加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的經(jīng)驗借鑒與建議

劉建恒

(應(yīng)急管理部北方航空護(hù)林總站，黑龍江 哈爾濱 150027)

1 引言

財政管理當(dāng)中最核心的內(nèi)容就是預(yù)算執(zhí)行管理。加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行不僅能夠極大提高預(yù)算的執(zhí)行效率，更有利于各級各部門落實經(jīng)濟(jì)政策，從而保證全國各地區(qū)財政經(jīng)濟(jì)的運行平穩(wěn)。但是我國的各級財政目前存在著一些突出問題，其中最為嚴(yán)峻的問題是存量資金的規(guī)模超過正常比例，收入與支出之間存在巨大缺口。正是面臨著這些現(xiàn)實問題，財政管理部門一定要加快預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)程，清理閑置時間較久的存量資金，根據(jù)實際執(zhí)行情況，及時調(diào)整財政資金的撥款方向。加快預(yù)算的執(zhí)行，對于國家調(diào)控方針的貫徹與落實以及各區(qū)域經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)增長都具有現(xiàn)實意義。

2 現(xiàn)階段我國預(yù)算執(zhí)行存在的問題

從預(yù)算管理的具體流程來說，制定科學(xué)的預(yù)算編制是提高預(yù)算執(zhí)行效率的必然要求，制定合理的財政資金分配機(jī)制能夠為預(yù)算執(zhí)行奠定良好的基礎(chǔ)。假如負(fù)責(zé)預(yù)算分配的部門能夠編制出科學(xué)合理且詳細(xì)的預(yù)算，就能夠有效避免或減少預(yù)算執(zhí)行過程中的資金沉淀，從根源上提高預(yù)算的執(zhí)行效率。預(yù)算執(zhí)行涉及方方面面的內(nèi)容，范圍廣，“戰(zhàn)線”也較長，因此一定要在關(guān)鍵的環(huán)節(jié)及關(guān)鍵的時間點上制定更加細(xì)化的要求，并且保證層層落實。預(yù)算執(zhí)行的情況已經(jīng)成為評價和判斷財政部門預(yù)算管理水平的最關(guān)鍵指標(biāo)。預(yù)算執(zhí)行的情況指的是財政部門對人民代表大會審核批準(zhǔn)的年度預(yù)算進(jìn)行逐級下達(dá)并組織執(zhí)行的情況，具體來說，包括各級各部門每個月份預(yù)算資金的實際撥付情況、國稅地稅以及財政這三個掌握“錢袋子”的部門每個月份財稅收入的完成情況，還包括由于某些特殊原因?qū)е聦δ瓿跛贫ǖ念A(yù)算進(jìn)行合理增加及適當(dāng)減少的情況。與決算靜態(tài)的結(jié)果不同，預(yù)算執(zhí)行是動態(tài)連續(xù)的過程，因此，預(yù)算執(zhí)行的過程就成為了預(yù)算執(zhí)行管理當(dāng)中最關(guān)鍵最重要的內(nèi)容。

我國的預(yù)算執(zhí)行目前還存在一些突出問題：第一個突出問題是不同月份之間的預(yù)算執(zhí)行并不均衡，最后一個季度的執(zhí)行進(jìn)度在全年中所占的比例尤其高，所以有“臨時抱佛腳”、突擊花錢，從而拼湊完成年度預(yù)算執(zhí)行計劃的嫌疑。第二個突出問題是預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度過于緩慢，這導(dǎo)致年中財政存量的資金數(shù)量過于龐大。根據(jù)近幾年預(yù)算支出的數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，國內(nèi)大部分區(qū)域在第一季度的預(yù)算支出進(jìn)度僅能夠達(dá)到30%，第一二三個季度加起來也僅僅能夠達(dá)到預(yù)算支出進(jìn)度的48%。而到了第四季度，預(yù)算支出進(jìn)度飛速增長，單是第四季度就能夠完成全年預(yù)算支出進(jìn)度的40%，因此存在著臨近年底突擊花錢的重大嫌疑。第三個突出問題是支出進(jìn)度較為緩慢，這嚴(yán)重限制了財政資金的使用效率，不符合財政管理精細(xì)化與科學(xué)化的基本要求。

