東西方行政史的比較與啟示

藍(lán)志勇

“行政”管理的意思是行使政治權(quán)力進(jìn)行管理，強(qiáng)調(diào)用威權(quán)推動(dòng)組織執(zhí)行、方法、過(guò)程的運(yùn)行[1]，與“政治”——通過(guò)政黨引領(lǐng)的社會(huì)各階層之間利益的博弈來(lái)“治”理國(guó)家——的意思正好相對(duì)。按西方學(xué)者古德諾對(duì)政治與行政兩個(gè)概念的分析，政治重在意愿的甄別和表達(dá)（articulation of the will），行政重在執(zhí)行和實(shí)現(xiàn)（execution of the will）。[2]在我國(guó)的歷史文獻(xiàn)中，政治與行政的概念并沒(méi)有嚴(yán)格的區(qū)分，一部政治史，也常常就是政府部門(mén)的行政史。但仔細(xì)甄別，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的政治史包括皇權(quán)和相權(quán)的博弈，也包括皇家宮廷內(nèi)自我博弈和皇親國(guó)戚加入的外部官僚集團(tuán)之間的政治博弈。但政治博弈得出的意圖，需要通過(guò)國(guó)家組織機(jī)構(gòu)以及一系列相關(guān)的政策來(lái)實(shí)施。前者為政治，后者為行政。政治講究利益的分配和權(quán)威的歸屬，而行政就是實(shí)施政治意愿的手段。隨著現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜化，行政體系也越來(lái)越復(fù)雜和龐大，如何施政，有效地貫徹政治意圖，防止政治意圖被侵蝕和腐敗，本身也成了一門(mén)學(xué)問(wèn)，是一個(gè)值得高度關(guān)注的國(guó)家治理的視角。[3]

在現(xiàn)代西方，現(xiàn)代行政管理又稱(chēng)“公共行政”。改革開(kāi)放后，我國(guó)將其翻譯和理解為“公共（經(jīng)營(yíng)）管理”。①這一認(rèn)知使得我國(guó)主持行政管理的中央機(jī)構(gòu)是國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，而不直接是國(guó)務(wù)院辦公廳。

西方公共行政被認(rèn)為至少有三大知識(shí)淵源：一是提倡“效率”的經(jīng)濟(jì)和管理淵源，二是提倡“政治遵從”的政治淵源，三是提倡“行為規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)”的法律淵源，是建立在現(xiàn)代社會(huì)的科學(xué)認(rèn)知基礎(chǔ)上的新學(xué)科，并不完全是傳統(tǒng)認(rèn)為的只是從政治學(xué)里面發(fā)展出來(lái)的學(xué)問(wèn)。[4]比如說(shuō)，泰勒的科學(xué)管理思想，是從提高工場(chǎng)作坊工作效率的角度出發(fā)，推動(dòng)組織管理變革，進(jìn)而影響到政府組織機(jī)構(gòu)改革的。組織行為研究中的人際關(guān)系學(xué)和工作激勵(lì)，是科學(xué)管理研究的副產(chǎn)品。在我國(guó)，行政學(xué)早期依托的學(xué)科有政治學(xué)、國(guó)際關(guān)系學(xué)，也有法學(xué)和馬克思主義哲學(xué)，近年來(lái)才從西方引進(jìn)行政學(xué)，加強(qiáng)了管理效率的思考。本文從現(xiàn)代行政體系的視角來(lái)審視國(guó)家治理，關(guān)注行政價(jià)值、國(guó)家組織、政策意圖、實(shí)施策略、官員選拔、稅賦財(cái)政和文化認(rèn)同等重要的政府功能及其對(duì)國(guó)家興衰的影響，討論行政體制機(jī)制的淵源、演變，并結(jié)合構(gòu)建現(xiàn)代治理體系、走向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)，探討我國(guó)行政改革未來(lái)可能的進(jìn)路。希望回答的問(wèn)題是，我們?nèi)绾巫叩搅私裉欤坑心男v史的力量在影響我們的選擇和路徑？有哪些方法，可以讓我們更有效和充滿信心地走向未來(lái)？

一、我國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)遺產(chǎn)

