PPP 建設期現金流量列報研究

蘇占虎（北京華財會計股份有限公司 北京 100000）

一、PPP 會計核算規(guī)范

政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnerships，PPP）作為一種新型的融資模式，在基礎設施和公共服務領域，為減輕政府財政資金壓力、充分利用社會資本發(fā)揮了關鍵的牽引帶動作用。但是目前與PPP 相關的政策法規(guī)存在缺失和滯后。作為PPP 項目中最為常見的BOT 運作方式，自1984 年我國第一個BOT 項目——深圳沙角B 電廠成功運作以來，相當長的一段時間仍缺少與之配套的會計核算規(guī)范。直至2008 年9 月，財政部發(fā)布了《企業(yè)會計準則解釋第2 號》 （財會［2008］11 號），才有了最高層次的規(guī)范。解釋2 號文件很長一段時間以來都是企業(yè)進行BOT 項目會計核算的唯一依據。

近年來，隨著國家出臺了一系列支持性政策，PPP 項目如火如荼地發(fā)展起來，與此同時產生了諸多會計核算的實務操作問題。而且，隨著2017 年新收入準則和新金融工具準則的發(fā)布實施，解釋2 號已無法滿足對實務問題的處理需要。在此背景下，2021 年1 月，財政部發(fā)布了《企業(yè)會計準則解釋第14 號》 （財會［2021］1 號），對PPP 項目的會計處理和附注披露作出了規(guī)范性說明，同時將解釋2 號文件中關于BOT 的相關內容予以廢止。然而，解釋2 號和14 號這兩個文件，都未提及PPP 項目的資金支出在現金流量表中應該如何進行列報。

二、PPP 資金收支特點

PPP 融資模式出現的前提是政府方缺少資金，需要引入社會資本來完成項目的前期投入；等項目完成可以產生收益后，再用后續(xù)收益去“償還”社會資本的前期投入與合理回報。因此，可以將PPP 項目分為建設期和運營期兩個階段進行資金收支的分析。在建設期，主要是資金流出，其特點包括：資金支付集中，一般不超過3 年；金額大，基本覆蓋了整個PPP 項目成本；資金成本高，銀行貸款占據較大比重。在運營期，主要是現金流入，其特點包括：資金分期收回，一般為20—30 年；金額小，不穩(wěn)定，有時甚至不夠彌補運營成本。

PPP 這種“大額集中支付”和“小額分期收回”的資金收支特征，與經濟市場上常見的“房屋按揭貸款”極其相似，均需要資金提供者具備極強的持續(xù)性“輸血”能力：在房屋按揭貸款中，銀行扮演了這個角色；在PPP 項目中，社會資本方扮演了這個角色。但是，縱觀現有的PPP 項目，社會資本方還是以央企、國企為主。原因主要有二：第一，央企和國企的融資渠道較多，如股票增發(fā)、債券發(fā)行、銀行貸款，均可以順利完成原始投入資金的積累，而且資金成本相對較低，這個優(yōu)勢是私營企業(yè)無法比擬的。第二，PPP 項目以基礎設施建設為主，在基建行業(yè)，央企和國企的歷史底蘊、技術沉淀、行業(yè)經驗、資源整合能力都是最強的，很多PPP 項目的施工工藝決定了必須由央企和國企來主導完成。但是，動輒數十億的PPP 項目資金流出，對企業(yè)現金流量表也會產生很大影響，甚至有可能改變現金凈流量的整體走勢。

三、經營凈現金流量

現金流是企業(yè)的生命線，是促進企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的關鍵要素?，F金流量表是反映企業(yè)在一定時期內現金流入和流出的報表，以收付實現制編制，即當期實際收到的就是現金流入；當期實際支付的就是現金流出。按照現金流量表的格式，現金活動分為經營活動、投資活動和籌資活動。經營活動是衡量企業(yè)“自身造血”的指標，投資活動是衡量企業(yè)“對外獻血”的指標，籌資活動是衡量企業(yè)“接受輸血”的指標。對企業(yè)而言，經營活動的現金凈流量（現金流入-現金流出）無疑是最關鍵的指標。

