建筑企業(yè)在PPP 項(xiàng)目中法律風(fēng)險(xiǎn)及防范措施

李 紅

青島西海岸市民中心投資建設(shè)有限公司，山東 青島 266499

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)發(fā)展背景下，地方政府部門(mén)因經(jīng)濟(jì)下行發(fā)展面臨著巨大的財(cái)政壓力，然而城鎮(zhèn)化建設(shè)與發(fā)展進(jìn)程下，基本建設(shè)需求逐步提升。在此境況下，國(guó)家大力推行PPP 項(xiàng)目模式，緩解了地方政府的資金壓力，為地方基礎(chǔ)設(shè)施完善建設(shè)產(chǎn)生了驅(qū)動(dòng)，同時(shí)也為建筑企業(yè)帶來(lái)了更多的施工任務(wù)，提高了建筑企業(yè)的經(jīng)濟(jì)收益。然而建筑企業(yè)在PPP 項(xiàng)目中面臨多種法律風(fēng)險(xiǎn)，需要通過(guò)可行性的預(yù)防與控制對(duì)策降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率及風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后所產(chǎn)生的影響，進(jìn)而保障建筑企業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)效性與穩(wěn)定性。

一、PPP 項(xiàng)目模式及特點(diǎn)

PPP 項(xiàng)目模式是政府及社會(huì)資本在社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面所建立起的長(zhǎng)期合作關(guān)系，合作中二者分別承擔(dān)不同的職責(zé)。社會(huì)資本的收益主要來(lái)自?xún)蓚€(gè)方面，一是政府補(bǔ)貼，二是產(chǎn)品服務(wù)提供獲得的收益。公共服務(wù)供給機(jī)制中PPP 模式的應(yīng)用屬于創(chuàng)新舉措，政府部門(mén)可基于競(jìng)爭(zhēng)性方式，篩選投資能力強(qiáng)、運(yùn)營(yíng)狀況佳的企業(yè)參與投資，并基于平等協(xié)商的原則建立合作，并要明確雙方的合作關(guān)系、闡明雙方法律權(quán)利及義務(wù)，且政府部門(mén)會(huì)根據(jù)公共服務(wù)績(jī)效情況展開(kāi)評(píng)價(jià)，并在保障社會(huì)參與單位收益的前提下給出項(xiàng)目?jī)r(jià)格[1]。此種合作模式充分展現(xiàn)了市場(chǎng)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)作用，進(jìn)一步提高了公共服務(wù)的質(zhì)量效率，且保障了雙方利益的最大化。PPP 模式共有三方面特點(diǎn)，一是政府及社會(huì)資本共同建立合作關(guān)系，雙方共享利益且共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；二是交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜性強(qiáng)、具備多種投資回報(bào)方式；三是PPP 項(xiàng)目具備較長(zhǎng)的合作周期。

二、PPP 項(xiàng)目中各方主體的法律關(guān)系

（一）政府部門(mén)

政府及其授權(quán)機(jī)構(gòu)是PPP 項(xiàng)目的主導(dǎo)部門(mén)，其是優(yōu)惠政策及條件的提供者，并且會(huì)與社會(huì)資本簽署合作合同，或是簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，進(jìn)而使社會(huì)單位能夠參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的設(shè)計(jì)與運(yùn)營(yíng)過(guò)程。政府的職責(zé)是確定項(xiàng)目?jī)r(jià)格、針對(duì)項(xiàng)目實(shí)施及之后運(yùn)營(yíng)展開(kāi)監(jiān)督管理，項(xiàng)目所有權(quán)掌控在政府部門(mén)手中。

