臨時(shí)用地涉及土地復(fù)墾問(wèn)題淺析

■ 李 樂(lè)/張新花/朱小娟/張 濤/胡艷珍/姜廣輝

（1.東營(yíng)市土地礦產(chǎn)發(fā)展服務(wù)中心, 山東 東營(yíng) 257091；2.東營(yíng)市行政審批服務(wù)局，山東 東營(yíng) 257091；3.東營(yíng)市自然資源和規(guī)劃局東營(yíng)分局, 山東 東營(yíng) 257000；4.北京師范大學(xué)自然資源學(xué)院，北京 100875）

臨時(shí)用地是指服務(wù)于建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查的臨時(shí)性用地，具有短期性、附帶復(fù)墾義務(wù)等特點(diǎn)。臨時(shí)用地的使用期限一般不超過(guò)2年，特殊情形不超過(guò)4年。復(fù)墾義務(wù)人要在臨時(shí)用地期滿(mǎn)之日起1年內(nèi)完成土地復(fù)墾。隨著遏制耕地“非農(nóng)化”“非糧化”政策的推進(jìn)，《自然資源部關(guān)于規(guī)范臨時(shí)用地管理的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》）通過(guò)規(guī)范臨時(shí)用地審批，落實(shí)臨時(shí)用地恢復(fù)責(zé)任，增強(qiáng)了臨時(shí)用地審批和管理的審慎性。但相關(guān)政策法規(guī)在臨時(shí)用地土地復(fù)墾的方案審查、義務(wù)履行監(jiān)管、代為組織復(fù)墾、驗(yàn)收模式和驗(yàn)收結(jié)果使用等細(xì)節(jié)性規(guī)定方面仍缺乏系統(tǒng)性和統(tǒng)一性。臨時(shí)用地土地復(fù)墾從方案審查通過(guò)到復(fù)墾項(xiàng)目驗(yàn)收，并作為再次申請(qǐng)臨時(shí)用地的依據(jù)，體現(xiàn)了循環(huán)始終、累計(jì)遞進(jìn)的特點(diǎn)。規(guī)范臨時(shí)用地土地復(fù)墾對(duì)嚴(yán)格土地用途管制、落實(shí)恢復(fù)治理義務(wù)、推進(jìn)糧食安全戰(zhàn)略實(shí)施等意義重大。

1 涉及臨時(shí)用地土地復(fù)墾的主要政策法規(guī)

目前，涉及臨時(shí)用地土地復(fù)墾的政策法規(guī)主要是依據(jù)《土地管理法》制定的法規(guī)、規(guī)章、政策（表1），而《土地管理法》本身并沒(méi)有臨時(shí)用地土地復(fù)墾相關(guān)內(nèi)容?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》確立了臨時(shí)用地與土地復(fù)墾之間的聯(lián)系，并將《土地管理法》中規(guī)定的挖損、塌陷、壓占等土地破壞類(lèi)型作為臨時(shí)用地管理認(rèn)定的土地破壞情形。《土地復(fù)墾條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）圍繞臨時(shí)用地土地復(fù)墾的方案審查、監(jiān)督管理、義務(wù)主體、驗(yàn)收模式等方面，建立了臨時(shí)用地土地復(fù)墾系統(tǒng)性制度?！锻恋貜?fù)墾條例實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）是《條例》的細(xì)化，其部分條款也要求直接按照《條例》執(zhí)行，二者共同構(gòu)成了完整的臨時(shí)用地土地復(fù)墾管理體系?！蛾P(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)永久基本農(nóng)田保護(hù)工作的通知》將臨時(shí)用地審批和土地復(fù)墾的方案審查、驗(yàn)收主體確定為縣級(jí)自然資源部門(mén)，實(shí)現(xiàn)了臨時(shí)用地審批、復(fù)墾管理主體的統(tǒng)一性。但該文件并非臨時(shí)用地管理的專(zhuān)門(mén)性文件，其效力也不能作為確立行政權(quán)力的依據(jù)。《通知》在建立市縣兩級(jí)審批機(jī)制的情況下，依然要求臨時(shí)用地復(fù)墾要符合《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)永久基本農(nóng)田保護(hù)工作的通知》有關(guān)要求，不僅加劇了臨時(shí)用地審批層級(jí)、復(fù)墾驗(yàn)收層級(jí)的模糊性，而且導(dǎo)致了與《條例》《辦法》等上位法規(guī)、規(guī)章的沖突。

表1 與臨時(shí)用地土地復(fù)墾相關(guān)的法律政策

2 臨時(shí)用地土地復(fù)墾實(shí)踐中面臨的主要問(wèn)題

通過(guò)上述分析可以看出，盡管涉及臨時(shí)用地土地復(fù)墾的政策法規(guī)已較為完備，但是這些政策法規(guī)在臨時(shí)用地審批與土地復(fù)墾管控、土地復(fù)墾不同內(nèi)容之間存在表述模糊、交叉重復(fù)、細(xì)節(jié)粗疏等具體問(wèn)題，導(dǎo)致臨時(shí)用地土地復(fù)墾管理實(shí)踐操作難度較大。