企業(yè)之所以會重視經營凈現金流量，有對內和對外兩個維度的現實需求。從企業(yè)內部看，經營現金流量代表著企業(yè)自身的造血能力，經營凈現金流量為正，說明企業(yè)自身造血功能正常，可以維持健康發(fā)展。如果經營凈現金流量為負，說明企業(yè)本身處于亞健康狀態(tài)，需要外部輸血才可以維持運轉；一旦外部輸血中斷，企業(yè)就危在旦夕了?，F實中，由于資金鏈斷裂而導致破產清算的企業(yè)不勝枚舉。從外部環(huán)境講，經營凈現金流量是企業(yè)行走經濟市場的一張通行證。不論是去金融機構融資，還是去資本市場發(fā)債，經營凈現金流量都是一項關鍵的考核指標。如果企業(yè)想要IPO 上市，其中有一條標準就是最近三年經營凈現金流量累計不低于人民幣1 億元 （根據2020 年12 月修訂版科創(chuàng)板股票上市規(guī)則）。企業(yè)成功上市后，經營凈現金流量為正，也可以作為企業(yè)對外宣傳的一個亮點，是企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的信號，有利于企業(yè)整體市值的提升。因此，企業(yè)在追求經營凈現金流量最大化的道路上，存在強大的內在動機。當然，除了內在動機外，PPP 現金流量列報在會計規(guī)范上的缺失，也為企業(yè)提供了為了利益最大化進行違規(guī)操作的空間。

四、PPP 的運作模式

按照在運營期收費對象的不同和金額是否固定，PPP可以分為金融資產和無形資產兩種運作模式：如果可以無條件地自政府方收取確定金額的資金，則是金融資產模式；如果無法自政府方獲取資金，而需要向社會公眾等服務對象收取費用，但收費金額不確定，則是無形資產模式?？傮w而言，金融資產模式PPP 是“旱澇保收”，政府方買單；無形資產模式PPP 是“自負盈虧”，使用者付費。

在實務中，無形資產模式PPP 的適用范圍更為廣泛。2017 年，財政部印發(fā)了《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金［2017］92 號），其中規(guī)定：未建立按效付費機制的PPP 項目，不得入庫。2019 年，財政部頒布了《關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金［2019］10 號），其中規(guī)定：政府付費，不得超過當年本級政府一般公共預算支出的10%。按效付費和10%的紅線，在一定程度上抑制了金融資產模式的發(fā)展，變相鼓勵PPP 采用無形資產模式。

不同模式的PPP 項目，在建設期的會計核算和報表列報也是有差異的。根據解釋2 號的規(guī)定，金融資產模式是在確認收入的同時確認金融資產，無形資產模式是在確認收入的同時確認無形資產。在這種情況下，閱讀者可以直觀地通過財務報表中列示的項目來區(qū)分不同的PPP 運作模式，有利于對相關數據進行統(tǒng)計和分析。然而，2021 年1 月頒布的解釋14 號在引入了新收入準則的內容后，完全摒棄了解釋2 號中對于PPP 項目的會計核算規(guī)則。解釋14 號規(guī)定：社會資本方在提供建造服務時，不再區(qū)分是金融資產模式還是無形資產模式，均需要按照新收入準則的規(guī)定進行會計處理，同時確認合同資產。如果按照解釋14 號進行會計核算，都統(tǒng)一到“合同資產”進行資產負債表列報，則無法清晰地通過財務報表列報項目區(qū)分出不同PPP 模式在建設期對企業(yè)的影響。為了解決這個問題，財政部又發(fā)布了《PPP 會計處理實施問答》，其中明確：無形資產模式PPP 在建設期確認的合同資產，在資產負債表中列示為“無形資產（特許經營權）”。如此一來，就將解釋2 號一直適用的無形資產模式PPP 財務報表列報項目延續(xù)了下來。上述變革過程如表1 所示。

