多元化糾紛解決機(jī)制探討

譚朝舜

湖北民族大學(xué)，湖北 恩施 445000

多元化糾紛解決機(jī)制研究主題源于20 世紀(jì)70年代，西方法學(xué)家開(kāi)始開(kāi)展的現(xiàn)代ADR（Alternative Dispute Resolution）運(yùn)動(dòng)[1]。國(guó)家在“十四五”規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)要將我國(guó)建設(shè)成文明和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，如何化解糾紛確保和諧成為社會(huì)治理的一大熱點(diǎn)。認(rèn)真審視我國(guó)當(dāng)下應(yīng)對(duì)糾紛的模式，呈現(xiàn)的是一種多元化的格局。而各級(jí)政府作為社會(huì)治理的主體在應(yīng)對(duì)如何化解糾紛，確保社會(huì)穩(wěn)定和諧方面更是下了大力氣。據(jù)此，筆者將以湖北省E 土家族苗族自治州（以下簡(jiǎn)稱E 州）為例，結(jié)合全國(guó)解決糾紛的大環(huán)境來(lái)探討現(xiàn)行糾紛解決機(jī)制。

一、E 州的糾紛解決機(jī)制現(xiàn)狀

湖北省E 州是中國(guó)最年輕的自治州，通過(guò)近40 年的發(fā)展，E 州基本建立了完備的糾紛解決機(jī)制。

（一）政府主導(dǎo)下的行政解決機(jī)制

政府糾紛解決機(jī)制主要依托行政機(jī)關(guān)進(jìn)行化解，是指由我國(guó)行政機(jī)關(guān)主持，通過(guò)說(shuō)服教育的方式，民事糾紛或輕微刑事案件的當(dāng)事人自愿達(dá)成協(xié)議，解決糾紛的一種制度。

該類糾紛解決機(jī)制主要包含：一是基層人民政府化解機(jī)制。調(diào)解民事糾紛和輕微刑事案件一直是我國(guó)基層人民政府的一項(xiàng)職責(zé)，該項(xiàng)工作主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處的綜治維穩(wěn)辦公室、信訪辦、基層司法所等機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行；二是國(guó)家合同管理機(jī)關(guān)化解機(jī)制。我國(guó)《民法典》規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)合同發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，可以約定仲裁，也可以向人民法院起訴。國(guó)家規(guī)定的合同管理機(jī)關(guān)，是國(guó)家工商行政管理局和地方各級(jí)工商行政管理局。工商行政管理機(jī)關(guān)依申請(qǐng)可對(duì)民事主體因合法發(fā)生的經(jīng)濟(jì)糾紛予以化解；三是司法行政機(jī)關(guān)化解機(jī)制。公安機(jī)關(guān)為糾紛化解機(jī)制的重要一環(huán)?！吨伟补芾硖幜P法》規(guī)定，對(duì)于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理的行為，情節(jié)輕微的，公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理。我國(guó)《道路交通安全法》規(guī)定，公安機(jī)關(guān)處理交通事故，應(yīng)當(dāng)在查明交通事故原因、認(rèn)定交通事故責(zé)任、確定交通事故造成的損失情況后，組織當(dāng)事人和有關(guān)人員對(duì)損害賠償進(jìn)行調(diào)解。司法局也是矛盾糾紛化解機(jī)制中不可或缺的一部分，司法局工作職責(zé)中最主要的一項(xiàng)為負(fù)責(zé)基層法律服務(wù)工作；四是民族宗教委員會(huì)關(guān)于民族關(guān)系事宜的處理，其機(jī)構(gòu)職能之一為研究提出協(xié)調(diào)全州民族關(guān)系的工作建議，協(xié)調(diào)處理民族關(guān)系中的重大事項(xiàng)，參與協(xié)調(diào)全州社會(huì)穩(wěn)定工作，指導(dǎo)實(shí)施和完善民族區(qū)域自治制度建設(shè)，保障少數(shù)民族的合法權(quán)益。

行政糾紛解決機(jī)制主要調(diào)整的是平等民事主體之間的關(guān)系，涉及內(nèi)容主要為經(jīng)濟(jì)糾紛和輕微的刑事案件，主要調(diào)整方式為調(diào)解，無(wú)直接強(qiáng)制力。

