吉林省國有林場改革實(shí)施現(xiàn)狀、存在的問題及對策建議

劉慧娟， 咸 坤， 程 瑩， 劉 奇， 章 林

(1. 吉林省重點(diǎn)國有林技術(shù)服務(wù)中心， 吉林 長春 130022； 2. 吉林省林業(yè)勘察設(shè)計(jì)研究院， 吉林 長春 130022； 3. 吉林省林業(yè)信息中心， 吉林 長春 130022； 4. 吉林省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院， 吉林 長春 130022； 5.吉林省林業(yè)科學(xué)研究院， 吉林 長春 130033)

林業(yè)是國家經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)之一，也是重要的經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)。為豐富和提高森林資源數(shù)量和質(zhì)量，營造良好的生態(tài)環(huán)境，我國政府對適宜開展職業(yè)造林和森林建設(shè)的地區(qū)進(jìn)行投資，建立國有林場，這些地區(qū)包括生態(tài)脆弱地區(qū)、廣袤無垠的國有荒山荒地等[1]。國有林場是我國生態(tài)文明建設(shè)的重要力量，黨的十八大以來，國家經(jīng)濟(jì)體制全面深化改革，國有林場改革應(yīng)運(yùn)而生[2]。

1 改革背景

吉林省國有林場始建于建國初期，大多建成于二十世紀(jì)六七十年代，是國家建立的專門從事植樹造林、森林培育、保護(hù)和利用的林業(yè)基層單位，是吉林林業(yè)的重要組成部分，在全省乃至全國生態(tài)建設(shè)大局中具有重要地位。國有林場先后走過初建、興盛到危困的發(fā)展歷程，既有營造林近千萬畝改善生態(tài)環(huán)境、輸出木材近億立方米支援國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的輝煌，也遭遇過“資源危困、經(jīng)濟(jì)危機(jī)”兩危困境，至改革前普遍面臨可采資源枯竭、債務(wù)包袱沉重、社保欠費(fèi)嚴(yán)重、職工生活困難等諸多難點(diǎn)問題。

2015年2月8日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國有林場改革方案》，正式啟動(dòng)國有林場改革。該方案明確：圍繞保護(hù)生態(tài)、保障職工生活兩大目標(biāo)，推動(dòng)政事分開、事企分開，實(shí)現(xiàn)管護(hù)方式創(chuàng)新和監(jiān)管體制創(chuàng)新，推動(dòng)林業(yè)發(fā)展模式由木材生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)修復(fù)和建設(shè)為主、由利用森林獲取經(jīng)濟(jì)利益為主轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)森林提供生態(tài)服務(wù)為主，建立有利于保護(hù)和發(fā)展森林資源、有利于改善生態(tài)和民生、有利于增強(qiáng)林業(yè)發(fā)展活力的國有林場新體制，為維護(hù)國家生態(tài)安全、保護(hù)生物多樣性、建設(shè)生態(tài)文明做出更大貢獻(xiàn)。

2 基本步驟

2.1 基礎(chǔ)準(zhǔn)備

此階段自2015年4月至2016年6月。

按照國家國有林場改革精神要求，成立吉林省國有林場改革領(lǐng)導(dǎo)小組，開展國有林場調(diào)查摸底，借鑒國有林場改革試點(diǎn)省份經(jīng)驗(yàn)做法，研究制定吉林省國有林場改革實(shí)施方案，報(bào)國家國有林場和國有林區(qū)改革工作小組審批。

2.2 宣傳動(dòng)員

此階段為2016年6—12月。

召開國有林場改革動(dòng)員大會(huì)，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，落實(shí)責(zé)任，部署推進(jìn)國有林場改革工作。采取多種形式，廣泛深入宣傳國有林場改革政策、目標(biāo)和要求，讓全社會(huì)理解、關(guān)心和支持國有林場改革，為國有林場改革順利進(jìn)行營造濃厚社會(huì)氛圍。

