高職院校兩級(jí)治理的權(quán)力、責(zé)任與利益

曹叔亮

（溫州職業(yè)技術(shù)學(xué)院，浙江 溫州 325035）

在高職院校推進(jìn)內(nèi)部治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，傳統(tǒng)的一級(jí)治理已很難適應(yīng)高職院校內(nèi)涵式發(fā)展的需要，管理成本逐漸增加、管理效益日趨降低與內(nèi)部治理改革要求高職院校積極推行兩級(jí)治理，深化管理體制機(jī)制改革，這是當(dāng)前高職院校實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展需要解決的問(wèn)題。高職院校只有變革內(nèi)部管理體制和運(yùn)行機(jī)制，建立與有效實(shí)施兩級(jí)治理體制，轉(zhuǎn)變學(xué)校管理職能和角色，降低管理重心，充分調(diào)動(dòng)院系辦學(xué)的積極性與主動(dòng)性，發(fā)揮院系在人才培養(yǎng)、科技開(kāi)發(fā)與社會(huì)服務(wù)方面的作用和管理功能，才能真正提高高職院校的管理效能和人才培養(yǎng)質(zhì)量[1]。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，實(shí)施兩級(jí)治理是高職院校構(gòu)建內(nèi)部治理體系的需要，是高職院校增強(qiáng)自我發(fā)展能力的必然選擇，有利于形成特色鮮明的人才培養(yǎng)模式，有利于推進(jìn)職業(yè)教育創(chuàng)新[2]。本文在分析高職院校兩級(jí)治理體制機(jī)制核心要素的基礎(chǔ)上，探討高職院校兩級(jí)治理體制機(jī)制改革中的權(quán)力重置、責(zé)任分擔(dān)與利益共享問(wèn)題。

一、高職院校兩級(jí)治理體制機(jī)制的核心要素分析

兩級(jí)治理是指高職院校按照一定的原則和目標(biāo)，通過(guò)管理重心下移和放權(quán)于二級(jí)學(xué)院，利用資源整合，形成學(xué)校宏觀決策、二級(jí)學(xué)院具體運(yùn)行的校、院兩級(jí)治理模式[3]。高職院校兩級(jí)治理必須明確原則、目標(biāo)、權(quán)力、資源、決策與運(yùn)行等要素，才能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目的。實(shí)踐證明，高職院校實(shí)施兩級(jí)治理是完善內(nèi)部管理體制和提高管理效能的一種有效管理模式[2]。有研究者從教學(xué)管理的視角指出，轉(zhuǎn)變管理觀念是優(yōu)化兩級(jí)治理的前提，明確管理職責(zé)是優(yōu)化兩級(jí)治理的基礎(chǔ)，健全管理制度是優(yōu)化兩級(jí)治理的關(guān)鍵，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)是優(yōu)化兩級(jí)治理的保障[4]。據(jù)此，高職院校兩級(jí)治理的核心要素為管理觀念、管理職責(zé)、管理制度與管理隊(duì)伍等。也有研究者認(rèn)為，高職院校兩級(jí)治理體制的基本要素是明晰管理層級(jí)、優(yōu)化資源配置、實(shí)行目標(biāo)管理、建立評(píng)價(jià)機(jī)制、改革分配制度[5]。據(jù)此，高職院校兩級(jí)治理的核心要素為管理層級(jí)、資源配置、目標(biāo)管理、評(píng)價(jià)機(jī)制、分配制度等。

上述觀點(diǎn)從不同的研究視角分析了高職院校兩級(jí)治理的核心要素，為高職院校推行兩級(jí)治理提供了許多有益的借鑒和參考。本文認(rèn)為，高職院校兩級(jí)治理體制機(jī)制的核心要素首先應(yīng)從管理的基本原理或基本原則出發(fā)去探析，尤其要以管理的權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的原則為指導(dǎo)來(lái)分析兩級(jí)治理的核心要素。具體來(lái)說(shuō)，高職院校的內(nèi)部治理問(wèn)題通常來(lái)源于權(quán)力分配的不合理、責(zé)任劃分的不明確、利益協(xié)調(diào)的不公平等方面。因此，高職院校兩級(jí)治理體制機(jī)制改革必須解決權(quán)力分配、責(zé)任分擔(dān)、利益分享等三個(gè)問(wèn)題，才能實(shí)現(xiàn)高效運(yùn)行的管理目的。實(shí)施兩級(jí)治理，必須樹(shù)立一種權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一的管理理念，根據(jù)實(shí)際情況逐步推進(jìn)兩級(jí)治理體制，推動(dòng)管理重心下移，明確院系為責(zé)任主體，充分調(diào)動(dòng)院系的主動(dòng)性、積極性與創(chuàng)造性，優(yōu)化辦學(xué)資源配置，提升辦學(xué)質(zhì)量，提高辦學(xué)效益。要提高質(zhì)量，就必須發(fā)揮高校基層的積極性與創(chuàng)造性，就必須從優(yōu)化高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行突破[6]。

