新型城鎮(zhèn)化背景下蘇南就地城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)困境與優(yōu)化策略

沈雯珂

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京 211100）

《2022 年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》指出，推進(jìn)以縣域?yàn)橹匾d體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)大中城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，2022 年5 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》。這既是對城鎮(zhèn)化歷程的肯定，也是對以大中城市化為重點(diǎn)的城市化模式的修正。蘇南地區(qū)為實(shí)現(xiàn)“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的城鎮(zhèn)格局，在實(shí)踐中以小城鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)一體化的載體，努力探索就地城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)道路。費(fèi)孝通為解決農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)問題，曾在蘇南地區(qū)農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上提出小城鎮(zhèn)建設(shè)理論。小城鎮(zhèn)作為城市與農(nóng)村的中間地帶，既緩解城市容量壓力，又激發(fā)農(nóng)村活力［1］。城鎮(zhèn)化并不排斥城市化，而是兼容小城鎮(zhèn)和大中小城市。從人口流動(dòng)的空間范圍來看，城鎮(zhèn)化可分為異地城鎮(zhèn)化和就地城鎮(zhèn)化兩種［2］。異地城鎮(zhèn)化是農(nóng)村勞動(dòng)力向外地流動(dòng)，促進(jìn)外地城鎮(zhèn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。就地城鎮(zhèn)化是指農(nóng)民向就近的小城鎮(zhèn)或者中小城市轉(zhuǎn)移的城市化，一般以縣域?yàn)榭臻g范圍［3］。學(xué)術(shù)界許多研究將縣域尺度范圍內(nèi)發(fā)生的城鎮(zhèn)化稱為就地城鎮(zhèn)化［4］。改革開放以來，蘇南城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑以就地城鎮(zhèn)化為主體，就地城鎮(zhèn)化與異地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展，在實(shí)踐中取得成效。但伴隨著蘇南模式的轉(zhuǎn)型，蘇南城鎮(zhèn)化也面臨著資金周轉(zhuǎn)不暢、能源供應(yīng)不足、耕地流失、生態(tài)環(huán)境惡化、空間結(jié)構(gòu)不合理等因素的挑戰(zhàn)。探索就地城鎮(zhèn)化的特征、功能，研究蘇南城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程與現(xiàn)實(shí)困境，對于促進(jìn)大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展具有突出的現(xiàn)實(shí)借鑒意義。

1 蘇南城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史進(jìn)程

改革開放以來，國家政策引導(dǎo)為蘇南小城鎮(zhèn)的發(fā)展掃清了制度障礙，蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)依托區(qū)位優(yōu)勢和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢，城鎮(zhèn)化歷程由“蘇南模式”發(fā)展為“新蘇南模式”，再到“蘇南現(xiàn)代化模式”?；仡櫶K南就地城鎮(zhèn)化的歷史發(fā)展階段，對于認(rèn)識和促進(jìn)當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展具有重要意義。基于歷程演變視角，可將蘇南城鎮(zhèn)化歷程分為以下3 個(gè)歷史階段。

1.1 初步發(fā)展（1978—1990 年）

改革開放初期，輕工業(yè)產(chǎn)品的市場需求促進(jìn)了蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)人數(shù)逐年遞增，多數(shù)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)職業(yè)身份的改變。農(nóng)村工業(yè)化推動(dòng)了城鎮(zhèn)化建設(shè)，地方的基礎(chǔ)設(shè)施和公共福利事業(yè)受到企業(yè)與地方政府的支持。該時(shí)期，地方政府主導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，是農(nóng)村工業(yè)化的實(shí)際決策者和重要推動(dòng)者。多數(shù)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，小城鎮(zhèn)數(shù)量、面積、類型增加，功能提升，城鄉(xiāng)差距初步縮小。這種“以工興農(nóng)”的鄉(xiāng)村工業(yè)形式，不同于西方國家都市興起后農(nóng)村瀕臨破產(chǎn)、農(nóng)民被迫背井離鄉(xiāng)的發(fā)展模式［5］。

