風險面前，城市要多一點“韌性”

夏斌

一場大雨，區(qū)域交通陷入癱瘓；一次火災，造成嚴重經濟損失和人員傷亡；一聲莫名的喊叫，導致人群恐慌……當面臨各種破壞性打擊時，不少現代大都市顯示出了較大的脆弱性。由此，一種新的理念——“韌性城市”應運而生，并在一些城市“落地”，為完善和加強城市風險防范、應對機制提供了新的方向。

那么，什么是“韌性城市”？風險面前，城市如何才能多一點“韌性”？上海社會科學院區(qū)域發(fā)展研究部主任張同林表達了自己的看法。

既治慢性病，又治急性病

問：據報道，美國洛克菲勒基金會推出了一個“全球100韌性城市”項目。目前，中國僅有湖北黃石、四川德陽、浙江海鹽名列其中，而不見北上廣等一線城市。“韌性城市”到底有何標準？

張同林：美國紐約曾發(fā)布過一份長達438頁的報告：《一個更強大、更具韌性的紐約》。其中，具體解釋了“韌性”的含義：一是從變化和不利影響中反彈的能力，二是對于困難情境的預防、準備、響應及快速恢復的能力。

此前，國內有一些學者將相關概念直譯為“彈性城市”。但是，“彈性”一詞常給讀者帶來一種回到原有狀態(tài)的思維慣性，不能完全涵蓋“韌性城市”所強調的長期適應能力。事實上，“韌性”含有彈性和恢復力這兩個方面的含義。因此，一些權威的國際組織，如聯合國等，在它的中文版官方文件中，一般也都使用“韌性城市”。

聯合國減災署于2012年提出了“讓城市更具韌性十大指標體系”，主要包括制定減輕災害風險預算、維護更新并向公眾公開城市抗災能力數據、維護應急基礎設施、評估校舍和醫(yī)療場所的安全性能、確保學校和社區(qū)開設減輕災害風險的教育培訓等指標。

傳統(tǒng)上，不少城市的應急策略重心是災后規(guī)劃，呈現出破壞之后力圖最短時間內回到原始狀態(tài)的工程思想，沒有充分考慮利益相關者在城市調整過程中的角色和創(chuàng)造的價值。相比之下，“韌性城市”強調通過對規(guī)劃技術、建設標準等物質層面和社會管治、民眾參與等社會層面相結合的系統(tǒng)構建過程，全面增強城市的結構適應性。

這一轉變，體現了“短期止痛”與“長期治痛”的本質區(qū)別。城市“韌性”好比一劑良藥，既治慢性病，又治急性病。在宏觀層面，慢性病包括公共交通系統(tǒng)效率低下、失業(yè)率居高不下、食物及水常年供應不足等；急性病則指城市遭受的突發(fā)事件沖擊，如地震、洪澇、疫情、恐怖襲擊等。

前者關乎生活水平，后者關乎生存問題。一座城市若能雙管齊下，提升“韌性”，就能克服沖擊與壓力。

管理跟不上，容易出問題

問：打造“韌性城市”，可以有哪些作為？

張同林：說城市“韌性”強不強，既要看危險隱患點是否覆蓋到，也要看建筑物用什么材料、是否存在偷工減料情況，以及防火和結構安全是否符合國家標準等。接下來，就要看是否有定時巡查、及時發(fā)現并處理問題等。

這實際上指出了“韌性城市”的兩個重要標準：一個是技術標準，另一個是社會管理規(guī)范標準。技術標準中，首要的必須加強城市基礎設施。這里分為四個方面——城市基礎設施的規(guī)劃、設計、建設、管理。但我們現在這四個方面往往是脫節(jié)的，各管各的事。管規(guī)劃的往往不考慮安全性標準、居民的便利性標準、建筑物壽命及公共服務能力等因素。而建完后，又面臨沒有專人跟進管理的問題。管理跟不上，即便基礎設施再如何符合安全標準，也容易出問題。

