鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下中緬邊境地區(qū)聚落空心化的生成邏輯與治理路徑探析

曹志杰，談夢(mèng)雨

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京 211100）

黨的十九大報(bào)告首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，描繪了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的宏偉藍(lán)圖。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略做出進(jìn)一步謀劃，指出要加快建設(shè)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的中國(guó)鄉(xiāng)村。

隨著中國(guó)“一帶一路”倡議、與周邊國(guó)家構(gòu)建人類命運(yùn)共同體、興邊富民行動(dòng)、脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)等國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，云南沿邊地區(qū)發(fā)展的重要性日益凸顯。《國(guó)家“十四五”規(guī)劃綱要》明確要求支持特殊類型地區(qū)發(fā)展，首次提出了“抵邊村鎮(zhèn)”的概念?！暗诌叴彐?zhèn)”是安邦定國(guó)的前沿陣地，是國(guó)家自然生態(tài)安全屏障，是內(nèi)陸沿邊開放的重要載體，是跨境民間交往的門戶樞紐。2021 年8 月，習(xí)近平總書記給滄源佤族自治縣邊境村的老支書們回信中指出，要繼續(xù)抓好鄉(xiāng)村振興、興邊富民，促進(jìn)各族群眾共同富裕，促進(jìn)邊境繁榮穩(wěn)定。

近年來(lái)，因邊境人口外流加劇，邊境聚落空心化問題日益凸顯，進(jìn)一步引發(fā)邊境地區(qū)留守人群、鄉(xiāng)村治理等一系列社會(huì)問題，邊境治理難度加大，邊境鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面實(shí)施面臨挑戰(zhàn)。

1 邊境地區(qū)空心化概念界定

1.1 學(xué)界空心化

梳理“空心化”的相關(guān)研究成果，中國(guó)學(xué)者對(duì)于農(nóng)村“空心化”問題的研究較為完善，學(xué)者們從多學(xué)科視角對(duì)中國(guó)農(nóng)村空心化的內(nèi)涵界定、特征、發(fā)展階段、影響因素、負(fù)面效應(yīng)和調(diào)控政策進(jìn)行了深入地探討并基本達(dá)成共識(shí)。

從人口學(xué)視角［1］將空心化界定為人口問題，認(rèn)為空心村是村落空心化、家庭空心化和勞動(dòng)力空心化的復(fù)合體［2］，空心村的實(shí)質(zhì)是人口的空心化，認(rèn)為應(yīng)從聚落空心化、家戶空心化和村莊勞動(dòng)力空心化3 個(gè)角度來(lái)理解空心化［3］。從社會(huì)問題角度將鄉(xiāng)村發(fā)展空心化定義為支持鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展和文明轉(zhuǎn)型的資金、技術(shù)、知識(shí)、人才和需求等資源大量流失，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理可利用的手段嚴(yán)重匱乏，陷入鄉(xiāng)村發(fā)展的困境［4］。從空間形態(tài)的角度將空心化定義為城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，由于農(nóng)村人口非農(nóng)化引起的人走屋空，以及宅基地普遍建新不拆舊，新建住宅逐漸向外圍擴(kuò)展，導(dǎo)致村莊用地規(guī)模擴(kuò)大、閑置加劇的一種外擴(kuò)內(nèi)空的不良演化過程［5-7］。

1.2 邊境空心化

從已有研究來(lái)看，學(xué)術(shù)界直接針對(duì)邊境地區(qū)聚落“空心化”的研究公開發(fā)表成果極少，缺少“邊境”這一特殊場(chǎng)域?qū)ρ芯繂栴}提出的特殊要求和界定，尤其是云南邊境農(nóng)村地區(qū)“空心化”問題的研究十分匱乏。

