社會(huì)組織環(huán)境民事公益訴訟涉行政審查的困境檢視與完善思路

謝莉?qū)?/p>

（南京大學(xué)，江蘇 南京 210003）

一、問題的提出

環(huán)境侵權(quán)行為有時(shí)是在有行政審批的情況下發(fā)生， 其一可能是超過了審批范圍， 其二是行政審批本身就存在違法違規(guī)現(xiàn)象。 司法實(shí)務(wù)中， 針對第二種情形， 社會(huì)組織如欲提起環(huán)境民事公益訴訟，不論是以環(huán)境侵權(quán)民事主體為單獨(dú)被告， 還是追加行政機(jī)關(guān)為共同被告要求其承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任，法院通常會(huì)認(rèn)為此類案件涉及對行政行為的合法性審查并且該審查會(huì)構(gòu)成前提基礎(chǔ)而就此不予受理或駁回社會(huì)組織的訴請。以2021 年6 月河南省高院審結(jié)的綠發(fā)會(huì)訴華北路橋建設(shè)集團(tuán)有限公司、 山西同創(chuàng)公路建設(shè)有限公司、 鄂溫克族自治旗交通運(yùn)輸局、林草局等主體關(guān)于侵權(quán)責(zé)任糾紛環(huán)境民事公益訴訟案為例， 涉案工程是由鄂溫克旗交通運(yùn)輸局牽頭投資建設(shè)的森林防火公路， 工程建設(shè)使用的國有林地、 集體林地、 草原等取得了林草局的審批和人民政府的同意， 環(huán)保組織綠發(fā)會(huì)認(rèn)為在工程施工過程中，存在大量違法砍伐林木和大面積非法占用、破壞草原的情況，以及未經(jīng)環(huán)境影響評價(jià)批復(fù)先建項(xiàng)目、違法審批新建取料場等問題， 因此請求判令上述相關(guān)主體立即停止非法砍伐樹木、破壞草原生態(tài)行為，并要求相關(guān)主體對因違法審批、建設(shè)、施工等行為造成的生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行修復(fù)或替代性修復(fù)。 一審法院經(jīng)審理認(rèn)為林草局是否違法審批等問題， 涉及行政行為合法性審查，不屬于環(huán)境民事公益訴訟范圍，對林草局的起訴應(yīng)予以駁回； 對于在環(huán)境影響評價(jià)文件未經(jīng)批準(zhǔn)的情況下擅自開工建設(shè)的問題， 應(yīng)由負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門依法處理。因此，一審駁回了綠發(fā)會(huì)的訴訟請求， 二審法院經(jīng)審理與一審法院持相同觀點(diǎn)，駁回了綠發(fā)會(huì)的上訴，維持原判①。 類似的，在綠發(fā)會(huì)與青海珠峰宏源商貿(mào)有限公司、青海省國土資源廳等環(huán)境污染責(zé)任糾紛案中，宏源公司經(jīng)青海省國土資源廳審批獲 “采礦許可證”，在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行采礦行為， 綠發(fā)會(huì)認(rèn)為該行為直接違反了《自然保護(hù)區(qū)條例》的規(guī)定②，因此向法院提起訴訟， 要求環(huán)境侵權(quán)行為的直接實(shí)施者宏源公司和頒發(fā)許可證的資源廳采取措施修復(fù)因開采達(dá)哈煤礦造成的生態(tài)破壞、環(huán)境污染，或承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。 一審法院和二審法院都認(rèn)為宏源公司的行為有審批手續(xù)， 案件審理需要對審批合法性進(jìn)行審查，不屬于民事訴訟的范疇，資源廳未直接實(shí)施開采煤礦侵害環(huán)境的行為， 不是環(huán)境侵權(quán)的民事責(zé)任主體，屬被告主體不適格，且社會(huì)公益組織也不符合法律規(guī)定的可對行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟的主體要求， 因此駁回了起訴③。 環(huán)保組織綠發(fā)會(huì)申請了再審，再審法院認(rèn)可了二審法院的觀點(diǎn)，以需要對行政行為進(jìn)行合法性審查不屬于環(huán)境民事公益訴訟受理范圍的理由駁回。 該案中，同樣因存在事先審批，涉及行政審查問題，遂按行政訴訟駁回。

