農(nóng)業(yè)“政銀保”業(yè)務(wù)發(fā)展模式及創(chuàng)新研究

羅昊弘，于 慶

(1.中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司湖南省分公司，湖南 長沙 410028；2.中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司寧夏回族自治區(qū)分公司，寧夏 銀川 750011)

“政銀?！笔侵刚y行和保險公司三方合作，由政府提供部分資金擔保，保險公司提供保證保險，銀行對缺乏抵押物用戶提供貸款，面向當?shù)仞B(yǎng)殖、種植及農(nóng)戶聯(lián)營發(fā)展提供新型信貸，又稱三水模式。

1 農(nóng)業(yè)“政銀?！睒I(yè)務(wù)發(fā)展模式的歷史沿革

“政銀?！苯鹑跇I(yè)務(wù)發(fā)展模式是2008年廣東省佛山市三水區(qū)最先提出的，也是“逼”出來的變革。2006—2008年，佛山三水連續(xù)遭遇嚴重自然災(zāi)害，農(nóng)業(yè)遭受巨大損失，農(nóng)民復工復產(chǎn)需要資金，“政銀保”政策應(yīng)時而生。2009年原中國保監(jiān)會審批通過合作農(nóng)業(yè)貸款模式——“政銀?！卑l(fā)展模式在佛山市三水區(qū)試行。經(jīng)過9年探索，數(shù)次變更，形成了政府財政、銀行信貸和保險公司三家利用各自優(yōu)勢共同扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的模式。2017年，農(nóng)業(yè)部將“政銀?！弊鳛榻鹑趧?chuàng)新的十大模式之一在全國推廣，成為重要的支農(nóng)惠農(nóng)政策。其主要優(yōu)勢在于：一是政府、銀行和保險公司三家共同承擔風險，增強風險承受力；二是弱化銀行貸款必須有對等抵質(zhì)押物的要求，讓農(nóng)民可以從銀行快捷地獲得低息貸款；三是發(fā)揮了保險公司的保險風險保障作用，最大限度地減少銀行貸款的損失。

該模式對貸款對象、貸款金額、保險責任限額以及賠付劃分做了詳細規(guī)定、調(diào)整與完善。在貸款對象、貸款周期以及貸款手續(xù)上有明確的規(guī)定。按官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2008年至2016年，廣東省佛山市三水區(qū)政府財政投放補貼資金累計1001萬元，銀行累計發(fā)放貸款5820筆，金額10.18億元。

近年來，山東省、河北省、浙江省等省也先后開啟了“政銀?！辟J款，貸款項目由最初的農(nóng)業(yè)、種植業(yè)延伸到產(chǎn)業(yè)扶貧、科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、下崗職工再就業(yè)等，讓建立“政銀?！苯鹑跇I(yè)務(wù)發(fā)展模式的初衷更加翔實。

2 建立“政銀保”金融業(yè)務(wù)發(fā)展模式的意義

2.1 化解關(guān)系到國計民生的“三農(nóng)”信貸難問題

“三農(nóng)”問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，從中央到地方始終將“三農(nóng)”問題作為工作的重中之重，保持高度關(guān)注。中央連續(xù)15年一號文件都是涉農(nóng)的問題，涉及深入推進農(nóng)村改革、促進農(nóng)村增收、保持農(nóng)業(yè)穩(wěn)定增長、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興等內(nèi)容。但要解決“三農(nóng)”問題，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，需要一定的資金投入。目前，金融機構(gòu)出于對風險的考慮，貸款需要足值的抵押物，農(nóng)業(yè)貸款風險大，而立法上對農(nóng)房宅基地使用權(quán)、集體林權(quán)、土地承包權(quán)的抵押沒有明確規(guī)定，不能獲得銀行貸款扶持，農(nóng)業(yè)貸款難成為制約農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美和農(nóng)民富的突出矛盾。

2018年中央一號文件強調(diào)提出，開拓農(nóng)村融資渠道，強化鄉(xiāng)村投入保障，充分發(fā)揮國家財政的引導作用，引導金融和社會資金轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村振興，加強金融服務(wù)，提升對鄉(xiāng)村振興的中長期信貸業(yè)務(wù)。各級政府為響應(yīng)中央的政策，根據(jù)實際情況，紛紛制定出各種惠農(nóng)支農(nóng)政策，如政府貼息貸款、短期無息貸款、以獎代補等方式，并取得一定的成效。作為創(chuàng)新模式較好的“政銀?！睒I(yè)務(wù)發(fā)展模式得到國家農(nóng)業(yè)部認可和支持，并作為十大創(chuàng)新模式之一向全國推廣。