從國(guó)家安全與治理角度［8］，陸地邊境地區(qū)“空心化”問題是涉及主權(quán)國(guó)家安全和發(fā)展等核心利益的重要內(nèi)容，其實(shí)質(zhì)是邊界效應(yīng)、邊境地區(qū)發(fā)展條件以及邊境兩端競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)政策共同引發(fā)的邊民外流，最終導(dǎo)致的人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化發(fā)展乏力的“空心化”。陸地邊境地區(qū)“空心化”包括家戶“空巢化”、村莊“空心化”、小城鎮(zhèn)“過疏化”和邊境地區(qū)“虛空化”4 種類型［9］。

邊境地區(qū)空心化與內(nèi)陸農(nóng)村地區(qū)空心化存在差異，邊境地區(qū)空心化是一種發(fā)生在邊境特殊場(chǎng)域的特殊人口流動(dòng)和文化削弱現(xiàn)象，是關(guān)乎守邊、固邊、穩(wěn)邊的重要邊境治理問題［10］。同時(shí)，邊境空心化是城鎮(zhèn)化所帶來(lái)的結(jié)果，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)信息發(fā)展的必經(jīng)階段，主要指在邊疆這一復(fù)雜和過度的空間區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)的人口虛少外流、物質(zhì)和精神文化整體削弱的態(tài)勢(shì)和過程，是一種區(qū)域性的發(fā)展態(tài)勢(shì)描繪［11］。

2 邊境地區(qū)空心化的研究視角

2.1 宏觀視角

宏觀視角指出，農(nóng)村聚落空心化與中國(guó)城市化的大背景是一個(gè)整體，農(nóng)村聚落空心化與城市化有其內(nèi)在關(guān)系和基本規(guī)律。農(nóng)村聚落空心化的宏觀研究應(yīng)當(dāng)與區(qū)域發(fā)展階段及水平和一定時(shí)期內(nèi)城鄉(xiāng)聚落本身的發(fā)展?fàn)顩r相聯(lián)系，以反映聚落發(fā)展和演變的時(shí)空動(dòng)態(tài)特點(diǎn)，賦予農(nóng)村聚落空心化的研究結(jié)果以實(shí)踐意義［12］。從空心化的演進(jìn)階段方面，邊境地區(qū)空心化按照當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r界定為初期緩慢發(fā)展階段和中期快速成長(zhǎng)階段，邊境地區(qū)空心化是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)予以綜合整治［13］?？傮w而言，宏觀視角認(rèn)為邊境地區(qū)聚落空心化呈現(xiàn)早期聚落景觀空心化、中期聚落功能空心化和晚期聚落中心空心化的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

2.2 微觀視角

微觀視角著重分析邊境地區(qū)空心化的內(nèi)在形成機(jī)理。結(jié)構(gòu)性限制、制度性限制和職業(yè)性限制［12，14，15］是造成聚落空心化的主要因素，指出邊境地區(qū)空心化與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)基本公共服務(wù)供給、基層民主自治、社會(huì)文化和民族認(rèn)同相關(guān)。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，受制于獨(dú)特的自然條件和區(qū)位因素，中國(guó)云南邊境多為山地丘陵區(qū)，交通不便，基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展較為緩慢［16，17］；在公共服務(wù)供給方面［18］，資源環(huán)境稟賦開發(fā)不足、教育荒蕪、醫(yī)療和文化建設(shè)落后；在基層民主自治方面，邊境地區(qū)鄉(xiāng)村治理主體嚴(yán)重缺位、邊境地區(qū)村寨結(jié)構(gòu)失衡加劇和民主流于形式［11］，造成民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理困難；在社會(huì)文化和民族認(rèn)同方面，鄉(xiāng)村文化失落［19］、社區(qū)認(rèn)同感弱，城市文化逐步壓制鄉(xiāng)村文化，導(dǎo)致鄉(xiāng)村文化日益被形容為低俗文化，使得鄉(xiāng)村文化失去了其獨(dú)有的價(jià)值和文化自信，損害民族地區(qū)村寨多元文化生態(tài)，引發(fā)文化缺失和精神生活貧瘠等問題。