2.1 土地復(fù)墾方案審查依據(jù)不明確

《通知》作為管理臨時(shí)用地的規(guī)范性文件，較行政法規(guī)、規(guī)章更應(yīng)直接明確臨時(shí)用地與土地復(fù)墾之間的關(guān)系，細(xì)化臨時(shí)用地土地復(fù)墾工作各方面內(nèi)容。但《通知》沒(méi)有細(xì)化土地復(fù)墾方案審查依據(jù)，僅要求占用永久基本農(nóng)田的臨時(shí)用地需符合《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)永久基本農(nóng)田保護(hù)工作的通知》中關(guān)于土地復(fù)墾的規(guī)定。而《條例》要求復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)按照土國(guó)務(wù)院國(guó)土資源主管部門(mén)的規(guī)定（特指《辦法》）編制復(fù)墾方案（表1）。這種矛盾性造成《通知》不僅缺少臨時(shí)用地土地復(fù)墾管理的必要內(nèi)容，也與現(xiàn)行法規(guī)的具體要求存在偏差，降低了《通知》在管理實(shí)踐中的可操作性。《通知》把復(fù)墾方案報(bào)告表作為申請(qǐng)臨時(shí)用地的要件，符合《辦法》劃分土地復(fù)墾方案報(bào)告書(shū)和報(bào)告表的依據(jù)和方式，又體現(xiàn)了《通知》與《辦法》的內(nèi)在聯(lián)系[1-3]。按照《條例》第十三條規(guī)定，需要編制土地復(fù)墾方案的情況包括辦理采礦權(quán)和申請(qǐng)臨時(shí)用地兩種類(lèi)型，而《條例》《辦法》制度設(shè)計(jì)中的土地復(fù)墾卻圍繞人民政府審批建設(shè)用地的建設(shè)項(xiàng)目和自然資源管理部門(mén)審批登記的采礦項(xiàng)目展開(kāi)。實(shí)踐當(dāng)中，建設(shè)用地審查報(bào)批不涉及土地復(fù)墾，且現(xiàn)行的管理機(jī)制并未將土地復(fù)墾作為建設(shè)用地審批的要件，也未提出使用者在土地使用權(quán)期滿(mǎn)須進(jìn)行土地復(fù)墾的要求。因此，依據(jù)《辦法》管理臨時(shí)用地的土地復(fù)墾工作并不符合其限定的土地復(fù)墾范圍。

在支撐材料方面，《通知》將土地復(fù)墾方案報(bào)告表作為申請(qǐng)臨時(shí)用地的要件缺乏準(zhǔn)確性。即便《通知》又要求土地復(fù)墾方案報(bào)告表由有關(guān)自然資源管理部門(mén)審核，但未能簡(jiǎn)潔明了地說(shuō)明提交材料的樣式和內(nèi)容。依據(jù)《辦法》相關(guān)規(guī)定，土地復(fù)墾方案審查是由承擔(dān)建設(shè)用地審查和采礦權(quán)審批的自然資源管理部門(mén)負(fù)責(zé)，包括專(zhuān)家論證、主管部門(mén)審查兩部分內(nèi)容。對(duì)照現(xiàn)行礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)所需提交的資料可以推斷出，申請(qǐng)臨時(shí)用地時(shí)提交的土地復(fù)墾材料應(yīng)當(dāng)分別為專(zhuān)家論證意見(jiàn)和審查意見(jiàn)書(shū)。同時(shí)，《通知》也規(guī)定，位于項(xiàng)目建設(shè)用地報(bào)批時(shí)已批準(zhǔn)土地復(fù)墾方案范圍內(nèi)的臨時(shí)用地不再編制土地復(fù)墾方案報(bào)告表。臨時(shí)用地使用期限一般為2年，因此，只有近期將進(jìn)行開(kāi)采的礦山企業(yè)編制的礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案，因其中包含臨時(shí)用地土地復(fù)墾的內(nèi)容才具有較高實(shí)用性。這種情況下，即使不再需要編制土地復(fù)墾方案，申請(qǐng)者也應(yīng)提交礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案評(píng)審意見(jiàn)及公告結(jié)果，并向?qū)徟块T(mén)提供文本中具體涉及臨時(shí)用地復(fù)墾的內(nèi)容。除此以外，《耕地占用稅法》規(guī)定臨時(shí)用地占耕地須繳納耕地占用稅。作為操作層面的規(guī)范性文件，《通知》卻未將耕地占用稅完稅證或免稅證等材料列為臨時(shí)用地的申請(qǐng)材料。這容易造成負(fù)責(zé)審批臨時(shí)用地的自然資源管理部門(mén)難以及時(shí)將臨時(shí)占地信息與財(cái)稅部門(mén)對(duì)接而引起稅收征管缺失問(wèn)題，也與《辦法》中退還耕地占用稅的激勵(lì)政策缺少對(duì)應(yīng)關(guān)系。

