歐盟能源政策新調(diào)整及其展望

董一凡

（中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院歐洲研究所）

烏克蘭危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，歐盟的能源政策由于地緣政治環(huán)境變化和全球能源危機(jī)的發(fā)酵而出現(xiàn)大幅度的調(diào)整。以能源與俄羅斯“脫鉤”作為政治目標(biāo)，以能源多元化、內(nèi)部能源挖潛和能源貿(mào)易格局調(diào)整為手段，推進(jìn)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，是近年來(lái)歐盟能源政策方向性、系統(tǒng)性的調(diào)整，對(duì)歐盟自身能源安全形勢(shì)和能源轉(zhuǎn)型前景帶來(lái)深遠(yuǎn)影響。

1 推進(jìn)能源供求關(guān)系重塑

歐盟作為能源高度依賴進(jìn)口的全球第三大經(jīng)濟(jì)體，將能源安全特別是供應(yīng)安全視作其經(jīng)濟(jì)安全的重要領(lǐng)域[1]。20世紀(jì)70年代以來(lái)，歐盟逐步建立和完善能源安全政策框架，并根據(jù)全球能源格局和地緣政治環(huán)境變化不斷加以調(diào)整。鑒于傳統(tǒng)上俄羅斯和歐盟極為密切的能源關(guān)系，烏克蘭危機(jī)對(duì)歐盟地緣和安全環(huán)境產(chǎn)生巨大影響，歐盟能源供應(yīng)政策發(fā)生顛覆性變化。

1.1 推動(dòng)歐俄能源領(lǐng)域激進(jìn)“脫鉤”

俄羅斯過(guò)去是歐盟能源最重要的進(jìn)口來(lái)源國(guó)，2020年歐盟石油、天然氣、煤炭的進(jìn)口總量中，俄羅斯所占比重分別達(dá)36.5%、41.1%和19.3%[2]，歐俄能源關(guān)系相互依賴性和互惠互利性也較高，歐盟內(nèi)部特別是德國(guó)在過(guò)去將歐俄能源關(guān)系的穩(wěn)定視作歐洲經(jīng)濟(jì)的重要支撐和歐俄關(guān)系的“壓艙石”。雖然2005年、2009年的斷氣事件以及俄格沖突和2014年烏克蘭危機(jī)等不斷增強(qiáng)歐盟對(duì)俄能源不信任感，歐盟也一直將“進(jìn)口多元化”和“降低對(duì)俄依賴”作為能源安全政策框架的目標(biāo)，但歐盟仍將俄視作離不開(kāi)的能源伙伴。2022年2月爆發(fā)的烏克蘭危機(jī)徹底改寫(xiě)了歐盟對(duì)俄認(rèn)知，歐盟及其成員國(guó)普遍將俄從“潛在威脅”轉(zhuǎn)為現(xiàn)實(shí)安全威脅和最大敵人，推動(dòng)最大限度經(jīng)濟(jì)制裁和能源“脫鉤”，希望以此能在未來(lái)減少能源關(guān)系影響地緣政治決策，并通過(guò)經(jīng)濟(jì)施壓削弱俄在烏持續(xù)“特別軍事行動(dòng)”的能力和資源，因而以迅速和激進(jìn)的步伐推動(dòng)對(duì)俄能源“脫鉤”。2022年3月，歐盟委員會(huì)提出“重新賦能歐洲：歐洲廉價(jià)、安全、可持續(xù)能源聯(lián)合行動(dòng)”（REPowerEU）的能源保障框架計(jì)劃，主要目標(biāo)即“逐步削減對(duì)俄煤炭、天然氣依賴”，力爭(zhēng)“21世紀(jì)末從俄天然氣中獨(dú)立”，提出歐盟應(yīng)多措并舉，在2022年底前主動(dòng)將來(lái)自俄羅斯的天然氣進(jìn)口量同比減少2/3[3]。2022年4月，歐盟外長(zhǎng)會(huì)發(fā)布決議，自2022年8月底起禁止進(jìn)口俄羅斯煤炭。2022年5月，歐盟峰會(huì)達(dá)成妥協(xié)性決議，提出禁止進(jìn)口俄羅斯海運(yùn)石油，在匈牙利等國(guó)要求下暫時(shí)豁免管道石油進(jìn)口禁令，而德國(guó)、波蘭等國(guó)承諾同時(shí)禁止俄管道石油，預(yù)計(jì)在2022年底前禁止90%的俄羅斯輸往歐洲的石油。雖然歐盟過(guò)去能源安全政策將“對(duì)沖過(guò)度依賴俄能源的風(fēng)險(xiǎn)”作為其目標(biāo)之一，但采取禁運(yùn)令、主動(dòng)減少相互依賴程度等激進(jìn)手段前所未有。與此同時(shí)，歐盟仍根據(jù)其自身能源體系發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢(shì)及對(duì)俄依賴程度，采取差異性的“脫鉤”手段。一方面，過(guò)去歐盟及諸多成員國(guó)推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型和綠色發(fā)展，將淘汰煤炭開(kāi)采及發(fā)電提上日程，歐盟因而將對(duì)俄禁令和自身淘汰煤炭相結(jié)合，迅速采取行動(dòng)；另一方面，石油和天然氣在歐盟能源經(jīng)濟(jì)體系中分量更重，特別是天然氣在能源低碳轉(zhuǎn)型以及歐盟居民冬季取暖用能中的作用十分關(guān)鍵，因而石油領(lǐng)域經(jīng)過(guò)了較長(zhǎng)時(shí)間的成員國(guó)內(nèi)部爭(zhēng)議才達(dá)成妥協(xié)性的禁令，天然氣領(lǐng)域則是以逐步降低進(jìn)口的方式漸進(jìn)“脫鉤”，以避免短期沖擊帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)震蕩。