（二）社會(huì)資本

作為PPP 項(xiàng)目?jī)纱笾黧w之一的社會(huì)資本，其通過(guò)與政府部門(mén)簽署合作合同，并出具相應(yīng)資金，參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中來(lái)，主要職責(zé)是設(shè)計(jì)及實(shí)施項(xiàng)目。社會(huì)資本主要是通過(guò)項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)的方式回收投資，屬于項(xiàng)目實(shí)際投資人。然而PPP項(xiàng)目實(shí)施時(shí)，往往會(huì)成立專(zhuān)門(mén)的項(xiàng)目公司，此種特殊主體通過(guò)與項(xiàng)目主體簽訂合作的方式負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施及合同條款落實(shí)，因而社會(huì)資本并不是PPP項(xiàng)目的直接實(shí)施主體。社會(huì)投資方由金融、施工兩類(lèi)機(jī)構(gòu)構(gòu)成，其中施工單位需兼具融資及施工能力。

（三）項(xiàng)目公司

PPP 項(xiàng)目實(shí)施時(shí)，需要單獨(dú)成立項(xiàng)目公司，項(xiàng)目融資由此公司負(fù)責(zé)，且其也是項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的防控機(jī)構(gòu)。項(xiàng)目公司有兩種建立方式，一是政府與社會(huì)資本共同出資建設(shè)，但社會(huì)資本出資額需高于50%，以確保項(xiàng)目公司中社會(huì)資本具有相應(yīng)的管控權(quán)力；二是由社會(huì)資本獨(dú)資建設(shè)，項(xiàng)目公司需要自負(fù)盈虧，屬于自主運(yùn)營(yíng)的獨(dú)立法人，同時(shí)還擔(dān)負(fù)建設(shè)單位的全部責(zé)任，既是項(xiàng)目投資方，也是項(xiàng)目管理者。

（四）融資單位

PPP 項(xiàng)目的實(shí)施，需要進(jìn)行融資，而融資過(guò)程中必然要通過(guò)金融機(jī)構(gòu)。PPP 項(xiàng)目中的融資機(jī)構(gòu)有銀行類(lèi)及非銀行類(lèi)兩種類(lèi)型的機(jī)構(gòu)。融資時(shí)需要以項(xiàng)目規(guī)模、資金需求確定具體的融資單位。通常融資方由一至兩家金融機(jī)構(gòu)組成，多家銀行及金融機(jī)構(gòu)共同組建金融團(tuán)體負(fù)責(zé)融資的情況也較為常見(jiàn)。PPP 項(xiàng)目可采用債券或貸款等多種方式進(jìn)行融資。若項(xiàng)目規(guī)模較大，融資方會(huì)以社會(huì)資本構(gòu)成方的身份參與項(xiàng)目融資過(guò)程。

三、PPP 項(xiàng)目中建筑企業(yè)可能承擔(dān)的法律風(fēng)險(xiǎn)

（一）主體不適格風(fēng)險(xiǎn)

建筑企業(yè)參與PPP 項(xiàng)目時(shí)需要重點(diǎn)考慮主體不適格問(wèn)題，主體不適格問(wèn)題包含兩個(gè)方面，一是招標(biāo)政府單位是否為適格主體，適格主體應(yīng)為縣級(jí)以上政府或其授權(quán)機(jī)關(guān)；二是社會(huì)資本自身是否為適格主體，例如建筑企業(yè)自身資質(zhì)不符合要求，或是其下屬施工單位的施工資質(zhì)與PPP 項(xiàng)目的規(guī)定不符，均會(huì)導(dǎo)致建筑企業(yè)出現(xiàn)主體不適格風(fēng)險(xiǎn)。

（二）投資決策風(fēng)險(xiǎn)

現(xiàn)階段，入庫(kù)PPP 項(xiàng)目不斷增加，其中涵蓋一些招標(biāo)科學(xué)性欠佳的項(xiàng)目，因而建筑企業(yè)的項(xiàng)目篩選更為困難，一旦項(xiàng)目選擇錯(cuò)誤將可能帶來(lái)投資風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，項(xiàng)目主體之一的政府部門(mén)的支付能力高低也是建筑企業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的主要因素[2]。此外，PPP 項(xiàng)目具有多個(gè)性質(zhì)不同的參與主體，并且各個(gè)參與主體的管理方式各不相同，政治文化屬性也存在差異，因而易因意見(jiàn)不統(tǒng)一而引發(fā)項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)。

