高職院校財政專項項目內(nèi)部控制程序探討

鄒德軍 唐毓秋

（廣東工貿(mào)職業(yè)技術(shù)學院 廣東廣州 510510）

從2006年教育部和財政部開展“國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計劃”到2019 年開展“中國特色高水平高職學校和專業(yè)建設(shè)計劃”（以下簡稱“雙高”），財政專項項目成為推動我國高職院校教學、科研、社會服務(wù)、文化傳承快速發(fā)展的重要力量。數(shù)據(jù)顯示，納入國家“雙高”的第一批建設(shè)院校達到197 家，隨后廣東、江蘇、湖南等省份開展了省級高水平學校和專業(yè)建設(shè)計劃，許多高職院校獲得了大量財政專項項目。這些財政專項項目資金投入量大、建設(shè)周期長、社會影響面廣，橫跨教學、科研、社會服務(wù)等領(lǐng)域，涉及校內(nèi)多個部門的工作人員，這對高職院校內(nèi)部控制工作程序提出了很高的要求，即要在符合國家法規(guī)和學校制度的前提下提高財政專項項目建設(shè)效率和應用效果。

一、高職院校財政專項項目內(nèi)部控制程序存在的問題

當前，很多高職院校以職能部門審批為財政專項項目內(nèi)部控制程序的關(guān)鍵點，各個職能部門在各自職能范圍內(nèi)執(zhí)行審批權(quán)。這種內(nèi)部控制程序設(shè)計的優(yōu)點是增加了業(yè)務(wù)審批環(huán)節(jié)，有利于形成更多審批、核準崗位，符合建立關(guān)鍵崗位職責分離、相互制約的內(nèi)部控制環(huán)境要求，缺點是內(nèi)部控制難以覆蓋財政專項項目資金籌措和支付的全過程，各個職能部門和項目執(zhí)行單位只了解和掌握財政專項項目某類具體事項的部分情況，難以明晰和掌握財政專項項目的整體實施狀況。高職院校獲得財政專項項目后必須向教育和財政主管部門呈報相應的任務(wù)書，財政專項項目的資金來源及使用必須符合教育和財政主管部門審批的任務(wù)書。從資金來源看，財政專項項目任務(wù)書一般會明確項目建設(shè)總金額、財政專項投入金額、高職院校和主辦單位投入金額等情況。從資金使用看，財政專項項目任務(wù)書會明確項目在教學、科研、社會服務(wù)和文化傳承等領(lǐng)域使用的資金總額，也會明確約束項目在基本建設(shè)、設(shè)備投入和人員投入等類別中的資金使用額度。在多個職能部門分頭審批各自職能范圍事項的情況下，高職院校只能把財政專項項目涉及的資金來源和使用事項分別納入教學、科研、資產(chǎn)管理、人事管理、工程項目管理、社會服務(wù)管理等職能部門領(lǐng)域的預決算管理、采購管理、合同管理、債務(wù)管理、收入管理、支出管理等內(nèi)部控制程序。高職院校相關(guān)工作人員在按照學校職能部門劃分的內(nèi)部控制程序處理財政專項項目事務(wù)時主要遵循這些事項的空間橫向職能控制程序，而忽略了財政專項項目作為一個整體事物應有的時間縱向業(yè)務(wù)控制程序，造成控制程序不能覆蓋財政專項項目全過程，主要表現(xiàn)在以下兩方面：

第一，高職院校沒有建立對財政專項項目進行整體“申請-審核-審批-執(zhí)行-復核”的內(nèi)部專門控制程序。這些程序是確保財政專項項目各項具體事務(wù)符合項目整體目標的關(guān)鍵控制程序，該關(guān)鍵控制程序不會對具體事項的執(zhí)行產(chǎn)生直接作用，但能夠引導具體事項的實施符合財政專項項目的整體目標。雖然財政專項項目的具體事項都經(jīng)過相應職能部門的審批、符合內(nèi)部控制程序，但是缺乏整體控制程序的具體事項控制程序仍然難以覆蓋財政專項項目的任務(wù)確定、決策、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程。這種基于職能部門分別控制的程序框架導致高職院校各個部門重視項目資金使用過程的執(zhí)行控制，而忽視財政專項項目作為相對獨立、重大事項的整體決策控制和監(jiān)督控制。