對于此類情形， 一方面行政責(zé)任和民事責(zé)任相互獨(dú)立，有行政審批的環(huán)境行為如果造成侵權(quán)，哪怕行政審批手續(xù)合法， 也應(yīng)積極承擔(dān)環(huán)境民事侵權(quán)責(zé)任， 法院對有行政審批的侵權(quán)行為以 “涉及行政審查”駁回，會(huì)導(dǎo)致現(xiàn)有環(huán)境損害無法得到直接及時(shí)救濟(jì)；但另一方面，如果社會(huì)組織順利提起該類環(huán)境民事公益訴訟， 法院審理時(shí)就會(huì)不可避免地涉及相關(guān)行政行為，如果按照民事訴訟結(jié)構(gòu)進(jìn)行，就很有可能出現(xiàn)法院做出一個(gè)與行政機(jī)關(guān)行政行為或決定相反的判決，導(dǎo)致司法權(quán)與行政權(quán)的沖突。 究其根本，此種二維困境的關(guān)鍵點(diǎn)在于： 欲審查行政行為的合法性，但在現(xiàn)有的訴訟結(jié)構(gòu)下，社會(huì)組織并沒有獲得起訴審查行政行為合法性的機(jī)會(huì)， 對此如何尋求進(jìn)路是本文的核心探討。

二、現(xiàn)行法律框架下可取進(jìn)路

社會(huì)組織欲避免被法院以“涉行政審查”理由駁回，使環(huán)境損害得到及時(shí)救濟(jì)，其一就是從行政訴訟法層面找到“訴的利益”，獲得起訴相關(guān)行政機(jī)關(guān)的正當(dāng)理由， 其二就是借助有權(quán)對行政機(jī)關(guān)起訴的主體的力量，依據(jù)《行政訴訟法》第 25 條④的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)享有對生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域違法作為或不作為的行政機(jī)關(guān)起訴的資格， 即社會(huì)組織可以尋求檢察機(jī)關(guān)幫助。將此兩種方法放在現(xiàn)行法律體系框架下思考，可得的對應(yīng)進(jìn)路即“利害關(guān)系人行政訴訟”和“與檢察機(jī)關(guān)配合”。

（1）利害關(guān)系人行政訴訟

我國《行政訴訟法》第25 條第1 款規(guī)定與行政行為有利害關(guān)系的公民、 法人或其他組織有權(quán)依法提起行政訴訟，將行政訴訟的原告主體資格從“相對人主體資格論”擴(kuò)張至“利害關(guān)系人資格論”，使得可訴行政行為的范圍隨之?dāng)U大，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第12 條對上述條款中“與行政行為有利害關(guān)系”做了列舉，其中包括 “要求行政機(jī)關(guān)依法追究加害人法律責(zé)任的”，環(huán)保組織作為以維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益為宗旨并專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)的團(tuán)體， 對環(huán)境侵權(quán)行為包括有行政審批的侵權(quán)行為做出響應(yīng)是其運(yùn)作的主要工作內(nèi)容之一，從這個(gè)層面上來說，特定侵權(quán)案件下行政機(jī)關(guān)的具體環(huán)境行為與環(huán)保組織的存在意義是息息相關(guān)的，可以解釋為屬于“特定利害關(guān)系”，如果行政機(jī)關(guān)對侵權(quán)人環(huán)境侵權(quán)行為不予處理或同意侵權(quán)人的環(huán)境侵權(quán)行為， 環(huán)保組織有權(quán)依照上述法規(guī)和司法解釋提起行政訴訟。但是，通過利害關(guān)系人行政訴訟路徑，存在很大的局限：首先法院并不一定能認(rèn)可該條款之下環(huán)保組織具有合格利害關(guān)系，因?yàn)樵摋l款多適用在“受害人”身上，超出通常范圍的適用法院會(huì)抱以審慎態(tài)度；其次，即使法院認(rèn)可了這一利害關(guān)系，適用范圍也只局限在“要求行政機(jī)關(guān)依法追究加害人法律責(zé)任”這一情形，也即社會(huì)組織在發(fā)現(xiàn)有審批的環(huán)境侵權(quán)行為發(fā)生時(shí)， 需要有策略性地找到相關(guān)行政機(jī)關(guān)要求他們追加侵權(quán)人的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任， 而不是直接質(zhì)疑其行政審批等決定的合法性并要求其進(jìn)行內(nèi)部合法性審查， 這樣的策略性選擇訴求受到的限制極多。

