農村集體資產股權配置的法理分析與立法抉擇

高飛

(廣東外語外貿大學 土地法制研究院,廣州 510420)

2016年12月26日，中共中央、國務院發(fā)布《關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》(中發(fā)〔2016〕37號)，以便“探索農村集體所有制有效實現形式，創(chuàng)新農村集體經濟運行機制，保護農民集體資產權益，調動農民發(fā)展現代農業(yè)和建設社會主義新農村的積極性”，其中農村集體資產股份化改革是達成上述目標的關鍵措施。同時，為了依法規(guī)范農村集體經濟組織的運行，維護農村集體經濟組織及其成員的合法權益，促進農村集體經濟高質量發(fā)展，十三屆全國人大常委會第三十八次會議于2022年12月27日首次審議了《農村集體經濟組織法(草案)》(以下簡稱《草案》)，而如何將農村集體資產以股份或者份額形式量化到農村集體經濟組織成員，以及在農村集體資產股份化改革時是否設置集體股，是該法中相關規(guī)則設計面臨的重大疑難問題，至今各界對此也未能取得共識。鑒于農村集體資產股權配置是集體收益分配制度的重要組成部分，也是構建農村集體經濟組織法人治理結構的核心內容，本文擬以探尋農村集體資產股權配置的制度目標為基礎，結合《草案》中農村集體資產股權配置制度的構建方案，探討農村集體產權制度改革中設置成員股和集體股的法理，同時對《草案》中相關制度設計缺陷進行簡要剖析并提出因應之道，以期對《農村集體經濟組織法》的制定有所裨益。

一、農村集體資產股權配置的制度目標

農村集體資產是農民集體所有的資產，而農村集體經濟組織是農民集體在法律上的表現形式[1]，故農村集體資產股權配置實質上是對農村集體經濟組織所有的資產進行股份化改革。當前，開展集體資產清產核資，明確集體資產所有權，有序推進資產股份合作制改革，是我國推進農村集體產權制度改革的具體舉措。在農村集體資產股權配置完成后，農村集體經濟組織將以農村集體股份合作社的組織形式運行。因此，農村集體資產股權配置制度的建構既是農村集體產權制度改革的重要一環(huán)，又是制定中的《農村集體經濟組織法》的不可或缺之制度要素。

農村集體經濟組織作為我國《民法典》規(guī)定的特別法人的一種類型，是一種具有民事權利能力和民事行為能力，能夠依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織(1)我國《民法典》第57條對法人本質的界定采法人實在說中的組織體說，據此，我國各種類型的法人均屬于社會組織。。因為“組織是達致特定目的的手段，這個目標是組織內的若干人共同設定的，并且構成他們決策的約束條件，正是目標把他們結合在一起”[2]34，故對組織進行分析應當以其目標為核心。法人作為一種組織，其目的當然至關重要。薩維尼認為，法人僅僅是為了某一法律目的而予以承認的人；拉倫茨認為，只有通過目的才能說明社團的長期性和其活動；施瓦布強調，法人是一個為特定目的服務的設計，借助于這一設計，人的聯合體的建立及其活動可以在一個穩(wěn)定的法律基礎上進行[2]40。不過，不同類型的法人的目的不同，這是各種法人之間存在本質區(qū)別之所在。機關法人、農村集體經濟組織法人、城鎮(zhèn)農村的合作經濟組織法人、基層群眾性自治組織法人，均為我國《民法典》所規(guī)定的特別法人。這些特別法人既不同于營利法人，也不同于非營利法人，相互之間也是各具特色，沒有統一的標準[3]，而它們的“特別之處”正是由各自目的的特殊性決定的。在我國推進農村集體產權制度改革的過程中，農村集體資產的股份化改革決定了農村集體經濟組織的組織形式，這表明農村集體資產股權配置制度設計本身就是農村集體經濟組織立法的內容之一，因此，農村集體經濟組織法人的目的不僅是農村集體經濟組織立法的基礎，而且也是對農村集體資產進行股權配置時應當遵循的制度目標。