2008年廣東省佛山市三水區(qū)最先提出的“政銀?！苯鹑跇I(yè)務(wù)發(fā)展模式，是為了提高金融體系服務(wù)于農(nóng)戶的能力，提升銀行信貸投放量，解決農(nóng)戶養(yǎng)殖、種植時的資金缺口需求，形成金融和實體經(jīng)濟的良性循環(huán)，金融體系是實體經(jīng)濟的血脈，實體經(jīng)濟反過來又增強金融行業(yè)的根基。隨著“政銀?！睒I(yè)務(wù)的不斷發(fā)展，又擴展延伸到緩解產(chǎn)業(yè)扶貧、科技創(chuàng)新園等企業(yè)融資壓力，多樣化地提升金融服務(wù)的需求，引導銀行加大信貸投放力度，優(yōu)化服務(wù)，助推民營和小微企業(yè)發(fā)展壯大。

2.2 放大政府惠農(nóng)政策中支農(nóng)資金的效能

在各級政府制定的惠農(nóng)政策中，支農(nóng)財政常見以下幾種方式：政府貼息貸款、短期無息貸款或以獎代補等，但支農(nóng)資金規(guī)模的投放量依然很弱，正如2018年中央一號文件指出的，“目前國家支農(nóng)體系相對薄弱，農(nóng)村金融改革任務(wù)依然繁重，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力亟待強化。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間矛盾的必然要求?！薄俺浞职l(fā)揮財政資金引導作用，撬動金融和社會資本更多投向鄉(xiāng)村振興?！崩羁藦娍偫硪苍谡ぷ鲌蟾嬷袕娬{(diào)，“無論財政多么困難，惠農(nóng)政策只能加強，不能削弱，支農(nóng)資金只能增加不能減少。”利用政府財政的杠桿和引導作用，撬動大量資金，引導大量資本進入農(nóng)業(yè)，強化農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，改進農(nóng)村補貼的范圍和對象，強化政策執(zhí)行力度，發(fā)揮政府財政的先導作用，振興農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，實現(xiàn)進入農(nóng)業(yè)的資金遠大于政府財政投入的規(guī)模效能。

2.3 引導農(nóng)業(yè)快速向現(xiàn)代化發(fā)展

國計民生重中之重的問題是“三農(nóng)”問題，“三農(nóng)”沒有現(xiàn)代化，就沒有國家的現(xiàn)代化。我國發(fā)展不平衡主要體現(xiàn)在農(nóng)村，表現(xiàn)也最為突出，如農(nóng)產(chǎn)品階段性供過于求或供小于求的現(xiàn)象并存，農(nóng)業(yè)質(zhì)量有待提高，農(nóng)業(yè)適應(yīng)市場和生產(chǎn)力發(fā)展不足，新型職業(yè)農(nóng)民亟須加強，鄉(xiāng)村民生領(lǐng)域和基礎(chǔ)設(shè)施需要進一步完善，農(nóng)村環(huán)境和生態(tài)問題亟須建設(shè)和平衡。隨著國家建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的偉大戰(zhàn)略的實施，鄉(xiāng)村成為一個大有作為的廣闊天地，迎來了發(fā)展機遇，立足國情農(nóng)情，順勢而為，增強農(nóng)民的使命感和責任感，舉全國之力，以更大的決心，更明確的目標，更有力的措施，利用農(nóng)業(yè)“政銀?！蹦Ｊ剑l(fā)揮政府財政的杠桿引導作用，進行農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，把符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方向、有發(fā)展前景的項目優(yōu)先介紹給農(nóng)戶，引導農(nóng)戶進行產(chǎn)業(yè)調(diào)整，利用“政銀?！钡膬?yōu)惠政策進行必要的融資，保險公司為農(nóng)戶提供必要的風險保障，推動農(nóng)業(yè)金融業(yè)務(wù)全面升級和發(fā)展，促進農(nóng)村全面進步。