中華文明源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，給我們留下了悠久的行政史和豐富的文化遺產(chǎn)。②據(jù)有記載的考證，我國(guó)從夏商部落始，到周朝的道德天下，中華文明進(jìn)入成熟的“王國(guó)”文明階段，也出現(xiàn)了百家爭(zhēng)鳴的新局面。周朝以道德和禮制為統(tǒng)治基礎(chǔ)，建立起了諸侯分封、組織松散的封建文明。統(tǒng)治者重視國(guó)家管理中禮治的重要性，認(rèn)為禮儀有助于維持社會(huì)體制、社會(huì)秩序，帶來(lái)社會(huì)的和諧安定?？鬃由趤y世，推崇克己復(fù)禮。孟子則倡導(dǎo)民本主義，提出“民為貴，君為輕”，呼吁關(guān)注民生，是中國(guó)早期的“準(zhǔn)民主思想”。老子則主張“治大國(guó)若烹小鮮”，不要過(guò)多干預(yù)，讓社會(huì)自我調(diào)節(jié)，和諧共處。戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的齊國(guó)宰相管仲創(chuàng)造了“利出一孔”的國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)體制，實(shí)行了我國(guó)歷史上最早的國(guó)家對(duì)政治經(jīng)濟(jì)生活全面集權(quán)管理的方式，建立了強(qiáng)大的齊國(guó)。秦獎(jiǎng)勵(lì)耕戰(zhàn)，立法規(guī)，兼并疆土，廢井田，設(shè)郡縣，筑馳道，同文字，建立了統(tǒng)一多民族封建國(guó)家。漢朝則繼承秦制，予以改造，把軍事力量與文明教化結(jié)合起來(lái)，獨(dú)尊儒術(shù)，增強(qiáng)統(tǒng)治階級(jí)的軟實(shí)力，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家繁榮。秦漢的傳承形成了長(zhǎng)期穩(wěn)定的國(guó)家治理格局。隋唐開(kāi)科取士，為統(tǒng)治者選拔官吏。唐朝吸取隋朝經(jīng)驗(yàn)，提出了民本、法治、平衡的治國(guó)之道，創(chuàng)造了太平盛世。[5]宋朝出現(xiàn)了中國(guó)歷史上第一次真正的商業(yè)繁榮。其后經(jīng)歷了元、明、清幾大朝代。清朝創(chuàng)造了康乾盛世，但閉關(guān)鎖國(guó)政策導(dǎo)致中國(guó)與世界隔絕，逐漸處于落后狀態(tài)。

這些朝代興衰的原因，與當(dāng)時(shí)統(tǒng)治集團(tuán)的政治選擇和行政體制機(jī)制有密不可分的關(guān)系。中國(guó)史學(xué)大師錢(qián)穆在《中國(guó)歷代政治得失》中回顧了漢唐宋明清幾個(gè)典型朝代的國(guó)家組織和行政史，有十分詳細(xì)入微的描述。[6]他對(duì)漢唐宋明清行政史的描述，讓我們從政治和統(tǒng)治的角度審視中國(guó)歷史，可以歸納出下面的思考。

第一，中華數(shù)千年的文明史有豐富的思想，是行政研究的豐富寶藏，如周禮、管治、孔孟仁政、老莊的治大國(guó)若烹小鮮、秦法與郡縣制、漢的軟實(shí)力建設(shè)、唐的開(kāi)放和民生、宋的新儒學(xué)等，都是治國(guó)史上耀眼的智慧之光。第二，中國(guó)的國(guó)家行政體系成熟早，在秦漢就已經(jīng)成型，顯示了中華民族智慧的力量，也影響了后續(xù)的歷史，豐富的傳承十分厚重。第三，中國(guó)很早就知曉了軟實(shí)力的重要性，并努力將其融入行政體制。周禮、儒釋道都是這方面的努力。但強(qiáng)大的傳統(tǒng)意識(shí)形態(tài)，也往往是守舊的根源和繼續(xù)前行的掣肘。第四，從郡縣制開(kāi)始，中國(guó)就注重使用法制、科層結(jié)構(gòu)、分工和獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)制來(lái)管理國(guó)家，但制衡力與和平政權(quán)轉(zhuǎn)換的方法終是不足。除了少數(shù)政變奪權(quán)，絕大多數(shù)朝代更替都是依靠暴力和脅迫。第五，中國(guó)歷代稅賦體系的問(wèn)題很多。一般是中央稅輕，地方稅重，即政治集權(quán)和財(cái)政分權(quán)。第六，17—18世紀(jì)，世界進(jìn)入現(xiàn)代，帝國(guó)主義殖民力量開(kāi)始相互制衡，17世紀(jì)的《威斯特伐利亞公約》提出了現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系中的國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土概念，這是晚清王朝雖然懦弱，但西方列強(qiáng)進(jìn)入中國(guó)后并沒(méi)有大量吞并中國(guó)領(lǐng)土的一個(gè)重要原因（沙俄除外）。第七，明代的海禁、清王朝的閉關(guān)鎖國(guó)和民族不平等，是中國(guó)在近代落后的重要原因。第八，中華文明的興衰顯示，歷史上真正好的值得稱(chēng)頌的盛世要大大少于不好的朝代。好的朝代，都有勵(lì)精圖治的君王或者官僚群體。而不好的朝代，都有統(tǒng)治者和官僚群體的貪婪、腐敗、無(wú)能和欺詐在作祟。北宋政治史學(xué)家司馬光主編的《資治通鑒》，涵蓋1362年的歷史，涉及政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、文化等諸多方面，描述政治運(yùn)作和權(quán)力博弈。其中最重要的國(guó)家治理經(jīng)驗(yàn)總結(jié)是“重英才、禮下士、輕徭賦、撫民靜、安邊陲、慎用兵、天下治”[7]，這也是中國(guó)行政思想的智慧之光。第九，歷史的經(jīng)驗(yàn)和傳承不一定會(huì)被后來(lái)的統(tǒng)治者學(xué)習(xí)，既定的文化傳承也并不一定是國(guó)家治理的保障，會(huì)受到無(wú)德無(wú)良的君王、權(quán)臣的干擾。跌宕起伏的歷史也并不總是朝更好的方向發(fā)展，需要有優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)者、勵(lì)精圖治的管理精英的精心呵護(hù)。