（二）司法解決機(jī)制

司法解決機(jī)制主要是指人民法院和人民檢察院依據(jù)法律法規(guī)及本身工作職能，對(duì)涉訴案件進(jìn)行處理的一種模式。人民法院主要是通過(guò)判決、裁定或決定的形式對(duì)矛盾糾紛予以解決，隨著法院一站式建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，法院調(diào)解也成為解決矛盾糾紛的一個(gè)重要方式。人民檢察院作為公訴機(jī)關(guān)，其工作模式主要為提起公訴，在矛盾糾紛化解中起到橋梁作用。司法糾紛解決機(jī)制針對(duì)的主體涵蓋了社會(huì)所有主體，特點(diǎn)為嚴(yán)格的程序化，且結(jié)果具有強(qiáng)制性。

（三）社會(huì)協(xié)商解決機(jī)制

社會(huì)協(xié)商解決機(jī)制主要依托于人民調(diào)解委員會(huì)與各類專業(yè)調(diào)解委員會(huì)，以及民間機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)解、仲裁或協(xié)商。其中調(diào)解制度是社會(huì)協(xié)商解決機(jī)制重要組成部分，“以人民調(diào)解為基礎(chǔ)，人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解相互銜接”的大調(diào)解工作體系，是全國(guó)推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制改革的有機(jī)組成部分。[2]

人民調(diào)解委員會(huì)目前在全州八個(gè)縣市已全面鋪開(kāi)，全州共有人民調(diào)解委員會(huì)2632 個(gè)，調(diào)解員10184 人。根據(jù)2020 年人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解的案件數(shù)目（調(diào)解案件8779 件，調(diào)解成功8447 件，達(dá)成協(xié)議8453 件，履行協(xié)議8434 件，調(diào)解協(xié)議涉及金額2．13 億元），可以發(fā)現(xiàn)該類調(diào)解在糾紛化解中起到了非常大的作用。

各類專業(yè)調(diào)解委員會(huì)在化解專項(xiàng)矛盾糾紛中也起到了至關(guān)重要的作用。其中比較有代表的有勞動(dòng)仲裁委員會(huì)、醫(yī)療糾紛調(diào)解委員會(huì)、勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)、婚姻家庭糾紛人民調(diào)解委員會(huì)等。各專業(yè)調(diào)解委員會(huì)聘請(qǐng)的調(diào)解員多為具有專業(yè)背景的人員，在處理特殊糾紛時(shí)具有專業(yè)性。各類調(diào)解委員會(huì)以協(xié)商和解為主，無(wú)強(qiáng)制力。其中特殊的當(dāng)屬勞動(dòng)仲裁委員會(huì)，因?yàn)槠涑绦驗(yàn)閯趧?dòng)工傷賠償訴前必經(jīng)程序，未經(jīng)仲裁不能起訴，具有一定的強(qiáng)制力。

（四）特有的相關(guān)制度

1．E 州H 縣部分地區(qū)成立的鄉(xiāng)賢道德評(píng)審團(tuán)。該制度利用的是本地區(qū)具有威望的人組成專門(mén)的評(píng)審團(tuán)，在化解矛盾糾紛時(shí)親民、接地氣且后遺癥少。

2．E 州E 市沐撫辦事處建設(shè)的層級(jí)矛盾糾紛調(diào)處模式。其中第一級(jí)為由村組長(zhǎng)及具有威望的村民調(diào)處糾紛，該項(xiàng)制度中具有威望的村民多為本地宗族具有威望的年長(zhǎng)者，在處理糾紛時(shí)這部分村民往往可以起到一錘定音的效果。