造成這個問題的原因可能在于以下三方面：首先，人大實行的年度預(yù)算審批制度存在滯后現(xiàn)象，這導(dǎo)致第一季度的支出進(jìn)度非常緩慢；其次，上級補(bǔ)貼的資金一般集中在年底撥放；最后，超過預(yù)算的收入一般放在年底的時候進(jìn)行集中安排。財政部為了解決預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度不均衡的問題，多次下發(fā)相關(guān)文件，明確提出要加快預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)程，提高其有效性。

由于導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行進(jìn)程較為緩慢的原因并不是單方面的，國庫集中收付制度的變革以及會計核算所實行的收付實現(xiàn)制都可能會導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行進(jìn)程過緩。第一個原因是國庫集中收付制度進(jìn)行了變革，這一變革改變了財政曾經(jīng)以撥列支的方式。現(xiàn)在所采取的支出方式是按實列支，顧名思義就是依據(jù)項目的實際實施進(jìn)度，并結(jié)合用款的實際需求量確定財政支出的數(shù)額。在具體的實施細(xì)節(jié)上，某些支出資金還需要依據(jù)項目的實施進(jìn)度撥付給項目的勞務(wù)提供方。財政支出方式雖然與時俱進(jìn)更新為按實列支，但是會計基礎(chǔ)卻依然沿用傳統(tǒng)的收付實現(xiàn)制，這種不匹配是導(dǎo)致形成資金沉淀的重要原因。第二個原因是會計核算所實行的方式為收付實現(xiàn)制，這種會計核算方式存在著一些弊端，“實際支付數(shù)額”與“賬目上記錄的數(shù)額”總是會存在較大差異。在現(xiàn)行的會計制度下，現(xiàn)金的所有收支行為只要在發(fā)生的時間段內(nèi)都被記作收入或者費用，但是與收支行為密切相關(guān)的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的實際發(fā)生情況并沒有考慮在內(nèi)。而且各級政府之間的資金撥款總會存在一定的時間差，這些都會導(dǎo)致財政在“實際支付數(shù)額”與“賬目上記錄的數(shù)額”存在較大差異，進(jìn)而引起資金沉淀。

3 美國預(yù)算執(zhí)行管理的相關(guān)流程

3.1 編制預(yù)算

美國在預(yù)算執(zhí)行管理方面積累了相對豐富的經(jīng)驗，也取得了較好的成效，我國可以適當(dāng)進(jìn)行借鑒。美國預(yù)算的權(quán)利集中在國會手中，國會牢牢掌握著預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等權(quán)利。財政年度預(yù)算正式生效始于國會審批并通過，因此美國不會存在財政部門在預(yù)算審批之前就提前撥款的問題。

美國在財政資金分配上已經(jīng)形成了清晰的流程：第一步，分配初始資金；第二步，自動分配；第三步，再次分配。下面依次進(jìn)行詳細(xì)說明。

第一個環(huán)節(jié)是分配初始資金，制訂財務(wù)計劃。一般由美國總統(tǒng)提出初始預(yù)算，再經(jīng)國會反復(fù)商議和修改后，成為財務(wù)計劃的正式版，再由國會予以頒布。各級部門需要依據(jù)本部門的實際情況，再結(jié)合國會頒布的財政計劃，制訂合理恰當(dāng)?shù)牟块T財務(wù)計劃，并在規(guī)定時間內(nèi)交給國會。國會經(jīng)過審核通過之后，各部門才能正式實施預(yù)算執(zhí)行。一般情況下，初始資金的分配計劃在8月中旬就可以完成。

第二個環(huán)節(jié)是自動分配。在某些特殊情況下，總統(tǒng)管理及預(yù)算辦公室會發(fā)布不同項目支出如何具體分配的正式公告。在此公告上還明確規(guī)定了各執(zhí)行部門在某些支出上是否能夠在自己的權(quán)限范圍內(nèi)自主決策，假如該執(zhí)行部門的預(yù)算資金總額沒有超過規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，那么該部門在國會沒有提出特別要求的情況下，就沒有將預(yù)算分配報告提交給總統(tǒng)管理及預(yù)算辦公室，可以自主分配并使用。當(dāng)然，特殊情況除外。每年發(fā)布的自動分配的規(guī)定在通常情況下都會有一些變化，執(zhí)行部門一定要依據(jù)總統(tǒng)管理及預(yù)算辦公室發(fā)布的年度指導(dǎo)信息來分析自身是否能夠根據(jù)實際情況自動分配。

