探究市場監(jiān)管體制改革對食品安全監(jiān)管工作的影響

路東霞

山東省聊城市東昌府區(qū)市場監(jiān)管局

我國推行的全新市場監(jiān)管體制改革工作是以大市場監(jiān)管理念作為出發(fā)點(diǎn)，并且市場監(jiān)管綜合改革工作也是我國放管服務(wù)改革工作的重要內(nèi)容。在我國市場監(jiān)管體制發(fā)生變化之后，從食品安全監(jiān)管層面看來，在執(zhí)行改革工作之前，全國共有1個(gè)直轄市，5個(gè)副省級城市，94個(gè)地級市以及2088個(gè)縣區(qū)實(shí)行綜合執(zhí)法。在經(jīng)過市場監(jiān)管體制改革工作后，使用工商、質(zhì)檢、食藥整合方式的縣區(qū)數(shù)量達(dá)到了1502個(gè)，60%的縣區(qū)將不再單獨(dú)設(shè)置食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這種改革工作必然會對食品安全的監(jiān)管工作產(chǎn)生明顯的影響。本文通過探討市場監(jiān)管體制改革背景下的食品安全監(jiān)管工作優(yōu)化策略，以便為今后我國食品安全監(jiān)管工作的優(yōu)化提供借鑒和參考。

一、食品安全監(jiān)管工作概述

食品安全監(jiān)管工作是一種確保人民群眾食品安全，由國家或地方政府機(jī)構(gòu)作為主體實(shí)施的有關(guān)食品安全方面的各種強(qiáng)制性管理活動。從經(jīng)濟(jì)學(xué)層面看來，食品市場與其他宏觀市場都面臨著較為激烈的市場競爭關(guān)系，政府部門需要在食品安全監(jiān)管工作中對于各項(xiàng)市場資源進(jìn)行科學(xué)的配置，以便在優(yōu)化食品市場結(jié)構(gòu)的同時(shí)推動企業(yè)主體的合理有序競爭。從社會學(xué)層面看來，食品安全與人民的身體安全、生命健康有著緊密的關(guān)聯(lián)，必須要通過各種強(qiáng)制性手段保障食品安全監(jiān)管工作的具體效果。由此不難看出，我國實(shí)施的食品安全監(jiān)管工作具備如下幾項(xiàng)基本價(jià)值：第一，能夠有效維護(hù)公民的生命安全。公民作為食品的最終消費(fèi)者，對于食品的生產(chǎn)、加工、銷售的每一個(gè)階段都無法進(jìn)行有效的監(jiān)控，并且食品生產(chǎn)加工帶有明顯的專業(yè)性特點(diǎn)，普通消費(fèi)者無法進(jìn)行監(jiān)控，食品的供應(yīng)者為了實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的目標(biāo)，通常會使用各種防腐劑來生產(chǎn)大量的食品延長產(chǎn)品的保質(zhì)期，甚至出現(xiàn)生產(chǎn)日期虛假現(xiàn)象。諸如食品添加劑超標(biāo)嚴(yán)重，并且添加違禁物以及細(xì)菌超標(biāo)、農(nóng)藥殘留、獸藥殘留超標(biāo)、農(nóng)產(chǎn)品激素大量使用等不符合食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，以上行為都會產(chǎn)生不良后果，留下食品安全隱患。無法單純憑借主體道德修養(yǎng)和社會輿論進(jìn)行監(jiān)控。食品安全監(jiān)管工作的實(shí)施能夠憑政府部門的強(qiáng)制力保障食品主體企業(yè)嚴(yán)格遵循法律法規(guī)要求進(jìn)行食品的生產(chǎn)、運(yùn)輸和銷售。第二，有效保障公共衛(wèi)生的安全性。在我國市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，國內(nèi)人口流動的頻率逐漸提高。如果食品缺乏相應(yīng)的安全性保障，則會因?yàn)槭称穫鞑ジ鞣N各樣的疾病，并且部分食源性疾病帶有明顯的傳染性，會對公共安全產(chǎn)生嚴(yán)重的危害，特別是新冠病毒事件以來，對冷鏈?zhǔn)称返谋O(jiān)管更加規(guī)范和嚴(yán)格。食品安全監(jiān)管工作的強(qiáng)化能夠通過事前、事中和事后監(jiān)管工作的實(shí)施，保障食品的安全性，繼而維護(hù)公共安全。第三，有助于維護(hù)政府公權(quán)力的穩(wěn)定性，安全作為人類發(fā)展追求的核心價(jià)值，同時(shí)也是其他法律價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)的前提條件。食品安全監(jiān)管工作的優(yōu)化能夠通過政府公權(quán)力的有效運(yùn)行，保障人民群眾的生命健康權(quán)不受到任何非法侵害，能夠有效維護(hù)政府部門的公信力和權(quán)威性。