2.2 土地復(fù)墾義務(wù)主體不明晰

《條例》除規(guī)定臨時(shí)用地使用者為復(fù)墾義務(wù)人外，也規(guī)定了代為組織復(fù)墾的情況：一是義務(wù)人復(fù)墾驗(yàn)收不合格，按照整改要求再次復(fù)墾依然不合格；二是義務(wù)人不履行復(fù)墾義務(wù)[4]。其中，第一種情況符合《土地管理法》中“沒(méi)有條件復(fù)墾或者復(fù)墾不符合要求的，應(yīng)當(dāng)繳納土地復(fù)墾費(fèi)，專(zhuān)項(xiàng)用于土地復(fù)墾”的情況。復(fù)墾整改后驗(yàn)收依然不合格，相應(yīng)土地的復(fù)墾主體就轉(zhuǎn)為自然資源管理部門(mén)。自然資源管理部門(mén)使用義務(wù)人審核通過(guò)的土地復(fù)墾方案及預(yù)存的土地復(fù)墾費(fèi)實(shí)施復(fù)墾，并按照政府投資的復(fù)墾項(xiàng)目進(jìn)行管理。第二種情況適用《土地管理法》第七十六條規(guī)定的義務(wù)人拒不履行土地復(fù)墾義務(wù)的情況。《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定，自然資源管理部門(mén)責(zé)令復(fù)墾義務(wù)人限期改正后，依然逾期不改正的，可處一定數(shù)額的罰款，并由自然資源管理部門(mén)會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)代為復(fù)墾或恢復(fù)種植條件。此時(shí)的代為組織復(fù)墾則屬于《行政強(qiáng)制法》的代履行范疇。《辦法》規(guī)定，采取代為組織復(fù)墾的義務(wù)人新申請(qǐng)用地時(shí)應(yīng)提交復(fù)墾費(fèi)繳費(fèi)憑據(jù)，該憑證不應(yīng)是土地復(fù)墾費(fèi)預(yù)存憑證，而是以上兩種情況下由預(yù)存的復(fù)墾費(fèi)轉(zhuǎn)化形成的相應(yīng)憑證。從土地復(fù)墾資料、復(fù)墾費(fèi)的掌握層級(jí)來(lái)看，縣級(jí)自然資源主管部門(mén)是代為組織復(fù)墾的合理層級(jí)，也符合當(dāng)前簡(jiǎn)政放權(quán)的改革趨勢(shì)。《辦法》第三十九條規(guī)定，代為組織復(fù)墾的項(xiàng)目由自然資源主管部門(mén)進(jìn)行初步驗(yàn)收，初步驗(yàn)收完成后，向上一級(jí)自然資源管理部門(mén)申請(qǐng)最終驗(yàn)收。如果縣級(jí)自然資源管理部門(mén)能夠代為組織復(fù)墾，不僅審批允許占用耕地和永久基本農(nóng)田的地市級(jí)自然資源管理部門(mén)能夠掌握臨時(shí)用地復(fù)墾的最終情況，也有利于市縣兩級(jí)自然資源管理部門(mén)的資源共享和信息互動(dòng)。但是，這種市縣兩級(jí)互動(dòng)僅適用于市級(jí)批準(zhǔn)的臨時(shí)用地或采礦項(xiàng)目，并不能對(duì)部省審批的采礦項(xiàng)目形成統(tǒng)一的范式。而且，自然資源主管部門(mén)代為組織復(fù)墾并不是直接參與復(fù)墾工程，而是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制選取實(shí)施主體進(jìn)行復(fù)墾。只要理順并明確代為組織復(fù)墾中政府部門(mén)與實(shí)施主體之間的契約關(guān)系，沒(méi)有必要采取多級(jí)驗(yàn)收的方式。因此，代為組織復(fù)墾的層級(jí)與方案審核、義務(wù)履行監(jiān)管層級(jí)相對(duì)應(yīng)，較為符合審批、監(jiān)管的主體一致性要求。