1.2 快速發(fā)展（1991—2000 年）

20 世紀(jì)90 年代，根據(jù)中央“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”的城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略部署和小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略理念，蘇南小城鎮(zhèn)快速發(fā)展。由于快速崛起的個(gè)體經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“布局分散、空間混雜、低產(chǎn)出、高污染”的特點(diǎn)，加之小城鎮(zhèn)建設(shè)過于強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展，忽視了城鎮(zhèn)公共服務(wù)功能的配套發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在全國范圍內(nèi)出現(xiàn)了較大衰退。因此，1995年蘇南地區(qū)開始進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制，企圖割斷政府對企業(yè)的管控紐帶，讓企業(yè)更好地在市場經(jīng)濟(jì)中運(yùn)作。該時(shí)期是以小城鎮(zhèn)發(fā)展為中心的城鎮(zhèn)化階段，主要通過改革產(chǎn)權(quán)制度、發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)、實(shí)行“三集中”策略等方式，激活小城鎮(zhèn)市場活力，完善城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系。在前期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)財(cái)富積累和支撐下，蘇南小城鎮(zhèn)得到快速發(fā)展，也成為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的承接地及財(cái)富積累地區(qū)［6］。

1.3 穩(wěn)定發(fā)展（2001—2022）

21 世紀(jì)，經(jīng)濟(jì)全球化帶動(dòng)蘇南地區(qū)外向型經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，一大批外向型企業(yè)不僅成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)的主要渠道，也吸引了許多外來務(wù)工人員。為集聚有限的資源，提升城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量，江蘇省政府將多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，小城鎮(zhèn)數(shù)量減少，但規(guī)模不斷擴(kuò)大，出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的“城市”。該時(shí)期城鎮(zhèn)擴(kuò)張不僅是規(guī)模的擴(kuò)張，也是質(zhì)量的提升，蘇錫常都市圈的發(fā)展壯大成為該階段的重要特征。以縣城發(fā)展為主導(dǎo)的就地城鎮(zhèn)化與異地城鎮(zhèn)化相結(jié)合的模式，其特色在于立足縣、鎮(zhèn)發(fā)展，人口、經(jīng)濟(jì)聚集效應(yīng)明顯，使小城鎮(zhèn)逐步成為整個(gè)城鎮(zhèn)居民系統(tǒng)中的重要節(jié)點(diǎn)和連接城鄉(xiāng)的紐帶。小城鎮(zhèn)以產(chǎn)品和服務(wù)為紐帶，與都市圈經(jīng)濟(jì)協(xié)作，呈放射形梯度分布，既與中心大城市分享信息、技術(shù)和人才、文化方面的資源，又有利于提高小城鎮(zhèn)人口的綜合素質(zhì)［7］。

2 蘇南就地城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)困境

就地城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)家庭資源的整合，家庭成員可以依托當(dāng)?shù)氐馁Y源解決就業(yè)問題，緩解城鎮(zhèn)化后的經(jīng)濟(jì)壓力，在基礎(chǔ)設(shè)施方面也極大滿足了農(nóng)民的需求。就地城鎮(zhèn)化解決了住房問題，讓進(jìn)城農(nóng)民有條件追求發(fā)展型消費(fèi)。但即使是發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，農(nóng)民的精神文明建設(shè)仍存在滯后問題，在思想道德、科學(xué)人文、環(huán)境衛(wèi)生等方面的素質(zhì)依然薄弱。蘇南地區(qū)積極推進(jìn)就近城鎮(zhèn)化，取得了一定成效，但由于制定決策缺乏前瞻性與可持續(xù)性，該地區(qū)的城鎮(zhèn)化面臨一些困境，一定程度上影響了城鄉(xiāng)一體化、多元化發(fā)展。