歷史顯示，在中華文明史與國(guó)家治理的智慧中，有豐富的哲學(xué)理論，有維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一的思想，有分工協(xié)調(diào)的行政體系和文化軟實(shí)力，有開(kāi)放商貿(mào)、交往四鄰的豁達(dá)。但與此同時(shí)，古代的統(tǒng)治思想是以維護(hù)封建君主的統(tǒng)治為核心目標(biāo)的，很難自我糾錯(cuò)，總是要靠暴力造反或外來(lái)力量的顛覆，周而復(fù)始。所以，新文化運(yùn)動(dòng)以來(lái)的不少知識(shí)分子和學(xué)人在學(xué)習(xí)西方的過(guò)程中開(kāi)始對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)文化持批評(píng)的態(tài)度，恨鐵不成鋼。但史學(xué)家錢(qián)穆認(rèn)為，如果全部傳統(tǒng)被推翻，就沒(méi)有了民族信仰。而政權(quán)的鞏固，需要全社會(huì)大眾共同遵守的文化信仰。[8]從這一意義上來(lái)說(shuō)，中國(guó)的現(xiàn)代化，既要繼承傳統(tǒng)中的優(yōu)秀，又要有批判的精神，需要用現(xiàn)代的思想對(duì)歷史進(jìn)行去粗取精、去偽存真、去糟粕留精華的理性審視。

二、西方行政思想和實(shí)踐的發(fā)展及其與同代中國(guó)的聯(lián)系

如果我們將歷史的鏡頭拉寬，眼前就會(huì)出現(xiàn)一幅更加宏偉的人類(lèi)文明的畫(huà)卷。中華文明的歷史，也是世界文明畫(huà)卷中的一部分。按照西方世界的編年史，世界文明史可以大致劃分為：遠(yuǎn)古時(shí)代，公元前3000—前800年；古典時(shí)代，公元前800—公元476年；中世紀(jì)到文藝復(fù)興時(shí)代，476—1453年；大航海時(shí)代，1453—1763年；帝國(guó)主義時(shí)代，1763—1914年；世界大戰(zhàn)時(shí)代，1914—1945年；冷戰(zhàn)時(shí)代，1947—1991年；全球化時(shí)代，1991—2015年；當(dāng)代世界，2016年至今。[9]

公元前3000—前800年屬于遠(yuǎn)古時(shí)代，文明的記載不多。值得驕傲的是中原農(nóng)耕文化條件下的大禹治水，以集體的力量和因勢(shì)利導(dǎo)的智慧，巧妙征服大自然，留下組織管理、領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)的美談。同期，也有始于公元前3500—前2000年的米諾斯文明，那里也曾一度出現(xiàn)復(fù)雜的城邦。

