我國機關(guān)事務(wù)治理的制度變遷研究

文/西華大學馬克思主義學院 付燮寒 王貝

自1921年中國共產(chǎn)黨成立之日起，機關(guān)事務(wù)工作就在奪取全國勝利、促進經(jīng)濟發(fā)展、提高治理能力中不可或缺。我國機關(guān)事務(wù)治理制度不斷調(diào)整，從新中國成立初期到改革開放，再到進入新時代發(fā)展階段，時代的變革引發(fā)制度的變遷。對于制度變遷，制度經(jīng)濟學提供了一套解釋性極強的框架和范式。舒爾茲認為：“將一種制度定義為一種行為規(guī)則，這些規(guī)則涉及社會、政治及經(jīng)濟行為?！迸c之相反，諾斯則將制度的變遷視為一種自發(fā)過程，目的在于追求潛在獲利機會。王玉明認為，制度創(chuàng)新的主體有國家（政府）、團體、個人三個層次。作為制度的最大供給者而處于核心地位的政府，在制度創(chuàng)新中占據(jù)強制優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和效率優(yōu)勢。以歷史制度主義的方法分析機關(guān)事務(wù)制度變遷的影響因素；丁煌認為制度背景、政治變量、路徑依賴和關(guān)鍵節(jié)點的“混合體”模式深刻影響著機關(guān)事務(wù)治理制度的演變。文章結(jié)合新制度經(jīng)濟學方法論，基于激勵理論、交易費用理論、制度變遷理論對我國機關(guān)事務(wù)改革不同階段的實踐路徑作提綱式探討，分析其中的優(yōu)點與不足，探求新時代背景下機關(guān)事務(wù)制度改革的變遷方向。

一、我國機關(guān)事務(wù)治理制度的變遷歷程

制度變遷因特定時期的現(xiàn)實利益需求推動而實現(xiàn)。機關(guān)事務(wù)治理制度的持續(xù)演變，不僅是政府主體在實踐上的積極探索，更是其適應(yīng)不同時期社會生產(chǎn)力發(fā)展程度作出的政策調(diào)整。關(guān)注前線作戰(zhàn)人員、滿足戰(zhàn)爭所需是戰(zhàn)時機關(guān)工作的主要任務(wù)，但不同戰(zhàn)區(qū)的戰(zhàn)需存在差異，所以機關(guān)事務(wù)管理標準不統(tǒng)一。1949年以來，政府根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展形勢，對機關(guān)事務(wù)治理的制度進行適度變革，深刻影響著機關(guān)事務(wù)的治理進程。

（一）新中國成立后機關(guān)事務(wù)治理制度的形成過程。新中國成立初期，為穩(wěn)定人心、保障人民基本生活條件，機關(guān)事務(wù)工作在目標設(shè)定、管理制度和組織機構(gòu)三個方面進行了變革。職能核心設(shè)定為保障職能機構(gòu)正常運行的同時推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。管理制度由戰(zhàn)時的實物供給制變?yōu)榘芍坪徒蛸N制，在滿足人民基本生活標準的基礎(chǔ)上為骨干人員提供額外補助。從1954年下半年開始，中央直屬機關(guān)全部改為工資制，隨后全國各級機關(guān)也實行工資制。新中國成立以后，中央人民政府辦公廳和政務(wù)院秘書廳分別設(shè)立總務(wù)處共同協(xié)理機關(guān)事務(wù)，彼時管理分散，時有扯皮現(xiàn)象發(fā)生。隨著多方推動，政務(wù)院于1950年第62次會議批準成立中央人民政府政務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局主管機關(guān)事務(wù)。后在各方努力下，管理局在1953年更名為中央人民政府機關(guān)事務(wù)管理局，次年劃入國務(wù)院直屬機構(gòu)，改名國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局，專司國家機關(guān)事務(wù)管理工作。至此，機關(guān)事務(wù)從無序變?yōu)橐?guī)整，分散變?yōu)榧校瑱C關(guān)工作的穩(wěn)定運行對于安定社會環(huán)境、發(fā)展社會生產(chǎn)、重塑國家形象起到關(guān)鍵作用。但也就此導致了機關(guān)的職能錯位，工作重心逐漸往后勤方面傾斜，造成對其“后勤服務(wù)”特質(zhì)的局限認識。

