以“新常態(tài)”為背景的高校黨委督查工作體系對策研究

文/中國民航大學 李鵬 牛國慶 王雪玉

抓好各項決策部署落實是黨中央、國務院治國理政的“新常態(tài)”。高校辦公室承擔著學校黨委督查督辦、抓落實工作的重要職責，督查工作是高校日常管理和推進治理能力現(xiàn)代化的必要舉措。近年來，隨著中共中央《關于加強新形勢下黨的督促檢查工作的意見》等一系列政策出臺，督查督辦工作已經(jīng)成為高校治理體系中不可忽視的重要環(huán)節(jié)，對“打通最后一公里”意義重大。但是從具體實踐來講，相比辦公室其他工作內(nèi)容而言，督查督辦處于相對較弱勢的地位，政策失靈現(xiàn)象也時有發(fā)生。本文以“新常態(tài)”為背景，基于“督查悖論”等理論研究，通過調(diào)研國內(nèi)典型高校，梳理高校督查工作的現(xiàn)狀與治理失靈之處，探索出一條良性運轉(zhuǎn)的督查之路。

一、高校督查之現(xiàn)狀與失靈

（一）高校督查現(xiàn)行狀況。從政策文件上看，有90%的高校制訂了學校督查督辦實施辦法，在源頭環(huán)節(jié)就為督查的落實奠定了良好基礎。從督查部門的設置形式來看，有50%的高校設置了專門的督查部門，其中80%設置在校黨委辦公室中。從督查人員設置與分工來看，有50%的高校設置了從事督查工作的專門人員，但其中單純從事督查工作的占比較小，大部分人員存在身兼數(shù)職的情況。從治理工具來看，大部分高校采用依托辦公自動化系統(tǒng)進行督辦的方式，僅有30%的高校構(gòu)建了專門的督查督辦信息系統(tǒng)，其中形成完整數(shù)字化督查體系的高校占比較低。從校內(nèi)各部門對本校督查工作的滿意度而言，非常滿意占比30%、滿意占比50%、基本滿意占比20%、不滿意占比10%。

（二）高校督查失靈的主要因素。具體方面如下：1.督查模式與高校場域匹配度較低。高校的督查工作體系應當立足本校發(fā)展特色，兼具學術與行政二元性。目前，大多數(shù)高校所采取的督查模式是建立在移植政府督查治理體系基礎之上的。政府與高校都具有科層管理的特征，但高校具有更鮮明的學術性與專業(yè)性，科層式的逐級傳導與鏈條式的層級結(jié)構(gòu)無法匹配高校的現(xiàn)實需求。在面臨某些專業(yè)性和技術性較強的督查事務時，如何將學術與行政二元性達到平衡是高校黨委督查工作體系應當考量的重要問題。相對于高校機關的行政管理屬性，高校中二級學院更注重人才培養(yǎng)、學科建設、教學研究等事項，高校教育質(zhì)量評價突出的是學術成果導向、學術訓練導向、職業(yè)發(fā)展導向相結(jié)合的多元質(zhì)量觀。在“放管服”的大背景下，一些高校還存在“行政本位”的思維慣性和管理方式，仍然以簡單的行政命令或者單向度的權(quán)力關系為運作邏輯，對督查督辦的專業(yè)性與學術性缺乏正確認識。高校督查工作不能忽視學術性本身帶來的靈活性需求，僅僅采用非專業(yè)化的剛性規(guī)則進行督查治理必然會失去督查本身的正面意義，甚至會引發(fā)督查密集、難以聚焦的問題。督查作為政策決定與政策執(zhí)行的連接線，一旦自身無法保證有效性與客觀性，其嵌入政策層級結(jié)構(gòu)的治理優(yōu)勢將轉(zhuǎn)變?yōu)榕で鷮蛹夐g互動關系的強大推力。