3．E 州作為全國(guó)經(jīng)驗(yàn)推行的“法律進(jìn)村和法律便民制度”。該制度在全州普遍建立律師顧問(wèn)團(tuán)制度，利用法律工作者對(duì)法律的熟悉以及地位的中立性引導(dǎo)村民從法治角度來(lái)解決糾紛。該制度創(chuàng)設(shè)目的就是當(dāng)所有的解決糾紛模式不能解決糾紛時(shí)，引導(dǎo)群眾去走法律路徑解決糾紛，從而避免群眾走向傳統(tǒng)的信訪路子。目前，全州共有基層法律服務(wù)工作者擔(dān)任法律顧問(wèn)1116 人，其中擔(dān)任村居法律顧問(wèn)921 人。該項(xiàng)制度為全州維護(hù)穩(wěn)定、改善民生做出了積極貢獻(xiàn)。

二、存在的問(wèn)題

范愉教授在其2008 年發(fā)表的《糾紛解決研究的反思與展望》一文中，提出支持“糾紛解決學(xué)”可以成為一種獨(dú)立或綜合的學(xué)科的觀點(diǎn)，認(rèn)為該學(xué)科的研究?jī)?nèi)容包括與糾紛及糾紛解決有關(guān)的各種要素、過(guò)程、規(guī)律及問(wèn)題，其任務(wù)是解釋“糾紛解決”這一社會(huì)現(xiàn)象的成因、規(guī)律，根據(jù)社會(huì)需求探討建構(gòu)和改革糾紛解決機(jī)制、規(guī)范、程序的法律、政策和發(fā)展戰(zhàn)略，提供解釋框架、指導(dǎo)理念及基本原則，并探求一系列實(shí)用的技術(shù)、規(guī)則和方法。結(jié)合該理論，筆者認(rèn)為E 州糾紛化解方式機(jī)制的構(gòu)建已基本完成，存在的主要問(wèn)題是銜接配合、政策支持、資金注入、教育培訓(xùn)等方面。

（一）行政解決機(jī)制存在的主要問(wèn)題

第一，缺乏強(qiáng)制性，無(wú)論是公安機(jī)關(guān)還是基層人民政府所做的調(diào)解不具有及時(shí)強(qiáng)制性，不調(diào)解就可以起訴，往往讓前期所做的工作和努力化為“無(wú)用功”；第二，缺乏嚴(yán)肅性，行政機(jī)關(guān)從事矛盾糾紛化解的人員良莠不齊，大部分沒(méi)有法學(xué)背景，故在化解糾紛時(shí)往往缺乏公正性，有時(shí)候不僅不能起到解決糾紛的作用，甚至?xí)觿∶艿陌l(fā)生；第三，缺乏積極性，處理矛盾糾紛往往是吃力不討好的事情，沒(méi)有激勵(lì)措施，只靠熱血付出，往往不能持久。

（二）司法解決機(jī)制存在的問(wèn)題

筆者現(xiàn)就職于法院系統(tǒng)，針對(duì)該問(wèn)題將用一組E 州法院系統(tǒng)的數(shù)據(jù)來(lái)進(jìn)行闡述。

1．案多人少，辦案壓力大。通過(guò)對(duì)比近幾年案件數(shù)的辦理，能夠發(fā)現(xiàn)近年來(lái)全州法院案件數(shù)持續(xù)大幅度上升，案件總數(shù)長(zhǎng)期位居全省第四，法官人均結(jié)案數(shù)也是歷年大幅上升。

2．伴隨案件數(shù)量大幅度上升，人均辦案數(shù)的上升，案件質(zhì)量相應(yīng)地并沒(méi)有隨之上升。近幾年，全州法院被上級(jí)法院改判發(fā)回的案件，雖然占比（改發(fā)率）有所降低，但總量仍然不少，絕對(duì)數(shù)仍在增加，說(shuō)明案件質(zhì)量還有待進(jìn)一步提高。同時(shí)，從上級(jí)法院組織的裁判文書(shū)評(píng)查情況看，錯(cuò)誤文書(shū)、有瑕疵的文書(shū)數(shù)量不少，少數(shù)法官辦案不細(xì)致、責(zé)任心不強(qiáng)、法律適用不準(zhǔn)確甚至明顯錯(cuò)誤的問(wèn)題依然客觀存在。