（2）與檢察機(jī)關(guān)配合

《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范（試行）》第8 條規(guī)定社會(huì)組織雖然沒有直接針對行政行為提起訴訟，但若其提出的訴訟請求，需要以人民法院審查行政行為是否合法為前提的，則不屬于人民法院受理環(huán)境民事公益訴訟的范圍⑤。而第56條又規(guī)定人民法院在審理檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟案件中， 可以一并審理檢察機(jī)關(guān)或者社會(huì)組織就同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為提起的民事公益訴訟，相關(guān)案件按照《行政訴訟法司法解釋》第18 條（現(xiàn)已更改為第140 條⑥）進(jìn)行立案登記。 從文義解釋層面出發(fā)，兩個(gè)條文之間是存在一定矛盾之處的：依第8 條的規(guī)定，如果對有行政審批的環(huán)境侵權(quán)行為提起訴訟，法院通常會(huì)認(rèn)為這涉及行政審批的合法性審查問題，便自然引用第8 條予以駁回，認(rèn)為社會(huì)組織提起的訴訟不屬于環(huán)境民事公益訴訟范圍；但是如果依照第56 條的規(guī)定，同樣情形，檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)違法審批行為提起環(huán)境行政公益訴訟，允許存在社會(huì)組織就同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為提起民事公益訴訟，這樣就會(huì)存在矛盾之處。因此，為了司法解釋本身體系的融貫性， 防止前后矛盾，應(yīng)對第8 條進(jìn)行體系解釋，即如果社會(huì)組織提出的訴求，需要法院進(jìn)行行政行為合法性審查，但是并沒有其他現(xiàn)有訴訟能涵蓋該行政審查，則需要予以駁回；但是如果在此之前，檢察機(jī)關(guān)已提起行政公益訴訟，已有訴訟能涵蓋進(jìn)行此行政審查，在這種情況下，社會(huì)組織提起相關(guān)環(huán)境民事公益訴訟就應(yīng)該予以受理。

依照上述體系解釋， 社會(huì)組織在發(fā)現(xiàn)涉行政行為的環(huán)境侵權(quán)行為時(shí)，可以向檢察機(jī)關(guān)報(bào)告案源，由檢察機(jī)關(guān)發(fā)送檢察建議， 開展相應(yīng)的環(huán)境行政公益訴訟，社會(huì)組織可以同時(shí)提起環(huán)境民事公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)可以支持起訴， 當(dāng)然社會(huì)組織也可以放棄該訴訟， 由檢察機(jī)關(guān)一并提起環(huán)境行政公益訴訟附帶民事公益訴訟。 但是這種進(jìn)路的缺陷在于環(huán)境侵權(quán)事項(xiàng)的維權(quán)主動(dòng)性完全在于檢察機(jī)關(guān)， 在檢察機(jī)關(guān)不予處理的情況下，社會(huì)組織依然求助無門，環(huán)境損害依舊得不到應(yīng)有的救濟(jì)。

綜上，從現(xiàn)行法律框架下找尋的“利害關(guān)系人行政訴訟”和“與檢察機(jī)關(guān)配合”兩條進(jìn)路在解決社會(huì)組織欲提起涉行政審查的環(huán)境民事公益訴訟問題上發(fā)揮的作用是非常有限的， 并沒有有效針對問題的根本癥結(jié)，扮演的只能是臨時(shí)性的進(jìn)路依靠，而不是長久之計(jì)。