公元前800—公元476年，是古典時(shí)代，特別是公元前800—前200年這一段被德國(guó)哲學(xué)家雅斯貝爾斯命名為軸心時(shí)代，在相近的地球維度上，涌現(xiàn)出中國(guó)的黃河文明、印度的恒河文明、中東的兩河文明和古希臘城邦文明。被譽(yù)為西方思想之圣的古希臘三杰——蘇格拉底、柏拉圖和亞里士多德，從政體擅變、城邦治理、民主政治、道德準(zhǔn)則、公共利益、幸福追求、人性本質(zhì)、領(lǐng)導(dǎo)精英、人才培養(yǎng)、邏輯思維、未來(lái)愿景、公眾對(duì)話、哲學(xué)思辨等各個(gè)方面提出了理想型城邦治理的要素，構(gòu)建了西方哲學(xué)、邏輯學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)、心理學(xué)、方法論、溝通理論等奠基性思想基礎(chǔ)。他們提出，政府要由受過(guò)良好教育，有高尚道德標(biāo)準(zhǔn)的哲學(xué)王級(jí)別的政治家，用公益、理性、正義的方法來(lái)進(jìn)行管理，教育社會(huì)，讓人們做正義的人、幸福的人，僅僅追求知識(shí)、榮譽(yù)、財(cái)富和權(quán)力不能給人類(lèi)帶來(lái)幸福。羅馬帝國(guó)崛起在中國(guó)的戰(zhàn)國(guó)時(shí)代，先有貴族民主，逐漸建立專(zhuān)制的帝制。它的貴族議事、軍團(tuán)制、耕戰(zhàn)獎(jiǎng)勵(lì)，也是他們發(fā)展國(guó)家文明，迅速崛起的重要原因。羅馬人大量吸納了希臘文化，啟用戰(zhàn)敗國(guó)希臘的大批知識(shí)分子，創(chuàng)造了羅馬帝國(guó)的文明，與東方的秦漢文明同期。

中世紀(jì)（476—1453年）被西方稱(chēng)為黑暗世紀(jì)，教權(quán)登峰造極，宗教戰(zhàn)爭(zhēng)普遍。長(zhǎng)時(shí)間政教一體的專(zhuān)制、壓迫、剝削、欺騙，壓制不住人文精神的崛起和文藝復(fù)興的曙光。以三大詩(shī)圣但丁、薄伽丘、彼特拉克，藝術(shù)三杰達(dá)·芬奇、拉斐爾、米開(kāi)朗基羅為先驅(qū)的文藝復(fù)興，追求美、個(gè)性解放、自由精神、世俗幸福，沖破黑暗，帶來(lái)了新時(shí)代的曙光。人文主義者主張以“人”為本，而不是神。他們反對(duì)禁欲主義和來(lái)世思想；肯定追求財(cái)富和個(gè)人幸福的權(quán)利；歌頌愛(ài)情，多方面發(fā)展個(gè)人才智；反對(duì)蒙昧，提倡理性，追求知識(shí)，研究科學(xué)和唯物哲學(xué)；提倡仁慈、博愛(ài)；反對(duì)等級(jí)制度，歌頌友誼和品德，提倡平等，展現(xiàn)出蓬勃的朝氣、樂(lè)觀的精神、強(qiáng)大的自信和巨大的創(chuàng)造性。許多藝術(shù)家、科學(xué)家、思想家，如布魯諾、哥白尼、伽利略、培根、孔德、涂爾干、西美爾、特洛爾奇、舍勒、松巴特、華勒斯坦、波德萊爾、貝克、盧曼、馬克思、托克維爾、尼采等先后涌現(xiàn)?？茖W(xué)革命推動(dòng)了生產(chǎn)力的發(fā)展，孕育了近代資本主義，帶來(lái)了工業(yè)化[10]，西方從此走向現(xiàn)代。中國(guó)的明朝在這一時(shí)期開(kāi)始集權(quán)廢相，進(jìn)入皇權(quán)和相權(quán)博弈的新階段。

1453—1763年的大航海時(shí)代，文藝復(fù)興后的西方國(guó)家，開(kāi)始走上殖民道路，哥倫布發(fā)現(xiàn)美洲新大陸，麥哲倫開(kāi)啟環(huán)球旅行，英法開(kāi)拓殖民地。明朝永樂(lè)三年（1405年），以強(qiáng)盛的綜合國(guó)力為后盾，明成祖派遣鄭和下西洋。鄭和統(tǒng)率一支規(guī)模龐大的船隊(duì)開(kāi)啟了偉大的航海活動(dòng)。這支當(dāng)時(shí)世界上最強(qiáng)大的海上力量七下西洋，航程十萬(wàn)余里，航跡遍及30多個(gè)國(guó)家和地區(qū)，體現(xiàn)了中國(guó)古代航海技術(shù)的高超成就，標(biāo)志著中國(guó)古代航海外交的巔峰，促進(jìn)了中國(guó)與亞非諸國(guó)的交流往來(lái)，具有重要的政治、經(jīng)濟(jì)與文化影響，在中國(guó)古代外交關(guān)系史乃至世界文明史上寫(xiě)下了光輝燦爛的一頁(yè)。1640年的英國(guó)革命，1688年的光榮革命，帶來(lái)了現(xiàn)代議會(huì)政治，改變了歐洲的國(guó)家治理格局；歐洲國(guó)家的爭(zhēng)端，也迫使其開(kāi)始進(jìn)行國(guó)際協(xié)作，1648年的《威斯特伐利亞公約》，被認(rèn)為是第一個(gè)國(guó)際合約。這個(gè)時(shí)代，歐洲進(jìn)入了路易十四法蘭西黃金時(shí)代。此時(shí)的中國(guó)正處于歷史上最后一個(gè)封建王朝——清朝的統(tǒng)治之下。