3 邊境地區(qū)空心化研究的理論分析

3.1 推拉理論

云南邊境農(nóng)村地區(qū)受到歷史、民族、地理區(qū)位等因素影響，使得其邊境農(nóng)村地區(qū)發(fā)展呈現(xiàn)出起點(diǎn)低、起步晚、速度慢的特點(diǎn)［20］。一方面，中國(guó)內(nèi)陸發(fā)達(dá)地區(qū)優(yōu)質(zhì)的生活環(huán)境、完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、豐富的就業(yè)資源、較高的工資待遇對(duì)云南邊境農(nóng)村的青壯年群體和勞動(dòng)力產(chǎn)生了強(qiáng)大的拉力。2006 年，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心“推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)研究”課題組就新農(nóng)村建設(shè)現(xiàn)狀在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行了調(diào)查，共涉及17 個(gè)?。ㄊ?、區(qū)），20 個(gè)地級(jí)市，57 個(gè)縣（市）166 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2 749 個(gè)村莊。調(diào)查結(jié)果顯示，70%的農(nóng)村已無(wú)可以進(jìn)城打工的剩余勞動(dòng)力，僅有25%的農(nóng)村還有40 歲以下的勞動(dòng)力。以云南省耿馬傣族佤族自治縣為例，2021 年統(tǒng)計(jì)年鑒顯示，2013—2021年耿馬縣鄉(xiāng)村人口占總?cè)丝诒戎貜?5.37%下降至45.67%，下降了19.7%。數(shù)據(jù)結(jié)果表明，戶籍地與居住地不一致，邊境人口內(nèi)流加劇，人口銳減、勞動(dòng)力大量流失成為普遍現(xiàn)象。

另一方面，云南邊境地區(qū)與緬甸歷史往來(lái)頻繁、交通便利，雖然云南邊境農(nóng)村地區(qū)與中國(guó)內(nèi)陸地區(qū)發(fā)展存在較大差異，但是其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平仍明顯高于毗鄰國(guó)的邊境地區(qū)?！笆濉币?guī)劃期間，云南省臨滄市邊境經(jīng)濟(jì)合作開發(fā)區(qū)入駐勞動(dòng)密集型企業(yè)達(dá)300 戶以上，緬甸跨境勞務(wù)移民市場(chǎng)打開導(dǎo)致大量外籍邊民以入境務(wù)工等形式在云南邊境生活。據(jù)了解，緬籍勞工在緬甸的個(gè)人月收入約600 人民幣，在邊境縣打工月收入1 500~2 400 人民幣，而相同的工種，中國(guó)邊民的月工資是緬籍勞工的3~5 倍。大量的外籍邊民以勞動(dòng)力價(jià)格優(yōu)勢(shì)成為當(dāng)?shù)貍€(gè)體戶或中小型企業(yè)降低成本、提高利潤(rùn)的首選，久而久之形成了外籍邊民的“虹吸現(xiàn)象”，無(wú)形中形成對(duì)云南邊境本地勞工的擠壓。

在內(nèi)陸地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)邊境勞動(dòng)力的拉力和邊境勞務(wù)市場(chǎng)中勞工擠壓產(chǎn)生的推力作用下，中緬邊境本地勞動(dòng)力大量外流，進(jìn)一步產(chǎn)生大量空心村和“三留”群體，對(duì)當(dāng)?shù)卣畏€(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、邊境安全產(chǎn)生重要影響。

3.2 新公共服務(wù)理論視角

云南邊境地區(qū)的空心化現(xiàn)象與當(dāng)?shù)卣从行男衅浞?wù)的責(zé)任有關(guān)［11］，指出政府應(yīng)通過行政行為有效解決邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后、就業(yè)機(jī)會(huì)匱乏等問題。認(rèn)為鄉(xiāng)村治理主體嚴(yán)重缺位、結(jié)構(gòu)失衡加劇、民主流于形式是邊境地區(qū)空心化問題面臨的困境。一方面，中國(guó)“自上而下”的國(guó)家治理體系雖然有助于加強(qiáng)層級(jí)之間的監(jiān)管，但有效到達(dá)基層治理層面的力量偏弱。邊境地區(qū)的基層自治應(yīng)因地制宜，密切聯(lián)系邊民。另一方面，中國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)，村級(jí)組織是中國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)的具體執(zhí)行單位。村中“精英”等高素質(zhì)人才的流失造成基層政權(quán)組織中人口年齡結(jié)構(gòu)老化，使村級(jí)層面的基層治理出現(xiàn)“斷層”，使政府職能得不到有效地發(fā)揮，造成基層政權(quán)職能權(quán)力和責(zé)任的弱化。