二、市場監(jiān)管體制改革對食品安全監(jiān)管工作的影響

(一)有利影響

就目前我國實(shí)施的市場監(jiān)管體制改革工作看來，對于食品安全監(jiān)管工作的實(shí)施帶來了如下兩點(diǎn)有利影響：第一，食品安全監(jiān)管合力形成、發(fā)展。我國的市場監(jiān)管體制改革工作是以大市場監(jiān)管頂層理念設(shè)計(jì)作為出發(fā)點(diǎn)，整合了工商系統(tǒng)的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)、質(zhì)監(jiān)部門的檢測資源、食藥部門的專業(yè)優(yōu)勢等各種資源，三個(gè)部門資源的有效整合使得食品安全監(jiān)管工作力量有所強(qiáng)化。在經(jīng)過市場體制改革工作之后，各部門的食品監(jiān)管資源逐漸納入到全新的食品藥品監(jiān)督管理局中，實(shí)施省級以下垂直管理體系，能夠全面發(fā)揮市場監(jiān)管局的職責(zé)，將執(zhí)法力量逐漸轉(zhuǎn)移到食品安全風(fēng)險(xiǎn)相對較高的農(nóng)村和城鄉(xiāng)結(jié)合部等環(huán)節(jié)。第二，食品安全產(chǎn)業(yè)鏈得以全面覆蓋。因?yàn)楝F(xiàn)階段我國食品行業(yè)的經(jīng)營主體呈現(xiàn)出一種數(shù)量較多、規(guī)模較小、集約化，專業(yè)化水平較低的特點(diǎn)，再加之食品產(chǎn)業(yè)鏈相對較長，綜合的食品安全監(jiān)管工作模式能夠在集中有限基層行政管理資源的前提下，發(fā)現(xiàn)并預(yù)防各種是食品安全各種風(fēng)險(xiǎn)。筆者所在的A市場監(jiān)管局，通過日常監(jiān)管、責(zé)令整改、企業(yè)約談、飛行檢查、專項(xiàng)整治、監(jiān)督抽檢等措施，嚴(yán)格督促企業(yè)落實(shí)食品安全生產(chǎn)的主體責(zé)任，并與食品企業(yè)簽訂主體責(zé)任承諾書，以此提高企業(yè)生產(chǎn)者對主體責(zé)任的認(rèn)識，且借助工作方案的完善制定以及拉網(wǎng)式排查工作，全面發(fā)掘并解決各種食品安全監(jiān)管問題。同時(shí)，督促各區(qū)域的食品生產(chǎn)企業(yè)在省食品安全追溯系統(tǒng)中進(jìn)行注冊，推動各個(gè)環(huán)節(jié)追溯信息的記錄、管理、存檔等方面的規(guī)范化發(fā)展，以此保障食品生產(chǎn)企業(yè)追溯信息的準(zhǔn)確、完整以及規(guī)范性。通過這種覆蓋生產(chǎn)、流通、消費(fèi)各環(huán)節(jié)的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)的建立能夠?qū)崿F(xiàn)全鏈條信息化追溯、全過程監(jiān)管?！澳衬呈虫湣保瑢?shí)行食品追溯管理?！澳衬呈虫湣笔鞘称沸畔⒒匪萜脚_，食品生產(chǎn)經(jīng)營者使用“某某食鏈”記錄食品信息、連通上下游環(huán)節(jié)，有助于食品生產(chǎn)經(jīng)營者快捷高效進(jìn)行追溯管理，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品源頭可溯、去向可追。省內(nèi)食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)建立追溯體系保證食品可追溯，企業(yè)信息化追溯體系應(yīng)與政府部門追溯平臺對接，實(shí)現(xiàn)信息共享。未建立追溯體系的食品生產(chǎn)經(jīng)營者，按照要求使用“某某食鏈”進(jìn)行追溯管理。食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)按照“某某食鏈”要求，準(zhǔn)確、完整、及時(shí)上傳各類食品信息。上鏈信息真實(shí)完整、準(zhǔn)確有效。A市場監(jiān)管部門將進(jìn)一步加強(qiáng)日常監(jiān)督檢查，指導(dǎo)督促企業(yè)嚴(yán)格遵守追溯管理制度，規(guī)范使用“某某食鏈”，確?！澳衬呈虫湣庇行н\(yùn)行。對違反規(guī)定不履行相關(guān)法定義務(wù)的，按照《中華人民共和國食品安全法》等法律法規(guī)依法進(jìn)行查處。通過這種覆蓋生產(chǎn)、流通、消費(fèi)各環(huán)節(jié)的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)的建立能夠?qū)崿F(xiàn)全鏈條信息化追溯、全過程監(jiān)管。確?！皝碓纯刹?、去向可追”，一旦出現(xiàn)異常情況，能夠“一鍵排查、迅速定位”。真正做到“來源可溯、流向可查、去向可追”，食品經(jīng)營者采取索證索票的追溯體系，加強(qiáng)食品經(jīng)營主體自律經(jīng)營，對于食品安全的監(jiān)管提供了一定的保障。