2.3 土地復(fù)墾驗(yàn)收層級(jí)規(guī)定模糊

《辦法》對(duì)于土地復(fù)墾驗(yàn)收層級(jí)規(guī)定較為模糊，只規(guī)定了義務(wù)人完成復(fù)墾后，向項(xiàng)目所在地縣級(jí)自然資源主管部門(mén)提出驗(yàn)收申請(qǐng)，并未明確是否由縣級(jí)自然資源主管部門(mén)完成驗(yàn)收工作[5]?！掇k法》規(guī)定，生產(chǎn)建設(shè)周期在5年以上的項(xiàng)目，在義務(wù)人申請(qǐng)的情況下可以采取縣級(jí)自然資源主管部門(mén)組織階段驗(yàn)收，以及由審查批準(zhǔn)土地復(fù)墾方案的自然資源主管部門(mén)組織或委托其他自然資源主管部門(mén)組織總體驗(yàn)收的綜合方式。雖然《辦法》未明確規(guī)定5年以下臨時(shí)用地的復(fù)墾驗(yàn)收問(wèn)題，卻在規(guī)定驗(yàn)收合格確認(rèn)書(shū)的章節(jié)細(xì)化了階段驗(yàn)收和總體驗(yàn)收兩種情形。由此可推斷出，臨時(shí)用地土地復(fù)墾的驗(yàn)收工作，是由項(xiàng)目所在地的縣級(jí)自然資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)受理驗(yàn)收申請(qǐng)，由復(fù)墾方案審查通過(guò)的自然資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)驗(yàn)收?！锻恋貜?fù)墾費(fèi)用監(jiān)管協(xié)議》范本依據(jù)《條例》將監(jiān)管層級(jí)籠統(tǒng)地確定為縣級(jí)以上自然資源主管部門(mén)，并未按照《辦法》直接將監(jiān)管責(zé)任主體確定為縣級(jí)自然資源部門(mén)。但其內(nèi)容設(shè)計(jì)把監(jiān)督管理與驗(yàn)收捆綁，不僅造成權(quán)力類(lèi)型混淆，而且將兩種權(quán)力確定在一個(gè)層級(jí)，造成縣級(jí)自然資源主管部門(mén)同時(shí)具有土地復(fù)墾的監(jiān)督管理權(quán)和驗(yàn)收權(quán)。這顯然與《辦法》對(duì)生產(chǎn)建設(shè)周期5年以上的項(xiàng)目階段驗(yàn)收、最終驗(yàn)收的層級(jí)劃分存在矛盾。即使《土地復(fù)墾費(fèi)用監(jiān)管協(xié)議》范本也提出，如果自然資源主管部門(mén)有關(guān)行政管理權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移，可在協(xié)商基礎(chǔ)上修改相關(guān)條款，也只能對(duì)監(jiān)督管理權(quán)和驗(yàn)收權(quán)一并調(diào)整?！掇k法》要求自然資源主管部門(mén)會(huì)同同級(jí)農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保等部門(mén)組織專(zhuān)家進(jìn)行驗(yàn)收，卻只讓自然資源主管部門(mén)出具驗(yàn)收合格確認(rèn)書(shū)，缺少其他行業(yè)部門(mén)的協(xié)同。專(zhuān)家對(duì)復(fù)墾情況的意見(jiàn)只能代表不同領(lǐng)域?qū)I(yè)人員的觀點(diǎn)，驗(yàn)收合格確認(rèn)書(shū)才是不同領(lǐng)域政府部門(mén)的官方意見(jiàn)。驗(yàn)收合格確認(rèn)書(shū)應(yīng)按照《耕地占用稅法實(shí)施辦法》有關(guān)要求，采取自然資源主管部門(mén)會(huì)同同級(jí)有關(guān)部門(mén)共同出具的方式。