2.督查頻率與治理效應的負相關性形成“督查悖論”。高校的督查督辦體系并非單純對工作結(jié)果進行檢查或者對工作業(yè)績進行評價，而是應當識別督查事項性質(zhì)、細化工作方案，形成體系化、結(jié)構(gòu)化的“靈活”組織機制、工作機制。督查本身就帶有行政成本，如行政資源的損耗、上級部門對二級單位工作的頻繁打斷等?！岸讲殂Ｕ摗敝赋?，督查頻率增加伴隨著大量負向治理效應的產(chǎn)生，督查頻率越強，政策與執(zhí)行之間的張力就越大。這是治理體系出現(xiàn)問責泛化、形式主義、干群沖突等問題的重要原因。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)高校雖然存在較為完整的督查督辦辦法，明確了督辦事項的原則、流程，但仍存在督查工作形式主義嚴重、工作表面化、流程形式化、方式單一化、反饋片面化的現(xiàn)象。督查自上而下層層加碼，給基層帶來了巨大負擔，督查機制呈現(xiàn)出失靈現(xiàn)象。高校作為人才培養(yǎng)的第一陣地，必須強調(diào)“以人為本”，但實際中，在強大的問責壓力之下，督查督辦人員與責任主體會偏向于選擇剛性更強的督查規(guī)則，用較大的督查成本力求減少目標執(zhí)行的偏差。政策執(zhí)行本身是一個動態(tài)修正的過程，尤其是高校的學術性督查事項，更是隨著外部內(nèi)部雙重因素而不斷變化，“一刀切”的剛性督查模式無法匹配高校發(fā)展的現(xiàn)實需求。失靈的高校督查體系無法兼顧政策決策與政策執(zhí)行的客觀規(guī)律和大量信息，無法識別出真正與高校發(fā)展息息相關的重大問題。此外，在一些高校中仍舊存在“泛督查化”的現(xiàn)象，即將日常檢查、調(diào)研活動都冠以督查之名，使得督查頻率大大提升。忽視督查事項的實質(zhì)內(nèi)核而僅僅依靠提升督查頻率會進一步加大基層負擔，形成“督查悖論”。

3.數(shù)字化工具應用不足。近年來，“互聯(lián)網(wǎng)+”向“數(shù)字化”轉(zhuǎn)型發(fā)展，中共中央、國務院相繼要求“發(fā)展中國特色、世界先進水平的優(yōu)質(zhì)教育，開創(chuàng)教育對外開放新格局，提升一流人才培養(yǎng)與創(chuàng)新能力?！睂τ诟咝６裕讲楣ぷ髦饕潜O(jiān)督高校內(nèi)部關于各項政策的執(zhí)行落實情況，其中大量綜合性的決策部署和項目推進，不僅需要縱向?qū)蛹壷g的貫通落實，也需要橫向部門之間的協(xié)同作為支撐。然而通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，多數(shù)高校對于綜合類的事項存在邊界不清、溝通不暢、與其他職能部門協(xié)調(diào)較難的問題。在傳統(tǒng)的督查模式下，信息獲取和傳遞的渠道較少，層級之間的信息不對稱更進一步加劇了信息失真與信息堵塞，上級督查機構(gòu)在面對日益復雜的督查事項時難免左支右絀，導致掌握的信息呈現(xiàn)出碎片化、重復化的現(xiàn)象。一方面，許多高校督查考核工作只是一味要求填報材料，手段較為單一，信息技術手段應用不足，數(shù)字化工具的缺失導致督查工作在上傳下達的過程中存在信息的損耗，多層級的信息流轉(zhuǎn)與信息上報導致復核成本提高，從而造成督查成本上升督查效率反而下降的現(xiàn)象；另一方面，有些高校逐漸實現(xiàn)以信息化建設代替?zhèn)鹘y(tǒng)督查督辦方式，但大多數(shù)高校信息化建設隨意性較強，缺乏統(tǒng)籌性，仍舊存在“信息孤島”“數(shù)字鴻溝”的問題，在一定程度上弱化了督查的權(quán)威性與執(zhí)行力。

二、高校督查體系的矯治與重塑

（一）平衡高校督查體系的二元性。督查是貫穿政策決策和實施全過程的“鏈中之線”，從這個意義上說，督查是決策的“另一半”。高校督查體系的建設不能回避督查事項學術性與行政性并存的二元性特征，其督查模式不能僅僅依靠復制政府督查治理體系，而是應當結(jié)合本校專業(yè)特色與發(fā)展藍圖探尋切合實際的督查之路。首先，要健全督查工作制度，通過制度保障督查督辦各項工作順利高效開展，實現(xiàn)督查的法治化與制度化?？梢栽谛＜墝用嬷朴喼笇缘亩讲橹贫葴蕜t；各二級單位可以在厘清自身角色定位的前提下，通過二次制度構(gòu)架為自身設定督查工作制度。二級單位根據(jù)自身的業(yè)務需求，設定更具有針對性和操作性的督查規(guī)則，既滿足了上級單位的要求，又為二級單位本身保留了一定程度的靈活性。高校專業(yè)化的特性要求其督查系統(tǒng)應當是剛性與柔性并存、原則性與靈活性結(jié)合的系統(tǒng)。人才培養(yǎng)、學科建設、教學研究等二級學院的專業(yè)化事項通過內(nèi)部“自律”與外部“他律”才能達成雙管齊下、事半功倍的督查效果。其次，應當有專門的督查機構(gòu)與人員。當前，督查運行模式主要分為嵌入式、派駐式、機動式以及慣例式。筆者認為，在高校的督查系統(tǒng)中應當采取校級層面嵌入式為主，即二級單位選派督查專員的方式，優(yōu)化當前的督查模式。嵌入式督查以專項督查為主，對重點目標進行引導、督查和協(xié)調(diào)，把握校內(nèi)督查事項的整體方向與布局，組織結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性較強。二級單位的督查專員則是對本單位特定事項進行督查，強調(diào)人員的專業(yè)性與屬地化優(yōu)勢，在排除信息不對稱的同時，更有利于專業(yè)人士利用專業(yè)知識和專業(yè)工具展開常態(tài)化督查。