1763—1914年被史學(xué)界稱(chēng)為“帝國(guó)主義時(shí)代”。這是擁有工業(yè)、海洋技術(shù)的國(guó)家開(kāi)始掠奪世界財(cái)富，推動(dòng)全球貿(mào)易和殖民的時(shí)代。所有國(guó)家的內(nèi)政外交在這個(gè)爭(zhēng)奪和競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程中都有巨大的變革。國(guó)內(nèi)的政治博弈和國(guó)家機(jī)器的設(shè)置，成為他們各自興衰的基礎(chǔ)。英國(guó)完成了工業(yè)革命。德國(guó)的俾斯麥政權(quán)以理性、鐵血聞名，德意志第二帝國(guó)興起并成為歐洲現(xiàn)代史上第一個(gè)行政立國(guó)的現(xiàn)代國(guó)家。拿破侖拓展現(xiàn)代稅賦法令，組建法國(guó)行政學(xué)院，強(qiáng)調(diào)會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)在軍事征戰(zhàn)和國(guó)家治理中的核心作用。日本通過(guò)學(xué)習(xí)西方，得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，成為亞洲強(qiáng)國(guó)，在甲午海戰(zhàn)中消滅了北洋水師，令大清王朝雪上加霜。[11]美國(guó)進(jìn)步時(shí)代的科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)更是直接提出，運(yùn)行一部憲法已經(jīng)比制定一部憲法更難了，要將行政方法從過(guò)去雜亂無(wú)章拍腦袋決策的混亂中解救出來(lái)，建立在科學(xué)的管理原則基礎(chǔ)之上。[12]美國(guó)第一所獨(dú)立的行政學(xué)院——麥克斯威爾行政學(xué)院建立，開(kāi)始編寫(xiě)行政學(xué)教科書(shū)。

孫中山先生在領(lǐng)導(dǎo)辛亥革命過(guò)程中進(jìn)行了系統(tǒng)性的理論創(chuàng)造，他高揚(yáng)反對(duì)封建專(zhuān)制統(tǒng)治的斗爭(zhēng)旗幟，提出了“驅(qū)除韃虜，恢復(fù)中華，創(chuàng)立民國(guó)，平均地權(quán)”的革命綱領(lǐng)，同封建專(zhuān)制主義思想及改良派思想等進(jìn)行了激烈交鋒和論戰(zhàn)，系統(tǒng)闡述了民族、民權(quán)、民生的三民主義，成為指導(dǎo)辛亥革命的思想旗幟。三民主義的提出為辛亥革命提供了理論指導(dǎo)，推動(dòng)了革命思想的廣泛傳播，在中華民族偉大復(fù)興征程中具有重要的思想創(chuàng)新意義。

1914—1945年發(fā)生的兩次世界大戰(zhàn)，是帝國(guó)主義國(guó)家爭(zhēng)奪殖民地的沖突登峰造極的體現(xiàn)，也催生了新的世界秩序。軸心國(guó)在戰(zhàn)爭(zhēng)中的慘敗和美國(guó)在戰(zhàn)爭(zhēng)中的崛起，與各自的內(nèi)政和管理機(jī)制的變化有重大的相關(guān)性。德國(guó)的崛起是19世紀(jì)下半葉俾斯麥改革的結(jié)果；法國(guó)的繁榮與拿破侖的文治武功密切相關(guān)；日本的現(xiàn)代化離不開(kāi)明治維新。[13]美國(guó)南北戰(zhàn)爭(zhēng)后的國(guó)家重建，則帶來(lái)全面行政改革的進(jìn)步運(yùn)動(dòng)，加強(qiáng)了政府組織，提高了國(guó)家凝聚力、管理能力和政策能力，其農(nóng)業(yè)政策、高教政策、移民政策、外交政策、工業(yè)反壟斷政策、社會(huì)保障體系政策、銀行法規(guī)和金融政策、科技政策等一系列國(guó)家行為，是美國(guó)崛起的原因。[14]