三、探索性進(jìn)路：賦予社會(huì)組織提起環(huán)境行政公益訴訟原告資格

如開篇所提，問題根本的落腳點(diǎn)在于：社會(huì)組織在現(xiàn)有的訴訟結(jié)構(gòu)下并沒有獲得起訴審查行政行為合法性的機(jī)會(huì)。 筆者認(rèn)為在維持我國目前現(xiàn)有的訴訟結(jié)構(gòu)下， 借助行政訴訟是審查環(huán)境保護(hù)行政行為最佳的司法監(jiān)督方式，因此，可以考慮拓寬環(huán)境行政公益訴訟的原告資格， 賦予社會(huì)組織提起環(huán)境行政公益訴訟的原告資格。 從環(huán)境行政公益訴訟歷史發(fā)展沿革、環(huán)境公共信托理論、法條解釋、比較法視野等多角度論證， 社會(huì)組織參與環(huán)境行政公益訴訟都有其可能性和必要性。

（一）環(huán)境行政公益訴訟制度發(fā)展沿革

環(huán)境行政公益訴訟是從規(guī)范性文件中的試點(diǎn)制度上升為法律制度的，2014 年 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，提出探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，2015 年根據(jù) 《全國人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，開展為期兩年的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作，高檢院先后發(fā)布《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》和《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度， 指導(dǎo)人民檢察院提起公益訴訟實(shí)踐活動(dòng)。 2017 年 6 月《行政訴訟法》修正，在第 25 條增加第4 款⑦， 從法律層面規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以提起環(huán)境行政公益訴訟，2018 年最高法和最高檢聯(lián)合發(fā)布《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，至此檢察機(jī)關(guān)提出環(huán)境行政公益訴訟有了較為完善的法律基礎(chǔ)和實(shí)體程序規(guī)則， 同時(shí)也逐漸演變?yōu)闄z察機(jī)關(guān)是唯一具有提起環(huán)境行政公益訴訟資格的機(jī)關(guān)。

但在《行政訴訟法》修改之前，實(shí)踐中就存在有環(huán)保組織提起環(huán)境行政公益訴訟被法院立案受理的案例，如2009 年中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴清鎮(zhèn)國土資源局案， 這是我國首例由環(huán)保組織作為原告主體的環(huán)境行政公益訴訟案， 中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)認(rèn)為清鎮(zhèn)市國土資源局沒有履行監(jiān)督職責(zé)， 致使位于百花湖區(qū)域內(nèi)一幢名為“百花城堡”的爛尾樓對飲用水源及生態(tài)環(huán)境構(gòu)成潛在威脅， 因此訴至貴州省清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)保法庭，法院受理該案后，清鎮(zhèn)市即作出《關(guān)于無償收回清鎮(zhèn)市百花湖冷飲廳國有土地使用權(quán)的決定》，表示將無償收回涉案土地和地塊上的全部建筑物，并在開庭前主動(dòng)完成了相關(guān)程序，因此原告中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)當(dāng)庭撤訴⑧。 存在十幾年的爛尾樓問題，在中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)起訴后快速得到了解決， 可見社會(huì)組織參與行政行為監(jiān)督的重要性。 2015 年新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施后，在法律上明確了環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的資格， 隨后環(huán)保組織也在不斷嘗試提起環(huán)境公益訴訟。 2016 年 12 月19 日，自然之友向云南省瀘水市人民法院遞交了訴怒江州環(huán)境保護(hù)局關(guān)于行政許可及行政處罰的兩起行政公益訴訟案件的起訴材料， 自然之友主張被告作出的責(zé)令限期補(bǔ)辦環(huán)評手續(xù)的行政處罰以及環(huán)評批復(fù)明顯違反 《環(huán)境保護(hù)法》第61 條的規(guī)定，訴請瀘水市法院判令被告依法撤銷《行政處罰決定書》和環(huán)評批復(fù)，但該案處理結(jié)果并未公開⑨。 嚴(yán)格意義上來說，這兩起案例還不能說明司法實(shí)務(wù)有明確肯定環(huán)保組織提起環(huán)境行政公益訴訟資格的做法，但是從“被立案受理”這一情況至少說明對社會(huì)組織提起環(huán)境行政公益訴訟是不排斥的。