2.4 土地復(fù)墾的監(jiān)管缺位

《條例》把對(duì)土地復(fù)墾費(fèi)使用情況、復(fù)墾工程實(shí)施情況的監(jiān)督權(quán)限規(guī)定為縣級(jí)以上政府國(guó)土資源主管部門(mén)（現(xiàn)為自然資源主管部門(mén)）?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定臨時(shí)用地審批層級(jí)也為縣級(jí)以上政府自然資源主管部門(mén)。理論上，如果能夠建立審批、監(jiān)督管理的水平層級(jí)關(guān)系，有利于按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管”的原則落實(shí)用地審批后全程監(jiān)管?！掇k法》卻將土地復(fù)墾監(jiān)督管理權(quán)確定為縣級(jí)自然資源主管部門(mén)[6-8]。在復(fù)墾方案審查與監(jiān)督管理層級(jí)不一致的情況下，縣級(jí)自然資源主管部門(mén)存在參與土地復(fù)墾方案論證、審查程度不足的問(wèn)題，難以結(jié)合自身職能和當(dāng)?shù)貙?shí)際等情況對(duì)方案提出意見(jiàn)和建議。同樣情況下，縣級(jí)自然資源主管部門(mén)通過(guò)復(fù)墾義務(wù)人提交的報(bào)備材料獲取土地復(fù)墾方案，而非依托政府內(nèi)部文件移交、共享系統(tǒng)，容易因信息不對(duì)等造成所獲取復(fù)墾材料被修改、失真等問(wèn)題。而且，縣級(jí)自然資源主管部門(mén)審批臨時(shí)用地的復(fù)墾材料，自身就會(huì)存留，沒(méi)必要由義務(wù)人再次提交。在時(shí)間尺度上，土地復(fù)墾并非完全與臨時(shí)用地使用具有同步性，土地復(fù)墾方案等材料報(bào)備也僅要求在實(shí)施土地復(fù)墾之前。對(duì)于使用期超過(guò)一年或跨越12月31日的臨時(shí)用地而言，正式施工到復(fù)墾工程動(dòng)工期間，義務(wù)人每年須報(bào)告復(fù)墾義務(wù)落實(shí)情況，縣級(jí)自然資源主管部門(mén)年度監(jiān)督管理就缺乏實(shí)際意義?！掇k法》規(guī)定，縣級(jí)自然資源主管部門(mén)對(duì)復(fù)墾費(fèi)預(yù)存、使用和管理等情況進(jìn)行監(jiān)管，并對(duì)違反監(jiān)管協(xié)議使用復(fù)墾費(fèi)進(jìn)行責(zé)任追究。但《土地復(fù)墾方案編制規(guī)程第1部分：通則》附件中《土地復(fù)墾費(fèi)用監(jiān)管協(xié)議》模板要求義務(wù)人按計(jì)劃完成階段復(fù)墾任務(wù)后，須經(jīng)縣級(jí)自然資源主管部門(mén)驗(yàn)收合格后，才可申請(qǐng)支取費(fèi)用。換言之，義務(wù)人實(shí)施土地復(fù)墾工程所用資金是先行墊付的資金，并非土地復(fù)墾費(fèi)?？h級(jí)自然資源主管部門(mén)只能監(jiān)管義務(wù)人是否按照復(fù)墾計(jì)劃進(jìn)行復(fù)墾（臨時(shí)用地土地復(fù)墾監(jiān)管不包括階段性驗(yàn)收后的管護(hù)情況及費(fèi)用），難以對(duì)預(yù)存費(fèi)用中用于實(shí)施土地復(fù)墾工程的費(fèi)用進(jìn)行監(jiān)管?！锻ㄖ芬罂h（市）自然資源主管部門(mén)督促義務(wù)人履行復(fù)墾義務(wù)，并在臨時(shí)用地信息系統(tǒng)及時(shí)更新土地復(fù)墾信息，而作為承擔(dān)監(jiān)督管理職責(zé)的縣級(jí)自然資源主管部門(mén)，并不需要將其監(jiān)管情況上報(bào)臨時(shí)用地審批的層級(jí)，客觀上造成地市級(jí)自然資源主管部門(mén)難以掌握義務(wù)人填報(bào)信息的真實(shí)性。

3 改進(jìn)建議

隨著轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、推行權(quán)責(zé)清單等改革不斷推進(jìn)，政府部門(mén)不僅要進(jìn)一步壓實(shí)監(jiān)管臨時(shí)用地使用者履行土地復(fù)墾義務(wù)的主體責(zé)任，落實(shí)“誰(shuí)破壞、誰(shuí)修復(fù)”的社會(huì)責(zé)任，而且要理順臨時(shí)用地審批與土地復(fù)墾管理權(quán)力之間的主次、銜接關(guān)系，實(shí)現(xiàn)使用與復(fù)墾的全鏈條銜接。同時(shí)，應(yīng)根據(jù)臨時(shí)用地土地復(fù)墾各個(gè)環(huán)節(jié)的特點(diǎn)，建立涵蓋方案審查、監(jiān)督管理、項(xiàng)目驗(yàn)收全流程的多部門(mén)聯(lián)合管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各相關(guān)部門(mén)職能在具體臨時(shí)用地土地復(fù)墾管理中的無(wú)縫銜接。