2.1 小城鎮(zhèn)與都市圈發(fā)展協(xié)調(diào)性不足

蘇南城鎮(zhèn)化是以縣域?yàn)閱挝煌七M(jìn)，以“三集中”為策略引導(dǎo)工農(nóng)業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)。目前來看，蘇南地區(qū)工業(yè)用地效率仍舊偏低、城鎮(zhèn)建設(shè)水平未見根本性突破、鄉(xiāng)村持續(xù)衰落現(xiàn)象愈演愈烈。城鎮(zhèn)建設(shè)與規(guī)劃以鎮(zhèn)區(qū)的規(guī)模發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長為著重點(diǎn)，而非強(qiáng)調(diào)與大中小城市互補(bǔ)合作、錯(cuò)位發(fā)展，進(jìn)行橫向聯(lián)合，整合優(yōu)質(zhì)資源。受思想和利益制約，就地城鎮(zhèn)化的土地規(guī)劃利用不合理。蘇南城鎮(zhèn)化的核心是加快發(fā)展小城鎮(zhèn)，因而在區(qū)域協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)互補(bǔ)、剩余勞動(dòng)力再分配等方面統(tǒng)籌能力有限，同位競爭激烈［8］。幾乎所有的小城鎮(zhèn)都試圖建立起一套完整的工業(yè)體系，結(jié)果導(dǎo)致建設(shè)用地過快增長、耕地?cái)?shù)量銳減、農(nóng)民失地嚴(yán)重、土地總量失控、結(jié)構(gòu)失衡、浪費(fèi)土地等現(xiàn)象日益嚴(yán)重，城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，蘇南地區(qū)自1980 年以來耕地面積呈持續(xù)減少局面，2010 年較 1980 年，耕地面積減少了 2 750 km2。城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，道路、通信及重要社會(huì)事業(yè)設(shè)施等沒有實(shí)現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌規(guī)劃和合理配制，沒有在不同規(guī)模層次的城鎮(zhèn)之間形成分級的基礎(chǔ)設(shè)施條件，特別是景觀設(shè)施有待提高［9］。

2.2 社區(qū)建設(shè)的內(nèi)在動(dòng)力不足

就地城鎮(zhèn)化是強(qiáng)調(diào)地方文化特色和非資本主導(dǎo)的城市化發(fā)展模式，具有地方特色導(dǎo)向。就地城鎮(zhèn)化有利于地方民俗活動(dòng)的恢復(fù)和地方文化的展現(xiàn)，有利于地方建筑特色及街巷空間的保護(hù)與傳承。但受傳統(tǒng)觀念及自身文化水平的影響，農(nóng)民參與社區(qū)建設(shè)的熱情不高、參與內(nèi)容有限。農(nóng)民沒有理解社區(qū)建設(shè)的理念，也沒有意識到對社區(qū)建設(shè)的責(zé)任與義務(wù)，將基層政府視為社區(qū)建設(shè)的惟一主體，缺乏自主意識，難以成為社區(qū)建設(shè)的主體。

2.3 教育醫(yī)療資源城鄉(xiāng)分布不均

蘇南的教育、醫(yī)療資源過度集中于城鎮(zhèn)，鄉(xiāng)村在醫(yī)療、教育及社會(huì)保障方面仍存在顯著差異。以家庭為單位的農(nóng)民，其城鎮(zhèn)化行動(dòng)受到家庭結(jié)構(gòu)、家庭發(fā)展目標(biāo)及代際合力狀況等家庭制度的深層次影響［10］。大多數(shù)選擇就地城鎮(zhèn)化的是一般農(nóng)民家庭，由于難以承擔(dān)起進(jìn)入大城市買房的經(jīng)濟(jì)壓力，一般會(huì)選擇在中小城鎮(zhèn)買房。農(nóng)民家庭內(nèi)部也存在著明顯的代際分化，年輕一代與家庭中的中老年人在就業(yè)、生活觀念等方面有著本質(zhì)區(qū)別。在城鎮(zhèn)化的推進(jìn)過程中，城鎮(zhèn)的教育醫(yī)療資源能否滿足農(nóng)民家庭的多元化需求，在一定程度上決定了城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。