從制度沿革上來說， 社會(huì)組織提起環(huán)境行政公益訴訟已有實(shí)踐先河，后續(xù)修改的《行政訴訟法》和出臺(tái)的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》 等法律和司法解釋構(gòu)建的檢察機(jī)關(guān)環(huán)境行政公益訴訟規(guī)則并不能當(dāng)然地理解成檢察機(jī)關(guān)成為唯一合法提起環(huán)境行政公益訴訟的機(jī)關(guān)， 對我國目前環(huán)境行政公益訴訟制度現(xiàn)況來講， 正確的解讀應(yīng)該說只是發(fā)展到為檢察機(jī)關(guān)環(huán)境行政公益訴訟提供成熟指導(dǎo)規(guī)則的階段， 而不是只允許檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的制度限定。因此，從環(huán)境行政公益訴訟制度沿革來看，社會(huì)組織提起環(huán)境行政公益訴訟具有可能性。

（二）環(huán)境公共信托理論

公共信托原則起源于羅馬法的物權(quán)制度， 在英美得到繼受，得到廣泛的適用。 20 世紀(jì)70 年代公共信托原則在美國得到新發(fā)展， 從商業(yè)利益保護(hù)跨越到環(huán)境利益的保護(hù)， 美國提出系統(tǒng)的環(huán)境公共信托論，運(yùn)用于自然資源保護(hù)領(lǐng)域，美國許多州將該原則作為一項(xiàng)憲法原則寫入州憲法中。 1970 年《密歇根州環(huán)境保護(hù)法》 中公民訴訟條款被譽(yù)為全世界第一部基于公共信托理論起草的環(huán)境法律。 環(huán)境公共信托原則是環(huán)境公益訴訟的重要法理基礎(chǔ)， 解決了不能獲司法救濟(jì)的“反射性利益”問題。

依照公共信托原則， 全體人民出于更好地保護(hù)公共自然資源的目的將所有權(quán)移交給國家， 于是和信托一樣存在三方法律主體， 全體人民是委托人和受益人，國家是受托人，受托人對信托財(cái)產(chǎn)的管理是其職責(zé)，即既包括權(quán)力也包括義務(wù)。當(dāng)受托人做出侵害受托財(cái)產(chǎn)、違反信托義務(wù)的行為時(shí)，委托人當(dāng)然地享有起訴受托人的權(quán)利。 參照具有共同原理的信托制度， 可以發(fā)現(xiàn)多數(shù)國家和地區(qū)的信托法都賦予了委托人對受托人起訴的權(quán)利。 如我國《信托法》第22條規(guī)定在受托人違背管理職責(zé)等使信托財(cái)產(chǎn)受到損失時(shí)，可以申請人民法院撤銷該處分行為。 此外，臺(tái)灣 《信托法》 第 23 條、《日本信托法》 第 27、31 條、《韓國信托法》第38、52 條都賦予了委托人相應(yīng)的申請撤銷權(quán)、請求恢復(fù)原狀和賠償權(quán)。 據(jù)此，筆者認(rèn)為由人民組成的社會(huì)組織，自然屬于委托人范疇，因此如果發(fā)現(xiàn)作為受托人的政府有侵害生態(tài)環(huán)境的行為時(shí)，應(yīng)該具有起訴政府的權(quán)利。