(二)不利影響

凡事都是利弊共存的，市場監(jiān)管體制改革工作實(shí)施對于食品安全監(jiān)管工作也帶來了如下的不利影響：第一，社會監(jiān)管力量參與度相對較低。與執(zhí)法部門相比，社會監(jiān)管力量并不存在強(qiáng)制性和專業(yè)性特點(diǎn)，但卻具備廣泛性和主動性的優(yōu)勢。在食品安全監(jiān)管的過程中，人民群眾的外出就餐、飯店選擇通常都是以飯店的整體環(huán)境和就餐人數(shù)作為主要依據(jù)，實(shí)際上這也是對食品行業(yè)一種無形的監(jiān)管。目前的社會監(jiān)管主要依賴于消費(fèi)者投訴和媒體曝光，相較于快速發(fā)展的食品行業(yè)，社會監(jiān)管力量相對較為薄弱，對于食品行業(yè)和從業(yè)者的威懾效果相對較低。第二，新形勢下的全新食品安全風(fēng)險(xiǎn)。隨著國內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的快速發(fā)展，傳統(tǒng)的線下實(shí)體銷售模式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榫€上，網(wǎng)絡(luò)餐飲得以快速崛起和發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)訂餐平臺的快速發(fā)展，使得微信支付和外賣網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為了現(xiàn)代人們生活的主要食品購買方式。但在外賣市場逐漸增大的情況下，小作坊也成為外賣市場的重要組成部分，相對應(yīng)的食品安全問題逐漸出現(xiàn)，比如沒有辦理合法證照，環(huán)境臟亂差等。相較于店鋪的線下，監(jiān)管部門的對于網(wǎng)絡(luò)訂餐平臺的監(jiān)管難度相對較大，部分食品生產(chǎn)經(jīng)營店鋪為了節(jié)約成本，生產(chǎn)設(shè)備有所陳舊，未更新，環(huán)境差，食品安全無法得到應(yīng)有的保障。外賣平臺為了提高銷量，通常會在商家資質(zhì)審查過程中主觀放松標(biāo)準(zhǔn)，對于現(xiàn)階段的食品安全帶來了巨大的挑戰(zhàn)。第三，食品安全基層監(jiān)管人員能動性有所下降?；鶎拥氖称钒踩O(jiān)管工作覆蓋面相對較廣，并且工作責(zé)任較大。但在具體實(shí)踐的過程中，即便工作人員發(fā)現(xiàn)了食品安全隱患，避免了事故，在未查出食品安全隱患帶來較為嚴(yán)重安全問題的情況下，卻會馬上受到追責(zé)，這與權(quán)責(zé)獎(jiǎng)懲的錯(cuò)配有著緊密關(guān)聯(lián)。因?yàn)榛鶎拥氖袌霰O(jiān)督管理部門缺乏完善的激勵(lì)保障機(jī)制，出現(xiàn)了一種執(zhí)法工作人員不積極的工作現(xiàn)象，影響到其工作積極性和能動性。之所以食品安全基層監(jiān)管人員的工作積極性有所下降，主要是因?yàn)槟壳暗氖称钒踩L(fēng)險(xiǎn)種類變得越發(fā)多元化，但其監(jiān)管能力卻未能結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展進(jìn)行更新，基層部門用于食品安全管理人員的培訓(xùn)工作時(shí)長相對較少，這對于食品安全監(jiān)管人員專業(yè)能力的發(fā)展影響是致命的。市場監(jiān)管部門對于食品安全的日常監(jiān)管中存在更多的困難。