（三）合同風(fēng)險(xiǎn)

PPP 項(xiàng)目涵蓋多種類(lèi)型的合同，有融資、項(xiàng)目、施工合同，還包含股東協(xié)議等。這些合同內(nèi)容較為復(fù)雜，并且專(zhuān)業(yè)性極強(qiáng)，所簽訂的合同可能與協(xié)議或后續(xù)補(bǔ)充協(xié)議的內(nèi)容出現(xiàn)沖突或矛盾。并且合同履行過(guò)程中若是監(jiān)督管理不嚴(yán)格、不全面，或是未能及時(shí)變更合同條款，均可能導(dǎo)致建筑企業(yè)在PPP 項(xiàng)目中產(chǎn)生合同風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而影響到PPP 項(xiàng)目的實(shí)際收益。

（四）融資風(fēng)險(xiǎn)

由于PPP 項(xiàng)目融資具有特殊性，加之社會(huì)資本更為注重成本控制，因而需要設(shè)計(jì)專(zhuān)門(mén)的金融服務(wù)產(chǎn)品，然而目前能與PPP 項(xiàng)目長(zhǎng)期匹配的金融產(chǎn)品并不多。建筑企業(yè)無(wú)論規(guī)模大小均面臨一定融資難度，且會(huì)因融資問(wèn)題而影響到建筑企業(yè)的項(xiàng)目持續(xù)拓展能力。目前，許多PPP 項(xiàng)目入庫(kù)后無(wú)法及時(shí)落地，或是落地后難以按時(shí)開(kāi)工，并且存在退庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)。由于PPP 項(xiàng)目存在多種不確定因素，會(huì)導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)投資信心被削弱，進(jìn)而使建筑企業(yè)在PPP 項(xiàng)目參與中面臨較高的融資風(fēng)險(xiǎn)。

（五）政府履約風(fēng)險(xiǎn)

PPP 項(xiàng)目中政府及社會(huì)資本應(yīng)屬于平等的合作關(guān)系，然而由于政府部門(mén)的社會(huì)管理者角色難以轉(zhuǎn)變，因而PPP 項(xiàng)目實(shí)施時(shí)，政府部門(mén)多為項(xiàng)目主導(dǎo)機(jī)構(gòu)。并且項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中，建筑企業(yè)及政府部門(mén)之間存在信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程也不夠透明。政府部門(mén)在履行合同時(shí)可能會(huì)出現(xiàn)越位、失信問(wèn)題，或是未能?chē)?yán)謹(jǐn)對(duì)待合同，從而會(huì)增大建筑企業(yè)的不安全感，且會(huì)因政府履約風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生而導(dǎo)致項(xiàng)目推進(jìn)受阻[3]。

（六）項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

PPP 項(xiàng)目比其他施工項(xiàng)目的管理要求更為嚴(yán)格，且項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量、進(jìn)度以及投資額的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)差異顯著，因而建設(shè)過(guò)程中項(xiàng)目管理風(fēng)險(xiǎn)較高。由于建筑企業(yè)長(zhǎng)期負(fù)責(zé)工程承包與施工，不具備豐富的項(xiàng)目收益計(jì)算及成本預(yù)測(cè)的經(jīng)驗(yàn)與能力，若是政府部門(mén)補(bǔ)貼總額較少或項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)狀況不佳，可能導(dǎo)致項(xiàng)目現(xiàn)金流獲取的順暢度受到影響，進(jìn)而導(dǎo)致企業(yè)實(shí)際所獲收益達(dá)不到預(yù)期，進(jìn)而引發(fā)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

四、PPP 項(xiàng)目中建筑企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)防范的可行性措施