（二）改革開放后機關(guān)事務(wù)治理制度的發(fā)展過程。新中國成立以來形成的機關(guān)事務(wù)工作定式面對市場經(jīng)濟顯得束手無策。一是社會化的工作內(nèi)容使機關(guān)“小社會”的特定對象成為福利受惠者，而非普通大眾。二是后勤化的工作性質(zhì)讓事務(wù)機關(guān)對于自身應(yīng)該具有的管理職能一竅不通。伴隨改革開放大格局下多種力量的推動，對以“后勤服務(wù)”為主要工作內(nèi)容的傳統(tǒng)機關(guān)事務(wù)管理工作進行改革勢在必行，引入市場機制推動機關(guān)事務(wù)服務(wù)社會化并強化機關(guān)管理職能成為首要任務(wù)。1984年制定的《關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》打破了計劃經(jīng)濟與商品經(jīng)濟對立的固有認識，吹響機關(guān)服務(wù)社會化的號角。1989年發(fā)布的《關(guān)于中央國家機關(guān)后勤體制改革的意見》更是明確指出，機關(guān)事務(wù)管理體制改革的最終目標就是實現(xiàn)機關(guān)事務(wù)服務(wù)社會化。據(jù)此，不少機關(guān)單位嘗試建立企業(yè)化管理模式，結(jié)合自身特點開發(fā)多種承包責任制。社會主義市場經(jīng)濟體制的建立與迅速發(fā)展，促使機關(guān)事務(wù)改革轉(zhuǎn)向管辦分離、加快后勤單位企業(yè)化管理、規(guī)范后勤服務(wù)市場，由此既能提高公共服務(wù)效率，又能降低機關(guān)運營成本、增加第三產(chǎn)業(yè)容量。1993年9月，中央編辦、國管局聯(lián)合印發(fā)《國務(wù)院各部門后勤機構(gòu)改革實施意見》，提出機關(guān)后勤改革要適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制。后勤管理職能列入行政，服務(wù)職能在機構(gòu)、編制、經(jīng)費上與機關(guān)脫鉤，并入后勤服務(wù)中心。這是機關(guān)事務(wù)改革在管辦分離和加快機關(guān)單位企業(yè)化管理上邁出的重要一步，為推進政企分開打下基礎(chǔ)。1998年《關(guān)于深化國務(wù)院各部門機關(guān)后勤體制改革的意見》（以下簡稱《意見》）更是進一步指出1998年改革重點是理順關(guān)系和轉(zhuǎn)換機制，基本完成機關(guān)后勤管理體制的重塑。步入新世紀，國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局在2005年起草了《機關(guān)事務(wù)條例》，并在2010年進一步增設(shè)了推進、指導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督全國公共機構(gòu)節(jié)能工作的職能。

綜合來看，改革開放初期機關(guān)事務(wù)改革重點主要在服務(wù)社會化，其次是明晰管理職能。服務(wù)社會化方面主要采取經(jīng)濟管理手段和實行服務(wù)承包責任制。擴大服務(wù)范圍，主動對外開放，最大程度發(fā)揮人財物的綜合效益，實現(xiàn)支出減少，收益增加，服務(wù)改善。針對管理職能，則是將工作核心由單一的生產(chǎn)服務(wù)向管理、保障、服務(wù)并舉的行政管理活動方向轉(zhuǎn)航，形成以經(jīng)費管理、資產(chǎn)管理和服務(wù)管理為職能骨干的管理體系。與此同時，部門間的利益分割、治理法制化建設(shè)不全等問題隨著改革的推進逐漸顯現(xiàn)，預示著新一輪機關(guān)事務(wù)改革的到來。