（二）多重手段減負增效。“督查悖論”在高校的督查過程中普遍存在，其本質(zhì)在于督查頻率與督查成本之間的沖突。督查成本很大程度上來源于過于剛性的督查規(guī)則和督查手段。因此，新型督查工作體系應當考慮客觀規(guī)律，尊重政策的差異化與靈活性，對不同督查事項進行系統(tǒng)化的甄別與實質(zhì)性的判斷，把握問題的核心與本質(zhì)，并分門別類進行處理。督查工作的減負增效需要采用多重手段多管齊下：一是要縮減不必要的督查事項。高校應將督查工作聚焦于與高校發(fā)展息息相關的重要事項中，不僅有利于集中督查人員有限的工作精力、把握主體方向，也有利于減輕二級單位“應督成本”，確保督查工作的有效性，提升督查效能。二是提升督查專門工作人員的業(yè)務能力與專業(yè)化水平。督查干部隊伍執(zhí)行力的高低直接決定督查效果的優(yōu)劣，間接決定政策執(zhí)行是否符合預期。高校督查的二元性，要求督查專門人員不僅要有管理能力，更要有專業(yè)水平，專業(yè)化的督查人員能極大提升督查事項動態(tài)調(diào)整的準度與精度，有進一步把握政策決策與政策執(zhí)行規(guī)律的能力。督查工作的重心在“督促”，要點在“檢查”，減負增效需要真正深入一線，對關于高校未來發(fā)展的重要事項進行督查，通過回應高校師生關切促進政策落地。不同價值位階的督查事項應當匹配相應的督查強度和督查頻率，建立線性流暢的督查流程，盡量消解“督查悖論”。三是強化督查體系中的多元性。目前，許多高校針對重大事項會采取多部門參與的聯(lián)席會議進行事項協(xié)調(diào)，這就是多元化督查的一種體現(xiàn)。高校的管理性質(zhì)決定其督查形式更適合從科層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向多元主體的合作參與，校黨委辦公室可以牽頭組織聯(lián)合督查組，通過縱向與橫向的多重聯(lián)動形成相對持續(xù)、穩(wěn)定的督查系統(tǒng)，以實現(xiàn)信息高效共享、政策的動態(tài)矯正，從而回應督查的深層次內(nèi)涵。

（三）技術賦能推動數(shù)字化轉(zhuǎn)型。高校的現(xiàn)代化治理離不開與“數(shù)字化”的緊密結(jié)合。通過信息技術賦能回應廣大師生關切，以實現(xiàn)更加精準、更加及時地政策反饋與修正，提升高校督查效能。國務院辦公廳開通的國家級“互聯(lián)網(wǎng)+督查”平臺，展現(xiàn)出執(zhí)行與督查并行、激勵與問責并重、技術與制度共演的技術督查運作機理。當前，許多高校已經(jīng)初步擁有了“數(shù)字化”督查的雛形，但距離體系化的智慧轉(zhuǎn)型仍存在不小的差距。多數(shù)高校僅僅是將督辦納入了OA系統(tǒng)，采取線上流轉(zhuǎn)的方式，渠道較為單一，信息公開缺乏透明度。督查的數(shù)字化體系建設首先需要明確體系建設的頂層邏輯，其智慧化運行應當貼合實際，符合高校切實的專業(yè)與人才培養(yǎng)需求，通過借鑒其他高校以及政府部門的先進智慧化治理經(jīng)驗，發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”的技術優(yōu)勢，建立高效的督查線性閉環(huán)通路。督查的數(shù)字化平臺應當包含督查立項、事項查詢、承辦單位、信息報送、辦理時限等模塊，形成從立項到辦結(jié)的全方位透明化流程，實現(xiàn)督查信息在數(shù)字化平臺實時共享，改變督查內(nèi)容交叉重復的問題。參與流程的各個部門與各個主體要能隨時掌握相關信息，并對督查事項進行動態(tài)修正，減少“信息孤島”“數(shù)字鴻溝”，實現(xiàn)事前、事中、事后全過程的動態(tài)跟蹤與專業(yè)化判別。此外，督查還需要加強預防性控制，從決策后的分解任務開始預先介入，通過目標管理、任務跟蹤和責任落實入手，盡可能借助技術手段減少執(zhí)行誤差的發(fā)生。高校督查工作應當通過數(shù)字化轉(zhuǎn)型，從目標、條件、策略等多方面出發(fā)，上下貫通、內(nèi)外結(jié)合，將督辦從頻繁且耗時的過程轉(zhuǎn)變?yōu)槌掷m(xù)和動態(tài)的過程。