1.2 加大能源外交力度

長(zhǎng)期以來(lái)，由于對(duì)俄羅斯以能源作為地緣政治工具的警惕，以及對(duì)于中東、非洲等能源進(jìn)口來(lái)源地區(qū)動(dòng)蕩形勢(shì)沖擊能源供應(yīng)穩(wěn)定的擔(dān)憂，歐盟在能源供應(yīng)安全方面一直秉持“雞蛋不放同一籃子”的理念，將能源外交作為推動(dòng)能源進(jìn)口多元化，對(duì)沖能源市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和地緣政治風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。在歐盟委員會(huì)2000年《歐盟能源供應(yīng)安全綠皮書(shū)》、2006年《歐盟能源綠皮書(shū)》以及2010年的“能源2020”政策文件中均提及要與域外國(guó)家加強(qiáng)對(duì)話和合作，在構(gòu)建定價(jià)機(jī)制、締結(jié)供應(yīng)協(xié)議等方面進(jìn)行合作。2014年烏克蘭危機(jī)后，歐盟于2015年提出的“能源聯(lián)盟”戰(zhàn)略中，以能源外交對(duì)沖俄能源供應(yīng)挑戰(zhàn)的意向更為明顯，明確提出“重新激活歐盟能源外交”，以構(gòu)建能源伙伴關(guān)系促進(jìn)與中亞、中東、非洲、挪威、美國(guó)、加拿大等國(guó)能源合作，促進(jìn)上述地區(qū)和國(guó)家加大對(duì)歐供應(yīng)[4]。2022年2月烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，歐盟在“重新賦能歐洲”政策框架中提出進(jìn)口多元化作為替代俄羅斯天然氣的重要路徑之一，計(jì)劃從其他國(guó)家多進(jìn)口500億立方米液化天然氣（LNG）和100億立方米管道氣。歐盟和成員國(guó)均迅速與諸多國(guó)家達(dá)成供氣擴(kuò)大協(xié)議。2022年3月，歐盟與美國(guó)達(dá)成LNG增加供應(yīng)的協(xié)議，美國(guó)承諾2022年底在現(xiàn)有LNG基礎(chǔ)上向歐盟多供應(yīng)150億立方米LNG，并推動(dòng)2030年美國(guó)供應(yīng)至歐洲的LNG規(guī)模達(dá)到500億立方米，雙方還承諾就監(jiān)管程序、進(jìn)出口審批、基礎(chǔ)設(shè)施等開(kāi)展合作。2022年6月，歐盟還分別與挪威等簽署能源合作協(xié)議，挪威有望在2022年底前向歐盟額外出口相當(dāng)于100太瓦時(shí)的石油和天然氣，歐盟繼續(xù)推動(dòng)挪威開(kāi)采油氣并對(duì)歐盟出口，與埃及、以色列簽署推動(dòng)?xùn)|地中海開(kāi)采天然氣向歐盟輸送的諒解備忘錄。2022年7月，歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩訪問(wèn)阿塞拜疆，阿塞拜疆承諾將擴(kuò)展“南部天然氣走廊”對(duì)歐輸送能力，年供氣量從當(dāng)前80億立方米增至2023年的120億立方米，未來(lái)還將增至200億立方米。