三、市場監(jiān)管體制改革對食品安全監(jiān)管工作不利影響的解決策略

(一)完善保障措施形成工作合力

在我國市場監(jiān)管體制改革工作的影響下，食品安全監(jiān)管工作需要基層的市場監(jiān)督管理部門結(jié)合上層政府以及中央政府的相關(guān)文件精神，綜合考慮當(dāng)?shù)氐木唧w狀況，制定出有關(guān)食品安全黨政同責(zé)的政策措施，進(jìn)一步落實(shí)食品安全屬地部門的管理工作責(zé)任。同時(shí)食品安全也需要納入到實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的綜合考評指標(biāo)體系中，進(jìn)一步加大政府部門在這方面的投入，并且與食品安全監(jiān)察相關(guān)的抽檢、執(zhí)法裝備等費(fèi)用必須納入到當(dāng)?shù)卣呢?cái)政預(yù)算體系中，做到?？顚Ｓ茫Y(jié)合基層標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的具體要求，推動監(jiān)管制度和配套裝備的持續(xù)發(fā)展和完善，尤其是要保障基層市場監(jiān)督管理局的執(zhí)法車輛和食品檢驗(yàn)室等基礎(chǔ)設(shè)施的配置?；鶎痈骷壍氖嘲参约笆嘲厕k需要更好地發(fā)揮其督促指導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，借助食品安全考核評價(jià)體系以及責(zé)任追究制度的建立促進(jìn)部門和區(qū)域間形成信息通報(bào)、風(fēng)險(xiǎn)交流、聯(lián)合執(zhí)法等方面的工作機(jī)制，最終形成有關(guān)食品安全方面的工作合力。

(二)構(gòu)建嚴(yán)格的食品安全法律法規(guī)體系

在我國市場監(jiān)管體制改革以及全面依法治國的大背景下，市場監(jiān)管法治化水平的提高與基層市場監(jiān)管工作執(zhí)行力有緊密的關(guān)聯(lián)。相關(guān)部門需要以法律條文的形式對于市場監(jiān)管工作的主體明確界定，避免出現(xiàn)之前概念模糊的現(xiàn)象。在我國目前《中華人民共和國食品安全法》嚴(yán)格遵循國情，并結(jié)合其他國家經(jīng)驗(yàn)持續(xù)完善發(fā)展的情形下，因?yàn)槠渲械母黜?xiàng)法律條款相對較為明晰且嚴(yán)格，作為我國基層食品安全監(jiān)管工作實(shí)施的最高法律指導(dǎo)，需要相關(guān)部門在深刻理解《中華人民共和國食品安全法》內(nèi)在法律精神價(jià)值的前提下，結(jié)合不同地區(qū)食品安全監(jiān)管工作的具體要求，組織相關(guān)人員學(xué)習(xí)有關(guān)食品安全法的具體精神，并且由當(dāng)?shù)氐氖屑壵雠_有關(guān)《中華人民共和國食品安全法》實(shí)施的各項(xiàng)條例文件，確?；鶎拥氖称钒踩O(jiān)管工作在執(zhí)法中能夠合理的應(yīng)用食品安全法的法律條文規(guī)定，提高其執(zhí)法辦案的可行性以及合理性。

