建設(shè)保障性租賃住房的現(xiàn)狀、難點(diǎn)與建議

文／楊璐 泰安市保障性住房管理服務(wù)中心 山東泰安 271000

1.建設(shè)保障性租賃住房的意義

在國家大力發(fā)展租賃住房、優(yōu)化住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)的形勢下，保障性租賃住房既具有租售并舉、以租為先的性質(zhì)優(yōu)勢，又與產(chǎn)業(yè)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)，是保障人才和人力資源沉淀增長的重要措施。同時，又有別于公租房僅面向中低收入困難家庭的兜底之策，具有解決流動人口和夾心層的靈活性，是不可或缺的住房品種。隨著保障性租賃住房的推出，新市民、青年人等作為城市發(fā)展生力軍和主力軍的人口資源，在住房層面的需求得到有力支持，低租金、小戶型的供給端住房結(jié)構(gòu)得到改善，為中大型城市的健康持續(xù)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)[1]。

當(dāng)保障性租賃住房交用入住后，拿地建設(shè)成本已然固化，而這占到保障性租賃住房籌集的大部分成本，此時完善租務(wù)運(yùn)營，看似對成本影響不大，但租務(wù)直接面對供應(yīng)對象，是成本變現(xiàn)的最終方式。好的運(yùn)營管理不僅意味著降低運(yùn)營支出，加快租賃入住，提高入住率，還會對保障性租賃住房的長期可持續(xù)發(fā)展提供良性支撐，進(jìn)而形成品牌效應(yīng)，反過來提升項(xiàng)目融資、募資水平，最終綜合降本增效，使保障性租賃住房步入良性循環(huán)。而從保障性租賃住房制度提出的初衷看，根本目的是解決城市流動人口的住房問題，只有租得順暢、住得安心，才能真正解決保障群體的幸福感和獲得感問題，所以深入研究保障性租賃住房租賃模式，不斷提升租賃服務(wù)水平，采取一系列優(yōu)化服務(wù)措施意義重大。

2.保障性租賃住房界定及特征

2.1 保障性租賃住房的界定

自 1998年住房制度改革以來，以銷售為主的住房供應(yīng)體系逐漸形成，商品化住房獲得迅速發(fā)展與壯大，為我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。隨著市場經(jīng)濟(jì)不斷完善，保障性住房進(jìn)入大眾視野并成為國家社會保障體系的重要組成部分。2011年《國務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)和管理工作情況的報告》中對保障性住房的種類作出了明確規(guī)定，包括廉租住房、公共租賃住房、棚戶區(qū)改造安置住房、經(jīng)濟(jì)適用住房及限價商品住房五大類，并與不同收入、不同類型的住房困難群體一一對應(yīng)。在實(shí)踐中，由于我國各地區(qū)發(fā)展不均衡，結(jié)合本地的實(shí)際情況因地制宜地確定保障房類型是最為合適的做法。例如，《上海市保障性租賃住房租賃管理辦法（試行）》中明確規(guī)定了保障性租賃住房的供應(yīng)與準(zhǔn)入管理，以及租金、租期和使用管理等，將公租房、單位租賃房、享受政策支持的各類租賃住房中符合條件的房源，統(tǒng)一納入保障性租賃住房管理[2]。

（1）保障性租賃住房與普通商品房對比。保障性租賃住房相較于普通商品房，最大的不同之處在于其“保障”屬性。保障性租賃住房帶有強(qiáng)烈的保障性色彩，屬于政府住房保障體系的范疇。普通商品房一般是指完全市場化的、用于出售出租的住宅，其供應(yīng)與購買在一般情況下不受政府干預(yù)，雖然部分城市實(shí)施限購政策，但并不影響其市場化屬性。保障性租賃住房是指政府主導(dǎo)、市場化運(yùn)作方式建設(shè)，具有政策保障性質(zhì)的租賃住房。與普通商品住房相比，保障性租賃住房受到政府的調(diào)控，是具有保障性質(zhì)而非市場化的住房。