3.1 明確臨時(shí)用地土地復(fù)墾依據(jù)及材料

通過(guò)對(duì)第三次全國(guó)土地調(diào)查以來(lái)臨時(shí)用地類(lèi)型認(rèn)定的變化可以看出，臨時(shí)用地回歸了短期使用的建設(shè)用地性質(zhì)[9]。鑒于其審批主體、獲取方式不同于供地形成的建設(shè)用地，建議按照《條例》限定需要復(fù)墾的用地范圍，將《條例》《辦法》中政府審批建設(shè)用地、承擔(dān)建設(shè)用地審查等表述修改為“承擔(dān)臨時(shí)用地審批”，確保臨時(shí)用地土地復(fù)墾管理可適用《條例》《辦法》。對(duì)于《辦法》中因“生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的用地位置、規(guī)模等發(fā)生變化”，土地復(fù)墾方案需重新提交審查的，也應(yīng)結(jié)合《土地管理法》規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查兩種臨時(shí)用地使用類(lèi)型分別規(guī)定。其中，用于建設(shè)項(xiàng)目施工的臨時(shí)用地，受其輔助主體工程的施工周期、施工計(jì)劃、工程布局等因素影響，可采取同時(shí)申請(qǐng)多塊臨時(shí)用地或逐一申請(qǐng)臨時(shí)用地的方式。逐一申請(qǐng)臨時(shí)用地可對(duì)原土地復(fù)墾方案內(nèi)容增加后提交原審查部門(mén)審查；也可從便利審批、細(xì)化責(zé)任的角度分別制定土地復(fù)墾方案，依據(jù)各土地復(fù)墾方案臨時(shí)占地情況分別報(bào)相應(yīng)層級(jí)的自然資源管理部門(mén)審查。因此，需要建立統(tǒng)一的臨時(shí)用地信息系統(tǒng)，確保所有具有臨時(shí)用地審批層級(jí)的自然資源管理部門(mén)查閱到義務(wù)人土地復(fù)墾義務(wù)履行情況，避免因信息不對(duì)稱(chēng)造成其他層級(jí)自然資源管理部門(mén)因不掌握部分義務(wù)人復(fù)墾義務(wù)落實(shí)情況而繼續(xù)向其批準(zhǔn)臨時(shí)用地的問(wèn)題。對(duì)于范圍未變化，但內(nèi)部具體用途進(jìn)行調(diào)整的用于建設(shè)項(xiàng)目施工的臨時(shí)用地，也應(yīng)視其難以恢復(fù)原種植條件具體用途的調(diào)整或增加情況進(jìn)行重新審查。鑒于地質(zhì)勘查行業(yè)的特殊性，可直接根據(jù)其用地位置、范圍的變化情況進(jìn)行重新審查。同時(shí)，理順臨時(shí)用地審批與土地復(fù)墾方案審核之間的關(guān)系，明確二者提交材料的差異性。參照《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)資料的通知》，依據(jù)《耕地占用稅法》《辦法》等法律政策，建立臨時(shí)用地申請(qǐng)資料清單。根據(jù)目前城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門(mén)的城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)臨時(shí)用地管理制度，做好規(guī)劃區(qū)內(nèi)外兩個(gè)區(qū)域土地復(fù)墾、恢復(fù)原狀等期限、標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任的銜接。國(guó)土空間總體規(guī)劃建立與完善以后，則應(yīng)建立全域性的“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”管理模式，并注重城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外部臨時(shí)用地使用的分區(qū)準(zhǔn)入性。

3.2 強(qiáng)化使用者履行土地復(fù)墾義務(wù)的主體性

耕地占用稅是1986年以后黨和政府為加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地而設(shè)立的。其最初的目的是通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段限制開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)對(duì)耕地的過(guò)度占用。1998年修訂的《土地管理法》建立耕地占補(bǔ)制度，增加了通過(guò)“占一補(bǔ)一”方式來(lái)確保耕地總量不減少，并要求無(wú)開(kāi)墾條件或開(kāi)墾耕地不符合要求的占用耕地單位繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)。因此，耕地占用稅與耕地開(kāi)墾費(fèi)設(shè)置目的相同。耕地開(kāi)墾費(fèi)確立后，耕地占用稅就應(yīng)當(dāng)從減少使用者開(kāi)發(fā)建設(shè)成本的角度予以廢除。這一點(diǎn)從義務(wù)人按規(guī)定落實(shí)土地復(fù)墾義務(wù)后退還已繳納的耕地占用稅的制度設(shè)計(jì)得到印證。耕地開(kāi)墾費(fèi)重點(diǎn)在于落實(shí)耕地占補(bǔ)政策，義務(wù)人有直接開(kāi)墾或繳納開(kāi)墾費(fèi)兩種選擇權(quán)?！锻恋毓芾矸ā穼?duì)于土地復(fù)墾的要求則是“按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定”，即《條例》限定的范圍[10-12]。雖然土地復(fù)墾發(fā)生于臨時(shí)用地使用后，但土地復(fù)墾方案卻是臨時(shí)用地審批的前提條件，因“沒(méi)有復(fù)墾條件”而不編制土地復(fù)墾方案本身就不符合臨時(shí)用地審批要件要求。“復(fù)墾不符合要求”也只能說(shuō)明義務(wù)人未按照已經(jīng)審查通過(guò)的土地復(fù)墾方案實(shí)施土地復(fù)墾工程。因此，耕地開(kāi)墾、土地復(fù)墾當(dāng)中“不符合要求”的法理背景不同?！皬?fù)墾不符合要求”更傾向于義務(wù)人拒不履行土地復(fù)墾義務(wù)的內(nèi)涵。為此，建議將《土地管理法》中第四十三條部分內(nèi)容調(diào)整到第七十六條中，以此明確義務(wù)人拒不履行土地復(fù)墾義務(wù)的具體情形，并與行政處罰、復(fù)墾費(fèi)劃轉(zhuǎn)及代為組織復(fù)墾有機(jī)結(jié)合起來(lái)。具有管轄權(quán)限的自然資源執(zhí)法部門(mén)依據(jù)《行政強(qiáng)制法》及自然資源違法行為查處工作要求，視情形作出處罰決定并代為組織復(fù)墾。復(fù)墾工程應(yīng)由審查通過(guò)土地復(fù)墾方案的自然資源主管部門(mén)進(jìn)行驗(yàn)收，以此作為代履行合格的支撐材料，避免因處罰與審核層級(jí)不同、土地復(fù)墾信息不對(duì)稱(chēng)所形成的上下級(jí)扯皮推諉，影響代履行土地復(fù)墾工程質(zhì)量管控效果。