（三）法條解釋

《環(huán)境保護(hù)法》第58 條明確授予了社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，在法條表述中，提到“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為”和“提起訴訟”時(shí)，并沒有限定所指行為和訴訟必須是民事行為和民事訴訟，即“行為”和“訴訟”兩詞射程范圍本身包括了行政行為、行政訴訟，再基于體系解釋，《環(huán)境保護(hù)法》是一部綜合性部門法，采用綜合調(diào)控體系，且主要依靠行政法調(diào)控手段，第58 條中的“行為”和“訴訟”包含“行政行為”和“行政訴訟”既符合文義解釋，也符合體系解釋。 因此，《環(huán)境保護(hù)法》第58 條可以成為社會(huì)組織提起環(huán)境行政公益訴訟的實(shí)體法依據(jù)，根據(jù)《行政訴訟法》第12 條第2 款的規(guī)定，人民法院可以受理其他組織提起的、法律法規(guī)規(guī)定的可以提起訴訟的其他行政案件， 這是社會(huì)組織提起環(huán)境行政公益訴訟的程序法依據(jù)。綜上，社會(huì)組織提起環(huán)境行政公益訴訟在現(xiàn)行法律框架體系內(nèi)是可以找到實(shí)體法和程序法依據(jù)的， 或者至少說明法律法規(guī)沒有禁止社會(huì)組織提起環(huán)境行政公益訴訟。

（四）其他國家地區(qū)做法借鑒

賦予社會(huì)組織提起環(huán)境行政公益訴訟原告資格在不少國家和地區(qū)都已存在， 并建立了一套相對系統(tǒng)的行政公益訴訟制度， 因此考慮拓展環(huán)境行政公益訴訟原告資格并非為無源之水、無本之木。他山之石，可以攻玉，在相關(guān)制度設(shè)計(jì)上可以借鑒國外以及臺(tái)灣地區(qū)的有益經(jīng)驗(yàn)， 為我國環(huán)境行政公益制度發(fā)展提供借鑒。

1.歐盟

1998 年聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)通過的《奧胡斯公約》 第9 條第2 項(xiàng)認(rèn)可了非政府組織提起公益訴訟包括環(huán)境行政公益訴訟能夠得到法院及獨(dú)立公正的審查機(jī)關(guān)的審查。 2006 年歐盟議會(huì)與理事會(huì)通過條例，決定將《奧胡斯公約》條文在歐盟層級機(jī)構(gòu)中適用。 該條例規(guī)定符合特定條件的非政府組織在申請行政復(fù)議之后， 對行政復(fù)議決定不服或復(fù)議機(jī)關(guān)沒有按期做出附議決定的， 可以針對歐盟機(jī)構(gòu)的行政行為或行政不作為向歐洲法院提起環(huán)境行政公益訴訟。

環(huán)境行政團(tuán)體訴訟在歐盟成員國內(nèi)較為普遍，歐盟成員國情況： 葡萄牙民眾訴訟法賦予了滿足特定要件的社團(tuán)和財(cái)團(tuán)、 保護(hù)本地域市民利益的自治體等主體行政、民事及刑事的訴權(quán)。其《環(huán)境團(tuán)體法》也認(rèn)可了滿足民眾訴訟法要件的非政府組織 （不論是否具有利益關(guān)系） 對成為環(huán)境惡化原因的公私主體的作為、 不作為有提起變更、 停止請求之訴的權(quán)利。此外，在行政訴訟法內(nèi)也規(guī)定了包括團(tuán)體與自治體在內(nèi)的任何市民,都有權(quán)為保護(hù)公共衛(wèi)生、環(huán)境等提起訴訟。 意大利1986 年的《關(guān)于建立環(huán)境部和環(huán)境賠償事務(wù)的規(guī)定》 便授權(quán)了全國性環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)或至少代表五大區(qū)的環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)可以針對非法行政行為提起撤銷訴求的環(huán)境行政公益訴訟。 德國在2002 年修改《聯(lián)邦自然保護(hù)法》時(shí)，首次在聯(lián)邦層面賦予了環(huán)保組織公益訴訟原告資格， 在一些自然保護(hù)領(lǐng)域，環(huán)保組織如果認(rèn)為存在行政違法行為，就可以提起公益訴訟，2006 年發(fā)布的 《環(huán)境法律救濟(jì)法》，進(jìn)一步擴(kuò)大規(guī)定環(huán)保組織可以對任何違反環(huán)境法律的行政決定或不作為提起行政公益訴訟。