（一）做好前期調(diào)查研究、避免出現(xiàn)主體不適格問(wèn)題

為有效規(guī)避PPP 項(xiàng)目參與中建筑企業(yè)所面臨的主體不適格問(wèn)題，在與政府部門(mén)之間的合作關(guān)系確定之前，建筑企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目相關(guān)信息收集，開(kāi)展全面的調(diào)查摸底工作，既要了解當(dāng)前與PPP 項(xiàng)目相關(guān)的法律規(guī)定與政策制度，還要明確政治環(huán)境及自然環(huán)境。例如，要分析地方法律，判定PPP項(xiàng)目立項(xiàng)、籌備以及審批各個(gè)流程與地方法律規(guī)定之間是否存在差異。與此同時(shí)，還要組織專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)研究PPP 項(xiàng)目模式實(shí)施的可操作性，若發(fā)現(xiàn)部分環(huán)節(jié)存在問(wèn)題，則要放棄參與PPP 項(xiàng)目。

（二）深入分析項(xiàng)目可行性、有效規(guī)避投資決策風(fēng)險(xiǎn)

面對(duì)PPP 項(xiàng)目的投資決策風(fēng)險(xiǎn)，建筑企業(yè)需要采取風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、風(fēng)險(xiǎn)管控多項(xiàng)舉措降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生率。應(yīng)通過(guò)調(diào)查分析與論證，制定周密的可行性分析報(bào)告，嚴(yán)把項(xiàng)目選擇關(guān)。同時(shí)要綜合評(píng)估各參與主體的資金實(shí)力、政治文化及信譽(yù)度狀況，分析其投資參與意圖，優(yōu)選合作單位，并建立科學(xué)系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制[4]。應(yīng)加強(qiáng)PPP 項(xiàng)目政策內(nèi)涵分析，嚴(yán)格審查合同條款，完善修訂合同內(nèi)容，增強(qiáng)合同權(quán)威性、提高合同履行可操作性，做到各參與方風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。此外，建筑企業(yè)需要遵循PPP 項(xiàng)目集體投資流程規(guī)范做出投資決策，以降低投資決策風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生率。

（三）細(xì)化合同重要條款、科學(xué)預(yù)防合同潛在風(fēng)險(xiǎn)

PPP 項(xiàng)目參與中，建筑企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格審查合同范本，對(duì)其中較為重要的條件進(jìn)行完善與修改，并應(yīng)細(xì)化各項(xiàng)合同條款，確保各項(xiàng)合同內(nèi)容的清晰、明確表述，且應(yīng)在合同中明確各參與方的職責(zé)及權(quán)利。與此同時(shí)，建筑企業(yè)在與政府部門(mén)簽訂合同時(shí)，還要在合同中詳細(xì)列出各個(gè)投資主體所對(duì)應(yīng)的優(yōu)惠條件，明確承諾保障。此外，PPP 項(xiàng)目中所簽訂的協(xié)議及后續(xù)補(bǔ)充協(xié)議的內(nèi)容均要參照初始合同，對(duì)合同內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充與完善，杜絕出現(xiàn)前后內(nèi)容條款不一問(wèn)題，以免因合同風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生為建筑企業(yè)帶來(lái)法律糾紛。

（四）構(gòu)建與金融機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)效合作機(jī)制、合理規(guī)避項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)

為降低融資難度，減少融資風(fēng)險(xiǎn)，建筑企業(yè)需要開(kāi)發(fā)新的融資渠道，基于PPP項(xiàng)目建設(shè)資源多、資金需求量大兩方面優(yōu)勢(shì)，吸引金融機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)其對(duì)PPP 項(xiàng)目的投資信心，進(jìn)而構(gòu)建長(zhǎng)效性的合作機(jī)制，穩(wěn)定與金融機(jī)構(gòu)的合作關(guān)系。建筑企業(yè)可在金融機(jī)構(gòu)多種類(lèi)型的金融產(chǎn)品基礎(chǔ)上創(chuàng)新融資形式，實(shí)現(xiàn)融資風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偅@得更高融資效益。與此同時(shí)，還應(yīng)建立信息共享機(jī)制，與合作金融機(jī)構(gòu)展開(kāi)深度交流，科學(xué)推介PPP 項(xiàng)目，提升對(duì)方投資興趣，基于建筑企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)利益共同體創(chuàng)建，提升自身融資過(guò)程的安全性。此外，建筑企業(yè)還應(yīng)與其他參與主體保持良好關(guān)系，融資過(guò)程中可由其他參與主體作為信譽(yù)擔(dān)保方，進(jìn)而提高融資成功率。