第二，高職院校對財政專項項目的專門控制程序限于財政專項資金。通常財政專項項目的資金不僅包括該項目的財政專項資金，還包括院校和主辦單位的配套資金。這些配套資金是高職院校取得財政專項項目的重要條件，也是完成財政專項項目預期目標的重要因素。這些配套資金不一定是專門服務(wù)于特定財政專項項目的資金，也可能是高職院校自身設(shè)立的教學科研等項目經(jīng)費，或者其他財政專項項目資金，特定財政專項項目涉及的資金和事項與高職院校其他資金和事項存在重疊交叉的情況。因此，很多高職院校不一定把配套資金管理也納入特定財政專項項目管理，但從高職院校對特定財政專項項目的內(nèi)部控制來看，該項目的配套資金及其事項應該納入該項目的整體內(nèi)部控制程序，這樣才能從整體上判斷財政專項項目的績效。

二、高職院校財政專項項目內(nèi)部控制程序存在問題的原因

高職院校財政專項項目內(nèi)部控制程序的目標是保證項目經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高資源配置和使用效益，即合規(guī)與實現(xiàn)項目績效目標。高職院校各部門在財政專項項目內(nèi)部控制過程中比較容易貫徹合規(guī)性，但項目績效與內(nèi)部控制的理念、策略和流程設(shè)計等方面存在矛盾。

從內(nèi)部控制的責任主體來看，基于職能部門分別控制的程序理念使項目執(zhí)行團隊、高職院校二級院系、職能部門等主體責任在財政專項項目具體事項執(zhí)行、審批等環(huán)節(jié)以其他主體的行為作為前置條件，容易混淆財政專項項目執(zhí)行、審批、決策、監(jiān)督等環(huán)節(jié)主體的責任。高職院校財政專項項目一般屬于“三重一大”的范圍，學校決策只有合理、合法、及時，才能保障項目有效執(zhí)行。如果高職院校的決策和監(jiān)督層面缺位、越位，那么極有可能導致項目執(zhí)行效率低、效果差，表現(xiàn)為財政專項項目資金支付進度慢、項目績效目標實現(xiàn)程度較低或者項目資金支付與實現(xiàn)的績效目標關(guān)聯(lián)程度較低。

從內(nèi)部控制的過程來看，基于職能部門分別控制的程序策略容易導致財政專項項目的校內(nèi)執(zhí)行主體處于控制程序的起點和終點，而職能部門等審批主體處于控制程序的中間環(huán)節(jié)。職能部門主要關(guān)注所審批的具體事項的合規(guī)性，不太了解整體項目績效與具體事項的關(guān)系，可能導致職能部門等審批主體與執(zhí)行主體對財政專項項目具體事項與整體績效關(guān)系的理解存在偏差，這種偏差極有可能造成財政專項項目具體事項的審批流程不順暢，從而挫傷執(zhí)行主體的積極性。

從內(nèi)部控制的效應來看，基于職能部門分別控制的流程設(shè)計使高職院校內(nèi)部控制程序過于關(guān)注財政專項項目資金籌措和使用的合規(guī)性，特別是大額資金，容易忽視財政專項項目形成的資產(chǎn)管理和資金支付的合理性和效益性。實際中，很多高職院校財政專項項目工作人員和管理部門人員更為重視具體事項資金收付是否符合學校職能部門的內(nèi)部控制條件和程序，在項目建設(shè)過程中沒有充分關(guān)注財政專項項目應產(chǎn)生的績效，往往到臨近財政專項項目中期檢查、甚至驗收階段才考慮任務(wù)書原定的建設(shè)路徑和績效目標。