我國《憲法》第6條第1款前句規(guī)定：“中華人民共和國的社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制?！逼渲?，勞動群眾集體所有制一般簡稱為“集體所有制”，意指“由集體經濟組織內的勞動者共同占有生產資料的一種公有制經濟”[4]，是以生產資料公有制和集體勞動為基礎的一種社會主義公有制形式。農村集體經濟組織是農村集體所有制實現的重要主體，也是以經營管理農村集體資產發(fā)展壯大農村集體經濟的集體所有制經濟組織。《民法典》僅于第99條明確了農村集體經濟組織的法人地位，沒有基于該類法人的目的對農村集體經濟組織制度的內容從法律規(guī)則上予以構造，以致無法通過法律規(guī)則抽象出農村集體經濟組織法人的目的。各界對農村集體經濟組織作為特別法人的“特別之處”極為關注，但較少有意識地探索決定該類法人“特別之處”之具體內容的法人目的。農村集體經濟組織作為農村集體所有制實現主體的職能具有落實農村集體經濟組織法人目的的工具性特征，故厘清農村集體經濟組織的職能有助于明晰其法人目的。

中華人民共和國成立后，在較短的一個時期迅速建立了社會主義公有制。社會主義公有制經濟既有生產性又有公益性，既強調促進生產力的發(fā)展，又以向全社會提供不斷增加的公共利益為己任[5]85。為了對我國改革開放向縱深發(fā)展背景下的社會主義公有制經濟運行過程進行剖析，有學者以計劃經濟時期的全民所有制為基礎對社會主義公有制實現主體的職能加以歸納，認為該實現主體的主要職能表現為以下五個方面：第一，保護公有財產不受損害；第二，有效率地管理和配置資本；第三，選擇資本的具體管理者、經營者和使用者，監(jiān)督資本在具體生產過程中得到有效的利用、合理的保養(yǎng)和維護；第四，進行資本積累，并為了進行積累而參與國民收入的分配(和再分配)，獲得一定的收入份額；第五，保證現有勞動人口和新增勞動人口的充分就業(yè)，并相應地合理安排社會總勞動的利用。其中，前三個職能是各種所有制的共同職能，可稱為公有制的財產職能，后兩個職能是公有制的特殊職能，可稱為公有制的公共職能[6]30-36。在我國，集體所有制的實現主體與全民所有制的實現主體不同，但“二者的差異只是規(guī)模上的，而在內部關系上沒有質的差別”[6]23，故農村集體所有制實現主體與全民所有制實現主體的職能是一致的。應當注意的是，根據1993年通過的《憲法修正案》第7條的規(guī)定，我國以實行社會主義市場經濟取代實行計劃經濟，從而實現了經濟體制的重大轉變。計劃和市場都是經濟手段[7]，對于應當由政府還是市場在資源配置中起決定性作用，兩者的選擇截然不同，但從我國社會主義公有制經濟的發(fā)展歷程來看，這種選擇沒有改變公有制實現主體的職能定位。不過，基于社會主義市場經濟與計劃經濟在配置資源時采取的方式迥然有異，我國在由計劃經濟轉向社會主義市場經濟時需要對公有制實現主體的職能之具體內容作出適當調整，如在我國建立市場導向的就業(yè)機制后，公有制實現主體保障就業(yè)的職能便逐步弱化。

從公有制實現主體的財產職能和公共職能來看，農村集體經濟組織法人的目的應當包括兩個方面的內容：一是堅持集體所有制，發(fā)展壯大農村集體經濟；二是促進農民持續(xù)增收，確保集體成員平等參與分享集體收益?！恫莅浮返?條關于該法立法宗旨的規(guī)定包含了上述內容，可謂已對農村集體經濟組織法人的目的作出了準確的定位。由于“所有權是直觀反映所有制的核心指標”[5]97，而且，在歷史上所有權是所有制的基本實現方式、有時甚至是唯一的所有制實現方式[8]，因此，我國《民法典》集體所有權的立法宗旨與作為農村集體所有權主體的農村集體經濟組織的法人目的是一致的[9]。當前，《關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》指出，該項改革是“鞏固社會主義公有制、完善農村基本經營制度的必然要求”和“維護農民合法權益、增加農民財產性收入的重大舉措”，這也正好與農村集體經濟組織法人的目的相契合。