外流邊民大多是“邊緣人”，存在對(duì)內(nèi)陸城市、當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村聚落的“雙重融入”，應(yīng)當(dāng)從鄉(xiāng)村治理的主體、結(jié)構(gòu)、過程、內(nèi)容、方式出發(fā)，重視邊境地區(qū)村寨的外源性建設(shè)和內(nèi)源性建設(shè)，建立外出務(wù)工人員回流機(jī)制，重新定位村級(jí)正式組織、家族組織、邊境地區(qū)農(nóng)村社會(huì)組織的功能，提升邊境地區(qū)農(nóng)村的社會(huì)管理績(jī)效、自治職能和家族功能，以改善邊境地區(qū)空心化的問題。

4 邊境地區(qū)空心化的影響因素

4.1 自然基礎(chǔ)

2021 年，國(guó)家郵政局組織9 個(gè)邊境省份郵政企業(yè)和郵政管理部門展開摸底調(diào)查，調(diào)查結(jié)果顯示，全國(guó)有3 000 多個(gè)抵邊自然村，仍然有2/3 的抵邊自然村尚未實(shí)現(xiàn)直接通郵。這些抵邊自然村大多位于高山寒地、戈壁沙漠和亞熱帶山岳叢林地區(qū)，地廣人稀，交通不便或自然災(zāi)害頻發(fā)。不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)的自然基礎(chǔ)從本質(zhì)上造成邊境地區(qū)的村落布局較為原始，人力物力等資源難以交通運(yùn)輸，造成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為緩慢，城鎮(zhèn)化進(jìn)程和村落現(xiàn)代化發(fā)展缺少動(dòng)力因素。2021年云南省統(tǒng)計(jì)年鑒顯示，人均耕地面積由2013年0.55 hm2下降至2021年的0.12 hm2，下降了78.2%。城鎮(zhèn)化背景下，異地扶貧搬遷、土地征收導(dǎo)致農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的土地資源不足，“靠天吃飯”的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)使越來(lái)越多的青年放下農(nóng)民身份，向內(nèi)陸城鎮(zhèn)進(jìn)行“候鳥式”遷徙，遷移成功的青壯年群體產(chǎn)生示范效應(yīng)，帶動(dòng)其子代和父輩舉家遷移，造成邊境地區(qū)土地和房屋閑置荒廢，“三農(nóng)”問題凸顯。

4.2 發(fā)展條件

經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代，產(chǎn)業(yè)的集中化與群體城鎮(zhèn)化在很大程度上構(gòu)成了不同區(qū)域的發(fā)展特性，形成城鄉(xiāng)中心與邊緣的巨大差距，這種差距對(duì)原本的空間群體結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了極大的影響，并使之形成較大的景觀改變。原本居于區(qū)域邊緣空間當(dāng)中的群體加劇外流，使得原先劃出的邊境區(qū)域人煙稀少［21］。

以云南邊境耿馬縣為例，第一，交通不便捷。耿馬縣通往臨滄市的高鐵尚未建成，從耿馬縣前往周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)和更高一級(jí)縣市的主要交通工具為汽車和摩托車，完善的火車和客運(yùn)服務(wù)依舊處于起步階段，交通依靠拉客模式，邊民出行耗時(shí)長(zhǎng)，成本高。