(三)全力提升食品監(jiān)管人員執(zhí)法能力和辦案水平

食品安全作為一項(xiàng)涉及到法律、化學(xué)、醫(yī)學(xué)、微生物學(xué)、毒理學(xué)、快檢實(shí)驗(yàn)等在內(nèi)的綜合性的工作，在具體案件審理和執(zhí)行時(shí)，基層食品安全監(jiān)管工作必須要推動專業(yè)化、高素質(zhì)食品安全監(jiān)管工作隊(duì)伍的建設(shè)，提供人員方面的支持。在這種要求下，基層的市場監(jiān)管部門需要為辦案和監(jiān)督檢查人員提供相關(guān)的培訓(xùn)課程，并且國家級和省級的部門也需要定期組織基層人員進(jìn)行業(yè)務(wù)和技能等方面的培訓(xùn)，定期聘請高水平的行業(yè)專家進(jìn)行監(jiān)督管理方面的專業(yè)培訓(xùn)，進(jìn)一步提高基層食品監(jiān)管工作隊(duì)伍的素質(zhì)水平。在目前互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)持續(xù)發(fā)展的影響下，也可以通過在線遠(yuǎn)程培訓(xùn)會議的實(shí)施，確保監(jiān)管人員能夠合理利用業(yè)余時(shí)間進(jìn)行食品安全專業(yè)知識的學(xué)習(xí)，在掌握我國有關(guān)食品安全法律法規(guī)的前提下，結(jié)合現(xiàn)代化的檢查設(shè)備及操作技巧逐步提高其執(zhí)法能力和辦案水平。食品監(jiān)管人員執(zhí)法能力和辦案水平的提升要求基層監(jiān)督管理部門關(guān)注其職業(yè)道德和思想意識方面的培訓(xùn)，定期組織基層部門學(xué)習(xí)我國《中華人民共和國食品安全法》和相關(guān)政府部門出臺的條例文件，以各種實(shí)際案例分析幫助監(jiān)管人員意識到食品安全監(jiān)管工作在保障人民群眾生命安全以及社會主義市場經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展中的重要價(jià)值，做到遵循職業(yè)道德的要求落實(shí)各項(xiàng)食品安全監(jiān)管工作。

(四)引導(dǎo)社會力量開展第三方監(jiān)督檢查

因?yàn)槲覈鶎邮称钒踩O(jiān)管工作覆蓋范圍相對較廣，單純依靠政府部門無法滿足目前食品安全監(jiān)管工作的具體需求，需要將第三方監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)納入其中，具體包括了媒體、非政府組織、非營利組織、群眾等，確保食品安全監(jiān)管工作能夠逐漸從行政性規(guī)制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣砸?guī)制。第三方監(jiān)督檢查是以那些不以盈利為目標(biāo)，獨(dú)立在政府和私人部門之外的民間組織，第三方機(jī)構(gòu)能夠有效承擔(dān)政府部門食品安全監(jiān)管中的有關(guān)食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定、風(fēng)險(xiǎn)評估、食品安全項(xiàng)目檢測、信息收集加工等方面的工作，第三方監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)與政府部門共同參與到食品安全監(jiān)管工作中，能夠全面發(fā)揮市場在資源配置中的作用。在我國第三方監(jiān)督抽檢市場發(fā)展較為完善的背景下，因?yàn)榈谌奖O(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入條件、專業(yè)能力檢查等方面都發(fā)展較為成熟。

四、結(jié)語

在我國市場監(jiān)管體制改革的大背景下，食品安全監(jiān)管工作因?yàn)槭称钒踩a(chǎn)業(yè)鏈得以全面覆蓋并形成了相應(yīng)的監(jiān)督合力，監(jiān)管工作的質(zhì)量和效率都有所提高，但同樣的市場監(jiān)管體制的改革也帶來了食品監(jiān)管安全職能削弱、工作人員工作意愿降低等多種問題?；鶎硬块T在持續(xù)完善食品安全監(jiān)管工作的過程中，需要聯(lián)合其他部門形成工作合力，配合專業(yè)法律法規(guī)體系的建立、食品安全監(jiān)管人員專業(yè)素質(zhì)的提高以及第三方監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)的加入，組建自上而下的完善食品安全監(jiān)管工作體系。