第三個環(huán)節(jié)是再次分配。預(yù)算執(zhí)行的實際效果可能由于執(zhí)行過程中發(fā)生某些意料之外的情況，從而出現(xiàn)與期望相差過大的問題，這就需要總統(tǒng)管理與預(yù)算辦公室依據(jù)預(yù)算執(zhí)行的實際情況對初始計劃進(jìn)行適時調(diào)整。執(zhí)行部門則需要依據(jù)實際的執(zhí)行情況對支出計劃進(jìn)行修改，并且將修改后的計劃和修改說明上交給總統(tǒng)管理與預(yù)算辦公室，經(jīng)過總統(tǒng)管理與預(yù)算辦公室審核裁定以后，執(zhí)行部門才能確定支出計劃修改的可行性。財政資金的分配權(quán)通常情況下牢牢掌控在總統(tǒng)管理及預(yù)算辦公室手中，其他政府部門不得參與干涉財政資金的分配。只要總統(tǒng)管理及預(yù)算辦公室在分配書上簽了字，分配指令便立即生效。

3.2 解除和延期支出計劃

美國國會于1874年正式通過法案的形式建立了對預(yù)算報告解除及延期的具體要求。在該法案中還對如何申請解除支出計劃以及如何延期支出計劃提出了指導(dǎo)性意見。

首先是如何解除支出計劃。解除的意思是取消之前制定的預(yù)算，這種解除必須是在法律的規(guī)定范圍之內(nèi)，國會成員和總統(tǒng)都可以提出解除的提議，但是總統(tǒng)的提議需要經(jīng)過國會審核同意才可以生效。其次是關(guān)于如何延期。延期指的是延遲或者推遲某項預(yù)算。預(yù)算支出的延期必須經(jīng)過國會的全票通過才能夠正式執(zhí)行。這就意味著一旦國會的某一院不同意延期的提議，那么該提議就不能夠執(zhí)行。

3.3 預(yù)算執(zhí)行報告

預(yù)算執(zhí)行情況報告指的是，通過匯總各級金庫報表以及財政總預(yù)算會計報表而形成的預(yù)算執(zhí)行情況報告書。該報告書包括預(yù)算收入支出執(zhí)行情況匯總表格以及相應(yīng)的文字解析，能夠反映出當(dāng)月各部門財政的收支項目、預(yù)算的完成進(jìn)度以及增多或減少的變化情況等，分析說明預(yù)算的實際執(zhí)行情況，并提出相應(yīng)的建議。各執(zhí)行部門必須依據(jù)國會發(fā)布的指令在規(guī)定期限內(nèi)準(zhǔn)備好支出計劃報告以及預(yù)算執(zhí)行報告。假如在預(yù)算執(zhí)行過程中，某項條款由于某些特殊原因需要延期或徹底廢除時，該執(zhí)行部門必須向總統(tǒng)管理及預(yù)算辦公室提供具有說服性的材料。假如想要改編預(yù)算報告，執(zhí)行部門則必須提供更加充足的信息資料。

3.4 預(yù)算執(zhí)行的檢查與監(jiān)督

檢查與監(jiān)督在美國預(yù)算的執(zhí)行過程中是全方位存在的。美國法律制度在預(yù)算執(zhí)行這一方面比較健全，政府預(yù)算的執(zhí)行一定要依據(jù)相應(yīng)的法律制度，對預(yù)算資金的使用、分配、延期和解除等所有的行動進(jìn)行全程監(jiān)控。監(jiān)控預(yù)算的執(zhí)行情況是為了減少利息成本，保證實際的費用只由政府進(jìn)行必要活動所產(chǎn)生。而對預(yù)算支出進(jìn)行不定期檢查則依據(jù)的是政府的支出指令，該指令要求對各項支出的執(zhí)行情況進(jìn)行全程檢查與監(jiān)督。各個政府部門都必須按月準(zhǔn)備月度計劃，并且定期提交詳細(xì)預(yù)算執(zhí)行報告。報告的內(nèi)容和格式都必須按照總統(tǒng)管理及預(yù)算辦公室所提供的要求書寫，尤其是報告內(nèi)容必須符合總統(tǒng)管理及預(yù)算辦公室的指導(dǎo)意見。

4 加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的建議

財政部于2014年5月下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財政支出預(yù)算執(zhí)行管理的通知》(以下簡稱《通知》)，要求要采取有效措施加快資金的支付進(jìn)度，加強(qiáng)對支出預(yù)算的執(zhí)行管理。