第二，耿馬縣依托其邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)和邊貿(mào)口岸，吸引大量流動(dòng)人口前往邊境從事貿(mào)易活動(dòng)，隨之興起的服務(wù)業(yè)和商業(yè)的發(fā)展速度遠(yuǎn)超過公共服務(wù)供給能力提升的速度。截至2021年末，耿馬縣有工業(yè)企業(yè)104 個(gè)，其中，規(guī)模以上企業(yè)13 個(gè)，營(yíng)業(yè)面積50 m2以上的綜合商店或超市11 個(gè)，有KTV 等娛樂場(chǎng)所35 家，大小餐飲上百家。然而，耿馬縣的教育和醫(yī)療資源嚴(yán)重不足。當(dāng)前，耿馬縣共有9 所學(xué)校，其中包括5所幼兒園、3所小學(xué)和1所中學(xué)，1家一甲醫(yī)院，教育和醫(yī)療水平程度較低。一方面，耿馬縣本地教育資源不足是邊民的共識(shí)，大部分邊民尤其是少數(shù)民族邊民對(duì)教育的重要性認(rèn)知不足，“學(xué)習(xí)不好就回家種田”的思想依舊存在。另一方面，邊境地區(qū)工作艱苦、財(cái)政收入低，引入人才、留住人才的經(jīng)濟(jì)環(huán)境缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。抵邊村落智力資源的缺失，人才引進(jìn)吸引力不足，進(jìn)一步加劇公共服務(wù)供給缺失的問題。

第三，邊民引導(dǎo)政策差異下“不患寡而患不均”。為了改善邊民經(jīng)濟(jì)生活狀況，引導(dǎo)邊民駐留和建設(shè)邊疆，耿馬縣政府從2016 年起開始發(fā)放邊民補(bǔ)貼，按照邊民居住距離邊境線由近及遠(yuǎn)，補(bǔ)貼價(jià)格由高到低。在非和平年代，邊民補(bǔ)貼是一定程度上的風(fēng)險(xiǎn)撫慰，然而在當(dāng)下長(zhǎng)久的和平年代里，邊民補(bǔ)貼的傳統(tǒng)功能逐步演變?yōu)閷?shí)實(shí)在在的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼。在人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜的耿馬縣，邊民補(bǔ)貼的政策差異潛在造成了耿馬縣人民的心理不平衡，使其對(duì)邊境的歸屬感降低，最終導(dǎo)致人民與邊境場(chǎng)域的情感偏離。

4.3 邊境經(jīng)營(yíng)政策競(jìng)爭(zhēng)和偏差

中國(guó)陸地邊界線長(zhǎng) 2.2 萬(wàn) km，其中，1.9 萬(wàn) km 在民族自治地區(qū)，邊界線上分布著30 多個(gè)跨境民族。因同源文化和歷史背景，邊境兩側(cè)跨境民族以跨境貿(mào)易和探訪親友為主的社會(huì)經(jīng)濟(jì)互動(dòng)行為頻繁，地緣社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和族緣社會(huì)網(wǎng)絡(luò)交織［22］。在“大國(guó)小邊疆”和“小國(guó)大邊疆”的邊境經(jīng)營(yíng)法則背景下，雖然云南社會(huì)總體發(fā)展水平高于緬甸，但在邊界線上的優(yōu)勢(shì)不明顯。處于邊界線這一場(chǎng)域的邊民，“經(jīng)濟(jì)理性選擇”高于“政治理性選擇”，易對(duì)雙邊的教育和醫(yī)療等優(yōu)惠政策做出比較和選擇，對(duì)政治定義上的國(guó)家界限不明晰。云南民族事務(wù)委員會(huì)做出的調(diào)查指出，中國(guó)移居緬甸的共有約21 萬(wàn)人（包括流動(dòng)人口），而云南邊境耿馬縣老街移居人口多達(dá)11 萬(wàn)人，占比超過50%。相較于中國(guó)邊境，寬松的政治環(huán)境、優(yōu)沃的農(nóng)業(yè)資源、切實(shí)的惠邊措施等鄰國(guó)差異化的優(yōu)惠政策，使本該守土固邊的中國(guó)邊民國(guó)家邊界意識(shí)和國(guó)家觀念逐漸淡漠，逐漸疏離傳統(tǒng)邊境生活空間，出現(xiàn)拋荒棄耕、跨境放牧和采伐、跨境務(wù)工等跨境性社會(huì)互動(dòng)行為，造成邊境土地資源和人口虛空，一定程度上給邊境地區(qū)的非法越境、販毒和走私等打開了方便之門，導(dǎo)致邊境地區(qū)的非法活動(dòng)變得更加隱秘，邊防和公安部門的應(yīng)對(duì)難度劇增。