長期以來，我國公有制財產的主體缺位，公有制實現主體的內部財產關系模糊，并由此導致公有制實現主體缺少價值增值和積累財產的內在動力[10]。如今我國通過推進農村集體資產股份化改革，將農村集體經濟組織改造為股份合作社法人，這既明確了農村集體所有制實現主體的組織形式，解決了農村集體資產歸屬不明的問題，也理順了該實現主體與其成員之間的財產關系，從而彌補了農村集體所有制下財產價值增值和財產積累動力不足的弊端?？梢姡鳛檗r村集體產權制度改革的重要內容，農村集體資產股權配置也是確立農村集體經濟組織法人的組織形式或農村集體經濟組織經營自身資產的一種方式，因此，農村集體資產股權配置的方案必須以農村集體經濟組織法人的目的為指引。這就要求農村集體資產股份化改革需要圍繞農村集體經濟組織實現其財產職能和公共職能而展開。根據黨和國家政策以及農村集體產權制度改革實踐可知，在農村集體資產股權配置過程中，可以設置的股權包括成員股和集體股兩種形式，以下對這兩種形式的股權配置之法理及《農村集體經濟組織法》制定時的抉擇理由分別進行探討。

二、成員股的本質屬性及其配置的法理檢視

《關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》規(guī)定，股權設置應以成員股為主，而且要體現成員集體所有和特有的社區(qū)性，只能在農村集體經濟組織內部進行。據此，成員股是將農村集體資產以股份或者份額形式量化后由農村集體經濟組織成員享有的股權，該種類型的股權配置對象以享有農村集體經濟組織成員資格為前提。然而，該意見同時提出，股權管理提倡實行不隨人口增減變動而調整的方式，探索農民對集體資產股份有償退出的條件和程序，有關部門要研究制定集體資產股份抵押、擔保貸款辦法，指導農村集體經濟組織制定農民持有集體資產股份繼承的辦法。這又表明成員股的享有者不必以享有農村集體經濟組織成員資格為條件，從而引發(fā)了成員股的本質屬性之爭。上述規(guī)定分別針對的是成員股的初始配置及其享有，且這兩個方面的規(guī)定遵循了不同的股權配置法理，在農村集體經濟組織立法過程中對兩種法理如何進行取舍，無疑需要以農村集體經濟組織法人的目的來加以檢視。

(一)成員股的本質屬性

我國在以集體所有權為農村集體所有制的實現方式時，集體所有權的唯一主體是農民集體，且作為集體所有權客體的資產不可分別屬于農民集體成員[11]，故集體財產盡管為其成員所有，但其屬于集體所有，集體財產與其成員是相互分離的，尤其是任何成員都無權請求分割集體財產，從而將集體財產變?yōu)樗饺怂衃12]?；诠兄曝敭a的這一特征，推進農村集體產權制度改革必須堅持集體所有制不變，也就是說，不管怎么改，不能把農村土地集體所有制改垮了[13]?？梢姡r村集體資產股權配置不是以股權形式將集體資產在農村集體經濟組織成員之間進行分配，此種股權實質是一種不可分割資產基礎上的收益憑證，而非物權意義上的股權，與私人投資形成的股權具有本質不同[14]。因此，《關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》指出，農村集體經營性資產的股份合作制改革，不同于工商企業(yè)的股份制改造，并強調將農村集體經營性資產以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據。

盡管黨和國家對農村集體資產股權配置的制度意蘊有極為清晰的認識，但這種認識沒有能夠在政策文件和改革實踐中貫徹到底，具體表現為：在完成成員股的初始配置后，或直接或間接地將成員股作為農村集體經濟組織成員投資獲得的股份對待，極力彰顯成員股的財產價值，并在實踐中為推動成員股流轉尋求制度支持。為此，《關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》將農村集體資產分為三種類型，即：土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等資源性資產；用于經營的房屋、建筑物、機器設備、工具器具、農業(yè)基礎設施、集體投資興辦的企業(yè)及其所持有的其他經濟組織的資產份額、無形資產等經營性資產；用于公共服務的教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等方面的非經營性資產。然后，以此為基礎明確規(guī)定股權配置的客體僅為“農村集體經營性資產”，而不涉及農村集體的資源性資產和非經營性資產。

將農村集體資產分為資源性資產、經營性資產和非經營性資產，與我國民事法律制度中的禁止流通物、流通物和限制流通物的分類相對應。資源性資產主要是土地，根據《憲法》第9條和第10條的規(guī)定，土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等只能由國家或集體享有所有權，任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地，因而農村集體經濟組織的資源性資產不能成為市場交易的客體，屬于禁止流通物。農村集體資產中的非經營性資產是用于公益事業(yè)的財產或者屬于集體公共設施，在性質上應歸入公共物的范疇，這種資產在社會主義市場經濟中同樣不能成為交易的客體。但是，如果農村集體經濟組織的非經營性資產不再用于公益事業(yè)或喪失公共設施的特性，則該部分農村集體資產可以在市場中進行交易，故非經營性資產并不是完全禁止在市場上進行交易，從而其應屬于限制流通物。至于農村集體資產中的經營性資產，在市場中可以自由交易，應該屬于流通物。