2.3 組織實(shí)施

此階段自2016年6月至2017年12月。

采取試點(diǎn)先行、分步推進(jìn)的辦法，2016年上半年選擇代表性強(qiáng)、基礎(chǔ)條件好的縣(市)先行試點(diǎn)。在深入總結(jié)試點(diǎn)改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2016年下半年全面推進(jìn)全省國有林場改革，2017年底基本完成改革任務(wù)。

2.4 總結(jié)驗(yàn)收

此階段為2018年7—12月。

改革基本完成后，由吉林省國有林場和國有林區(qū)改革領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行評(píng)估驗(yàn)收，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)整改。全省改革完成后，報(bào)請國家國有林場和國有林區(qū)改革工作小組驗(yàn)收。

3 實(shí)施過程

3.1 吉林省國有林場經(jīng)營現(xiàn)狀調(diào)查

至2015年底，全省共有338個(gè)國有林場，經(jīng)營總面積3.70×106hm2，占全省幅員面積19.73 %；林地面積3.09×106hm2，占全國國有林場面積的5 %；森林總蓄積量2.82億m3，占全國國有林場總蓄積量的7.4 %。338個(gè)國有林場中，事業(yè)單位性質(zhì)林場157個(gè)，企業(yè)單位性質(zhì)林場181個(gè)；除省直3個(gè)單位外，其余均由縣(市)管理；共有職工68 638人，其中在職職工44 538人，離退休人員24 100人。

至2015年底，全省國有林場4.4萬余名在職職工中，有2.2萬人處于待崗狀態(tài)；林場職工人均年收入僅為1.5萬元，是全省社會(huì)平均工資的1/3，在全國國有林場職工年均工資中處于墊底位置；林場職工社保欠費(fèi)僅本金就高達(dá)27.8億元(另有社保滯納金38億元)，有26 846人(包括7 000名離退休職工)未參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，占職工總數(shù)的40 %；中西部地區(qū)林場待崗職工僅靠“工資田”維持生活，生產(chǎn)經(jīng)營難以為繼。國有林場已經(jīng)到了不改不行、非改不可的境地。

3.2 改革內(nèi)容

3.2.1 明確國有林場生態(tài)公益屬性，推進(jìn)政事分開

3.2.1.1 明確功能定位

將國有林場主要功能明確定位為保護(hù)培育森林資源，提供生態(tài)公益服務(wù)，維護(hù)國家生態(tài)安全。與功能定位相適應(yīng)，明確森林資源保護(hù)的組織方式，合理界定國有林場屬性。

3.2.1.2 落實(shí)編制經(jīng)費(fèi)

根據(jù)國有林管理機(jī)構(gòu)所處區(qū)位、林地規(guī)模、管護(hù)難易程度等因素，科學(xué)核定事業(yè)編制；國有林管理機(jī)構(gòu)員額經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，確保財(cái)政供給。

3.2.1.3 理順管理體制

縣(市)政府直接管理的國有林場，統(tǒng)一劃歸林業(yè)行政主管部門管理。區(qū)屬國有林場，由市、區(qū)政府決定是否上收本級(jí)林業(yè)行政主管部門直接管理。

3.2.1.4 調(diào)整林場布局

對同一行政區(qū)域內(nèi)規(guī)模過小、分布零散的林場，根據(jù)機(jī)構(gòu)精簡、科學(xué)布局和規(guī)模經(jīng)營原則進(jìn)行整合。

3.2.1.5 推進(jìn)政事分開

按照事業(yè)單位職責(zé)任務(wù)，落實(shí)國有林管理機(jī)構(gòu)法人自主權(quán)。剝離國有林場的社會(huì)職能，將林場所辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)等移交屬地管理。

3.2.2 創(chuàng)新國有林場管護(hù)經(jīng)營機(jī)制，推進(jìn)事企分開

國有林場公益林日常管護(hù)引入市場機(jī)制，通過合同、委托等方式面向社會(huì)購買服務(wù)。國有林場從事的經(jīng)營活動(dòng)實(shí)行市場化運(yùn)作，嚴(yán)格實(shí)行“收支兩條線”管理。逐步分離國有林場出資所辦企業(yè)及經(jīng)營項(xiàng)目，有效盤活國有森林資源。