2.4 引導金融保險機構(gòu)拓展到農(nóng)村市場

目前，金融機構(gòu)對農(nóng)村市場“又愛又怕”，愛的是農(nóng)村是一個非常龐大的市場，需求很大；怕的是農(nóng)民抵押物少，擔保人能力不足，農(nóng)業(yè)受天氣影響較大，風險較高。金融機構(gòu)希望風險最低或無風險，所以金融機構(gòu)害怕農(nóng)業(yè)風險讓信貸資金血本無歸。“政銀?！比胶献鞯臉I(yè)務(wù)模式，可以有效地緩解銀行放款和收款的壓力，滿足金融機構(gòu)的需求，對拓展農(nóng)村市場有了主觀動力。

3 “政銀保”業(yè)務(wù)發(fā)展模式遇到的問題

3.1 客戶貸款程序較繁雜，審批效率低

新型“政銀保”貸款程序相較單獨到銀行貸款，貸款時間長，涉及的部門和單位較多。客戶提交了貸款申請，地方政府或地方政府委托或?qū)ＴO(shè)的機構(gòu)進行調(diào)查、審核，然后再提交銀行、保險公司調(diào)查、審核，三方共同認可、批準后才可以辦理貸款手續(xù)。因不同地方政府或?qū)ＴO(shè)部門或委托部門權(quán)限不同、限制不同，為了降低財政資金風險，出于謹慎考慮，審核程序往往冗長，客戶需要反復提交相關(guān)材料，甚至各部門還要重復調(diào)查，造成審批效率較低。

3.2 遇到違約，缺乏相應(yīng)的契約精神

“政銀保”金融業(yè)務(wù)發(fā)展模式的提出，本意是激發(fā)銀行信貸的投放力度，在遇到金融風險時三方共擔，減少各自的金融損失。但在實際執(zhí)行階段，三方強調(diào)各自的收益，盡量減少各自的損失。如保險公司收取保費后，針對自己所代償部分，一般是承保金額的150%～200%。發(fā)生違約后，保險公司不按照三方約定的比例進行代償，政府部門的補貼起不到應(yīng)有的作用，保險公司要么不予賠償，要么要求退出三方合作模式。銀行因風險大部分獨自承擔，在發(fā)放貸款方面更加謹慎，提升不了信貸的投入力度。

3.3 客戶貸款費用較高

客戶通過“政銀?！辟J款所需的費用是其單獨在銀行貸款所需費用的1.1～1.5倍，費率占貸款金額的8%～10%，其中保費占2%～2.5%。農(nóng)戶的盈利水平不足以覆蓋貸款費用，更別提有盈利收益了，特別是在當下全球經(jīng)濟受特殊時期影響，經(jīng)濟發(fā)展緩慢的大背景下，入不敷出，客戶自然失去了貸款的積極性和需求。

3.4 貸款周期與生產(chǎn)周期不一致，還款壓力過大

在“政銀保”金融業(yè)務(wù)中，保險公司承保期限一般是一年，并且保險公司每年都要對貸款主體進行復審，通過審核后，可以申請下一年貸款，銀行考慮風險問題，只能隨著保險公司的時間發(fā)放短期貸款。眾所周知，農(nóng)業(yè)、種植業(yè)收益期相對較長，至少2～3年才能收回投資成本，有所收益，而銀行貸款周期短，給貸款客戶造成的還款壓力過大，資金的使用率降低，起不到“政銀?！苯鹑跇I(yè)務(wù)制定的扶持作用。

3.5 多頭管理，缺少統(tǒng)一指揮

政府財政、銀行和保險公司各有各的管理部門，各部門都有各自嚴格的風險管控制度，加上各地政府財政、各分行和各分公司的權(quán)限有限?！罢?銀行+保險”的金融模式，往往是政出多門，審批結(jié)果相互掣肘，相互影響，最后造成“政銀?！钡臉I(yè)務(wù)模式與實際情況有很大出入，可以說是“四不像”，起不到通力合作扶持客戶的作用，如上文保險公司承保期限一般是1年，與實際收益年限2～3年相差較多，嚴重偏離了該金融模式建立的初衷。