基于科層制的管理規(guī)則、特點(diǎn)與方式，在高職院校兩級(jí)治理體制機(jī)制改革中，權(quán)力重置是首先要解決的問(wèn)題。必須改變以往一切權(quán)力集中于學(xué)校頂層的格局，“明確校院之間權(quán)力分配方式和邊界”[7]，將實(shí)質(zhì)性權(quán)力下放給二級(jí)學(xué)院，才能激發(fā)二級(jí)學(xué)院的辦學(xué)活力。責(zé)任分擔(dān)是兩級(jí)治理的切實(shí)保障，建立與權(quán)力相適應(yīng)的問(wèn)責(zé)制度，才能將下放的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，避免權(quán)力濫用的不良局面。利益共享是兩級(jí)治理的動(dòng)力源泉，必須建立科學(xué)合理的利益分配制度，才能有效調(diào)動(dòng)二級(jí)學(xué)院及其教職工的積極性與自主性。因此，權(quán)力重置、責(zé)任分擔(dān)與利益共享是高職院校兩級(jí)治理必須予以重視的核心要素，只有從根本上解決上述三個(gè)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)權(quán)、責(zé)、利的辯證統(tǒng)一，才能建立科學(xué)、高效、順暢的兩級(jí)治理模式。

二、權(quán)力重置：高職院校兩級(jí)治理體制機(jī)制改革的分權(quán)訴求

對(duì)于規(guī)模較小的高職院校，以集權(quán)為主要特征的一級(jí)治理模式可以做到有效管理和監(jiān)督，既能節(jié)省管理成本，提高管理效益，又能集中辦學(xué)資源，提高辦學(xué)質(zhì)量與水平；而對(duì)于規(guī)模較大的高職院校，傳統(tǒng)的集權(quán)管理體制往往難以做到精細(xì)化管理和有效監(jiān)控，常導(dǎo)致管理成本直線上升，管理效益卻日益下降，有限的辦學(xué)資源難以充分利用，人才培養(yǎng)質(zhì)量與辦學(xué)效益都難以得到有效提高。因此，以分權(quán)為主要特征的兩級(jí)治理模式是規(guī)模較大的高職院校管理體制機(jī)制改革的必然選擇，而權(quán)力重置當(dāng)然就是兩級(jí)治理體制機(jī)制改革必須滿足的管理訴求，從某種意義上說(shuō)，兩級(jí)治理首先要解決的核心問(wèn)題是集權(quán)和分權(quán)問(wèn)題。高職院校由一級(jí)治理轉(zhuǎn)變?yōu)閮杉?jí)治理，實(shí)際上是一個(gè)從集權(quán)管理模式向分權(quán)管理模式轉(zhuǎn)變的過(guò)程。

兩級(jí)治理的實(shí)施目標(biāo)是通過(guò)對(duì)學(xué)校教育資源的重新整合與優(yōu)化配置，使高職院校能主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)改革和發(fā)展形勢(shì)的需要，確立并調(diào)整學(xué)校與院系及職能部門(mén)之間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，使院系通過(guò)相對(duì)獨(dú)立的自主辦學(xué)，以及學(xué)科、專業(yè)的整合與發(fā)展，激活內(nèi)部辦學(xué)活力，有效提高教育教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)效益[8]。在兩級(jí)治理體制機(jī)制改革的過(guò)程中，無(wú)論是資源整合優(yōu)化、組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，還是職能重新劃分、激活辦學(xué)活力，都必須以以分權(quán)為核心的權(quán)力重置為前提，否則一切都是表面形式的改變，不太可能有實(shí)質(zhì)性的改革效果。兩級(jí)治理的本質(zhì)是基于分權(quán)的資源整合，并通過(guò)權(quán)力重新分配、責(zé)任重新劃分、利益重新協(xié)商等途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)，而權(quán)力重置是先決性條件，直接影響責(zé)任劃分與利益協(xié)商的進(jìn)程與結(jié)果。

