律師視角下推進和完善政府法律顧問制度的思考

張姝妍

山東商務職業(yè)學院，山東 煙臺 264000

建立政府法律顧問制度是黨中央提出的重大戰(zhàn)略任務，健全和完善政府法律顧問制度，對于更好地轉變政府職能，提高依法行政能力和水平，創(chuàng)新社會治理模式，對于促進改革開放和“兩個文明”建設更好更快地邁上新臺階，都具有十分重要的意義。

一、法治政府的內涵決定了法律顧問的地位和作用十分重要

政府工作千頭萬緒，但最根本的一條就是“職權法定化”，其權力運行要依法、依規(guī)。據統(tǒng)計，現(xiàn)行法律的80%、地方性法規(guī)的90%以及全部的行政法規(guī)、規(guī)章，都是由政府的各級行政機關組織實施的。作為地方各級政府和政府各行政部門，要想熟練地掌握和運用這些法律、規(guī)章等，實屬不易。這就需要“專業(yè)的人從事專業(yè)的事”，法律顧問的作用就顯得十分重要。

（一）從決策的程序看，合法性審查成為剛性約束

行政決策是政府的一項重要職能。黨的十八屆四中全會決定指出：“行政機關應該建立健全審查重大決策合法性機制，決策未經合法審查抑或審查不合格者，不得進行討論?！边@充分說明，黨中央已經明確地將決策的合法性審查作為研究和討論的重要前提條件，成為決策程序前置的剛性約束，任何行政機關都無權超越這一約束，而擅自討論研究和決策重大事項。而合法性的審查則是政府法律顧問的一項重要工作內容。行政權作為一項關鍵的公權力，保障重大決策的有序運行是法治政府建設的必然要求。[1]

（二）從管理的層面看，縱到底、橫到邊已成為常態(tài)

政府在行政管理中的簡政放權并非意味著一放了之，相反，政府微觀事項少了，但宏觀調控的這只手則更需要硬起來，其法定職責更明晰，更繁重。

1．管理事項的縱向環(huán)節(jié)全覆蓋，決定了事前、事中、事后的全流程監(jiān)管。在整個監(jiān)管工作中，最需遵循的基本原則就是：法無授權不可為。依法行政要求的就是依法辦事，既不能不作為，更不能亂作為。例如在經濟建設中，政府要建立發(fā)展平臺，保障公平競爭，為企業(yè)提供全方位的服務，其中涉及的實體和程序法律，就需要法律顧問的參與，以保障行政執(zhí)法人員在依法管理中的具體行政行為更加規(guī)范，且合法合規(guī)。

2．管理范圍的全方位無死角，決定了社會政治、經濟、生活等領域的無縫銜接。從《民法典》中所涉及的婚姻家庭、相鄰關系，以及人身權、人格權等民事權利全方位的保護體系，社會經濟發(fā)展中的合同訂立、物業(yè)地產、土地承包、流轉等以及由此引發(fā)的各類事項，都涉及法律的方方面面，往往需要法律顧問的咨詢和調處、化解糾紛。

（三）從風險的程度看，政府部門的行政行為及于社會生活的各個領域和經濟活動的各個環(huán)節(jié)

政府部門在履行職責時，不得違背法律法規(guī)作出減損公民、法人和其他組織合法權益或增加其義務的決定，這一履職風險就需要法律顧問具備前瞻性預判。

1．法律顧問是政府部門的“保健醫(yī)生”和“衛(wèi)生防疫員”。政府部門需要的是法律顧問對法律后果的提前預估和評判，要做到防患于未然?！妒酚洝i冠子》記載：魏文王問扁鵲：你們家兄弟三人都精于醫(yī)術，那么誰的醫(yī)術最好呢？扁鵲答：長兄最好，中兄次之，我最差。文王再問：那為什么你最出名呢？扁鵲答：長兄治病，是治于病情發(fā)作之前，一般人不知道他能事先鏟除病因，所以名氣無法傳出去；中兄治病，是治于病情初起時，一般人以為他只能治輕微的小病，所以名氣只及本鄉(xiāng)里。而我治病是于病人病情嚴重之時，一般人看到我在經脈上穿針管放血、在皮膚上敷藥等大手術，所以以為我的醫(yī)術高明，名氣因此響遍全國。這則故事說明，能夠洞察病灶，治病于未發(fā)病之前，這才是真正高超的醫(yī)術。法律顧問就應當發(fā)揮這樣的作用。

2．法律顧問要對政府部門每個階段的重點工作進行法律風險評估。遵循政府部門的階段性工作目標，作為政府的法律顧問，應當針對各階段的重點工作所涉及的法律事務進行法律風險評估，制訂出相應的預案，并根據內外因素的變化進行跟蹤反饋，保持動態(tài)的評估模式。將社會穩(wěn)定風險和法律風險控制在一定閾值中，從而保證項目的順利推進。