美國(guó)通過(guò)1776年的獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)獲得了獨(dú)立，按照歐洲的政治理想，結(jié)合本地移民的實(shí)際，設(shè)計(jì)了一個(gè)全新的國(guó)家：三權(quán)分立，兩黨博弈，通過(guò)民選輪換總統(tǒng)。[15]在1865年南北戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，美國(guó)迅速工業(yè)化，開(kāi)始了以科學(xué)、進(jìn)步和良好生活為口號(hào)的大規(guī)模社會(huì)改革。行政改革首當(dāng)其沖，追求政治與行政的分工負(fù)責(zé)，其后進(jìn)行了人事行政改革、預(yù)算改革、科學(xué)管理改革、教育改革、農(nóng)業(yè)政策改革、社會(huì)福利保障政策改革，并建立了公共行政學(xué)院，被稱(chēng)為美國(guó)公共行政的正統(tǒng)時(shí)代。在行政體系完善以后，人力資源管理改革、決策改革、公務(wù)員平權(quán)改革、偉大社會(huì)改革、積極公共行政改革和本土化反思改革等持續(xù)發(fā)展，美國(guó)逐步成為世界公共管理的中心。[16]美國(guó)在農(nóng)業(yè)、工業(yè)、科技、商貿(mào)、軍事、外交等領(lǐng)域的全球影響力與政府的改革密不可分。當(dāng)然，20世紀(jì)末里根、布什推行私有化、分權(quán)化改革，帶來(lái)了更大的貧富懸殊，強(qiáng)勢(shì)發(fā)動(dòng)海灣戰(zhàn)爭(zhēng)、操縱虛假信息和濫用武力，以典型的經(jīng)濟(jì)脅迫和徹頭徹尾的政治操弄，嚴(yán)重破壞國(guó)際慣例與規(guī)則，動(dòng)搖了美國(guó)的公信力，也把自身拖入了公共危機(jī)的深淵。美國(guó)公共行政與國(guó)家治理成敗的歷史十分獨(dú)特[17-18]，將黨派利益凌駕于公共利益之上，違背協(xié)商精神，使立法過(guò)程成為黨派利益的角斗場(chǎng)和意識(shí)形態(tài)的秀場(chǎng)，其經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)可以另行撰文討論。

一戰(zhàn)期間沙皇俄國(guó)與德國(guó)侵略者兩敗俱傷，在這樣的背景下，俄國(guó)知識(shí)精英將科學(xué)社會(huì)主義與工人運(yùn)動(dòng)相結(jié)合，發(fā)動(dòng)了十月革命并取得成功，建立了世界上第一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家。蘇聯(lián)在戰(zhàn)后獲得德國(guó)的工業(yè)技術(shù)和科技人員，迅速崛起為工業(yè)大國(guó)，在二戰(zhàn)艱苦的反法西斯德國(guó)侵略過(guò)程中殊死戰(zhàn)斗，成為世界領(lǐng)袖。在西方列強(qiáng)火拼的世界大戰(zhàn)時(shí)代，中國(guó)在夾縫里生存。當(dāng)時(shí)北洋政府派遣數(shù)十萬(wàn)勞工作為戰(zhàn)爭(zhēng)服務(wù)部隊(duì)赴歐洲參與一戰(zhàn)，成為戰(zhàn)勝?lài)?guó)的一員，但并沒(méi)有成功索回青島、大連、上海等地的租界。青年學(xué)生、工人、農(nóng)民及各界群眾發(fā)起了聲勢(shì)浩大的五四運(yùn)動(dòng)，形成了偉大的五四精神。經(jīng)過(guò)五四運(yùn)動(dòng)的洗禮，越來(lái)越多的中國(guó)先進(jìn)知識(shí)分子集合在馬克思主義旗幟下，1921年中國(guó)共產(chǎn)黨宣告正式成立。二戰(zhàn)中，日本侵華，中國(guó)作為亞洲的主戰(zhàn)場(chǎng)，付出了巨大的民族犧牲，為贏得第二次世界大戰(zhàn)最終勝利、挽救人類(lèi)危亡作出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。