將農村集體資產分為上述三種類型，目的在于分類推進農村集體產權制度改革，這對于農村集體經濟組織采用不同的方式對不同性質的農村集體資產進行經營管理具有重要意義。然而，在農村集體資產股權為農村集體經濟組織成員參加集體收益分配依據的情況下，將股權配置的客體限于農村集體經營性資產，這種做法難謂合理。在實踐中，農村集體經濟組織的收益并非全部來自其對經營性資產的經營，通過經營土地等資源性資產獲得收益也極為常見，如“我國農村集體經濟有效實現的法律制度研究”課題組于2010年7—8月在12個省72個村進行調查后收集的數據顯示，有15.30%的受訪農戶表示所在的集體采用統一經營方式，有26.90%的受訪農戶表示所在的集體采用分散經營與統一經營相結合的方式，其中山東(50.00%)、河南(66.66%)、江蘇(61.10%)和廣東(69.40%)等省有半數及以上受訪農戶反映其所在的集體采用了統一經營方式[15]。此外，農村集體經濟組織的非經營性資產并非絕對禁止用于市場經營以獲得收益，只是對該種資產的市場運營不得與其承擔的公共職能相違背，也不得將這些資產在市場中進行交易。可見，基于農村集體資產股權配置中的股權不同于工商企業(yè)的股權之特性，農村集體經濟組織在經營管理資源性資產和非經營性資產時所獲得的收益，也可以由農村集體經濟組織成員以其擁有的成員股為依據而參與分配。《草案》第41條第1款明確規(guī)定成員股配置的客體是“收益權”，該規(guī)定相對于黨和國家的政策表述更為精確和嚴謹。不過，該條將成員股配置的客體限于“集體所有的經營性財產的收益權”，表明立法者在觀念上仍未將農村集體資產與基于該資產獲得的收益區(qū)分開來。

綜上，在對農村集體資產進行股份化改革時，應當明確農村集體資產股權配置的客體是源于農村集體資產的集體收益，而不是農村集體資產本身。無論是經營性資產，還是資源性資產和非經營性資產，農村集體經濟組織均不能將其資產以股份或者份額形式量化分割給本集體成員，能夠量化并以成員股為依據分配給本集體成員的僅僅是該農村集體經濟組織獲得的收益，其中配置給成員的股份是該成員有權分享的集體收益份額。而且，從集體收益分配的角度來看，將農村集體經濟組織經營管理資源性資產和非經營性資產獲得的收益排除在外，既不具有必要性，也不符合農村集體收益分配的現實狀況(2)在推行股份制時，廣東南海發(fā)展模式就是將集體財產及土地折成股份，土地集中起來由集體統一經營，股東以享有的股權為依據參與分紅。參見蔣省三、韓俊主編：《土地資本化與農村工業(yè)化——南海發(fā)展模式與制度創(chuàng)新》，山西經濟出版社2005年版，第57頁。。

(二)成員股配置的基本規(guī)則

在對農村集體資產進行股權配置時，農村集體經濟組織成員應當依據一定的標準獲得相應的股份，從而享有參與分配農村集體收益的權利。成員股的設置應當遵循農村集體資產股權的根本屬性，符合農村集體資產股權的生成機理[16]，故有必要結合成員股是農村集體經濟組織成員分享集體收益的份額之法理，對成員股配置的基本規(guī)則進行探索。

1.成員股配置與成員權的制度連接

農村集體經濟組織成員享有的權利義務統稱為成員權，法律上一般稱為社員權。農村集體經濟組織成員權包括共益權和自益權。其中，共益權是農村集體經濟組織成員參與集體事務的權利；自益權是農村集體經濟組織成員受領或享受財產利益的權利[17]。由于農村集體經濟組織經營管理集體資產的決策都是由其成員依照法定程序民主決定，這與對農村集體經濟組織進行股份合作社改造無關，在農村集體產權制度改革中設置成員股，目的是明晰農村集體經濟組織成員獲得相應份額的集體收益的權利?？梢?，農村集體經濟組織成員享有的成員股屬于自益權的一種，而成員股設置的重要意義則在于對農村集體經濟組織成員實現其集體收益分配權的制度形式作出了重大變革。