總體來看，高職院校基于職能部門審批的內(nèi)部控制更有利于實現(xiàn)內(nèi)部控制的合規(guī)性，但可能對財政專項項目績效目標產(chǎn)生不利影響，使職能部門等審批主體與執(zhí)行主體對財政專項項目整體績效與具體事項關(guān)系的認知存在偏差。究其原因，一是高職院校的內(nèi)部控制要求職能部門等主體負有審批責任，而財政專項項目沒有要求職能部門等審批主體知悉項目的整體績效；二是高職院校財政專項項目的執(zhí)行主體需要承擔項目建設(shè)和運用等整體績效的義務(wù)，而內(nèi)部控制則沒有賦予執(zhí)行主體推動職能部門配合工作的權(quán)利。由此可見，高職院校內(nèi)部控制程序的權(quán)責分配并不適合財政專項項目的實際情況。因為教育和財政等行政部門以高職院校作為責任單位來評價財政專項項目績效，而不是以高職院校內(nèi)部的執(zhí)行單位作為項目績效評價的責任單位，所以財政專項項目績效應該會直接影響高職院校的總體績效，這就要求高職院校內(nèi)部控制程序中的執(zhí)行、審批等部門不僅要考慮具體事項的合規(guī)性，還要考慮具體事項與項目整體績效的關(guān)系。

三、高職院校財政專項項目內(nèi)部控制程序的改進建議

高職院校財政專項項目內(nèi)部控制程序的改進需要協(xié)調(diào)內(nèi)部各個部門的工作，以達到財政專項項目的合規(guī)和績效的平衡。為此，高職院校應該考慮建立適應財政專項項目的內(nèi)部控制程序，以充分地發(fā)揮內(nèi)部控制的作用。

（一）建立專門針對財政專項項目整體運行的內(nèi)部控制程序

財政專項項目實施周期一般超過一年，有的甚至達到五年。在這么長的時間內(nèi)，高職院校內(nèi)部控制程序涉及的各個部門人員有可能發(fā)生變化。財政專項項目通常包含很多子項目，涉及學校工作的多個方面，例如，“雙高”的專業(yè)群建設(shè)包含人才培養(yǎng)模式創(chuàng)新、課程教學資源建設(shè)、教材與教法改革、教師教學創(chuàng)新團隊、實踐教學基地、技術(shù)技能平臺、社會服務(wù)、國際交流與合作、可持續(xù)發(fā)展等方面，這些項目可能與教務(wù)處、人事處、科研處等職能部門的工作范圍存在交叉。這就需要清晰地界定財政專項項目與職能部門工作范圍的關(guān)系，明確職能部門作為項目內(nèi)部控制程序的審批主體與執(zhí)行主體的關(guān)系，增強二者對財政專項項目整體績效的認識。為此，高職院校應建立專門針對財政專項項目整體運行的內(nèi)部控制程序，以任務(wù)書為核心，根據(jù)國家法規(guī)和學校制度建立任務(wù)書填制、審核、報批及執(zhí)行等工作程序，確保任務(wù)書中相關(guān)事項合規(guī)且達到預定績效，引導校內(nèi)各個部門定期檢查和評價財政專項項目執(zhí)行、審批的工作成效，提高工作效果。

第一，財政專項項目所有具體事項的實施主體、受益主體和審批主體都應該參與項目申報、任務(wù)書填制等工作。這樣可以確保財政專項項目具體事項的審批主體和執(zhí)行主體都能夠充分認識和掌握項目整體績效及控制程序，有利于財政專項項目任務(wù)書填制與實施、績效評價等工作形成有機工作整體。

第二，財政專項項目任務(wù)書填制完成后，高職院校相關(guān)部門應根據(jù)金額和事項審批歸類進行任務(wù)書審核。重大的財政專項項目任務(wù)書應該由校長辦公會和黨委會集體決策是否同意任務(wù)書。如果項目任務(wù)書沒有經(jīng)過校內(nèi)相關(guān)部門審批，而上級部門和財政部門已經(jīng)審批同意，可視為院校相關(guān)部門審批同意。