3.2.3 健全國有森林管理制度，加強(qiáng)森林資源監(jiān)管

建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的森林資源產(chǎn)權(quán)制度，建立健全林地和森林保護(hù)制度、森林資源監(jiān)督考核制度、森林資源經(jīng)營管理制度和國有林場森林資源有償使用制度。

3.2.4 妥善安置富余人員，全面落實(shí)社會(huì)保障政策

按照“內(nèi)部消化為主，多渠道解決就業(yè)”和“以人為本，確保穩(wěn)定”的原則妥善安置國有林場富余職工，不強(qiáng)制買斷，不搞一次性下崗分流，確保職工基本生活有保障。將全部富余職工按照規(guī)定納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)范疇，完善幫扶救助機(jī)制。

3.3 改革成果

通過改革，吉林省國有林場明確了功能定位，新設(shè)立的國有林總場(國有林保護(hù)中心)全部定性為公益類事業(yè)單位；落實(shí)了編制經(jīng)費(fèi)，全省共核定國有林場編制員額13 558個(gè)，省、市、縣三級(jí)財(cái)政實(shí)際承擔(dān)員額及公用經(jīng)費(fèi)5.04億元；加大林場整合力度，將全省338個(gè)林場整合為89個(gè)，精簡比例達(dá)到73.7 %；理順了管理體制，將西部地區(qū)18個(gè)由政府直接管理的國有林場劃歸林業(yè)部門管理，將跨區(qū)域其他部門管理的3個(gè)國有林場劃歸屬地管理；解決了職工社保難題，爭取中央財(cái)政資金14.2億元、省財(cái)政支持3億元，2.6萬名未參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的林場職工參加了機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，補(bǔ)繳了社保欠費(fèi)，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率由改革前的63 %提高到100 %，職工醫(yī)療保險(xiǎn)參保率和住房公積金繳存率均達(dá)到100 %。妥善安置了富余職工，19 980名富余職工得到妥善安置，安置率達(dá)到97.6 %；職工收入大幅度提高，人均年收入從2015年的1.52萬元，提高到2021年的4.91萬元，提高了2.23倍，年均增長21.6 %。森林資源保護(hù)明顯加強(qiáng)，全面落實(shí)中央停止天然林商業(yè)性采伐政策，200余萬公頃天然林得到休養(yǎng)生息。國有林場森林總蓄積量從2015年的2.82億m3增加到2021年的3.14億m3，增長了11.3 %。各項(xiàng)制度不斷完善，吉林省林草局先后出臺(tái)了《國有林場森林資源資產(chǎn)有償使用制度》《國有林場場長森林資源離任審計(jì)辦法》《國有林場資產(chǎn)清查工作的通知》。

4 存在的問題及對策

吉林省國有林場改革取得了顯著成果，國有林場開始走上規(guī)范、健康、綠色發(fā)展軌道，但目前吉林省國有林場仍處于改革過渡期，面臨著諸多困難和問題，與現(xiàn)代國有林場發(fā)展目標(biāo)和生態(tài)建設(shè)發(fā)展要求不相適應(yīng)，針對不同問題，分類施策，提出相關(guān)建議。

4.1 存在的問題

4.1.1 國有林場公益定性與經(jīng)營現(xiàn)狀存有矛盾

吉林省新設(shè)立的國有林總場和國有林保護(hù)中心是公益一類事業(yè)單位，西部地區(qū)一些事業(yè)單位性質(zhì)林場已經(jīng)取消法人資格，按照公益一類事業(yè)單位管理相關(guān)規(guī)定，國有林場不得開展生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，或者應(yīng)當(dāng)實(shí)行收支兩條線管理。目前，吉林省國有林場仍然存在大量富余職工，因不能開展生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，在解決開支方面存在一定困難。