（2）保障性租賃住房與其他保障性住房對比。雖然保障性租賃住房具有保障性質(zhì)，但是其與傳統(tǒng)意義上的保障性住房仍有不同之處，最為明顯的是“政府主導(dǎo)、市場化運(yùn)作”。保障性住房是政府為滿足中低收入居民的住房需求而提供的政策性住房，本身帶有準(zhǔn)公共物品性質(zhì)，使中低收入居民住有所居，并享受到住房外生的公共物品，最大限度地提升居民的福利認(rèn)同感，從而促進(jìn)社會包容與階層和諧[3]。保障性住房無論是產(chǎn)權(quán)型住房還是租賃性住房，通常都由政府完全主導(dǎo)、分配，是行政權(quán)力對住房權(quán)的公力救濟(jì)，以促進(jìn)解決城市住房突出問題。保障性租賃住房是重要民生工程，與保障性住房最大的不同之處在于其兼具市場化屬性，是政府在保障性住房體系中引入社會資本模式的實(shí)驗(yàn)探索。

2.2 保障性租賃住房的特征

（1）保障性租賃住房的直接目的是保障公民居住權(quán)。從直接目的來看，無論是傳統(tǒng)意義上的保障性住房還是保障性租賃住房，都是為了保障居民的居住權(quán)。居住權(quán)是我國《民法典》的重要制度創(chuàng)新之一?！睹穹ǖ洹肺餀?quán)編設(shè)專章規(guī)定了居住權(quán)制度，明確居住權(quán)人有權(quán)按照合同約定或者依據(jù)生效遺囑占有、使用他人的住宅，以滿足生活居住的需要。保障性租賃住房作為具有政策保障性質(zhì)的商品住房，應(yīng)當(dāng)由法律加以界定與完善，以確保公民居住權(quán)得到更有力的保障。然而，保障性住房工程的實(shí)施大而化之地成為一項(xiàng)公共政策的執(zhí)行，難以真正深入契合對于住房權(quán)這一憲法所保護(hù)的基本權(quán)利的保障[4]。因此，解決保障性住房問題實(shí)際上是保障公民居住權(quán)的基石，同時也是實(shí)現(xiàn)住房市場穩(wěn)定發(fā)展的基石。

（2）保障性租賃住房的根本目的是維護(hù)住房市場穩(wěn)定發(fā)展。當(dāng)前我國住房市場發(fā)展不穩(wěn)定，房價過高導(dǎo)致低收入弱勢群體難以承受住房價格，保障性住房在一定程度上解決了這類問題。然而，基于我國的現(xiàn)實(shí)情況，住房市場仍處于不穩(wěn)定發(fā)展階段。保障性租賃住房面向符合條件的居民家庭與引進(jìn)人才供應(yīng)，向當(dāng)?shù)刈》渴袌鎏峁┝诵碌馁彿糠绞?，對于維護(hù)住房市場穩(wěn)定發(fā)展具有十分重要的意義。

（3）保障性租賃住房的基本原則是“政府主導(dǎo)、市場化運(yùn)作”。保障性租賃住房的顯著特征即“政府主導(dǎo)”。不同于商品房的完全市場化運(yùn)作，保障性租賃住房的本質(zhì)是政府有效調(diào)控下的住宅類型，主要作用在于社會保障?！罢鲗?dǎo)、市場化運(yùn)作”是保障性租賃住房的基本原則，尤其是市場化運(yùn)作方式，能使保障性租賃住房不脫離普通商有所居[5]。

（4）保障性租賃住房的實(shí)施是非居住存量住房轉(zhuǎn)型模式。當(dāng)前，保障性租賃住房建設(shè)多采取存量住房轉(zhuǎn)型模式。在用地供應(yīng)與開發(fā)建設(shè)模式方面，鼓勵房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)利用存量商品住宅用地建設(shè)保障性租賃住房，或?qū)⒋媪可唐纷≌D(zhuǎn)型為保障性租賃住房。存量住房轉(zhuǎn)型模式不僅將大量閑置建設(shè)用地及存量住房加以合理利用，而且可以加快房地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，穩(wěn)定住房市場。

3.存在難點(diǎn)和挑戰(zhàn)