5 邊境地區(qū)空心化帶來(lái)的負(fù)效應(yīng)

5.1 邊境安全與治理受到挑戰(zhàn)

首先，邊境地區(qū)一方面是國(guó)家的疆域邊界，另一方面也是與鄰國(guó)友好往來(lái)的重要通道和窗口。人口流失、空心村的出現(xiàn)削弱邊境地區(qū)邊境安全防衛(wèi)的作用，不利于邊境有關(guān)部門管控和維護(hù)安全穩(wěn)定工作的開展。其次，受戰(zhàn)亂影響躲避戰(zhàn)亂的毗鄰國(guó)民眾和以務(wù)工等形式流入云南邊境農(nóng)村地區(qū)的外籍邊民存在與邊境農(nóng)村邊民發(fā)生矛盾的潛在可能性，處理難度大、周期長(zhǎng)，容易引發(fā)外交矛盾，不利于鞏固云南輻射東南亞中心的戰(zhàn)略地位，不利于國(guó)際關(guān)系的維持。最后，邊境地區(qū)空心化帶來(lái)大量社會(huì)不穩(wěn)定因素，不利于邊民興邊、守邊職責(zé)意識(shí)的鞏固，不利于增加邊民的國(guó)家認(rèn)同和民族認(rèn)同，威脅邊境地區(qū)的國(guó)家安全和領(lǐng)土主權(quán)。

5.2 邊境地區(qū)發(fā)展受阻

首先，人員的流動(dòng)和流失是邊境地區(qū)空心化的重要表現(xiàn)之一，而邊境地區(qū)空心化將會(huì)進(jìn)一步加劇中國(guó)邊民的流失，尤其是邊境地區(qū)青壯年勞動(dòng)力和精英群體的流失，這將會(huì)進(jìn)一步改變邊境地區(qū)的社會(huì)結(jié)構(gòu)，影響社會(huì)制度的選擇，進(jìn)而改變社會(huì)治理績(jī)效。其次，邊境地區(qū)的人員流動(dòng)會(huì)帶來(lái)大量閑置荒廢的土地，人員流動(dòng)后剩下的老弱婦孺群體無(wú)力無(wú)心種植大量閑散荒廢土地，造成土地資源的荒廢，一方面不能進(jìn)行農(nóng)業(yè)種植勞作產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，另一方面無(wú)法用于大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)生社會(huì)效益?？傮w而言，客觀上西南邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較為落后、農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，主觀上大量的流失人口和荒廢土地增加了邊境地區(qū)發(fā)展的阻力，造成“越落后人越少，人越少越落后”的惡性循環(huán)現(xiàn)象。