4.1.2 國有林場收入分配機(jī)制僵化

公益一類事業(yè)單位性質(zhì)國有林場，因?qū)嵭惺罩蓷l線管理，工作的質(zhì)和量與職工的收益掛鉤不直接，導(dǎo)致國有林場職工“干與不干一個(gè)樣，干多干少一個(gè)樣，干好干壞一個(gè)樣”，職工的積極性調(diào)動(dòng)不起來，主觀能動(dòng)性發(fā)揮不出來，在一定程度上影響國有林場發(fā)展進(jìn)程。

4.1.3 國有林場改革政策落實(shí)難

一是員額及公用經(jīng)費(fèi)保障問題。按照改革要求和事權(quán)劃分，改革后市、縣所屬國有林場員額及公用經(jīng)費(fèi)需由市、縣財(cái)政承擔(dān)。個(gè)別市、縣對國有林場的員額及公用經(jīng)費(fèi)保障存在困難，甚至欠撥中央財(cái)政天保工程區(qū)外國有天然林停伐補(bǔ)助，國有林場職工工資發(fā)放不及時(shí)。二是國有林場退休職工社保問題。松原市哈達(dá)山鎮(zhèn)、撫松縣等地企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)庫向事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)庫轉(zhuǎn)庫緩慢，影響退休職工待遇，職工反響強(qiáng)烈。三是企、事業(yè)性質(zhì)林場職工因參保政策不同，職工待遇不同引起的心態(tài)不平衡，影響隊(duì)伍穩(wěn)定。

4.1.4 東部地區(qū)國有林總場機(jī)構(gòu)不健全

受改革初期核定編制人數(shù)少影響，東部地區(qū)國有林總場僅核定10名全額撥款事業(yè)編制，一些單位沒有全部落實(shí)這些編制。國有林總場未從林業(yè)局分離出來，沒有發(fā)揮管理職能。

4.1.5 國有林場人員老化

吉林省中西部地區(qū)國有林場原來都是事業(yè)單位，職工人數(shù)較多，新核定的全額撥款事業(yè)編制較少，有的單位需要10年、甚至20余年才能完成過渡期，若單純執(zhí)行“只出不進(jìn)”的政策，將導(dǎo)致國有林場干部職工隊(duì)伍青黃不接、人員結(jié)構(gòu)老化。

4.1.6 國有林場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不到位

吉林省國有林場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要依靠國家財(cái)政專項(xiàng)資金，由于國家對國有林場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資不足，且地方財(cái)政支持力度不大，配套資金難以落實(shí)，國有林場基礎(chǔ)設(shè)施老舊，制約現(xiàn)代化林場建設(shè)步伐。

4.2 對策建議

4.2.1 立足主責(zé)主業(yè)，抓好森林資源培育保護(hù)，夯實(shí)國有林場發(fā)展基礎(chǔ)

培育保護(hù)森林資源是國有林場最重要的職責(zé)，培育健康穩(wěn)定、優(yōu)質(zhì)高效的森林生態(tài)系統(tǒng)是國有林場發(fā)展的根本和強(qiáng)有力的保障。國有林場應(yīng)按照近自然、多功能、健康可持續(xù)的森林經(jīng)營理念，科學(xué)編制森林經(jīng)營方案，并嚴(yán)格按照森林經(jīng)營方案開展森林經(jīng)營活動(dòng)。

4.2.2 改革過渡期應(yīng)當(dāng)允許國有林場開展生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)

國有林場改革后，吉林省國有林場仍然存在大量富余職工，僅靠財(cái)政撥款無法滿足國有林場生產(chǎn)發(fā)展需要。要實(shí)現(xiàn)林場轉(zhuǎn)型發(fā)展、職工增收致富，改革過渡期內(nèi)應(yīng)允許國有林場開展生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，鼓勵(lì)國有林場積極培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，帶動(dòng)職工就業(yè)增收，加快國有林場發(fā)展方式和森林資源利用方式轉(zhuǎn)變。