保障性租賃住房順應(yīng)時勢而生，其系列配套政策面對住房租賃市場長期存在的問題作了極大突破，然而畢竟推出時日尚短，仍面臨不少挑戰(zhàn)。

一是不少地方住房租售比低，租賃房建設(shè)一次性投入大，如果建設(shè)成本較高，租賃回收期長，將影響社會資本投入的積極性；

二是集體建設(shè)用地有償出讓、轉(zhuǎn)讓等試點(diǎn)時間不長，配套政策體系不健全，相較于國有建設(shè)用地的價值評估機(jī)制還需要完善；

三是集體經(jīng)濟(jì)組織在專業(yè)化建設(shè)與運(yùn)營上離不開投資機(jī)構(gòu)和專業(yè)機(jī)構(gòu)的參與，但與投資運(yùn)營企業(yè)的合作模式還需探索，既要保障集體組織成員的基本權(quán)益，又要給社會資本一定的靈活性和獲利空間，需要從法律法規(guī)層面保障各方權(quán)益，完善相關(guān)操作程序和協(xié)議條款[6]；

四是保障性租賃住房建設(shè)指標(biāo)的下達(dá)需結(jié)合地區(qū)及面對人群的實(shí)際需求，一些地方的少數(shù)項(xiàng)目仍面臨保障群體不明確、區(qū)位交通不便利、供應(yīng)時序與需求不匹配等問題，勢必將帶來后期房源空置、持有成本加大等風(fēng)險。其他，保障性租賃住房準(zhǔn)入與退出機(jī)制不完善。

近年來，各地不斷完善保障性住房分配制度，合理確定準(zhǔn)入條件，嚴(yán)格審核程序，加強(qiáng)后期監(jiān)管，優(yōu)化退出機(jī)制，從而確保保障性住房的分配公平。從實(shí)際情況來看，當(dāng)前保障性租賃住房的準(zhǔn)入及退出都存在一定的問題。

一方面，保障性租賃住房準(zhǔn)入條件設(shè)定有失公平，難以真正體現(xiàn)弱勢群體的需要。由于專門立法的缺位，相關(guān)政策由地方各級政府執(zhí)行，保障性租賃住房準(zhǔn)入條件的設(shè)定往往脫離真正有需要的群體。

另一方面，保障性租賃住房退出機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)困難。保障性租賃住房是為了住房困難群體而提出的，在具備相應(yīng)的住房條件后，應(yīng)當(dāng)有序退出保障性租賃住房體系。而當(dāng)前上海市難以通過有效的手段確定保障對象是否仍符合保障條件，相關(guān)制度對保障性租賃住房退出僅作了原則性表述，沒有對實(shí)際的操作規(guī)范進(jìn)行規(guī)定。保障性租賃住房監(jiān)督機(jī)制不健全[7]。完善的監(jiān)督機(jī)制是保證制度有效實(shí)施的重要條件。保障性住房制度的實(shí)施需要建立相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制。由于沒有法律層面的保障性住房立法，最有力的監(jiān)督手段缺位。雖然作為創(chuàng)新概念的保障性租賃住房有相關(guān)地方立法及規(guī)范性文件作為實(shí)施依據(jù)，但沒有強(qiáng)有力的監(jiān)督手段保障實(shí)施。

目前，我國保障性住房體系主要的監(jiān)督方式為政府監(jiān)督。政府作為國家事務(wù)的管理者，實(shí)施監(jiān)督是其應(yīng)盡的義務(wù)。然而，保障性住房體系不同于市場化的商品住房體系，政府在保障性住房體系中處于主導(dǎo)地位，由其實(shí)施監(jiān)督便造成了政府既為“運(yùn)動員”又是“裁判員”的局面。從政府角度來看，保障性住房體系建設(shè)是維護(hù)社會公共利益、保障弱勢群體的重要舉措。然而，政府作為全社會公共利益的代表，還應(yīng)當(dāng)考慮到住房帶來的經(jīng)濟(jì)效益。因此，政府不應(yīng)當(dāng)作為保障性住房體系的監(jiān)督者，構(gòu)建監(jiān)督機(jī)制才是完善住房保障體系的適當(dāng)路徑。