表1 不同PPP 模式在建設期會計核算和報表列報中的差異

五、建設期PPP 的現金流量列報

現金流量表是根據資金“收付實現”編制的，只需要機械地按照資金流水賬去歸集分類即可，本身涉及專業(yè)決策的地方并不多。然而，PPP 項目在建設期的資金支出如何在現金流量表中進行準確列報的問題卻一直困擾著學術界和實務界，尚未達成共識，其根本原因就在于不同PPP模式建設期在資產負債表中列報項目的差異。

前文已述，適用解釋2 號時，金融資產模式PPP 在資產負債表中列報為長期應收款，無形資產模式PPP 在資產負債表中列報為無形資產。金融資產模式PPP 建設期的資金支出，在現金流量表中應歸集為“經營活動”，已基本達成共識，并在實務中得到廣泛運用。無形資產模式PPP 建設期的資金支出，在現金流量表中是歸集為“經營活動”還是“投資活動”，則一直是各方爭論的焦點，主要觀點闡述如下。

觀點1：應匹配資產負債表項目列報在投資活動。

此觀點的支持者認為，現金流量的列報，應與資產負債表的項目相匹配。根據準則定義，現金流量的投資活動，是指企業(yè)長期資產的購建和不包括在現金等價物范圍的投資及其處置活動。長期資產是指固定資產、無形資產、在建工程、其他資產等持有期限在一年或一個營業(yè)周期以上的資產。如果僅從準則字面意思去理解，無形資產模式PPP建設期作為“無形資產”列報，符合準則中“投資活動”的定義標準，因此，將其資金支出歸集在投資活動是有準則支撐的。從實務角度看，無形資產模式PPP 建設期的資金支出歸類在投資活動，將大大“緩解”經營活動的資金流量“壓力”，這正是企業(yè)管理者為了達到經營凈現金流量最大化所希望看到的。

觀點2：應遵循PPP 運行實質列報在經營活動。

此觀點的支持者認為，現金流量的列報，應遵循PPP 項目公司的業(yè)務運行實質。無形資產模式PPP 建設期的資金流出，是PPP 項目公司支付給實際建造承包商的工程價款，而這些PPP 建造的成果是有實物形態(tài)的，比如高速公路、地下管廊、污水處理廠等；但是，按照PPP 運行規(guī)則，項目公司沒有這些建造成果的所有權，只是按照PPP 協議擁有一定期間的特許經營權。對于PPP 項目公司而言，建設項目+運營項目是其使命，建設項目本身就是PPP 整體不可缺少的一部分，是后期運營開展業(yè)務的必要條件，因此，建設期發(fā)生的活動就是項目公司的日常活動（ordinary activities），其發(fā)生的資金支出必然歸類為經營活動。同時，考慮到PPP 運營期的資金收支都是在經營活動列報，出于前后一貫性考慮，將建設期的資金支出歸類至經營活動，更能從全局上反映出PPP 整個生命周期的資金凈收支情況，有利于對PPP項目的考核與評價。

李洪、拓亞芬（2013）支持觀點1：對于BOT 企業(yè)，主要是從事投資活動，將項目購建發(fā)生的現金流量列報為投資活動，正是反映了其業(yè)務實質。2012 年1 月，國際財務報告準則委員會（IFRS）在其出版的會議備忘錄（IASB Agenda ref）中，明確表達了對觀點2 的支持，并推動使其準則化。2015 年12 月，財政部政府和社會資本合作中心編著的《PPP 項目會計核算方法探討》認為：現金流量的分類應與產生現金流量的活動一致，在無形資產模式下支付的工程價款作為無形資產的成本核算，其建造支出應歸類為投資性現金流出；同時，也表明了實務中對現金流量表的分類并不完全一致。那么，在實務中，從事PPP 項目的企業(yè)是如何進行相關處理的呢？