（三）新時代機關(guān)事務(wù)治理制度的完善過程。黨的十八大以來，機關(guān)事務(wù)改革持續(xù)穩(wěn)步推進。治理效能的提升讓利益分配、競爭公平、治理效率等問題開始引起人們的普遍關(guān)注。十八屆三中全會“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引人競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”的要求為市場機制在后勤服務(wù)中的廣泛應(yīng)用注入新活力。至此，機關(guān)事務(wù)改革的目標可以歸納為加快社會化和市場化，以專業(yè)管理能力保障機關(guān)正常運轉(zhuǎn)，提高機關(guān)辦事效率。2012年10月1日，《機關(guān)事務(wù)管理條例》（以下簡稱《條例》）正式實施，這一舉措是開啟機關(guān)事務(wù)管理法制化、規(guī)范化探索歷程的關(guān)鍵節(jié)點。這一時期，伴隨國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程，機關(guān)事務(wù)管理的核心職能逐漸由“自上而下”的管理，轉(zhuǎn)變?yōu)椤白陨隙屡c自下而上結(jié)合”的治理。機關(guān)事務(wù)管理工作轉(zhuǎn)軌以“治理”的模式和整體性結(jié)構(gòu)跟進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，說明在環(huán)境成熟到一定程度時，需要自下而上的制度變遷配合自上而下的制度變遷以期發(fā)揮更好效果。目前，內(nèi)地絕大部分省級行政區(qū)劃已成立機關(guān)事務(wù)管理機構(gòu)。各省級機構(gòu)不但結(jié)合自身情況，借助市場進行資源最優(yōu)配置，更開始強調(diào)管理模式的集約化，不斷增強核心職能和專業(yè)化程度，全力實現(xiàn)機關(guān)事務(wù)治理的現(xiàn)代化，即科學高效運行。

二、機關(guān)事務(wù)治理制度變遷的動因剖析

機關(guān)事務(wù)治理制度的變遷，很大程度上是因為原有的制度供給不能滿足現(xiàn)有相關(guān)主體的利益需求。政府主體及時轉(zhuǎn)換治理思維，改革治理制度，才有可能既降低治理成本又達到理想治理效果。

（一）機關(guān)事務(wù)治理制度供需不均衡。諾斯認為，在長期的經(jīng)濟變革歷程中，不同群體面臨的初始條件的改變往往造就制度或認知模式的變化。新中國成立后，機關(guān)工作的一系列革新舉措對國家的穩(wěn)定與建設(shè)尤為必要。供給制能保障人民基本生活，津貼制則能激發(fā)高知群體的生產(chǎn)動力和創(chuàng)造力。當對生活資料的訴求不再局限于溫飽，公平公正的分配方式進入大眾視野，工資制應(yīng)運而生。步入改革開放，高度集中的計劃經(jīng)濟體制下形成的供給制、福利制、小而全、封閉式的后勤管理體制不再適用社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展要求，也讓機關(guān)事務(wù)的發(fā)展受到束縛。推進改革開放，意味著傳統(tǒng)機關(guān)事務(wù)投入多、產(chǎn)出少的工作模式勢必革新。通過改革，機關(guān)管理方式轉(zhuǎn)向科學化、經(jīng)濟化和系統(tǒng)化；摒棄供給式服務(wù)定式，探索經(jīng)營式服務(wù)模式；服務(wù)范圍由封閉式轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放式。黨的十八大的召開進一步為深化機關(guān)事務(wù)改革提供法治保障，拓寬改革路徑。生產(chǎn)方式的更替，導致了制度的供需矛盾加劇，制度的更新延遲于生產(chǎn)方式的更新，因此引發(fā)必要的制度調(diào)整。