4.租賃運(yùn)營的原則和應(yīng)用

4.1 租務(wù)運(yùn)營項(xiàng)目的選擇

好的項(xiàng)目是成功運(yùn)營的基礎(chǔ)。首先，保障性租賃住房項(xiàng)目應(yīng)該基于城市人口凈流入的總體形勢下有明確的需求群體，并且與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相配套。保障性租賃住房既可以在城市軌道交通沿線等便利區(qū)域落地，也可以與產(chǎn)業(yè)園區(qū)、科研院所、商業(yè)商務(wù)區(qū)等配套建設(shè)，使目標(biāo)群體能方便地入住安居。其次，保障性租賃住房應(yīng)加強(qiáng)小區(qū)和樓棟內(nèi)公用設(shè)施和共享空間的設(shè)計和建設(shè)，如圖書室、咖啡室、籃球場，給租戶在居住之余創(chuàng)造交流互動和休閑娛樂的機(jī)會，在居室設(shè)計上要從細(xì)節(jié)著手，比如可變戶型、充電插頭、休閑吧臺等，充分考慮居住者實(shí)際體驗(yàn)，回歸實(shí)際使用場景。總體上小區(qū)設(shè)計應(yīng)細(xì)分入住群體，如面對商務(wù)人士、科研院所、剛畢業(yè)大學(xué)生等不同群體，要考慮他們的入住使用習(xí)慣，裝修裝飾符合目標(biāo)群體的審美要求，優(yōu)化產(chǎn)品設(shè)計，滿足不同租客的多樣化需求。

4.2 服務(wù)與管理并重，以服務(wù)為主

保障性租賃住房是新市民、青年人的居住空間，更是他們?nèi)谌氤鞘猩畹穆淠_點(diǎn)和港灣。著眼年輕人的實(shí)際需求，讓他們從居住中獲得更多的城市溫度和幸福指數(shù)，是租務(wù)運(yùn)營的出發(fā)點(diǎn)和著力點(diǎn)。服務(wù)既包括對房屋的入住、簽約、維修、退房等一般租務(wù)，也包括代收發(fā)快遞、代辦洗衣、組織鄰里活動等增值服務(wù)，更重要的是在傳統(tǒng)租務(wù)形式之上，賦予更具人性化和智能化的操作方式。如VR看房、在線申請、在線審核、在線簽約、在線交租、隨到隨簽等，極大地解放他們的業(yè)務(wù)時間，提高各項(xiàng)手續(xù)的效率。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)政策管理要求，及時發(fā)現(xiàn)違規(guī)違約線索，進(jìn)行精準(zhǔn)提醒和處理，從而使租戶理解管理初衷，易于接受，且能配合處理處罰。當(dāng)服務(wù)到位了，保障性租賃住房也就有了魂和根，運(yùn)營方、租戶就不再是對立的管理關(guān)系，也不僅僅是一手交房、一手交租的利益交換關(guān)系，而是共同締造美好生活的共創(chuàng)者關(guān)系[8]。

4.3 全面信息化主導(dǎo)，效率為先

針對保障性租賃住房群體年輕人多、受教育水平普遍較高、接受新事物快的特點(diǎn)，應(yīng)充分發(fā)揮信息化和智能化作用，加強(qiáng)租務(wù)管理中的智能服務(wù)、增值服務(wù)和信用管理。對租戶需審核的事項(xiàng)盡量放到線上開展，比如對承租人的名下房產(chǎn)、工作單位等信息，完全可以通過部門數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)比對，發(fā)現(xiàn)不實(shí)申報。在處理方式上，優(yōu)先選用信用管理等柔性處理手段，注重對年輕人的長期塑造。如上海市依托市政府“一網(wǎng)通辦”門戶網(wǎng)站和市住房租賃管理服務(wù)平臺，為市民提供“一站式”保障性租賃住房租賃管理服務(wù)。成都市的保障性租賃住房可通過成都住建蓉e 辦“保障性租賃住房服務(wù)平臺”進(jìn)行資格申請和登記報名。政府部門對產(chǎn)權(quán)人和運(yùn)營機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，主要涉及租金管控和租期管理，可以將租賃合同信息錄入政府部門的租賃監(jiān)管平臺，通過平臺數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)線上監(jiān)管。不斷完善智能化服務(wù)和管理措施，如對租戶轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)借的監(jiān)管，可通過加裝智能門禁、人臉識別等設(shè)施設(shè)備，使管理更人性化。