3．法律顧問在參與和應對法律糾紛中可以發(fā)揮獨特的優(yōu)勢。政府部門履職過程中如果產生某些訴訟或非訴訟糾紛，面對以行政部門作為責任主體的案件，法律顧問應當全程介入，用專業(yè)的知識對矛盾糾紛予以調處化解。

（四）從提高政府依法行政水平看，有助于提升工作人員的法治思維和法治手段

政府部門的部分工作人員有時并非系統(tǒng)學習法律，因此在宏觀上如何充分運用法治思維布局謀篇、在微觀上如何運用法治思維思考和應對實踐中的新問題新情況，都需要進一步提升。對于一些重大復雜問題，要保證在法治框架下，用法治思維和方式去解決問題，往往能收到事半功倍的效果。

二、建立政府法律顧問制度應遵循的基本途徑

法治政府建設的重點任務包括推動行政法律體系的完善、規(guī)范重大行政決策程序、堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法等等。[2]黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中指出：“要積極推進政府法律顧問制度，建立政府法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍”。司法部的“律師擔任政府法律顧問，為促使政府依法行政提供法律服務”成為律師顧問業(yè)務的法定職責之一。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》進一步明確指出：“建立以黨內法規(guī)工作機構、政府法制機構人員為主體，吸收法學專家和律師參加的法律顧問隊伍。”以Y 市的發(fā)展為例：法律顧問制度已納入了Y 市市委、市政府的重點工作中，2020 年7月，Y 市人民政府出臺了《2020 年法治政府建設工作計劃》，把建設法治政府擺上了前所未有的高度。要做好政府法律顧問工作，就要找出內在規(guī)律，健全運行機制，使其再上一個新臺階。

（一）確立一個職責范圍：解決“干什么”

政府法律顧問一般是服務于地方政府和政府的各級部門。其職責范圍通常以制訂的法律顧問工作規(guī)則為遵循，聘期一般為3 ～5 年。主要工作職責一般包括參與地方政府立法工作；為重大決策提供法律咨詢意見；參與政府洽談、簽約等重大合同項目的談判、招投標；起草、審查、修改重大合同或項目的法律文書；政府部門規(guī)范性文件的起草與審核；受委托參與訴訟；法律宣傳與培訓，等等。

（二）發(fā)揮兩個主體作用：解決“怎么干”

從政府層面看，政府是法律顧問中處于主導地位的主體。政府部門應確立階段工作規(guī)劃和相應制度；由專人負責與法律顧問人員對接，并組織工作例會。從法律顧問層面看，顧問人員在法律顧問工作中處于被動地位的主體。有“顧”才有“問”，才有工作內容。律師事務所應選派專業(yè)素質高的律師從事法律顧問工作，要堅持“顧問”優(yōu)先原則，將“被動”變?yōu)椤爸鲃印?。歸納起來，做好法律顧問工作的主要方式方法體現(xiàn)在以下五個方面。

1．“專事”與“多事”共議。法律顧問的工作模式，一般是在政府部門遇到需要咨詢的問題時，啟動顧問模式；且要求法律顧問就一個或多個事項，提供專業(yè)的咨詢服務。

2．“書面”和“口頭”互用。在服務過程中，通常是提供書面意見和口頭答復兩種方式互用。要求提供書面意見的一般是比較重大的法律事務，出具法律意見書、合法性審查意見書以及草擬合同、各種意見決定書等。政府法律顧問應對其出具法律意見的合法性承擔法律責任。[3]因此要求法律顧問出具的書面意見要保證有法可依，有據可查，邏輯嚴密，經得起檢驗。對一些即時可解決的微小的法律事務，一般可采用口頭答復，以電話或面談征詢意見居多。這種形式有利于意見的充分表達，但為了避免可能造成的誤解，法律顧問在答復完成時需做好工作記錄，以備后查。

3．“線上”與“線下”互動。在當前網絡信息時代，線上同法律顧問交流已逐步成為常態(tài)。這種不受時間、地點限制，且有據可查的方式正越來越多地成為法律顧問同顧問單位之間日常聯(lián)系的重要紐帶。但也不能忽視“線下”的交流與咨詢。對于一些重大的且事關全局的法律事務，還是線下進行面談，共同探討為宜。

4．“定期”與“臨時”并存?？纱_定定期例會制度，在雙方相對固定的時間，總結分析前段工作，并對下一步工作進行分析研究，這是顧問工作的常態(tài)做法。但也存在“臨時”情況，需要法律顧問“隨叫隨到”，提供及時服務。因此，法律顧問成員一般是以一個顧問團隊的形式出現(xiàn)，這就解決了單個顧問時間線較單一的矛盾。