（二）降低治理成本與提高效率并行是政府治理的重要動力。一種制度下預期收益與預期成本的關(guān)系在很大程度上決定了制度創(chuàng)新是否會發(fā)生。建國初期，成立了機關(guān)事務(wù)管理局，消除原先兩處機構(gòu)因職能重疊而生的矛盾沖突，人力物力浪費減少、事務(wù)處理效率明顯提升。在完成生產(chǎn)資料的社會主義改造之后，機關(guān)事務(wù)管理的基調(diào)定為以“小而全”而突出的服務(wù)福利制。20世紀末期，要在保證運行的基礎(chǔ)上提升效率、節(jié)約成本，以實際效益支持改革開放大步邁進，就必須一改原有的封閉模式，打造開放式的機關(guān)。不少機關(guān)單位嘗試企業(yè)化管理模式，結(jié)合自身特點開發(fā)多種承包責任制。1998年發(fā)布的《意見》，對于推動政企分開、政事分開、政資分開影響重大。福利性、保障性的后勤服務(wù)單位同行政分離成立自主經(jīng)營法人實體，作為提供雙向服務(wù)的競爭主體進入市場。機關(guān)事務(wù)改革快速發(fā)展時期實行的政企分開、管辦分離、加快進市一系列做法最重要的目的就在于降低管理成本、激活后勤服務(wù)市場，擺脫后勤服務(wù)對政府部門的過度依賴，理性組合公共服務(wù)與社會組織，助益社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展。

（三）治理環(huán)境改善，制度需求增強。從新制度經(jīng)濟學的角度看，進行市場化改革的發(fā)展中國家面臨的基本制度變遷之一，就是將與計劃經(jīng)濟相適應(yīng)的產(chǎn)權(quán)制度轉(zhuǎn)變?yōu)榕c市場經(jīng)濟相適應(yīng)的產(chǎn)權(quán)制度。自黨的十四大明確經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制以來，機關(guān)事務(wù)的改革實踐就不斷向服務(wù)社會化方向發(fā)力。1998發(fā)布的《意見》明確要求，后勤由原有的經(jīng)費撥付，改為按合同支付服務(wù)費，并取消按編制定額補貼，促使市場配置資源的基礎(chǔ)性作用得到充分發(fā)揮。再者，管理與服務(wù)在各方面得以分離，管理著重建立結(jié)算制度、完善管理體制、加強監(jiān)管指導。脫離行政進駐市場的后勤服務(wù)單位，自主生產(chǎn)經(jīng)營的積極性得到極大提高，可以根據(jù)自身需求進行發(fā)展規(guī)劃與實施。與此同時，后勤服務(wù)單位各項機制的轉(zhuǎn)換提上日程，包括管理機制、經(jīng)營機制、激勵約束機制、社會保障機制，深化用人用工制度和收入分配制度改革，增強其自我生存、自我發(fā)展能力。治理環(huán)境的持續(xù)改善為新的制度需求的提出創(chuàng)造了良好的條件，新的需求也是促進治理環(huán)境改善的重要動力。

三、我國機關(guān)事務(wù)治理制度完善的思考

新制度經(jīng)濟學借助交易費用這一概念，明確指出制度的最主要功能在于降低交易費用。我國機關(guān)事務(wù)的變革歷史充分證明，制度的供給與需求在均衡、非均衡的動態(tài)轉(zhuǎn)換中不停往前，法制化、信息化的多元協(xié)同治理將成為機關(guān)事務(wù)治理的必然選擇。

（一）加強制度創(chuàng)新，避免陷入負面路徑依賴困境。制度均衡和路徑依賴是制度變遷理論的重要組成部分。制度均衡是人們對既定制度及制度結(jié)構(gòu)的滿意或滿足狀態(tài)，制度非均衡與之相反，表明制度供給不能滿足人們的制度需求，進而引發(fā)制度創(chuàng)新。路徑依賴的影響具有兩面性：正面路徑依賴表現(xiàn)為汲取成功經(jīng)驗，結(jié)合實際需求創(chuàng)新制度，充分利用現(xiàn)有資源從事收益最大化的活動，促進機關(guān)治理能力提升和社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展；負面路徑依賴則是脫離實際需求訂立制度而導致利益固封，阻礙普遍民眾受益，甚至導致社會經(jīng)濟狀況衰退。機關(guān)事務(wù)治理的路徑依賴由報酬遞增、不完全市場、既得利益諸多動態(tài)實際需求共同構(gòu)成。因此，要抓住新時代全面深化機關(guān)事務(wù)改革的“關(guān)鍵需求”，以黨政體制為依托，分析運行邏輯，提升服務(wù)標準化，以標準化促規(guī)范化，推動機關(guān)事務(wù)工作的質(zhì)效變革。及時將機關(guān)事務(wù)治理的成功案例轉(zhuǎn)化為機關(guān)事務(wù)治理的普遍制度，強化正面路徑依賴，消減負面路徑依賴，為機關(guān)事務(wù)治理現(xiàn)代化提供政策引導和制度保障。