關于成員股的設置類型，在實踐中沒有統一的模式，《草案》也選擇對此予以模糊化處理。有學者認為，成員股的設置應當在嚴格遵循成員權的股權量化標準、堅持人口股主體地位的基礎上，強調勞動貢獻對集體資產形成和積累的價值，明確勞齡股的輔助地位，從而避免平均主義的簡單線性思維和忽視個體價值的固有缺陷[16]。這種觀點值得贊同，實踐中在人口股之外設置勞動貢獻股的做法也為不少村莊所采納(3)如重慶市奉節(jié)縣安坪鎮(zhèn)三沱村和夔門街道寶塔坪社區(qū)、黑龍江省安達市萬寶山鎮(zhèn)和大慶市肇州縣、湖北省潛江市泰豐辦事處南荷社區(qū)等。參見房紹坤、任怡多：《論農村集體產權制度改革中成員股的設置》，載《學習與探索》2022年第3期，第74-75頁。此外，廣東南海發(fā)展模式在股權配置時也根據不同成員的情況設置了勞動貢獻股。參見蔣省三、韓俊主編：《土地資本化與農村工業(yè)化——南海發(fā)展模式與制度創(chuàng)新》，山西經濟出版社2005年版，第57頁。。按照此種方式配置成員股，將因每個農村集體經濟組織成員對集體資產貢獻量的不同而被配置不同份額的股權，以凸顯每個農村集體經濟組織成員享有的成員股的獨特性。不同成員享有的成員股的獨特性則表明成員股具有顯著的人身屬性，從而使得成員股流轉面臨難以克服的障礙。

既然成員股不是農村集體經濟組織成員對集體資產享有的份額，也不是基于成員出資所形成，且其屬于農村集體經濟組織成員權的范疇，那么，成員股就只能配置給農村集體經濟組織成員。有學者將農村集體資產股權配置稱為第二次“還權于民”，認為成員資格是財產權在法律上的轉化形態(tài)，主張取得特定農村集體經濟組織的“資產份額”便可以獲得成員資格，而喪失該“資產份額”則喪失成員身份[18]。這種觀點是從農村集體經濟組織成員投資獲得成員股的意義上展開分析的，未能準確理解成員股的配置法理及其與農村集體經濟組織成員權之間的制度關聯。

農村集體經濟組織成員資格是享有成員股的基礎，而農村集體經濟組織成員享有的成員股份額體現了其個體價值，故只有農村集體經濟組織成員才能享有成員股，喪失成員身份則不能繼續(xù)享有成員股。在農村集體產權制度改革實踐中，對于經營性資產折股量化到成員形成的股權，多數地方實行不隨人口增減變動而調整的方式，一些地方探索實行“量化到人、確權到戶、戶內共享、長久不變”的股權靜態(tài)管理模式(4)參見韓長賦：《國務院關于農村集體產權制度改革情況的報告——2020年4月26日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議上》。。盡管這種股權靜態(tài)管理模式在實踐中頗受青睞，也有來自黨和國家政策的支持，但其是否妥當有待反思。“確權到戶、戶內共享、長久不變”脫胎于農村基本經營制度中的“增人不增地、減人不減地”的制度經驗。土地承包經營權是一種用益物權，具有明確的存續(xù)期限，故在承包期限內不得對承包地進行調整，否則就是對土地承包經營權人享有的權利的剝奪[15]252?？梢姡谵r村基本經營制度中采用“增人不增地、減人不減地”的做法具有合理性。然而，在對農村集體資產進行股份化改革時，成員股的設置是為農村集體經濟組織成員行使集體收益分配權提供依據，作為農村集體所有制實現主體的一份子，每個農村集體經濟組織成員均應當享有集體收益分配權，“確權到戶、戶內共享、長久不變”在事實上掩蓋了部分農村集體經濟組織成員不能參與集體收益分配的不公平現象。因此，在股權配置過程中采用股權靜態(tài)管理模式不足取?！恫莅浮窙]有將實踐中較為流行的股權靜態(tài)管理模式納入法律規(guī)則中，也沒有確立成員股流轉制度，顯然能夠更充分地展現成員股之人身屬性，也有助于在成員股配置與成員權享有之間實現制度對接。