當(dāng)前高職院校一級(jí)治理體系主要面臨如下權(quán)力問(wèn)題：權(quán)力過(guò)度集中于學(xué)校高層，基層單位缺乏處置權(quán)；權(quán)力運(yùn)用缺乏規(guī)范性與制約性，運(yùn)用邊界不清晰；權(quán)力監(jiān)督機(jī)制不健全，脫離辦學(xué)目標(biāo)。因此，高職院校兩級(jí)治理的權(quán)力重置必須堅(jiān)持以下幾個(gè)原則：第一，權(quán)力分配適當(dāng)性原則。一個(gè)學(xué)校分權(quán)程度的大小取決于一系列的內(nèi)部因素與外部因素，各個(gè)學(xué)校應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況來(lái)權(quán)變地確定分權(quán)程度的高低；同時(shí)根據(jù)內(nèi)外部因素的變化，動(dòng)態(tài)地調(diào)整兩級(jí)治理中的權(quán)力分布結(jié)構(gòu)[9]。第二，制度保障原則。多種形式的權(quán)力在學(xué)校內(nèi)部的重新分配必須以制度形式加以明確和規(guī)范，否則極有可能造成權(quán)力沖突或形成管理真空。學(xué)校與院系的權(quán)力范圍與邊界必須通過(guò)以辦學(xué)章程為核心的一系列管理制度來(lái)固化與完善。第三，權(quán)力監(jiān)督原則。隨著管理事務(wù)的增加與辦學(xué)形勢(shì)的復(fù)雜化，無(wú)論多么詳細(xì)的管理制度，都難免會(huì)有一些漏洞。因此，必須加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督，建立與完善監(jiān)督制度與機(jī)制。第四，目標(biāo)管理原則。權(quán)力重置是為了更好地實(shí)現(xiàn)辦學(xué)目標(biāo)，提高辦學(xué)質(zhì)量與辦學(xué)效益，那么，制定明確的發(fā)展目標(biāo)及其詳細(xì)的指標(biāo)體系，不僅是目標(biāo)管理的具體舉措，也是權(quán)力重置的直接指向。

三、責(zé)任分擔(dān)：高職院校兩級(jí)治理體制機(jī)制改革的問(wèn)責(zé)基礎(chǔ)

高職院校兩級(jí)治理體制機(jī)制改革必須建立問(wèn)責(zé)制度，通過(guò)制度明確縱向機(jī)構(gòu)與橫向部門(mén)之間的職能范圍與責(zé)任邊界，并以此作為兩級(jí)治理的問(wèn)責(zé)基礎(chǔ)。二級(jí)學(xué)院是高校辦學(xué)的主體，構(gòu)建“校—院”權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)是二級(jí)學(xué)院治理的前提[10]。學(xué)校、院系、職能部門(mén)的職責(zé)劃分，應(yīng)建立科學(xué)合理的評(píng)價(jià)體系和責(zé)任追究制度，全面梳理辦事程序，規(guī)范問(wèn)責(zé)工作流程，逐步建立科學(xué)、有效、規(guī)范的責(zé)任管理體系。在實(shí)施兩級(jí)治理時(shí)，要進(jìn)行常態(tài)化、制度化的評(píng)估與檢驗(yàn)，建立起科學(xué)、有效的監(jiān)控體系，實(shí)現(xiàn)院系管理的科學(xué)運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)管理效益的最大化[11]。從縱向?qū)哟慰?，明確學(xué)校與院系之間的職責(zé)劃分是高職院校兩級(jí)治理的主線之一，否則就稱不上兩級(jí)治理。學(xué)校層次必須承擔(dān)全面發(fā)展、戰(zhàn)略規(guī)劃、總體設(shè)計(jì)等方面的責(zé)任，而院系層次則必須承擔(dān)人才培養(yǎng)、科技開(kāi)發(fā)、社會(huì)服務(wù)等方面的具體責(zé)任。實(shí)行兩級(jí)治理體制，最重要的是要處理好學(xué)校與院系之間的關(guān)系，而科學(xué)劃分兩級(jí)管理權(quán)限、科學(xué)合理界定學(xué)校與院系的職能職責(zé)是處理好學(xué)校與院系關(guān)系的關(guān)鍵[12]。從橫向部門(mén)來(lái)看，明確院系之間、院系與職能部門(mén)之間的職責(zé)是高職院校兩級(jí)治理的必要條件，否則學(xué)校管理將會(huì)出現(xiàn)混亂。院系必須承擔(dān)人才培養(yǎng)、科技開(kāi)發(fā)、社會(huì)服務(wù)等方面的責(zé)任，而職能部門(mén)則必須承擔(dān)本部門(mén)職責(zé)范圍內(nèi)全校性的協(xié)調(diào)與服務(wù)責(zé)任。實(shí)施兩級(jí)治理，首先必須制定兩級(jí)治理規(guī)程，明確院系與教學(xué)、科研、人事、行政等職能部門(mén)之間的職責(zé)與管理權(quán)限[5]。