5．“訴訟”與“非訴”并重。對政府部門而言，訴訟業(yè)務可能極少，但遇之則影響極大。因此，法律顧問應全力做好事前收集材料和證據、事中認真應對、事后做好匯報等工作，盡最大努力維護委托人的利益和形象。同時，“非訴訟”業(yè)務也不可掉以輕心，這類業(yè)務通常綜合性很強，法律顧問既要有專業(yè)的法律知識，又要有豐富的社會實踐經驗，從大處著眼，從小處著手，審慎穩(wěn)妥地提出意見，拿出解決方案。

（三）完善三個評價體系，即解決“干得怎么樣”的問題

法律顧問就其工作性質看，雖是屬于雙方基于合意的聘用關系，但無論聘期長短，均應健全考核評價體系，為以后是否續(xù)聘，是否合作留下科學的評判標準。

1．定量考核。從聘用主體看，政府部門應對法律顧問聘期內從事的各項法律事務有個定量的分析；而作為法律顧問，則應總結聘期內從事了多少項法律事務，起草審修了多少合同，參與了多少重大決策，總結代理的案件數量和質量，出具了多少法律意見書等等。這樣的“明細賬”可以為后續(xù)工作提供基本遵循。

2．定性分析。主要針對一些大的法律事項，例如參與的訴訟，判決結果如何？該結果與法律顧問代理的關聯(lián)度如何？如果參與了非訴訟事項，律師的參與度如何？律師的法律意見正確與否？等等。均需要聘方政府部門和被聘的法律顧問對其事項進行評價分析，得出公正客觀的結論。

3．動態(tài)跟蹤。很多法律事務不是一蹴而就的，有的案子所有程序走下來往往拖上好幾年；有個別較復雜的案子也需要逐一環(huán)節(jié)推進。這就存在一個跟蹤督導和不斷反饋的過程。因此，實行動態(tài)的調度和研究，不斷解決新情況和新問題就顯得尤為重要。

三、強化政府法律顧問制度運行的保障措施

（一）提高思想認識，明確政府法律顧問工作的定位

設立政府法律顧問制度是一項重要工作，要把法律顧問制度上升到全面依法治國、推進法治政府建設的高度去認識。國務院印發(fā)的《關于加強法治政府建設的意見》明確指出，要加強重大決策跟蹤反饋和責任追究，“對違反決策規(guī)定，出現(xiàn)重大決策失誤，造成重大損失的，要按照誰決策、誰負責的原則嚴格追究責任?！倍趯Q策的合法性審查中，法律顧問的職責十分重要。要進一步明確：政府法律顧問是獨立于政府及其職能部門的第三方，為維護政府的合法權益、推進依法行政、服務于法治政府建設等，專門就政府各項工作遇到的法律風險、法律問題進行處理并提出法律意見。[4]因此，提高對法律顧問重要性的認識仍是當前和今后一個時期的重要任務。

（二）注重培養(yǎng)德才兼?zhèn)涞母咚刭|法律顧問人才隊伍

要做好政府部門的法律顧問工作，必須有一支高素質的人才隊伍。顧問律師應當是法治政府建設的參與者、規(guī)約者、服務者。[5]基本要求是：政治站位高，顧全大局；精通法律，依法辦事；勤勉謹慎，表達能力強等。要強化這類專門人才的定向培訓，作為受聘方的律師事務所更應注重這方面的培養(yǎng)和選拔工作，以適應時代新要求。

（三）健全工作保障機制

1．實行專人對接和聯(lián)系的工作機制。法律事務具有面廣、量大且長期的特點。因此，政府應選派有法律專長的人同法律顧問建立聯(lián)系制度，專人對接、匯報、跟蹤推進，也有利于法律事務的承接，以及案件承辦人的責任落實。

2．獲取明確授權。受聘的法律顧問就單項法律事務應及時獲得授權，保障法律顧問不受政府部門的個別干預，從而能夠獨立發(fā)表法律意見。并且政府應當為法律顧問設立較明確的閱讀相關文件和資料的保障制度，在做好保密工作的前提下，確保法律顧問掌握一定的材料和文件規(guī)定，了解法律事項的動態(tài)發(fā)展，以便提早介入，全面掌控，及時發(fā)表法律意見。

3．提出明確的工作參與時間點。除臨時性的緊急法律事務外，一般而言，處理法律事務需要政府部門提出明確參與的“時間點”。對于在哪些領域、哪個環(huán)節(jié)要聽法律顧問的意見，應當有一個清晰的標準和基本原則。因此，應當確定較為明確的律師參與法律事務的節(jié)點，以保障法律顧問作用的充分發(fā)揮。