第三，經(jīng)過審核的財政專項項目任務(wù)書應及時報送上級主管部門和財政部門批復。經(jīng)過上級部門批準的任務(wù)書是高職院校與上級主管部門和財政部門實施財政專項項目及其績效評價的依據(jù)。

第四，財政專項項目任務(wù)書的實施由具體事項的執(zhí)行、審批和績效評價構(gòu)成。這需要財政專項項目各個具體事項的執(zhí)行主體、審批主體在財政專項項目整體運行的內(nèi)部控制程序指引下遵守國家法規(guī)和高職院校制度開展工作。

（二）建立財政專項項目任務(wù)分解與信息公開機制

高職院校應將財政專項項目任務(wù)書績效目標與具體事項分解到各個執(zhí)行主體。（1）從事項分解來看，財政專項項目任務(wù)書的績效目標和具體事項應該既包括財政專項資金的績效及其具體事項，也包括高職院校和上級主管、主辦部門等單位配套資金覆蓋的全部績效及其具體事項。如果配套資金的全部或者部分事項、績效只用于特定財政專項項目，那么這些配套資金相關(guān)事項的執(zhí)行主體只需要滿足財政專項項目績效評價和內(nèi)部控制程序的要求；如果配套資金的全部或者部分事項、績效不僅用于特定財政專項項目，而且也是其他項目的組成部分，那么這些配套資金相關(guān)事項的執(zhí)行主體需要建立一個適應兩個及以上項目績效評價和內(nèi)部控制程序的制度。為此，具體事項的執(zhí)行主體應該清楚相關(guān)項目的整體績效及內(nèi)部控制程序，并按照這些項目中較為嚴格的內(nèi)部控制程序辦理相關(guān)事項。（2）從事項分解后的事項執(zhí)行主體來看，執(zhí)行主體最好既是具體辦理各個事項的主體，也是具體事項的受益部門，這樣可以使具體事項建設(shè)與建設(shè)完成后相關(guān)資產(chǎn)應用由同一主體負責。高職院校主要依靠二級教學和科研單位完成教學、科研、社會服務(wù)和文化傳承等功能，因此，教學科研類的財政專項項目應該主要由二級教學科研單位為執(zhí)行主體，如果某個特定職能部門或者職能部門工作團隊成為財政專項項目的執(zhí)行主體，例如校園基本建設(shè)項目或者維修項目，那么該職能部門不應成為該事項的審批主體，而應由其他職能部門審批。（3）從事項分解信息公開范圍來看，任務(wù)書分解績效目標和具體事項到各個執(zhí)行主體的情況信息不能只在執(zhí)行主體范圍內(nèi)公布，至少應該包括財政專項項目各個執(zhí)行主體、受益部門、內(nèi)部控制程序各個環(huán)節(jié)的部門和人員，只有這樣才能保障財政專項項目建設(shè)和使用主體都能夠充分了解和掌握由此產(chǎn)生的內(nèi)部控制程序。

（三）建立財政專項項目內(nèi)部控制程序?qū)徟迺r和復議機制

財政專項項目具體事項的資金使用和績效建設(shè)任務(wù)繁多，而且都有嚴格的建設(shè)時間限制。在財政專項項目的內(nèi)部控制程序中審批流程的時間是具體事項執(zhí)行進度的關(guān)鍵因素。因此，內(nèi)部控制程序應該規(guī)定審批部門完成具體事項的審批時間。此外，如果審批部門對具體事項做出不同意的審批決定，而且執(zhí)行主體對審批決定有異議，那么內(nèi)部控制程序中應該設(shè)置執(zhí)行主體申請審批決定復議的程序。內(nèi)部控制程序應該根據(jù)具體事項的重要程度分別由職能部門負責人、其他職能部門負責人、院校決策機構(gòu)等復議審批決定，這樣可以避免職能部門等審批主體迫于時間限制而做出不同意的審批決定，促使審批主體熟悉和掌握財政專項項目內(nèi)部控制程序和整體績效目標。