當(dāng)前高職院校一級(jí)治理體系主要面臨如下責(zé)任問(wèn)題：學(xué)校與院系的責(zé)任劃分不明確，導(dǎo)致任務(wù)落實(shí)不到位；院系與職能部門(mén)的責(zé)任劃分不清晰，出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象；院系承擔(dān)的責(zé)任與享有的權(quán)力和利益不對(duì)等，積極性較低；缺乏可操作的問(wèn)責(zé)制度與措施，導(dǎo)致有責(zé)難究。因此，高職院校兩級(jí)治理的責(zé)任分擔(dān)必須堅(jiān)持以下幾個(gè)原則：第一，權(quán)責(zé)對(duì)等原則。各級(jí)各類機(jī)構(gòu)或部門(mén)必須在享有適當(dāng)權(quán)力的前提下承擔(dān)有限責(zé)任。若權(quán)力大于責(zé)任，必將出現(xiàn)權(quán)力濫用甚至腐敗的現(xiàn)象；若權(quán)力小于責(zé)任，則會(huì)出現(xiàn)無(wú)人敢于承擔(dān)責(zé)任的局面。第二，責(zé)任制度原則。責(zé)任分擔(dān)必須用制度來(lái)明確，不能僅憑領(lǐng)導(dǎo)意志或情感偏好來(lái)認(rèn)定。責(zé)任范圍與擔(dān)責(zé)程度必須通過(guò)問(wèn)責(zé)制度予以清晰界定，應(yīng)包含問(wèn)責(zé)的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、程序、組織機(jī)構(gòu)、方式方法及懲罰措施等。第三，有責(zé)必究原則。若出現(xiàn)責(zé)任缺失或超越的現(xiàn)象，必須追究當(dāng)事人及其分管領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，如果一味放縱，必將出現(xiàn)管理失范而混亂、政出多門(mén)而無(wú)人負(fù)責(zé)的狀況。第四，預(yù)防為主原則。從根本上來(lái)說(shuō)，責(zé)任追究并非為了懲罰某個(gè)人或某件事，而是為了預(yù)防管理事故的發(fā)生。因此，采取預(yù)防措施，防患于未然才是問(wèn)責(zé)制度的最終目標(biāo)。

四、利益共享：高職院校兩級(jí)治理體制機(jī)制改革的共贏目標(biāo)

管理體制改革必須堅(jiān)持整體優(yōu)化的原則重新配置學(xué)校的辦學(xué)資源，而且必然涉及院系及教職工利益格局的調(diào)整。因此，高職院校兩級(jí)治理體制機(jī)制改革必須建立科學(xué)合理的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，既要兼顧學(xué)校、院系及教職工的利益，又要協(xié)調(diào)學(xué)術(shù)利益與行政利益的沖突，還要統(tǒng)籌解決教職工的物質(zhì)利益與精神利益的平衡關(guān)系。但是，建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制的根本目的并不是片面的利益公平，還是應(yīng)以效率優(yōu)先為原則，畢竟，高職院校的效益提高與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展需要首先提高學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量與綜合競(jìng)爭(zhēng)力，因此，目標(biāo)管理是兩級(jí)治理體制機(jī)制改革中的重點(diǎn)問(wèn)題，只有實(shí)現(xiàn)高職院校的總體發(fā)展目標(biāo)，才能實(shí)現(xiàn)所有部門(mén)及其成員利益共享的共贏目標(biāo)。高職院校應(yīng)該實(shí)行目標(biāo)考核管理，需要建立健全院系績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系，評(píng)價(jià)結(jié)果與院系的發(fā)展、職工的待遇掛鉤，使院系的辦學(xué)效益與教職工個(gè)人利益息息相關(guān)[13]?？?jī)效考核應(yīng)根據(jù)科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)和方法，對(duì)各級(jí)各類人員完成指定任務(wù)的工作業(yè)績(jī)和效果做出價(jià)值判斷，在此基礎(chǔ)上建立利益分配制度與協(xié)調(diào)機(jī)制。利益分配制度改革要有利于院系管理權(quán)限的落實(shí)，有利于調(diào)動(dòng)教職工的積極性，有利于激發(fā)教學(xué)與科研人員的創(chuàng)造性。要取消按照職務(wù)（或職稱）高低享受崗位津貼的做法，實(shí)行崗位目標(biāo)考核的績(jī)效管理模式。

