行卡賬戶信息。針對這一模糊規(guī)定，在今后的細化規(guī)制中，建議應(yīng)在平衡網(wǎng)絡(luò)用戶言論自由以及監(jiān)督權(quán)利行使的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同的網(wǎng)絡(luò)空間要求，確定網(wǎng)絡(luò)用戶提供不同內(nèi)容的身份信息。由此也就需要繼續(xù)確定完善方案的第二點，即明確需要實名登錄的網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域[12]。根據(jù)國家介入程度的差異，對于學(xué)術(shù)交流、生活娛樂等網(wǎng)站，國家應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)正當(dāng)言論的發(fā)布，而不應(yīng)強制推行網(wǎng)絡(luò)登記實名制，可由網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者根據(jù)網(wǎng)絡(luò)平臺設(shè)置的功能和目的，對具體需要提供的真實信息自行做出規(guī)定，特別是對網(wǎng)絡(luò)游戲、網(wǎng)絡(luò)婚戀交友等平臺的搭建，可實行會員制，級別越高的會員享有的平臺權(quán)益越多，所要提供的個人身份信息也就越多；對于政務(wù)類以及金融類官方網(wǎng)站應(yīng)當(dāng)全面推行網(wǎng)絡(luò)登錄實名制，要求網(wǎng)絡(luò)用戶提供姓名、聯(lián)系方式和有效的身份證明等必要信息，從而更好地實現(xiàn)官方網(wǎng)站的監(jiān)督作用和服務(wù)作用[13]。

當(dāng)然，在人工智能時代，推行網(wǎng)絡(luò)登錄實名制必然要提前做好配套的信息數(shù)據(jù)保護，對此可充分發(fā)揮區(qū)塊鏈技術(shù)在信息保護方面的治理優(yōu)勢，以實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)空間分領(lǐng)域、分權(quán)限實名登錄，從而更好地協(xié)調(diào)個人利益與他人利益、社會利益、國家利益的平衡，提高追責(zé)、懲戒效率，充分營造均衡治理格局[14]。

三、結(jié) 論

現(xiàn)有法律規(guī)范對網(wǎng)絡(luò)謠言的行政規(guī)制較為分散，而且，短期內(nèi)直接制定一部專門規(guī)制網(wǎng)絡(luò)謠言的高位階法律較為理想化，并不具有現(xiàn)實可行性。當(dāng)前針對網(wǎng)絡(luò)謠言違法行為，仍應(yīng)立足于具體行政法律規(guī)范中存在的問題分別解決，從而適應(yīng)于目前的法治發(fā)展現(xiàn)狀及演化規(guī)律，高效處理因網(wǎng)絡(luò)謠言產(chǎn)生的矛盾糾紛。面對網(wǎng)絡(luò)謠言對個人生活、社會秩序、國家穩(wěn)定的重大危害，我們應(yīng)以具有國家強制力的行政規(guī)范為規(guī)制手段，在產(chǎn)生本源上清除網(wǎng)絡(luò)謠言的存在基礎(chǔ)，在演變過程中阻隔網(wǎng)絡(luò)謠言的傳播行為，在危害后果上實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)謠言的嚴厲打擊，從而對網(wǎng)絡(luò)謠言念好“緊箍咒”，為網(wǎng)絡(luò)空間正本清源。