本文選取了我國PPP 項目規(guī)模較大的3 家基建類企業(yè)進行詳細的數據分析，包括中國中鐵股份有限公司（以下簡稱“中國中鐵”）、中國鐵建股份有限公司（以下簡稱“中國鐵建”）、中國交通建設股份有限公司（以下簡稱“中國交建”）。通過查閱這3 家企業(yè)的公開年報數據，對其現金流量表中“購建固定資產、無形資產和其他長期資產支付的現金”金額進行勾稽分析，得出相關結論。上述數據的整理過程如表2、表3、表4 所示。

表2 中國中鐵PPP 建設期現金流量分析 單位：億元

表3 中國鐵建PPP 建設期現金流量分析 單位：億元

表4 中國交建PPP 建設期現金流量分析 單位：億元

為了更清晰地展示PPP 建設期現金流量的關系，將表格中的關鍵行（F、G、H）數據通過下頁圖1—3 進行列示，可以得出結論：

圖1 中國中鐵PPP 建設期現金流量分析

圖2 中國鐵建PPP 建設期現金流量分析

圖3 中國交建PPP 建設期現金流量分析

1.購建固定資產、無形資產和其他長期資產支付的現金與包含特許經營權的資金支出的匹配度更高，未包含特許經營權的資金支出明顯偏離了購建固定資產、無形資產和其他長期資產支付的現金。

2.中國中鐵和中國鐵建自2016 年度至2020 年度均是符合上述規(guī)律的，說明將無形資產模式PPP 建設期的資金支出列報為投資活動，是企業(yè)普遍遵循的行業(yè)慣例。

3.中國交建在2018 年度之前也是符合上述規(guī)律的。但是，自2019 年度開始，購建固定資產、無形資產和其他長期資產支付的現金逐步超越了包含特許經營權的資金支出，在2020 年度的差額甚至達到了460 億元?；诖?，可以合理推斷：在上述列示內容中已包含了大部分資金支出的前提下，購建固定資產、無形資產和其他長期資產支付的現金應是包括了金融資產模式PPP 建設期的資金支出（2021 年年報已披露，詳見下文）。這似乎是有悖于行業(yè)慣例的處理原則，但是符合企業(yè)管理者在特殊情形下，為了滿足對經營凈現金流量的要求而做出的傾向性選擇。

六、《PPP 會計處理實施問答》一錘定音

建設期PPP 現金流量的列報，取決于企業(yè)的“喜好”，缺乏統(tǒng)一的標準，在一定程度上違背了會計處理一貫性的原則，破壞了財務報表列報的嚴肅性，失去了同行業(yè)橫向對比的意義，打擊了社會資本投資PPP 的信心。為了從根本上解決這個問題，2021 年8 月，財政部會計司發(fā)布了《PPP 會計處理實施問答》，通過問答的形式，對資金支出進行了明確：無形資產模式PPP 建設期的資金支出在現金流量表中列報為“投資活動”，金融資產模式PPP 建設期的資金支出在現金流量表中列報為“經營活動”。自此，PPP建設期的資金支出有了官方層面的規(guī)范性文件，堵塞了企業(yè)“鉆空子”的漏洞。

《PPP 會計處理實施問答》的出臺既是對無形資產模式PPP 的明確；又將金融資產模式PPP 建設期的資金支出限制在經營活動中，將企業(yè)試圖混淆至投資活動的操作扼殺在搖籃中。這個規(guī)范在實務中對企業(yè)的影響是至關重要的。翻看中國交建2021 年年報，發(fā)現其2021 年經營活動產生的現金流量凈額為-126 億元（現金凈流出），這是自2010 年有公開年報數據以來，中國交建首次出現經營活動的現金凈流出。企業(yè)在年報中解釋，正是由于PPP 實施問答的出臺，執(zhí)行變更后的會計政策，需要將金融資產模式PPP 建設期的資金支出由原來的投資活動調整為2021 年的經營活動，從而導致企業(yè)的現金流量“發(fā)生重大變動”。因此，企業(yè)要高度重視現金流的問題，合理規(guī)劃，積極應對，才能牢牢抓住PPP 帶來的發(fā)展機遇，使企業(yè)走向良性發(fā)展的道路。