3.3 建立與土地復(fù)墾方案審查權(quán)對(duì)應(yīng)的并聯(lián)驗(yàn)收機(jī)制

明確土地復(fù)墾工程驗(yàn)收權(quán)與復(fù)墾方案審查權(quán)的對(duì)應(yīng)關(guān)系，根據(jù)臨時(shí)用地管理的全周期性，建立“誰(shuí)審查、誰(shuí)驗(yàn)收”管理機(jī)制。自然資源主管部門(mén)作為臨時(shí)用地土地復(fù)墾方案審查受理部門(mén)，可根據(jù)所占土地類(lèi)型、未來(lái)可能的破壞類(lèi)型及程度、整治后土地用途等協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)，建立多部門(mén)土地復(fù)墾方案并聯(lián)審查機(jī)制[13]。并聯(lián)審查機(jī)制的優(yōu)勢(shì)在于不僅整合相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)人員的技術(shù)支撐，促進(jìn)相關(guān)部門(mén)依據(jù)其職能參與其中，形成專(zhuān)業(yè)技術(shù)、職能部門(mén)兩個(gè)層次共同推進(jìn)的局面，也為后期土地復(fù)墾驗(yàn)收的多部門(mén)參與奠定基礎(chǔ)。結(jié)合建設(shè)項(xiàng)目施工所使用臨時(shí)用地的數(shù)量、布局情況，可以采取階段驗(yàn)收與總體驗(yàn)收相結(jié)合的方式。這樣有利于分散式、多地塊臨時(shí)用地土地復(fù)墾工作有序開(kāi)展及后期管護(hù)效果的階梯監(jiān)管，促進(jìn)臨時(shí)用地使用后土地復(fù)墾的即時(shí)性，確保土地快速恢復(fù)至可利用狀態(tài)。結(jié)合臨時(shí)用地土地復(fù)墾驗(yàn)收的階段性或總體性，制定《臨時(shí)用地土地復(fù)墾費(fèi)用支取協(xié)議》范本，明確階段驗(yàn)收或總體驗(yàn)收合格后、管護(hù)期結(jié)束后土地復(fù)墾費(fèi)的支取規(guī)定。土地復(fù)墾驗(yàn)收應(yīng)與部門(mén)監(jiān)管相區(qū)分，自然資源主管部門(mén)對(duì)臨時(shí)用地使用期間的監(jiān)管結(jié)論應(yīng)作為復(fù)墾驗(yàn)收的支撐材料，確保義務(wù)人履行復(fù)墾義務(wù)與使用臨時(shí)用地的規(guī)范性。驗(yàn)收通過(guò)后，土地復(fù)墾驗(yàn)收合格確認(rèn)書(shū)應(yīng)蓋所有參與驗(yàn)收部門(mén)的印章。部門(mén)印章的類(lèi)型、數(shù)量與前期參與土地復(fù)墾方案審查、土地復(fù)墾驗(yàn)收的部門(mén)不一致的，應(yīng)認(rèn)定該土地復(fù)墾合格確認(rèn)書(shū)無(wú)效。被認(rèn)定無(wú)效的土地復(fù)墾合格確認(rèn)書(shū)不僅不能作為使用者再次申請(qǐng)臨時(shí)用地的依據(jù)，稅務(wù)部門(mén)也不能以此為據(jù)退還復(fù)墾義務(wù)人已繳納的耕地占用稅。