2.成員范圍的變動與成員股的動態(tài)調整

成員是農村集體經濟組織的人格要素。我國現行法對于農村集體經濟組織成員權僅有零散規(guī)定(5)見《民法典》第261條第2款、第264條和《村民委員會組織法》第24條。。時至今日，農村集體經濟組織成員資格的認定標準之法律規(guī)制嚴重滯后于農村社會實踐，全國性統一立法付之闕如。為了順利推進我國《農村集體經濟組織法》的制定，應該認識到農民的成員權在農村集體經濟組織的法律構造中已經處于基礎性地位，是農村集體經濟組織的核心議題[19]，也是農村集體產權制度改革中成員股配置的基礎。

當前，農村集體經濟組織由人民公社時期的“三級所有、隊為基礎”演變而來，在不同的農村地區(qū)，農村集體經濟組織的表現形態(tài)不盡相同。但是，農村集體經濟組織是一個極具地域性的共同體，其邊界總是與一定的社區(qū)相聯系。農村集體經濟組織的社區(qū)性決定了其成員的社區(qū)性，而且現階段農村集體經濟組織成員身份的社區(qū)性可以在一定程度上保障成員享受集體利益，同時可以避免集體經濟組織受到外部沖擊[20]。以戶籍作為認定農村集體經濟組織成員資格的標準具有現實合理性，且簡便而易于判斷，因而我國現行地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章、最高人民法院司法政策和地方法院發(fā)布的司法解釋性質文件以及村規(guī)民約，基本上均將戶籍作為認定成員資格的一般標準時的主要考量因素。2015年5月，經中央全面深化改革領導小組和國務院同意，全國29個省(市、自治區(qū))各選擇一個縣(市、區(qū))作為試點，開展了農村集體資產股份權能改革工作。這些試點地區(qū)均開展了確認成員身份工作并出臺了集體經濟組織成員身份界定的相關指導意見。統計數據顯示：90%以上的試點地區(qū)均明確規(guī)定，通過原始取得、法定取得的成員資格都要擁有本集體組織戶籍，戶籍是獲得成員資格的基礎條件，是進入農村集體經濟組織的門檻；而且，戶籍標準更嚴格地作為成員資格喪失的條件[21]。可見，當前各地在認定農村集體經濟組織成員資格時，戶籍依然起著重要作用。農村集體經濟組織成員身份與其戶籍所在地相對應，是對農村集體經濟組織的社區(qū)性及其主要資產為土地的回應。由于不同區(qū)域、不同村莊具有自身特色乃是客觀存在，且在戶籍制度改革后農村人口遷移和流動愈加頻繁，使得以戶籍作為認定農村集體經濟組織成員資格的唯一標準必定滋生弊端，有必要對該認定標準作出適當修正。因此，《關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》采用了包含戶籍在內的復合標準，即依據有關法律法規(guī)，按照尊重歷史、兼顧現實、程序規(guī)范、群眾認可的原則，統籌考慮戶籍關系、農村土地承包關系、對集體積累的貢獻等因素，協調平衡各方利益，做好農村集體經濟組織成員身份確認工作，解決成員邊界不清的問題。

應當強調的是，不論采用何種標準認定農村集體經濟組織成員資格，農村集體經濟組織的成員都不是固定不變的，2020年11月4日農業(yè)農村部印發(fā)的《農村集體經濟組織示范章程(試行)》第9條、第10條關于農村集體經濟組織成員資格的取得及喪失的規(guī)定佐證了這一點。《草案》第12條、第15條、第17條、第18條和第19條對農村集體經濟組織成員權制度的規(guī)定，亦認可了農村集體經濟組織成員的變動性。農村集體經濟組織成員取得對農村集體資產的股權，是農村集體所有權實現集體成員利益的本質和目的所要求的，農村集體經濟組織成員依據其成員權取得的成員股，本質上是農村集體經濟組織成員享有的集體收益分配權[22]，加之農村集體經濟組織成員享有的成員股因包含了其個體價值而具有了人身屬性，因此，成員股不得流轉、不得繼承；而且，在農村集體經濟組織成員發(fā)生增減時，應當對成員股進行動態(tài)調整，以確保每個農村集體經濟組織成員均能夠享有集體收益分配權。鑒于包含成員股權在內的農村集體經濟組織成員權與一定的經濟利益掛鉤，有必要強調，在一定條件下，取得成員資格的人須支付一定的對價，而喪失成員資格的人則獲得相應的補償[23]?！恫莅浮返?7條第2款和第18條第2款明確規(guī)定對自愿退出或身份喪失的成員進行適當補償，或在一定期限內保留其已經享有的財產權益，是對成員權制度、集體資產歸屬制度與集體收益分配制度的系統整合。不過，如果能夠進一步規(guī)定特定情形下“成員身份取得”以該成員支付一定對價為前提，則上述制度的系統整合將在《草案》中得到更圓滿的呈現。