日本經驗：“四助”應對災害

問：我們知道，日本是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，海嘯、臺風等“天災”與地震、火山噴發(fā)等“地災”的威脅很大。而且，日本的城市中存在著大量木制建筑，對火災的抵御能力較低。日本的公共安全體系，一直受到國際輿論關注。這方面，能不能具體介紹下？

張同林：日本在城市公共安全管理方面所帶來的教訓是刻骨銘心的。阪神—淡路大地震發(fā)生后，日本兵庫縣加強了城市公共安全管理的體制建設。在地震發(fā)生之前，兵庫縣只有三四名官員負責防災事務，并且沒有專門的災害管理中心。

日本木結構建筑較多，因而盡管國土面積狹小，日本的城市建設中還是預留了大面積的綠化空間。城市中央公園被公認為理想的應急避難場所。綠色隔離帶不僅可以美化城市，還能夠防止火災的過度蔓延。在日本，學校一般為應急避難場所。特別是小學對于社區(qū)居民而言通常距離較近，步行可至，因而特別適合緊急狀態(tài)下的避難需求。

日本還是一個資源匱乏、災害頻發(fā)的島國，人們的危機意識與此密切相關。為此，日本從上到下都非常注重社區(qū)防災能力的培養(yǎng)，推動形成良好的居民參與機制，以便他們在政府救援到來之前開展自救與互救。在阪神—淡路大地震中，許多被埋壓者就是通過家人或親友的救助而逃生的。

日本許多家庭都備有應急包。一些商店里也出售應急防災產品，如壓縮的水桶、便攜式馬桶、應急口糧、可儲存6年的礦泉水等，品種繁多，有的還頗具匠心。例如，有一款收音機同時帶有手電筒和報警器的功能。

我覺得，日本的經驗可以歸結為一個“四助體系”：自助，即市民自己具備一定的防災減災能力；他助，大家要有同情心、互助意識；共助，即企業(yè)、社會組織要及時到位；公助，即政府機構要及時發(fā)揮主導作用，救護車、消防隊、防災技術小組要第一時間響應。我想建議的是，有條件的小區(qū)都可以成立由居民志愿加入的防災小組，政府負責對人員進行長期培訓，并給予物資支持。

預防為主，建設防災生活圈

問：這種現代防災共同體意識，應該說是打造“韌性城市”過程中所不可缺少的。

張同林：是的，關鍵在于要有意識地建設一個社區(qū)防災生活圈。

第一個應該設立生命線，保障糧食、水的供給線，這是基礎設施方面的內容。

第二個是形成防災綠地，起到隔離和提供休息的作用。

第三個是防災據點的準備，在哪個地方有消防設備，有什么緊急的情況，大家就知道去哪里救助。像學校內部及周圍，平常其實都要空出來，因為它是防災的戰(zhàn)略場所，原則上是不能停車的。

就政府的日常工作而言，重要的是“防災”而不是“救災”。這其實是一個很關鍵的理念轉變。要對重點區(qū)域、重點建筑，還有重點人群，進行人和物的監(jiān)控，通過網格化管理、信息化管理，實現防患于未然。當然，災害發(fā)生后，就要及時激活危機管理狀態(tài)。根據災害的級別，相應出動什么樣的人、出動多少人，這方面都應該事先制定標準。

此外，信息收集和傳達也很重要，既要有監(jiān)控系統(tǒng)，也要發(fā)揮群眾的力量，要有一個公共防災機構負責接收、處理和發(fā)布信息。

總之，風險面前，城市要多一點“韌性”。要堅持預防為主、從實戰(zhàn)出發(fā)，制定各種突發(fā)事件應急預案，建立各種應急機制。在完善應急裝備、注重硬件建設之時，也要注意突出軟件建設，立足現有條件，整合資源。對于新建城區(qū)，應預留應急避難空間；對于繁華地帶，則應加強對應急避難場所的改建、指定工作。

需要提醒的是，城市“韌性”能力的形成，還需要居民之間形成互信、互助的人際關系網絡。在“熟人社會”解體后，我國城市社區(qū)如何建立互信合作的鄰里關系，不僅關系著社會和諧，也關系著基層風險應對能力。