通過(guò)東西方國(guó)家治理歷史的回顧與比較，我們發(fā)現(xiàn)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家在18世紀(jì)60年代就開(kāi)始工業(yè)化，早于我國(guó)現(xiàn)代化覺(jué)醒的時(shí)間。他們也有過(guò)血火的歷練、痛苦的掙扎和積累的經(jīng)驗(yàn)，一些早期現(xiàn)代化和工業(yè)化帶來(lái)社會(huì)和思想意識(shí)變化的經(jīng)驗(yàn)值得我們高度關(guān)注。同時(shí)，政治、行政與文化是互相形塑的，文化的研究離不開(kāi)政治與行政的環(huán)境。文化史的發(fā)展與政治、經(jīng)濟(jì)和行政史密切相關(guān)。另外，各國(guó)政治、行政、文化的發(fā)展并不平衡，在不同階段表現(xiàn)出不同的特點(diǎn)和訴求。還有，各國(guó)的變化與發(fā)展，不完全是內(nèi)生性的，常常不以統(tǒng)治階層的意志為轉(zhuǎn)移，會(huì)受到不同環(huán)境和外部力量的干擾。國(guó)家的發(fā)展與外部環(huán)境和國(guó)際世界是息息相關(guān)的。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，好的行政史研究需要放在大的國(guó)際環(huán)境之中，進(jìn)行多維度和全方位的比較研究。

三、新時(shí)代的中華敘事與全球化的未來(lái)

按照世界歷史的劃分，1947—1991年被稱(chēng)為冷戰(zhàn)時(shí)代。二戰(zhàn)后形成以蘇聯(lián)為首的社會(huì)主義陣營(yíng)和以美國(guó)為首的資本主義陣營(yíng)，兩大勢(shì)力進(jìn)行了半個(gè)世紀(jì)的角力和競(jìng)爭(zhēng)。中華人民共和國(guó)正是在這樣的國(guó)際環(huán)境下展開(kāi)了建國(guó)和發(fā)展的事業(yè)。

中國(guó)的全面現(xiàn)代化和工業(yè)化的進(jìn)程比西方要晚幾百年，是在外力推動(dòng)下從農(nóng)耕文明跨越式進(jìn)入現(xiàn)代文明的。清末的東西方文化簡(jiǎn)單比較，其實(shí)缺失了發(fā)展階段和政治經(jīng)濟(jì)行政體系方面的全面思考，難以說(shuō)明問(wèn)題。現(xiàn)代的中國(guó)，離不開(kāi)“兩個(gè)一百年”的歷史。辛亥革命為后來(lái)的中國(guó)社會(huì)變革準(zhǔn)備了物質(zhì)、思想和人才基礎(chǔ)。五四運(yùn)動(dòng)以徹底反帝反封建的革命性追求富國(guó)強(qiáng)國(guó)真理，以現(xiàn)代的進(jìn)步性、各族各界群眾積極參與的廣泛性，推動(dòng)了中國(guó)社會(huì)的進(jìn)步，促進(jìn)了馬克思主義在中國(guó)的傳播，推動(dòng)了馬克思主義同中國(guó)工人運(yùn)動(dòng)的結(jié)合，為中國(guó)共產(chǎn)黨的成立做了思想上干部上的準(zhǔn)備。中國(guó)共產(chǎn)黨的誕生，開(kāi)啟了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的第一個(gè)百年奮斗史。百年以來(lái)，我們黨始終踐行初心使命，團(tuán)結(jié)和帶領(lǐng)全國(guó)各族人民克服戰(zhàn)亂，走向和平建設(shè)，發(fā)展致富，從根本上改變了中國(guó)人民的命運(yùn)，繪就了人類(lèi)發(fā)展史上的壯美畫(huà)卷，并鼓舞著中國(guó)人民向著全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)邁進(jìn)。[19]這一漫長(zhǎng)的奮斗歷程，篳路藍(lán)縷，艱苦卓絕，有流血犧牲，有高歌猛進(jìn)，有彷徨，有錯(cuò)誤，有曲折，有勝利。值得關(guān)注的成功經(jīng)驗(yàn)包括：堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持人民至上、堅(jiān)持理論創(chuàng)新、堅(jiān)持獨(dú)立自主、堅(jiān)持中國(guó)道路、堅(jiān)持胸懷天下、堅(jiān)持開(kāi)拓創(chuàng)新、堅(jiān)持敢于斗爭(zhēng)、堅(jiān)持統(tǒng)一戰(zhàn)線、堅(jiān)持自我革命。