三、集體股的存廢之爭及其功能定位

在農村集體資產股權配置過程中，除設置成員股外，還可以設置集體股。農村集體經濟組織有權以其持有的集體股參與分享集體收益的相應份額。《關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》對于集體股的設置采用了較為模糊的規(guī)定，即是否設置集體股由本集體經濟組織成員民主討論決定。在試點地區(qū)，有關集體股設置與否的實踐探索存在較大差異：一是不設置集體股，但設置公積公益金來代替集體股發(fā)揮農村集體經濟組織所擔負的社區(qū)公共事業(yè)發(fā)展功能，如佛山市南海區(qū)、貴州省湄潭縣等；二是區(qū)別對待，同一縣(市、區(qū))內，部分村組設置集體股，如北京大興區(qū)、上海閔行區(qū)[24]?？梢?，在農村集體資產股份化改革過程中，各界對于是否設置集體股存在較大的分歧。

有學者對設置集體股的弊端進行了系統分析，認為設置集體股存在以下弊端：其一，有?；痉ɡ?，即農村集體經濟組織無法履行作為股東的基本出資義務，陷入持有自己股份的困境，喪失股東的基本權利——表決權，而且不以持有股份承擔清償責任；其二，造成農村集體資產的產權歸屬不清，可能引發(fā)二次改制的困境；其三，易形成“內部人”控制，產生尋租腐敗問題[25]。這些觀點形成的前提是，集體資產股權與公司法中的股權存在著相當多的共通之處，故其亦應遵循股權的基本原理，不得與股權的本質屬性相悖[25]。然而，這一前提不能成立。農村集體資產股權配置中的成員股和集體股，都不能與公司法意義上的股權相提并論，兩者之間幾乎沒有共同之處，而是具有本質區(qū)別。一般意義上的“股”，代表的是資產，持有者有權依法對自己持有的“股”進行處置。但集體產權制度改革中出現的所謂“股”，其實只是指每個成員在集體資產收益中的具體分配份額，因為集體的資產是不可分割給個人的[26]。既然農村集體資產股權配置中“股”與投資無關，那么，設置集體股后農村集體經濟組織就不會在履行出資義務、自持股份等方面出現困境；在表決權行使方面，作為股份合作社的農村集體經濟組織也應當采取成員一人一票制，而不以配置的具體股份份額作為表決依據。同時，農村集體經濟組織與其他民事主體一樣，必須以自身擁有的責任財產承擔清償責任，而集體股是其自身參與集體收益分配的依據，并非源于農村集體資產的分割，故設置集體股對農村集體經濟組織的責任承擔沒有影響。此外，《關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》對明晰農村集體經濟組織的產權問題作出了明確規(guī)定，這就是對集體所有的各類資產進行全面清產核資，摸清集體家底，并以此為基礎，把農村集體資產的所有權確權到不同層級的農村集體經濟組織成員集體?？梢?，產權明晰屬于農村集體資產歸屬制度的范疇。對農村集體資產進行股份化改革不是為了明晰農村集體經濟組織的產權，而是為了解決成員的集體收益分配權缺乏保障的問題。認為設置集體股會造成農村集體資產產權模糊，無疑是將農村集體產權制度改革中的資產歸屬制度與集體收益分配制度混為一談。至于可能因形成“內部人”控制而產生尋租腐敗的問題，應當從加強農村集體經濟組織對其資產的規(guī)范管理入手予以解決。因為在經營決策采取成員一人一票制的情形下，“內部人”控制無從產生，從而使得消除尋租腐敗只能寄希望于農村集體資產管理制度的完善。