（五）加強(qiáng)政府實(shí)力及優(yōu)惠條件分析、積極防范政府信用風(fēng)險(xiǎn)

PPP 項(xiàng)目投資之前，建筑企業(yè)需要全面評(píng)估政府的能力，了解其項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼水平。PPP 協(xié)議簽訂之時(shí)，應(yīng)明確政府的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)保障，了解政府的財(cái)政資金狀況，分析其資金是否充足，是否具備深厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)[5]。同時(shí)，由于PPP 項(xiàng)目實(shí)施中，建筑企業(yè)通常處于劣勢(shì)地位，政府部門(mén)會(huì)利用優(yōu)惠措施或條件吸引社會(huì)資本參與，因而，作為社會(huì)資本之一的建筑企業(yè)需要嚴(yán)格審查政府部門(mén)所提供優(yōu)惠條件是否合法，了解政府所給予的優(yōu)惠政策是否契合PPP 項(xiàng)目實(shí)際情況，并要詳細(xì)分析優(yōu)惠條件授予主體的授予行為與法律規(guī)定是否相符，并且需要詳細(xì)明確優(yōu)惠條件的具體期限，從而避免因政府失信而帶來(lái)履行風(fēng)險(xiǎn)。

（六）建立健全項(xiàng)目管理機(jī)制、針對(duì)性消除運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)隱患

建筑企業(yè)需要通過(guò)動(dòng)態(tài)化的監(jiān)督體系構(gòu)建、科學(xué)可行的考評(píng)機(jī)制制定、項(xiàng)目管理人員素質(zhì)能力提升三方面著手建立健全項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制，在科學(xué)規(guī)劃、重點(diǎn)防控、有效管理的基礎(chǔ)上，保障PPP 項(xiàng)目的安全與穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)。一是應(yīng)以信息化技術(shù)手段為基礎(chǔ)建立覆蓋項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)全程的動(dòng)態(tài)化監(jiān)督管理體系，通過(guò)事前、事中運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)控制，填補(bǔ)以往監(jiān)督體系只能做到事后控制的弊端，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全過(guò)程監(jiān)管，科學(xué)防控PPP 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；二是企業(yè)應(yīng)建立科學(xué)系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)管理考核評(píng)價(jià)制度，在日常績(jī)效管理中將項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)管理作為重點(diǎn)，選擇適合的考評(píng)指標(biāo)，有效強(qiáng)化項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)管理控制質(zhì)效；三是建筑企業(yè)還要引進(jìn)專(zhuān)業(yè)的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)管理人才，以便提升項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)能力，增強(qiáng)PPP 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的安全性。

五、結(jié)語(yǔ)

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求之間存在一定的矛盾問(wèn)題，因而為PPP 項(xiàng)目的實(shí)施提供了契機(jī)。在PPP 項(xiàng)目實(shí)施中，建筑單位屬于重要參與主體，其應(yīng)明確PPP 項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中自身可能面臨的主體不適格風(fēng)險(xiǎn)、投資決策風(fēng)險(xiǎn)、合同風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)、政府履約風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)做好前期調(diào)查研究、深入分析項(xiàng)目可行性、細(xì)化合同重要條款、構(gòu)建與金融機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)效合作機(jī)制、加強(qiáng)政府實(shí)力及優(yōu)惠條件分析、建立健全項(xiàng)目管理機(jī)制幾項(xiàng)措施有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)隱患，進(jìn)而將PPP 項(xiàng)目實(shí)施中建筑企業(yè)的法律風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生率降至最低，減少因法律風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失。