2.菲律賓

菲律賓最高法院2010 年頒布的《菲律賓環(huán)境案件程序規(guī)則》第2 節(jié)第5 條規(guī)定了包括非政府組織、人民團(tuán)體在內(nèi)的任何菲律賓人都可以提起行使環(huán)境法的權(quán)利或義務(wù)的訴訟，不需要證明受到人身侵害，提起公民訴訟的對象可以是任何類型的環(huán)境案件。且早在1989 年的《清潔空氣法》中，便詳細(xì)規(guī)定了公民訴訟，其中就涵蓋了環(huán)境團(tuán)體行政訴訟，但如果是針對公共官員的，在起訴前，需要提前30 日向公共官員和違法行為人發(fā)送通知，且在對應(yīng)期間，公共官員沒有提起適當(dāng)訴訟才可以提起。

3.美國

美國確立的公民訴訟制度在世界上影響廣泛，奉行“私人執(zhí)行”（private enforcement）理念，該制度規(guī)定了經(jīng)法律授權(quán)的公民、 團(tuán)體和其他非官方團(tuán)體可以針對污染者和行政機(jī)關(guān)違法行為向法院提起訴訟，要求其遵守環(huán)境法、承擔(dān)法律責(zé)任。 其公民訴訟范疇明確涵蓋了我國語境下的環(huán)境行政公益訴訟。《清潔空氣法》和《清潔水法》中都有規(guī)定包括社會(huì)團(tuán)體在內(nèi)的社會(huì)團(tuán)體可以訴請法院撤銷環(huán)境資源行政行為等。 美國的公民訴訟制度以私人檢察總長理論為重要基礎(chǔ)，采用“補(bǔ)充式的私人檢察總長”模式，要求公民訴訟在訴訟功能上屬于政府行政執(zhí)法的有效補(bǔ)充， 這種訴訟功能安排決定了公民訴訟實(shí)施過程中一些特別的限制，也是用來避免濫訴、不當(dāng)干擾行政執(zhí)法等情況出現(xiàn)： 其一是被訴的行政行為不屬于行政自由裁量權(quán)范圍內(nèi)， 其二是需要進(jìn)行 “訴訟提示”， 即在提起訴訟60 日前向被控行政機(jī)關(guān)發(fā)出將起訴書面通知，如果60 日期間內(nèi)行政機(jī)關(guān)勤勉提起訴訟，則不得提起公民訴訟。

4.中國臺(tái)灣地區(qū)

臺(tái)灣地區(qū)的環(huán)境行政公益訴訟制度受到美國的很大影響，其環(huán)境行政公益訴訟有明確的法律依據(jù)，臺(tái)灣《行政訴訟法》第9 條、35 條規(guī)定在法律有特別規(guī)定的領(lǐng)域， 人民或公益團(tuán)體為公共利益可以對行政機(jī)關(guān)的違法行為提起行政訴訟；《環(huán)境基本法》第34 條規(guī)定人民或公益團(tuán)體依照法律規(guī)定可以針對行政機(jī)關(guān)違法行為向行政法院提起訴訟。 這兩部法律都要求在法律有規(guī)定的情況下， 公益團(tuán)體可以向行政法院提起環(huán)境行政公益訴訟， 而這些法律規(guī)定可見于《空氣污染防治法》第81 條、《廢棄物清理法》第 72 條、《土壤及地下水污染整治法》 第 54 條、《水污染防治法》第72 條、《海洋污染防治法》第59 條。與美國做法類似， 公益團(tuán)體提起環(huán)境行政公益訴訟也需要履行訴前程序，即書面告知主管機(jī)關(guān)達(dá)60 日以上，仍未依法履職。