當(dāng)前高職院校一級(jí)治理體系主要面臨如下利益問(wèn)題：利益分配的原則不利于激發(fā)教職工的積極性；利益分配的重點(diǎn)脫離了教學(xué)與科研中心；利益分配的目標(biāo)與學(xué)校發(fā)展目標(biāo)不相符；利益分配的機(jī)制與實(shí)際需求脫節(jié)。因此，高職院校兩級(jí)治理的利益共享必須堅(jiān)持以下幾個(gè)原則：第一，按勞分配原則。利益共享不是實(shí)行平均主義，而是堅(jiān)持按勞分配的原則，在為學(xué)校做出貢獻(xiàn)的前提下，院系實(shí)行二次分配，使貢獻(xiàn)較大的教職工享受更多的改革紅利。第二，教學(xué)傾斜原則。利益分配應(yīng)向教學(xué)科研一線傾斜，向“雙師型”教師、新技術(shù)推廣能手傾斜，構(gòu)建有利于調(diào)動(dòng)廣大教師積極性、有利于教學(xué)良性發(fā)展、有利于吸引有學(xué)術(shù)造諧和教學(xué)專長(zhǎng)的教師安心基層工作的分配方案[14]。第三，目標(biāo)指向原則。利益分配方案必須根據(jù)學(xué)校與院系的既定發(fā)展目標(biāo)來(lái)制定，符合發(fā)展目標(biāo)的工作應(yīng)該受到優(yōu)先獎(jiǎng)勵(lì)，偏離甚至不符合發(fā)展目標(biāo)的應(yīng)該少獎(jiǎng)勵(lì)或不獎(jiǎng)勵(lì)，以此引導(dǎo)教職工向共同的發(fā)展目標(biāo)努力。第四，動(dòng)態(tài)激勵(lì)原則。高職院校兩級(jí)治理體制的有效運(yùn)行，依賴于動(dòng)態(tài)的激勵(lì)機(jī)制[15]。激勵(lì)措施不能一成不變，應(yīng)該根據(jù)學(xué)校的發(fā)展戰(zhàn)略與所處的形勢(shì)不斷調(diào)整，以便實(shí)現(xiàn)學(xué)校的短期與長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)。第五，有限差距原則。利益分配必須拉開(kāi)適當(dāng)?shù)牟罹?，以激發(fā)院系及其教職工的工作活力與動(dòng)力。差距過(guò)大，容易激起內(nèi)部矛盾，打擊基層教職工的主動(dòng)性、積極性與創(chuàng)造性；差距過(guò)小，則不能有效實(shí)現(xiàn)激勵(lì)目標(biāo)與效果。

對(duì)于規(guī)模較大的高職院校，管理問(wèn)題日益復(fù)雜，實(shí)行兩級(jí)治理體制機(jī)制改革是必然趨勢(shì)。權(quán)力重置、責(zé)任分擔(dān)與利益共享是兩級(jí)治理繞不開(kāi)的話題，其中所包含的指導(dǎo)思想、改革目標(biāo)、基本原則、核心內(nèi)容、具體措施與監(jiān)督機(jī)制等皆是高職院校兩級(jí)治理必須予以重視的要點(diǎn)。清晰界定校院兩級(jí)權(quán)責(zé)利關(guān)系是完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、提升治理效能的基礎(chǔ)[16]，科學(xué)、有效的管理體制與和諧、順暢的運(yùn)行機(jī)制有利于提高高職院校的管理效率，有利于促進(jìn)高職院校內(nèi)涵建設(shè)與高質(zhì)量發(fā)展，有利于提升高職院校的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。因此，以權(quán)、責(zé)、利辯證統(tǒng)一為核心的兩級(jí)治理對(duì)于高職院校的管理體制機(jī)制改革、推進(jìn)內(nèi)部治理體系與治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。