（二）重視法治建設(shè)，優(yōu)化機關(guān)治理職能。新制度經(jīng)濟學認為，變?nèi)酥螢榉ㄖ问前l(fā)展中國家進行市場化改革必然會面臨的難題。機關(guān)事務(wù)改革進入攻堅階段，法制法規(guī)建設(shè)需求也日趨緊重。立法方面，以《條例》為支撐，處理好與相關(guān)國家法律法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)的銜接問題，并制訂與其配套的行政法規(guī)和規(guī)章，促進機關(guān)事務(wù)工作的法治化與規(guī)范化。執(zhí)法方面，加大對法律法規(guī)執(zhí)行狀態(tài)的監(jiān)督與檢查，建立以權(quán)力運行過程規(guī)范為中心的績效考核，確保將經(jīng)費、資產(chǎn)等限定在法律框架內(nèi)運行，保證治理目標貫穿資源、投入、產(chǎn)出的全過程。關(guān)注具體制度的科學性、可操作性、高聯(lián)動性，推動制度缺陷向規(guī)范制度轉(zhuǎn)變，形成行為規(guī)范、公正透明、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化管理體制。

（三）多元主體協(xié)同治理，合力打破“碎片化”僵局。作為機關(guān)治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程的重要體現(xiàn)，多元主體參與的協(xié)同治理模式在現(xiàn)代化治理中不可缺席。政府、市場和社會的協(xié)同互動所構(gòu)成的治理系統(tǒng)是完善機關(guān)事務(wù)治理體系的關(guān)鍵節(jié)點，要打破長期以來政府、市場和社會三者之間以及各主體內(nèi)部的“碎片化”僵局，就必須借助信息化重塑政府與市場、社會的關(guān)系。機關(guān)事務(wù)部門與市場、社會等主體廣泛建立規(guī)范的合作伙伴關(guān)系，實現(xiàn)資源共享、互惠互利，打造致力于機關(guān)事務(wù)更優(yōu)治理的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)。與此同時，建立制度化的交流平臺和協(xié)商對話機制，促進機關(guān)事務(wù)管理部門與市場和社會的良性互動。制度變遷的核心任務(wù)在于建立良性互動的治理關(guān)系，在深化改革的時代背景下，合理利用市場機制、社會組織等方式開創(chuàng)機關(guān)事務(wù)治理市場化、社會化新路徑，將助力實現(xiàn)以“運行保障”為主要表現(xiàn)形式的現(xiàn)代機關(guān)事務(wù)治理狀態(tài)。

四、結(jié)語

新制度經(jīng)濟學將制度視為稀缺的生產(chǎn)性資源，而這種稀缺的資源主要由政府提供。我國機關(guān)事務(wù)治理制度的變遷，從新制度經(jīng)濟學方法論的視角來看是制度供給和制度需求相互作用的結(jié)果。制度變遷是一個持續(xù)不斷的過程，當制度的供給和需求基本均衡時，制度是穩(wěn)定的；但因為制度環(huán)境和成本收益處于不斷變動的狀態(tài)，必然會打破原來的均衡，出現(xiàn)制度的再創(chuàng)新，于是發(fā)生制度的變遷?？v觀我國機關(guān)事務(wù)變革的演進歷程，新制度經(jīng)濟學的應(yīng)用具有積極作用。鑒古可通今，為在新時代全面深化改革背景下順利推進機關(guān)事務(wù)治理轉(zhuǎn)型，機關(guān)事務(wù)的內(nèi)生變量作用必須引起重視。