四、 社會(huì)組織與檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟順位問題

根據(jù)上述進(jìn)路，如果賦予符合《環(huán)境保護(hù)法》第58 條規(guī)定條件的社會(huì)組織提起環(huán)境行政公益訴訟原告資格， 則還要協(xié)調(diào)處理與檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的順位問題。 筆者認(rèn)為環(huán)境行政公益訴訟屬于行政訴訟范疇，仍是“民告官”的訴訟結(jié)構(gòu)，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟行使監(jiān)督權(quán)， 代表的還是公權(quán)力，其訴訟結(jié)構(gòu)本質(zhì)上屬于“官告官”，所謂檢察機(jī)關(guān)的行政公益訴訟是法律擬制出來， 因此為避免司法權(quán)對行政權(quán)的過分僭越， 形成良好的監(jiān)督關(guān)系， 筆者認(rèn)為還是應(yīng)該堅(jiān)持社會(huì)組織起訴第一順位。在具體制度細(xì)化設(shè)計(jì)上，秦鵬教授等提出了一套流程： 檢察機(jī)關(guān)偵辦案件時(shí)發(fā)現(xiàn)或由不具備原告資格的公民、 社會(huì)組織報(bào)告發(fā)現(xiàn)的環(huán)境主管部門未履行、不充分履行職責(zé)造成公共利益受損的情況，先由檢察機(jī)關(guān)向相應(yīng)部門提出檢察建議， 法定期限經(jīng)過之后，如果行政機(jī)關(guān)還是未履職，則由檢察機(jī)關(guān)發(fā)布通告，如果有符合第一順位的社會(huì)組織，則檢察機(jī)關(guān)支持起訴，如果沒有，就由檢察機(jī)關(guān)起訴。

筆者認(rèn)為在確認(rèn)社會(huì)組織第一順位后， 還應(yīng)考慮行政機(jī)關(guān)的自我糾正機(jī)會(huì)， 因?yàn)樵跈z察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的情況下， 有履行訴前程序的限制——檢察建議， 行政機(jī)關(guān)尚有2 個(gè)月的自我糾正機(jī)會(huì)，因此在確認(rèn)社會(huì)組織第一順位之后，行政機(jī)關(guān)的自我糾正機(jī)會(huì)還是應(yīng)該保留， 同時(shí)也是為了避免濫訴、浪費(fèi)訴訟資源等情形：即如果具有原告資格的社會(huì)組織發(fā)現(xiàn)違法情況后， 可以向行政機(jī)關(guān)提出意見，法律可以創(chuàng)設(shè)一定的回復(fù)時(shí)間，在時(shí)間經(jīng)過后未依法履職的，社會(huì)組織可以直接提起行政公益訴訟；如果是由檢察機(jī)關(guān)首先發(fā)現(xiàn)的， 則由檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議，在法定期間經(jīng)過后未整改的，由檢察院發(fā)布通告，如果有第一順位社會(huì)組織提起（此時(shí)可以不用受前述回復(fù)時(shí)間限制，直接提起訴訟），則檢察機(jī)關(guān)支持起訴，如果沒有，則由檢察機(jī)關(guān)起訴。

五、結(jié)語

在社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟因涉行政審查被駁回的現(xiàn)實(shí)困境下， 目前現(xiàn)行法律框架體系內(nèi)可以提供給社會(huì)組織的兩種路徑： 其一是利害關(guān)系人行政訴訟，其二是與檢察機(jī)關(guān)分工配合，一方提起行政公益訴訟，一方提起環(huán)境民事公益訴訟。但不可否認(rèn)，這兩種進(jìn)路都存在很大的局限性，不是解決該二維困境的根本方法。 為兼顧公眾環(huán)境權(quán)益的維護(hù)和行政權(quán)與司法權(quán)的良性關(guān)系， 我國法律應(yīng)該考慮明確賦予符合《環(huán)境保護(hù)法》第58 條規(guī)定的社會(huì)組織提起環(huán)境行政公益訴訟原告資格， 從環(huán)境行政公益訴訟歷史發(fā)展沿革、 環(huán)境公共信托理論、 法條解釋、比較法視野等多角度來看，社會(huì)組織參與環(huán)境行政公益訴訟都有其可能性和必要性。此外，在社會(huì)組織與檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟順位構(gòu)造上，為保持行政訴訟“民告官”的本質(zhì)，應(yīng)確認(rèn)社會(huì)組織處于環(huán)境行政公益訴訟第一順位。