中國(guó)在對(duì)外學(xué)習(xí)過(guò)程中也有不少經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，除了早期“中學(xué)為體、西學(xué)為用”還是全盤(pán)西化的辯論，近現(xiàn)代的對(duì)外學(xué)習(xí)也有巨大的搖擺，比如，機(jī)械化地學(xué)習(xí)蘇聯(lián)，學(xué)習(xí)西方理論時(shí)的教條化思維，一律排斥西方和外部世界的東西等。但這些前進(jìn)過(guò)程中的小插曲并不能影響中國(guó)在改革和變化征途上的奮進(jìn)。在對(duì)外學(xué)習(xí)、自身革命與社會(huì)主義建設(shè)的長(zhǎng)期實(shí)踐中，中國(guó)也有很多成功的經(jīng)驗(yàn)，鑄就了今天的偉大成就。特別是改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家的工作重心轉(zhuǎn)移到了社會(huì)主義建設(shè)方面，全民動(dòng)員、萬(wàn)眾一心，用持續(xù)的政府機(jī)構(gòu)改革，如簡(jiǎn)政放權(quán)、機(jī)構(gòu)瘦身、稅務(wù)體制改革、入市改革、績(jī)效政府改革、服務(wù)性政府改革、放管服改革等，推動(dòng)了政府體制機(jī)制與時(shí)俱進(jìn)的變革，人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序，續(xù)寫(xiě)了社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定的奇跡。

事實(shí)上，早在兩千多年前，古代思想家孔子就提出了“大道之行也，天下為公”的理想。[20]古老的社會(huì)理想在新時(shí)代的新技術(shù)條件下重新煥發(fā)生機(jī)，與社會(huì)主義思想相結(jié)合，促成舊夢(mèng)成真。

2016年以后，全球出現(xiàn)了一股逆全球化的浪潮，由時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)特朗普推動(dòng)，建立貿(mào)易壁壘，控制技術(shù)轉(zhuǎn)讓?zhuān)邏Γ匆泼?，形成了充滿猜忌和不確定性的新國(guó)際環(huán)境。物聯(lián)網(wǎng)、生命科學(xué)技術(shù)、人工智能、量子計(jì)算等顛覆性新技術(shù)的出現(xiàn)，給我們的時(shí)代帶來(lái)了遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出兩次世界大戰(zhàn)和冷戰(zhàn)時(shí)代的不確定性和高風(fēng)險(xiǎn)性。新的世界格局，在中華崛起的過(guò)程中形成，而世界也開(kāi)始經(jīng)歷20世紀(jì)高速全球化但制度和理念準(zhǔn)備不足引起的陣痛。如何在對(duì)歷史的縱深和現(xiàn)實(shí)理解的基礎(chǔ)上創(chuàng)造未來(lái)，是當(dāng)前大國(guó)領(lǐng)袖們必須思考和解決的問(wèn)題。

傳統(tǒng)與現(xiàn)代、落后與先進(jìn)、制度與制度、民族與國(guó)家、國(guó)家與國(guó)家之間的價(jià)值和利益博弈依然激烈，冷戰(zhàn)熱戰(zhàn)思維依然暗流涌動(dòng)，修昔底德陷阱、葛蘭西陷阱、灰犀牛、黑天鵝事件等現(xiàn)象的威脅，并沒(méi)有遠(yuǎn)去。[21]今天的世界比歷史上的任何時(shí)代都更加發(fā)達(dá)，更加富足，更加互聯(lián)互通，更加相互了解，也比歷史上任何時(shí)代都更加危險(xiǎn)。一戰(zhàn)二戰(zhàn)的歷史，離我們并不久遠(yuǎn)。而今天人類(lèi)的工業(yè)化和軍事能力，能夠輕而易舉地將賴(lài)以生存的地球毀滅多次。在這樣的時(shí)代，人們需要在對(duì)歷史和現(xiàn)實(shí)把握的基礎(chǔ)上，思考和創(chuàng)造自己的未來(lái)。運(yùn)用公共治理來(lái)平衡理性與感性、傳統(tǒng)與現(xiàn)代、內(nèi)政與外交、國(guó)家與社會(huì)、國(guó)內(nèi)人民與全人類(lèi)的福祉，應(yīng)對(duì)人類(lèi)歷史上從未有過(guò)的挑戰(zhàn)。曾經(jīng)為世界文明作出過(guò)重大貢獻(xiàn)的中華民族，需要在新的時(shí)代作出新的貢獻(xiàn)。

注釋

①20世紀(jì)90年代開(kāi)始確定教育部專(zhuān)業(yè)目錄時(shí)，為與“搞行政”就是做后勤工作（Logistics）概念相區(qū)分，刻意將英文中的Public Administration（公共行政）翻譯為公共管理，以示區(qū)別，并不是后來(lái)出現(xiàn)的公共經(jīng)營(yíng)管理的概念（Public Management）。

② 本文重點(diǎn)關(guān)注“文明”，是有政權(quán)的文化實(shí)體。參見(jiàn)：易中天：《中華史》，杭州：浙江文藝出版社，2016年。與一般情況下認(rèn)為的“文明”即是文字和文化有所區(qū)別。