一般認為，集體股的設置旨在為農村集體經濟組織留存必要的公共服務資金[27]。一些地方在改制中設置集體股的確是為了籌集公共事業(yè)所需經費[28]。就實踐來看，農村集體經濟組織在“加強道路、水利、飲用水等公益事業(yè)建設”“改善村文化、環(huán)境衛(wèi)生設施”“保障農村社會穩(wěn)定和減少社會治安糾紛”“適當補貼失地、無地的村集體成員”“投資村辦企業(yè)”“村干部和其他管理人員管理費的補貼”“為成員(農民)提供社保經費補助”等方面發(fā)揮了作用，而農村集體經濟組織成員也對其所在的集體在上述各方面發(fā)揮作用充滿期待[29]。這些作用中的很多內容都是農村集體經濟組織應當承擔的公共職能的體現。此外，有學者認為，集體股是強化農村集體所有制的表現，不設置集體股會將農村集體產權制度改革引向私有制，從而削弱公有制經濟中的集體經濟成分，并使集體經濟面臨空殼化危機[30]。對上述主張設置集體股的理由進行分析可以發(fā)現，不管是基于為農村集體經濟組織籌集公共服務資金的目的，還是出于確保農村集體經濟組織的公有制實現主體屬性考慮，都只是看到了設置集體股的功能之表象。正如前文所述，農村集體資產股權配置與農村集體資產分割無關，無論是否設置集體股，農村集體經濟組織均為集體資產的所有權人，農村集體經濟組織成員也不得以其擁有的股權份額要求分割集體資產，此時農村集體經濟組織的公有制實現主體屬性自然不會削弱或喪失。同樣，如果僅僅是為農村集體經濟組織籌集提供公共服務的經費，設置集體股也并非唯一方式，因為以提取公積公益金的方式取代集體股的設置具有殊途同歸的效果[25]。此次審議的《草案》便未設置集體股，而是于第42條規(guī)定以提取公積公益金的方式籌集公共服務資金。然而，主張設置集體股的這些理由不能成立，不能表明設置集體股欠缺重要的制度價值。

當前，由于對“股”是投資所得的約定俗成之理解較為普遍，不僅在實踐中存在對農村集體資產股權配置中的“股”與公司法中的“股”不加區(qū)分的現象，學界也不乏在理論探討中混淆這兩種不同性質的“股”的趨勢(6)有學者認為，股份經濟合作社設立集體股應當以股份經濟合作社對自己進行出資或擁有財產權益為前提。參見林廣會：《集體資產股權設置與管理模式法律重構和效力解析》，載《山東社會科學》2022年第2期，第57-58頁。這種觀點顯然將農村集體產權制度改革中設置的集體股與公司法中的股權性質混為一談。。以《農村集體經濟組織法》制定為契機，在該法中明確規(guī)定集體股的設置，發(fā)揮法律的教育功能，將農村集體經濟組織是農村集體所有制實現主體的觀念強加給農村集體經濟組織成員及相關主體(7)關于法律的教育功能，參見[德]伯恩·魏德士：《法理學》，丁小春、吳越譯，法律出版社2003年版，第46頁。，從而凸顯兩種“股”的不同制度意蘊，并糾正各界對農村集體資產股權配置中的“股”的錯誤理解，具有重要的現實意義。而且，設置集體股代替提取公積公益金，同樣能夠為農村集體經濟組織履行公共職能籌集相應的資金。另外，在農村集體經濟組織成員增減時，集體股可以發(fā)揮股份配置的“蓄水池”功能，即在農村集體經濟組織成員喪失成員資格時，其享有的股份由農村集體經濟組織收回；在農村集體經濟組織產生新成員時，該新成員應享有的股份可以由集體股調劑。這樣的話，既可以確保每個農村集體經濟組織成員享有的集體收益分配權得以公平實現，又能夠避免成員股隨農村集體經濟組織成員變動而調整的復雜情況，從而保持農村集體經濟組織成員享有股權份額的穩(wěn)定性。

當然，為了防止通過設置集體股不當擠占農村集體經濟組織成員對集體收益的分享比例，需要參考擬提取的公積公益金數額明確規(guī)定集體股的上限。同時，基于農村集體資產股權僅僅是分享集體收益的依據，應當堅持《草案》第28條第3款規(guī)定的農村集體經濟組織行使決策權時采取成員一人一票的表決方式，以彰顯農村集體經濟組織的人合性特色，并消除農村集體經濟組織自持股份而可能出現“內部人”控制的窘境。

四、結束語

在農村集體產權制度改革過程中，農村集體資產股權配置不僅與農村集體經濟組織成員權密切相關，而且直接影響到農村集體經濟組織的組織機構和資產管理制度的構建。以社會主義公有制實現主體的職能定位為基礎，明晰農村集體經濟組織法人的目的，并以之為引導堅守農村集體資產股權為參與集體收益分配的依據之法理，可以在制定《農村集體經濟組織法》時為完善股權配置制度指明方向，其中是否設置集體股以及成員股和集體股之具體設置規(guī)則的設計，需要結合農村集體所有制的本質屬性，根據我國國情農情作出選擇并加以優(yōu)化。