2.4 城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的穩(wěn)健性不足

激進(jìn)城鎮(zhèn)化是指因城鎮(zhèn)擴(kuò)張需求，城鎮(zhèn)快速、大規(guī)模地吞并農(nóng)業(yè)用地，迫使農(nóng)民成為市民，它與政府行為密切相關(guān)，是一種資源錯(cuò)配和效率低下的表現(xiàn)［11-13］。首先，財(cái)政投入大，激進(jìn)城鎮(zhèn)化的實(shí)施主體是地方政府，地方政府負(fù)擔(dān)“拆點(diǎn)并居”的一切費(fèi)用。據(jù)調(diào)查，蘇南中心村城鎮(zhèn)化建設(shè)的費(fèi)用數(shù)額巨大，包括拆舊費(fèi)用、建新費(fèi)用和土地?fù)Q社保的費(fèi)用。一個(gè)250 戶自然村的住宅建設(shè)費(fèi)用就需1 200 萬元左右，僅是將農(nóng)戶原有的農(nóng)村住房換成集中回遷房，安置一戶就需要60 萬元左右，外加中心村內(nèi)部的各種基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)費(fèi)用，數(shù)額更為可觀。在此情況下，蘇南財(cái)政實(shí)力較弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)過大。其次，內(nèi)部矛盾問題突出，群眾變成了單純利益接收者，一旦知道其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)民獲得了更多利益，還會(huì)進(jìn)行攀比，甚至引發(fā)矛盾。再次，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)為追求快速城鎮(zhèn)化而強(qiáng)調(diào)工期，城鎮(zhèn)化工作的節(jié)奏激進(jìn)。最后，農(nóng)民快速市民化后，失去土地這一最后屏障和退路，而蘇南的鄉(xiāng)村工業(yè)多為勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，工人的可替代性強(qiáng)，工作的穩(wěn)定性不足，不能有效滿足市民化家庭長期建設(shè)發(fā)展。

3 推進(jìn)蘇南就地城鎮(zhèn)化發(fā)展的優(yōu)化路徑

3.1 科學(xué)把握城鎮(zhèn)定位，增強(qiáng)城市服務(wù)鄉(xiāng)村能力

以就地城鎮(zhèn)化推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，是分類引導(dǎo)城鎮(zhèn)的錯(cuò)位發(fā)展，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，強(qiáng)化城鎮(zhèn)與鄰近城市銜接，增強(qiáng)城鎮(zhèn)對鄉(xiāng)村的輻射帶動(dòng)作用。首先，融入鄰近都市圈發(fā)展，實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)與都市圈功能互補(bǔ)。小城鎮(zhèn)應(yīng)善于利用大城市的優(yōu)勢發(fā)展自身的社會(huì)經(jīng)濟(jì)，主動(dòng)承接大城市的人力、產(chǎn)業(yè)資源，合理分工協(xié)作、優(yōu)化資源分配。發(fā)展戰(zhàn)略上注重“一體化”融合，主動(dòng)接受大城市的空間功能融合，加強(qiáng)與大城市建設(shè)用地銜接；強(qiáng)化快速交通連接與基礎(chǔ)設(shè)施共享共建，促進(jìn)交通網(wǎng)絡(luò)、基礎(chǔ)設(shè)施的融合。其次，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，強(qiáng)化城鎮(zhèn)化生態(tài)區(qū)域規(guī)劃。堅(jiān)決貫徹新型城鎮(zhèn)化的綠色發(fā)展理念，轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化的方式，以生態(tài)優(yōu)先的發(fā)展思路，修復(fù)生態(tài)環(huán)境、牢筑生態(tài)安全屏障，提升資源環(huán)境承載力，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一。切實(shí)保護(hù)小城鎮(zhèn)的綠色空間，重視城鎮(zhèn)“三生空間”的構(gòu)建，即生產(chǎn)、生活與生態(tài)空間，使集約高效的生產(chǎn)空間、舒適宜居的生活空間和山明水秀的生態(tài)空間融為一體。再次，健全城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村一體化發(fā)展機(jī)制。推動(dòng)農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)的城鎮(zhèn)發(fā)展農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技服務(wù)、資金支持保障，為有效服務(wù)“三農(nóng)”、保障糧食安全做支持。最后，積極培育、壯大城鎮(zhèn)的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。根據(jù)城鎮(zhèn)的區(qū)位和資源，積極培育特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)城鎮(zhèn)先進(jìn)制造、商貿(mào)流通和文化旅游等產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展，從而集聚城鄉(xiāng)人口，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民的就地就業(yè)。