3.4 提高臨時(shí)用地使用與土地復(fù)墾義務(wù)履行的監(jiān)管協(xié)同性

鑒于建設(shè)項(xiàng)目施工臨時(shí)用地使用貫穿于項(xiàng)目開(kāi)工、竣工全過(guò)程，應(yīng)將臨時(shí)用地管理納入建設(shè)用地動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)，對(duì)其內(nèi)部各類(lèi)具體用途是否按照申請(qǐng)的用地類(lèi)型、位置和規(guī)模等及復(fù)墾義務(wù)落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)管[14-15]。具體監(jiān)管層級(jí)可參照建設(shè)用地供應(yīng)，建立批準(zhǔn)臨時(shí)用地的自然資源主管部門(mén)與使用者之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系，落實(shí)批后監(jiān)管責(zé)任主體。其優(yōu)勢(shì)在于，確保使用過(guò)程中臨時(shí)用地內(nèi)部各類(lèi)用途與土地復(fù)墾方案中各種用地類(lèi)型、復(fù)墾單元相一致。一旦在日常巡查、監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)使用者未按照用地類(lèi)型、位置和規(guī)模要求使用土地，除責(zé)令整改、加處罰款等外，管理部門(mén)也應(yīng)提出臨時(shí)用地土地復(fù)墾方案的限期修改及再審核工作。臨時(shí)用地使用與土地復(fù)墾義務(wù)履行監(jiān)管，可以與建筑工程施工許可證、施工日志等能夠反映具體施工過(guò)程中土地利用、復(fù)墾狀況的管理資料相結(jié)合，作為驗(yàn)收的支撐材料，確保推動(dòng)作為建設(shè)項(xiàng)目施工載體的臨時(shí)用地能夠如期實(shí)現(xiàn)復(fù)墾義務(wù)落實(shí)、施工作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化、生產(chǎn)安全等多重目標(biāo)。用于地質(zhì)勘查的臨時(shí)用地可根據(jù)是否修建相關(guān)勘查設(shè)施，或用于地質(zhì)勘查活動(dòng)進(jìn)行分別監(jiān)管。其中，輔助修建勘查設(shè)施的臨時(shí)用地可以采取建設(shè)項(xiàng)目施工臨時(shí)用地的監(jiān)管方式進(jìn)行監(jiān)管，其監(jiān)管層級(jí)為批準(zhǔn)這部分臨時(shí)用地的自然資源主管部門(mén)；直接用于勘查活動(dòng)的臨時(shí)用地，可納入探礦權(quán)人年度復(fù)墾義務(wù)落實(shí)情況的監(jiān)管，其監(jiān)管層級(jí)為批準(zhǔn)探礦權(quán)的自然資源主管部門(mén)。同時(shí)，《辦法》應(yīng)增加允許市級(jí)以上自然資源主管部門(mén)委托縣級(jí)自然資源主管部門(mén)協(xié)助監(jiān)管的條款，為實(shí)現(xiàn)監(jiān)管層級(jí)上下聯(lián)動(dòng)創(chuàng)造條件。涉及探轉(zhuǎn)采問(wèn)題，用于勘查活動(dòng)的臨時(shí)用地可整合到采礦權(quán)中的礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案當(dāng)中。其中的復(fù)墾內(nèi)容、復(fù)墾期限也應(yīng)結(jié)合采礦活動(dòng)進(jìn)行調(diào)整、完善，確保勘查、開(kāi)采兩個(gè)階段土地復(fù)墾內(nèi)容合理銜接。

4 結(jié)論與討論

臨時(shí)用地管理當(dāng)中最重要的就是圍繞與臨時(shí)用地土地復(fù)墾方案有關(guān)的審查、義務(wù)履行情況監(jiān)管、工程驗(yàn)收，以及依據(jù)驗(yàn)收結(jié)果進(jìn)行稅費(fèi)減免、獲得申請(qǐng)新臨時(shí)用地資格等一系列工作。因此，必須建立從臨時(shí)用地申請(qǐng)到土地復(fù)墾合格的全鏈條管理體系和監(jiān)管機(jī)制。除此以外，針對(duì)不同情況下義務(wù)人未能履行復(fù)墾義務(wù)而由政府代為組織復(fù)墾問(wèn)題，也應(yīng)隨著政府直接參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)程度的降低而逐步減少。為確保臨時(shí)用地使用者按照要求履行土地復(fù)墾義務(wù)，執(zhí)法部門(mén)要進(jìn)一步加大對(duì)未履行復(fù)墾義務(wù)責(zé)任人的懲處力度，提高義務(wù)人履行復(fù)墾義務(wù)的主動(dòng)性。同時(shí)，針對(duì)目前權(quán)責(zé)清單制度、職能歸口管理等改革，臨時(shí)用地管理不僅要明確臨時(shí)用地土地復(fù)墾方案審核、臨時(shí)用地審批兩個(gè)階段所提交材料的差異和不同權(quán)力之間的邏輯關(guān)系，而且要加大不同部門(mén)在臨時(shí)用地管理中職能的有機(jī)整合，確保實(shí)現(xiàn)分工明確、信息共享、聯(lián)合管理等目標(biāo)，落實(shí)好“誰(shuí)破壞、誰(shuí)修復(fù)”的社會(huì)責(zé)任。