4.4 完善社區(qū)配套，強(qiáng)化歸屬感

當(dāng)租戶入住后，很多需求將轉(zhuǎn)向?qū)ι鐓^(qū)和配套的感受，保障性租賃住房小區(qū)應(yīng)配備相應(yīng)的便民超市、餐飲等日常商業(yè)服務(wù)業(yè)態(tài)，如離軌道交通站點(diǎn)有距離，可配置一站式社區(qū)巴士，方便通勤出行。及時關(guān)注租戶的電動車充電、晾曬被褥、臨時停車等需求，在符合規(guī)劃設(shè)計要求的情況下，適當(dāng)改造小區(qū)設(shè)施和場地。保障性租賃住房納入屬地社區(qū)管理，將人戶分離家庭納入當(dāng)?shù)毓卜?wù)體系，融入城市一刻鐘便民生活圈，租戶享受均等化的公共服務(wù)保障。

4.5 樹立優(yōu)質(zhì)服務(wù)品牌，打造宜居運(yùn)營文化

隨著人民對美好生活的向往，人們對居住服務(wù)體驗(yàn)的要求越來越高，運(yùn)營對提升項(xiàng)目品質(zhì)和品牌效應(yīng)的作用不斷凸顯。但是目前社會對樹立運(yùn)營品牌的認(rèn)識仍存在不足，社會資本親睞于開發(fā)等立竿見影的投資效果，將運(yùn)營視為細(xì)水長流、出力不易顯的“小利”，導(dǎo)致運(yùn)營品牌缺乏長期的投入和重視。以此言之，各方面應(yīng)加大對運(yùn)營品牌的創(chuàng)建和維護(hù)，政府部門應(yīng)加強(qiáng)政策扶持和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，破解運(yùn)營中的長期性、普遍性瓶頸；社會投融資機(jī)構(gòu)要耐下心來，注重長期回報和穩(wěn)健投資，從項(xiàng)目整體收益的角度正確看待運(yùn)營，創(chuàng)建適合保障性租賃住房的長線投融資產(chǎn)品；專業(yè)運(yùn)營機(jī)構(gòu)要沉下心來，從細(xì)節(jié)入手，在做好產(chǎn)品硬件的基礎(chǔ)上，從租戶需求出發(fā)，從日常服務(wù)入手，做好應(yīng)急維修、便民送菜、送傘充電等便民服務(wù)，組織讀書、親子、助老等公益活動，開展創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新咨詢等切合租戶特點(diǎn)的互動；社區(qū)基層組織和物業(yè)服務(wù)企業(yè)等其他組織機(jī)構(gòu)，既要正確認(rèn)識保障性租賃住房人口流動大、管理任務(wù)重的特點(diǎn)，采取相應(yīng)的措施，又要納入房屋統(tǒng)一管理，該有的標(biāo)準(zhǔn)不能降，該有的服務(wù)不能減，做到同中有異，服務(wù)更上一層樓。

結(jié)語：

保障性租賃住房作為住房體系的重要產(chǎn)品順應(yīng)城市發(fā)展應(yīng)運(yùn)而生，通過對其出臺背景、供給政策、供給特點(diǎn)的分析，明晰面對的人群范圍和政策背景。在此基礎(chǔ)上，對保障性租賃住房發(fā)展存在的挑戰(zhàn)進(jìn)行剖析。保障性租賃住房租務(wù)運(yùn)營雖然是住房建設(shè)交用的后端，但怎樣提高認(rèn)識、完善措施，對整個保障性租賃住房制度都具有舉足輕重的作用。通過提出租務(wù)運(yùn)營的重要理念和措施，分析具體應(yīng)對之策，以更好地促使保障性租賃住房落地生根。