5.3 引發(fā)邊境地區(qū)一系列社會(huì)問題

首先，留守老弱婦孺的教育、養(yǎng)老、社會(huì)保障問題出現(xiàn)。大量邊境地區(qū)農(nóng)村青壯年人口的外流使得村莊成為“留守村”，兒童的教育和情感慰藉缺失，婦女的生活壓力加劇、“空巢老人”社會(huì)問題的出現(xiàn)，不利于邊境地區(qū)的社會(huì)和諧穩(wěn)定。其次，因務(wù)工、婚姻流入境內(nèi)的外籍邊民帶來(lái)了大量的社會(huì)不安定因素，產(chǎn)生大量的“三非”人員（非法入境、非法居留、非法務(wù)工）［23］，不利于中國(guó)邊境地區(qū)社會(huì)管理與服務(wù)工作的開展，引發(fā)邊民“認(rèn)同”危機(jī)，加劇潛在的邊民矛盾，對(duì)云南邊境的社會(huì)治安產(chǎn)生嚴(yán)重的威脅。最后，跨境外流的邊民面臨境外宗教滲透風(fēng)險(xiǎn)，伴生性的跨境婚姻、拐賣婦女、販運(yùn)毒品、艾滋病蔓延等相互交織的社會(huì)問題威脅社會(huì)穩(wěn)定。

6 解決措施

6.1 安全是前提、穩(wěn)定是保障、發(fā)展是關(guān)鍵

云南邊境地區(qū)空心化問題治理方面，安全是前提、穩(wěn)定是保障、發(fā)展是關(guān)鍵。在安全問題上，應(yīng)以總體國(guó)家安全觀為云南邊境農(nóng)村地區(qū)安全治理的指導(dǎo)思想，開辟并完善“黨政軍警民”、內(nèi)外聯(lián)通的治理路徑，最終充分保障邊境地區(qū)的發(fā)展，有力維護(hù)國(guó)家“硬邊疆”和“軟邊境”的安全目標(biāo)；在穩(wěn)定問題上，應(yīng)最小化非法跨境、跨境婚姻、跨境務(wù)工等跨境行為［24］所造成的影響；在發(fā)展問題上，應(yīng)加大邊境地區(qū)的開發(fā)與建設(shè)力度，提升區(qū)域內(nèi)供給和保障水平，逐步縮小與內(nèi)地經(jīng)濟(jì)和保障的差距，增加就業(yè)和發(fā)展機(jī)會(huì)，吸引外流人群尤其是外流精英群體的回流，增大云南邊境地區(qū)吸引人才的拉力。

6.2 推進(jìn)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展

鄉(xiāng)村發(fā)展的空間重構(gòu)、產(chǎn)業(yè)重塑、組織重整的“三整合”理論指出城鎮(zhèn)與產(chǎn)業(yè)是區(qū)域“形態(tài)”和“業(yè)態(tài)”交織作用的復(fù)合系統(tǒng)［25］，是城鄉(xiāng)關(guān)系的核心，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)［26，27］的載體。產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合本質(zhì)上是一定區(qū)域產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)互動(dòng)、融合發(fā)展的系統(tǒng)過程［28］。針對(duì)中國(guó)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的現(xiàn)狀和生存環(huán)境惡劣、交通不便的自然地理因素，應(yīng)通過土地整治、綜合開發(fā)和生態(tài)移民等措施重構(gòu)鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活空間，逐步加大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給［19］，通過邊境產(chǎn)業(yè)鏈的延伸來(lái)吸引周邊城鎮(zhèn)的發(fā)展要素，建立示范性中心村鎮(zhèn)，帶動(dòng)周邊村落的發(fā)展。

6.3 加大政策扶持力度

應(yīng)加大對(duì)邊境地區(qū)不同群體的政策扶持力度，包括制定邊境地區(qū)留人引才政策減緩邊境地區(qū)青壯年勞動(dòng)力的流失，通過為當(dāng)?shù)赝獬鰟?wù)工的農(nóng)民工提供住房補(bǔ)貼、產(chǎn)業(yè)資助、土地補(bǔ)償［29］、教育減免等優(yōu)惠政策調(diào)動(dòng)農(nóng)民工主體回歸邊境鄉(xiāng)村的積極性［30］。針對(duì)來(lái)華緬籍務(wù)工人員造成的勞工擠壓?jiǎn)栴}，應(yīng)加大邊民在產(chǎn)業(yè)經(jīng)理人培訓(xùn)中的占比，引導(dǎo)邊民在農(nóng)業(yè)、技術(shù)方面的職業(yè)化發(fā)展，增強(qiáng)邊民的自我發(fā)展能力。