3.2 營造社區(qū)模式，重塑社區(qū)建設(shè)動(dòng)力

社區(qū)營造通過聚合資源實(shí)現(xiàn)社區(qū)內(nèi)生式發(fā)展［14］，對蘇南現(xiàn)階段的社區(qū)建設(shè)具有實(shí)踐指導(dǎo)意義。根據(jù)日本的社區(qū)營造運(yùn)動(dòng)經(jīng)驗(yàn)，居民內(nèi)在動(dòng)力需要通過自主性加以激發(fā)。社區(qū)宜自主設(shè)置地方特有產(chǎn)業(yè)的開發(fā)與文化包裝，通過居民參與社區(qū)活動(dòng)增強(qiáng)社區(qū)凝聚力。例如，舉辦文化、藝術(shù)、學(xué)術(shù)交流等活動(dòng)；宣揚(yáng)地方文史、人物、傳說和典故；建立與創(chuàng)造社區(qū)形象與識別標(biāo)志系統(tǒng)等。每個(gè)城鎮(zhèn)可根據(jù)自身的特點(diǎn)，因地制宜地制定差異化的社區(qū)建設(shè)策略，保護(hù)地方特色的延續(xù)，避免惡性競爭［15］。

社區(qū)營造涉及多方力量，基層政府、社會(huì)精英、社區(qū)居民應(yīng)明確自身角色定位，分工運(yùn)作?；鶎诱谏鐓^(qū)營造過程中提供政策指導(dǎo)與資金支持，鼓勵(lì)多方參與并協(xié)調(diào)管理社區(qū)營造建設(shè)，需考慮當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)資源、文化特色，營造具有地方特色的社區(qū)氛圍。社會(huì)精英作為社區(qū)營造的第三方，引進(jìn)資源與技術(shù)，扮演“協(xié)作者和指導(dǎo)者”角色，可在基層政府的組織協(xié)調(diào)下為社區(qū)居民提供專業(yè)技能，使社區(qū)居民主動(dòng)學(xué)習(xí)、接受新思想并發(fā)揮個(gè)人創(chuàng)造性。社區(qū)居民是社區(qū)建設(shè)的主力，應(yīng)轉(zhuǎn)變角色定位，明確其擁有社區(qū)建設(shè)的知情權(quán)、參與權(quán)，將自己視為社區(qū)行動(dòng)者，發(fā)揮主人翁意識，激發(fā)自主創(chuàng)新性，提高社區(qū)自治能力。

3.3 完善醫(yī)療教育資源，增進(jìn)縣域民生福祉

擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源供給。教育是立國之本，關(guān)乎個(gè)人發(fā)展、家庭幸福和民族復(fù)興。政府及相關(guān)部門應(yīng)在教育規(guī)劃布局、資金投入和公共資源配置等方面優(yōu)先考慮教育事業(yè)。為促進(jìn)城鎮(zhèn)化過程的城鄉(xiāng)教育資源均衡發(fā)展，各級政府及相關(guān)部門應(yīng)協(xié)同配合，根據(jù)教育資源分布現(xiàn)狀及城鎮(zhèn)發(fā)展，優(yōu)化資源配置，為義務(wù)教育學(xué)校擴(kuò)容增位，推動(dòng)義務(wù)教育學(xué)校改善教學(xué)條件。強(qiáng)化醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給，提升基層醫(yī)療診治、服務(wù)能力；改善基層醫(yī)療設(shè)施等硬件條件；推動(dòng)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療衛(wèi)生資源下沉，建立省市三甲醫(yī)院對縣級醫(yī)院的幫扶機(jī)制；完善城鎮(zhèn)居民醫(yī)保制度；大力發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療，開展便捷醫(yī)療服務(wù)，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程會(huì)診等。

3.4 堅(jiān)持以人為本，穩(wěn)健推進(jìn)就地城鎮(zhèn)化質(zhì)量

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的重要組成部分，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然現(xiàn)象，因而穩(wěn)健推進(jìn)城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化建設(shè)的必然選擇。城鎮(zhèn)化的推進(jìn)必須堅(jiān)持以人為本的理念，不能一味地追求城鎮(zhèn)化率，忽視了城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。高效、穩(wěn)健推進(jìn)城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵在于人，當(dāng)前出現(xiàn)的城鎮(zhèn)化資源錯(cuò)配、效率低下難題，其根本原因在于未意識到人這一主體的重要性。

首先，合理分配城鎮(zhèn)化建設(shè)資金，建立全程資金流向的監(jiān)督體系。通過上級政府、市場等多渠道籌集城鎮(zhèn)化建設(shè)資金，高效利用資金，明確掌握每一筆資金的用途，搭建透明化的信息平臺，向公眾展示資金使用的項(xiàng)目概況。