4.2.3 完善國有林場經(jīng)營管理機(jī)制

督導(dǎo)東部地區(qū)國有林場盡快落實(shí)事業(yè)編制，落實(shí)管理責(zé)任，理順管理機(jī)制，發(fā)揮好國有林場職能作用。建立國有林場約束激勵(lì)機(jī)制?？倛鰧Ω鞣謭龇峙滟Y金時(shí)，應(yīng)當(dāng)滿足職工基本開支和生產(chǎn)需要，鼓勵(lì)各林場積極創(chuàng)新，自謀發(fā)展，取得利潤優(yōu)先用于該分場職工績效獎(jiǎng)金，實(shí)現(xiàn)多勞多得，激發(fā)國有林場職工干事創(chuàng)業(yè)積極性，促進(jìn)國有林場快速發(fā)展。

4.2.4 加大對國有林場的資金投入和政策支持

加大對國有林場資金投入，加強(qiáng)國有林場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。制定鼓勵(lì)支持政策，吸引社會(huì)資本參與國有林場綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展，大力發(fā)展生態(tài)旅游康養(yǎng)、種植養(yǎng)殖等綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)，盤活國有林場森林資源，全面打造多元化市場，加快實(shí)現(xiàn)“資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)市場化”。

4.2.5 加強(qiáng)國有林場人才隊(duì)伍建設(shè)

一是調(diào)劑落實(shí)國有林場事業(yè)編制，拓寬人員進(jìn)入通道。隨著編制落實(shí)到位，可逐步解決國有林場“定編不定人”、職工新老交替和專業(yè)技術(shù)人員匱乏的問題。二是加強(qiáng)國有林場職工培訓(xùn)，建立國有林場職工學(xué)歷教育和技能提升制度，提升國有林場專業(yè)技術(shù)人員技能水平和學(xué)歷層級(jí)，建立一支滿足國有林場發(fā)展需求的干部職工隊(duì)伍。三是建立人才激勵(lì)機(jī)制。完善績效考核、人才評(píng)價(jià)管理制度，充分調(diào)動(dòng)職工積極性，為國有林場培養(yǎng)有情懷、有特長、留得住的人才，激發(fā)國有林場轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。四是加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)部交流學(xué)習(xí)，積極向其他省份國有林場發(fā)展典型和省內(nèi)其他行業(yè)學(xué)習(xí)，充分借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)國有林場持續(xù)健康高質(zhì)量發(fā)展。

5 結(jié)束語

國有林場是我國林業(yè)和生態(tài)建設(shè)的“國家隊(duì)和骨干”，是維護(hù)國家生態(tài)安全最重要的基礎(chǔ)設(shè)施，民生福祉的重要保障，促進(jìn)綠色發(fā)展、應(yīng)對氣候變化的重要力量，在國家生態(tài)建設(shè)中所發(fā)揮的作用巨大，地位無可替代[3]。我國經(jīng)過數(shù)年的國有林場改革，取得了豐碩的成果。在國家和有關(guān)部門的大力支持下，國有林場改革取得了長足進(jìn)步。在今后的發(fā)展過程中，國有林場還將面臨更多的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，國有林場必須創(chuàng)新管理思路，堅(jiān)持政、事、企分開的改革方向，保證國有林場持續(xù)健康發(fā)展。

未來吉林省國有林場建設(shè)要按照“擇優(yōu)選取、科學(xué)規(guī)劃、資金引導(dǎo)、合作共建”的創(chuàng)建方式，積極開展現(xiàn)代國有林場建設(shè)試點(diǎn)，將試點(diǎn)林場建設(shè)成為管理制度健全、人員精簡高效、森林經(jīng)營科學(xué)、資源保護(hù)有力、基礎(chǔ)設(shè)施完善、產(chǎn)業(yè)發(fā)展充分、林區(qū)富裕和諧，集“綠色、文化、智慧、科技”為一體的現(xiàn)代林場。吉林省國有林場總體建設(shè)目標(biāo)是，至2025年，試點(diǎn)林場率先實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，至2030年，基本實(shí)現(xiàn)國有林場現(xiàn)代化，至2035年，全面實(shí)現(xiàn)國有林場現(xiàn)代化。