4 “政銀保”業(yè)務(wù)發(fā)展模式的對策建議

4.1 明確各部門定位，提高審批效率

在“政銀保”發(fā)展模式中，首要明確各自的定位，專業(yè)的事情由專業(yè)的人負責，政府部門要主動統(tǒng)籌，制定相關(guān)政策和引導金融機構(gòu)的投入，對行業(yè)發(fā)展進行必要的動態(tài)觀測，引導金融機構(gòu)優(yōu)先向當?shù)剞r(nóng)村產(chǎn)業(yè)提供資金、保費補貼、貸款貼息，金融機構(gòu)專注服務(wù)三農(nóng)，業(yè)務(wù)創(chuàng)新，根據(jù)農(nóng)戶的經(jīng)營情況給予適當?shù)馁J款。保險公司公開投保方式及保險條款，優(yōu)化理賠流程，明確客戶投保的各項權(quán)益和責任。 “政銀?！焙献鲉挝粦?yīng)加強相互間溝通協(xié)調(diào)，對現(xiàn)行貸款流程進行必要的簡化或合并，設(shè)立“政銀保”辦公室，實現(xiàn)“一站式辦貸”服務(wù)，減少重復性工作，提高審批效率，減少審批時間。

4.2 細化風險補償機制制度安排

從全國范圍來看，“政銀保”仍處于起步階段，作為一項創(chuàng)新制度，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可學，需要在實踐中不斷地進行細化和完善，“政銀?！备骷壊块T心往一處想，勁往一處使，擰成一股繩，明確風險補償機制。針對出現(xiàn)極端情況下，明確各部門風險分擔比例以及風險補償金如何注入補償?shù)膯栴}。如貸款本金發(fā)生損失時，銀行承擔不超過20%，其余在不超過年度賠付總額度時，由保險公司承擔，超過總額度但不超過1.5倍時，由政府財政設(shè)立基金賬戶提供，利息由金融機構(gòu)承擔。后期如果追償成功，三方按各自約定的賠付比例進行分配。

4.3 降低客戶群體的融資成本

“政銀?！比秸嬲驹跒檗r(nóng)業(yè)、農(nóng)戶或小微企業(yè)的角度，想他們所想，急他們所急，而不是僅站在風險管控的角度審核發(fā)放貸款，同時降低相關(guān)貸款手續(xù)費和相關(guān)的利率，有效降低農(nóng)戶和小微企業(yè)的融資成本，提升相關(guān)產(chǎn)業(yè)或扶持群體的積極性，讓“政銀?！睒I(yè)務(wù)模式真正成為農(nóng)業(yè)或小微企業(yè)的保護神和強有力的支持者。

4.4 針對農(nóng)業(yè)和小微企業(yè)的特點進行設(shè)計修改

農(nóng)業(yè)有農(nóng)業(yè)的特點和特定的周期，“政銀保”辦公室根據(jù)農(nóng)業(yè)的特點和周期進行特定產(chǎn)品的設(shè)計，讓信貸資金真正發(fā)揮作用，降低貸款用戶的還款壓力。特別是保險公司根據(jù)農(nóng)業(yè)的生長周期適當延長承保期限，有效提高農(nóng)戶或小微企業(yè)貸款的使用期限，同時還可以降低貸款用戶的還款壓力，提升貸款的使用周期，創(chuàng)造更多的價值。

4.5 厘清主導單位，出臺統(tǒng)一管理辦法，提高業(yè)務(wù)效率

“政銀?！睒I(yè)務(wù)發(fā)展模式目前已從地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展為現(xiàn)今全國性金融創(chuàng)新制度，建議各合作部門出臺統(tǒng)一管理辦法，統(tǒng)一指導，確保發(fā)揮該業(yè)務(wù)的優(yōu)勢，讓“政銀?！睒I(yè)務(wù)真正做到不忘初心、方得始終。有了統(tǒng)一的指揮棒，才能提高各單位的工作效率。

5 結(jié)語

綜上所述，“政銀?！苯鹑跇I(yè)務(wù)模式有效緩解了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資難的問題，這種政府貼息、銀行貸款、保險公司提供風險保障模式在全國各地得到了較快推廣，并且取得了不錯的成效。實現(xiàn)了政府、銀行、保險公司三方優(yōu)勢互補、風險共擔，弱化了銀行對抵押物的要求，發(fā)揮了保險公司的融資增信功能，體現(xiàn)了全心全意服務(wù)人民政府職能，讓農(nóng)民可以快速便捷地獲取貸款，保證了農(nóng)業(yè)或中小企業(yè)的持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)了政府、銀行、保險公司與農(nóng)戶、中小企業(yè)等多方共贏的局面。