其次，統(tǒng)一城鎮(zhèn)化建設(shè)的認(rèn)知、內(nèi)涵理解和價(jià)值認(rèn)同。城鎮(zhèn)化過程較為漫長，所涉及的利益群體較多，激進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)也會(huì)造成一些社會(huì)矛盾。一方面，基層政府應(yīng)科學(xué)解讀城鎮(zhèn)化的相關(guān)政策，宣傳城鎮(zhèn)化建設(shè)的實(shí)施原則與理念，確保民眾理解城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心，形成統(tǒng)一的價(jià)值認(rèn)同。另一方面，貫徹新型城鎮(zhèn)化的以人為本理念，以農(nóng)民為主體，充分考慮其意愿，各項(xiàng)城鎮(zhèn)化建設(shè)以農(nóng)民訴求和城市發(fā)展需求展開，推動(dòng)城鎮(zhèn)化的價(jià)值認(rèn)同與建設(shè)活力。

再次，加強(qiáng)科學(xué)規(guī)劃指導(dǎo)，推動(dòng)城鎮(zhèn)化工作“穩(wěn)中求進(jìn)”?；鶎诱仨毥y(tǒng)籌兼顧，聆聽并接受多方的反饋意見，科學(xué)判斷城鎮(zhèn)的發(fā)展定位，制定可持續(xù)發(fā)展的方案，明確城鎮(zhèn)化建設(shè)的穩(wěn)健節(jié)奏，反對冒進(jìn)的城鎮(zhèn)化建設(shè)。根據(jù)上級政府的政策指示，落實(shí)好各部門的權(quán)責(zé)分工，加強(qiáng)協(xié)商交流，將城鎮(zhèn)化建設(shè)成效與政府各部門績效掛鉤，并從建設(shè)成效、群眾滿意度等方面開展科學(xué)評估。

最后，健全征用補(bǔ)償機(jī)制，轉(zhuǎn)移農(nóng)民就業(yè)問題。開展多項(xiàng)安置補(bǔ)償方案，尊重農(nóng)民的選擇意愿。通過組織職業(yè)技能培訓(xùn)提高安置農(nóng)民的就業(yè)能力，努力營造友好的就業(yè)環(huán)境。保障宅基地置換后的村集體經(jīng)營用地的儲(chǔ)備指標(biāo)，使農(nóng)民可以利用土地配額投資建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房或者店面等，發(fā)展產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)，分享土地的長期增值收益，擁有新的、穩(wěn)定的收入來源，實(shí)現(xiàn)雙向城鄉(xiāng)資源流動(dòng)。［16］

4 小結(jié)與討論

城鎮(zhèn)化路徑是由自然條件、經(jīng)濟(jì)、歷史、文化、制度、政治等多種要素綜合作用的結(jié)果。小城鎮(zhèn)由于具有低價(jià)住房、發(fā)達(dá)公共交通、歷史文化保護(hù)等品質(zhì)，有利于開展特色產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。就地城鎮(zhèn)化可以克制和治療單向城鄉(xiāng)資源流動(dòng)而帶來的“城市病”“農(nóng)村病”，既是必要的，也是現(xiàn)實(shí)可行的。農(nóng)民素質(zhì)和技能的提升、農(nóng)業(yè)機(jī)械化和產(chǎn)業(yè)化程度的提高、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高度發(fā)展、中心城鎮(zhèn)輻射作用的發(fā)揮、農(nóng)民收入增長及國家對農(nóng)村的投入建設(shè)、熟人社會(huì)的人文因素等，都為農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化提供了前提和依據(jù)。蘇南城鎮(zhèn)化的難點(diǎn)在于小城鎮(zhèn)建設(shè)與都市圈不協(xié)調(diào)、激進(jìn)城鎮(zhèn)化、社區(qū)建設(shè)動(dòng)力不足等。因此，就地城鎮(zhèn)化要統(tǒng)籌兼顧，厘清大中小城鎮(zhèn)發(fā)展的區(qū)別與聯(lián)系，整體協(xié)調(diào)布局，系統(tǒng)規(guī)劃，全面促進(jìn)大中小城鎮(zhèn)之間相對均衡協(xié)調(diào)的發(fā)展，從而穩(wěn)定有序地推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。