3．司法解決機(jī)制需嚴(yán)格遵守程序化。辦案周期長(zhǎng)，對(duì)糾紛解決的及時(shí)性存在天然的缺陷。通過(guò)研判E 州法院季度結(jié)案率，可以發(fā)現(xiàn)兩級(jí)法院的結(jié)案率達(dá)標(biāo)主要是在第四季度突擊式完成。各縣市法院之間結(jié)案不均衡的問(wèn)題仍然客觀存在，個(gè)別法院季度結(jié)案率、年度結(jié)案率均沒(méi)有達(dá)到預(yù)定目標(biāo)。特別是第三季度結(jié)案過(guò)低的情況一直存在，若不加以重視，將影響全年的辦案進(jìn)度。

法院系統(tǒng)解決糾紛的現(xiàn)狀可以說(shuō)是整個(gè)司法解決糾紛機(jī)制普遍存在的問(wèn)題，人少案多，辦案周期長(zhǎng)，質(zhì)量和效率有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

（三）社會(huì)協(xié)商解決機(jī)制存在的問(wèn)題

第一，效力問(wèn)題。社會(huì)協(xié)商的保障最后往往還是會(huì)進(jìn)入司法程序，除了仲裁裁定決定書(shū)生效和調(diào)解協(xié)議經(jīng)司法確認(rèn)后能夠直接請(qǐng)求法院予以執(zhí)行外，其余的所有糾紛解決機(jī)制所處理的結(jié)果都并不具有直接和強(qiáng)制的拘束力；第二，人員專業(yè)化不夠，從事社會(huì)協(xié)商機(jī)制的人員來(lái)自各行各業(yè)，專業(yè)水平、培訓(xùn)程度都存在較大差異；第三，社會(huì)協(xié)商解決的運(yùn)行缺乏程序化和嚴(yán)肅性，社會(huì)協(xié)商解決機(jī)制大多沒(méi)有法律法規(guī)予以規(guī)制，從而導(dǎo)致糾紛化解的治理和效率不能予以保障；第四，存在監(jiān)督不力的問(wèn)題，協(xié)商糾紛解決機(jī)制大多無(wú)直接主管部門(mén)，從而缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致社會(huì)協(xié)商解決機(jī)制的運(yùn)行容易出現(xiàn)不公平、不公正的現(xiàn)象；第五，社會(huì)協(xié)商糾紛解決機(jī)制投入不夠，尤其是資金保障不到位，大量矛盾糾紛的化解大多依靠的是個(gè)人的責(zé)任心，過(guò)分地強(qiáng)調(diào)懲罰機(jī)制，而缺乏相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致糾紛的化解缺乏積極性，經(jīng)常出現(xiàn)出工不出力，須臾推諉的情況。在E 州特殊的幾項(xiàng)機(jī)制中，筆者了解到E 市沐撫辦事處層級(jí)矛盾糾紛在開(kāi)展初期建立了嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲制度，尤其是對(duì)基層村組個(gè)人調(diào)處糾紛成功的予以現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)，該模式能夠帶動(dòng)工作人員的積極性，可加以推廣。

三、對(duì)如何完善糾紛解決機(jī)制的探討

（一）構(gòu)建專業(yè)的隊(duì)伍并加強(qiáng)培訓(xùn)

司法系統(tǒng)招聘工作人員時(shí)都會(huì)對(duì)專業(yè)進(jìn)行限制，其從業(yè)人員在專業(yè)素養(yǎng)方面已經(jīng)具備一定的基礎(chǔ)。而與之對(duì)應(yīng)的是政府主導(dǎo)下的糾紛解決機(jī)制和社會(huì)協(xié)商機(jī)制，其從業(yè)人員學(xué)歷背景不一，專業(yè)知識(shí)缺乏且無(wú)正規(guī)的培訓(xùn)機(jī)制。筆者認(rèn)為政府應(yīng)在這方面加大投入。第一，重點(diǎn)從網(wǎng)格管理員、退休干部（尤其是退休的法官、檢察官、警察）、律師、法律工作者及領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)轉(zhuǎn)非領(lǐng)導(dǎo)崗位人員中選任工作人員。村居應(yīng)重點(diǎn)從熱心、威信高、群眾基礎(chǔ)好的人員中選拔工作人員，村居調(diào)解員與網(wǎng)格管理員、信訪聯(lián)絡(luò)員等相結(jié)合[3]；第二，構(gòu)建專業(yè)的培訓(xùn)機(jī)制，對(duì)相關(guān)從業(yè)人員進(jìn)行定期輪訓(xùn)，確保在化解糾紛時(shí)具有水準(zhǔn)線上的專業(yè)素養(yǎng)。