財政部在接近年中的時候發(fā)布這個《通知》，將對下半年的預(yù)算執(zhí)行情況產(chǎn)生關(guān)鍵性的指導(dǎo)意義。各地區(qū)要認(rèn)真學(xué)習(xí)該文件的精神，結(jié)合本地的實際情況，制定出符合本地實際的預(yù)算執(zhí)行細(xì)則，明確預(yù)算執(zhí)行中各部門的職責(zé)、指標(biāo)管理、考核機(jī)制以及預(yù)算執(zhí)行的動態(tài)管理機(jī)制等。

為了提高預(yù)算執(zhí)行的有效性，各級有關(guān)部門必須明確自身在預(yù)算執(zhí)行過程中的職責(zé)，編制詳細(xì)具體的預(yù)算報告，并且建立起預(yù)算編制和執(zhí)行有機(jī)聯(lián)系的機(jī)制。財政部要按照考核指標(biāo)對下屬各級部門的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度進(jìn)行量化考核，并且要將考核的結(jié)果作為追加預(yù)算安排的重要依據(jù)。

第一，明確財政部門的管理監(jiān)督職責(zé)以及各部門預(yù)算執(zhí)行的主體責(zé)任。各個部門是本級預(yù)算執(zhí)行的主要責(zé)任主體，肩負(fù)著細(xì)化部門預(yù)算、加快預(yù)算支出的進(jìn)度等職責(zé)。各級部門要制定有效的措施來加快預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度，分項目、分單位落實預(yù)算執(zhí)行的具體責(zé)任人和工作任務(wù)，明確考核的具體指標(biāo)，完善部門內(nèi)部的激勵機(jī)制。財政部門則負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行的總體管理、監(jiān)督與協(xié)調(diào)，不斷改進(jìn)預(yù)算執(zhí)行管理的措施，監(jiān)督指導(dǎo)各有關(guān)部門進(jìn)一步完善自身的預(yù)算執(zhí)行工作，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的時效性與均衡性。

第二，對于資金利用率不高、支出進(jìn)度滯后及其引起的資金沉淀等問題，財政部門要依照法律規(guī)定調(diào)整預(yù)算，調(diào)整或者收回其他不必要的支出，從而減少資金沉淀情況的出現(xiàn)，提高資金的使用效益。建立預(yù)算編制與執(zhí)行相結(jié)合的機(jī)制。財政部門要將各個相關(guān)部門前一個年度以及當(dāng)年前三個季度的支出進(jìn)度作為編制來年年度預(yù)算的關(guān)鍵性參考。假如某一部門的預(yù)算支出進(jìn)度不能滿足規(guī)定要求，財政部則可以在本年度內(nèi)不給該部門辦理預(yù)算追加，還要依據(jù)本年度項目沒有使用的額度去核減該部門來年的預(yù)算安排。

第三，財政部要及時細(xì)化預(yù)算并將細(xì)化后的預(yù)算快速下達(dá)。對于本級預(yù)算所安排的資金必須在本級人代會批準(zhǔn)之后兩個月內(nèi)落實到相應(yīng)的單位與具體項目。假如超過三個月還沒有切實落實且不能提供正當(dāng)充足理由的話，則要被收回總預(yù)算，被重新分配用于其他支出。各地區(qū)也要對上級下達(dá)的專項轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行及時分配。

第四，按照既定指標(biāo)對預(yù)算執(zhí)行的月度間均衡性進(jìn)行考核。各個部門都要采取相應(yīng)措施增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的均衡性與計劃性，加強(qiáng)對用款計劃的管理，編報12個月份的用款計劃，并且要嚴(yán)格按照用款計劃去執(zhí)行，確保預(yù)算在當(dāng)年內(nèi)全部完成。以支出均衡性為總原則，可以將全年的財政預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度定為：前6個月完成近40%，前9個月則完成65%左右，全年盡量超過90%。各部門要結(jié)合工作的實際需要，提前做好計劃與準(zhǔn)備，參考?xì)v年的預(yù)算編制情況以及項目的實施進(jìn)度，編制好月度的用款計劃。財政部則需要加強(qiáng)管理資金的支付，防止出現(xiàn)超出預(yù)算和超出進(jìn)度的撥款。