（二）加強(qiáng)保障，建立科學(xué)的獎(jiǎng)懲制度

要想不斷完善和加強(qiáng)多元化糾紛解決機(jī)制的建設(shè)，需要政府、社會(huì)、行業(yè)等方方面面來(lái)加大投入予以保障，除了在人力和物力方面予以保障外，還需建立科學(xué)規(guī)范的獎(jiǎng)懲制度。筆者在E 市沐撫司法所就職時(shí)，沐撫辦事處在層級(jí)矛盾糾紛調(diào)處的前提下成立了綜治維穩(wěn)中心，在人力和財(cái)力方面進(jìn)行傾斜，根據(jù)糾紛復(fù)雜程度分別給做出突出貢獻(xiàn)的個(gè)人和村居進(jìn)行現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)，大大提高了工作人員的積極性。

（三）機(jī)制創(chuàng)新，構(gòu)建符合地區(qū)特色的糾紛化解機(jī)制

E 州具有自己獨(dú)特的歷史文化背景。據(jù)此筆者有以下幾點(diǎn)想法：第一，E 州提出“生態(tài)立州、旅游興州”的發(fā)展路徑，為了服務(wù)這一理念，E 州兩級(jí)法院積極推進(jìn)旅游巡回法庭的建設(shè)，旅游法庭的建設(shè)為E 州特色山水人文的推廣提供了法制保障；第二，挑選有威望、明事理、水平高的人員來(lái)構(gòu)建民間鄉(xiāng)賢調(diào)解團(tuán)，這些人員在處理糾紛時(shí)具有情況熟悉、有威望的特點(diǎn)，社會(huì)后遺癥少，可以大大節(jié)約化解糾紛成本。

（四）依托信息化建設(shè)，對(duì)糾紛解決機(jī)制多元化進(jìn)行統(tǒng)籌，推進(jìn)一站式建設(shè)

自《最高人民法院關(guān)于建設(shè)一站式多元解紛機(jī)制、一站式訴訟服務(wù)中心的意見(jiàn)》頒布以來(lái)，法院系統(tǒng)大力推進(jìn)一站式建設(shè)，經(jīng)過(guò)各級(jí)人民法院認(rèn)真組織實(shí)施，立案、調(diào)解、審判、執(zhí)行等環(huán)節(jié)變得更為科學(xué)高效，成效頗為顯著[4]。筆者認(rèn)為糾紛化解機(jī)制多元化也可以予以參考。一是進(jìn)行平臺(tái)建設(shè)，成立一個(gè)統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)當(dāng)事人迅速選定符合自己情況的糾紛化解機(jī)制，讓群眾少走彎路；二是依托信息化建設(shè)搭建云平臺(tái)，對(duì)應(yīng)糾紛化解所存在的多元化機(jī)制進(jìn)行分門(mén)別類，便于當(dāng)事人能夠迅速選定并對(duì)能夠網(wǎng)上處理的及時(shí)進(jìn)行化解；三是要建立協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)于不同的化解機(jī)制所得到的成果要予以共享，不能出現(xiàn)一件糾紛經(jīng)多次程序，結(jié)果卻沒(méi)什么改變的情況，避免社會(huì)成本浪費(fèi)。

四、結(jié)語(yǔ)

化解糾紛多元化機(jī)制的構(gòu)建，其目的是為解決社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。E 州本地化解糾紛多元化機(jī)制的建設(shè)剛剛步入正軌，有自身的特點(diǎn)，也存在很多不足。筆者希望通過(guò)自己的梳理能夠?yàn)镋 州化解糾紛多元化機(jī)制的建設(shè)起到一點(diǎn)啟發(fā)作用，為全州社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)揮自己應(yīng)有的作用。作為一個(gè)法治工作者，習(xí)近平總書(shū)記的要求是“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”，這是期許，也是所有糾紛化解機(jī)制存在的意義。