各成員國(guó)亦積極拓展與能源富產(chǎn)國(guó)伙伴關(guān)系。意大利時(shí)任總理德拉吉于2022年4月和7月兩度訪問(wèn)阿爾及利亞，促成一項(xiàng)價(jià)值40億美元的協(xié)議，阿爾及利亞有望于2022年底前為意大利增加供氣40億立方米，意大利于2022年4月還與安哥拉、剛果（布）兩國(guó)簽署供氣協(xié)議。2022年5月，德國(guó)總理朔爾茨訪問(wèn)塞內(nèi)加爾，推動(dòng)兩國(guó)天然氣開(kāi)發(fā)和出口合作。2022年6月，法國(guó)道達(dá)爾成功向卡塔爾海上氣田投資20億美元，成為卡塔爾海上氣田首個(gè)外國(guó)伙伴。2022年7月，法國(guó)邀請(qǐng)沙特阿拉伯王儲(chǔ)訪問(wèn)法國(guó)討論能源供應(yīng)問(wèn)題，雙方就可再生能源和氫能合作達(dá)成協(xié)議，同月還邀請(qǐng)阿聯(lián)酋總統(tǒng)訪法，促成道達(dá)爾與阿布扎比國(guó)家石油公司的能源供應(yīng)協(xié)議。2022年9月，朔爾茨訪問(wèn)沙特阿拉伯、阿聯(lián)酋、卡塔爾，謀求能源供應(yīng)。此外，在對(duì)外能源貿(mào)易上，歐盟委員會(huì)和成員國(guó)建立了一個(gè)歐盟層面能源平臺(tái)，“組團(tuán)”以單一行為體進(jìn)行天然氣對(duì)外購(gòu)買(mǎi)談判，2022年5月歐盟委員會(huì)和保加利亞以及西巴爾干國(guó)家成立了一個(gè)區(qū)域特別工作組，協(xié)調(diào)區(qū)域天然氣貿(mào)易問(wèn)題。

1.3 增強(qiáng)市場(chǎng)影響力

在能源危機(jī)中，歐盟認(rèn)為當(dāng)前其能源市場(chǎng)機(jī)制和能源產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制有較大不合理性，是其能源價(jià)格劇烈波動(dòng)的重要因素，有意推動(dòng)更多能源市場(chǎng)改革，以及實(shí)行暫時(shí)性的能源限價(jià)措施來(lái)穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格。歐盟委員會(huì)多次提出要推進(jìn)天然氣和電力市場(chǎng)改革，以及實(shí)施特殊限價(jià)措施等。2022年10月，歐盟委員會(huì)發(fā)布了“能源緊急狀態(tài)”（Energy Emergency）政策框架，提出一攬子針對(duì)能源價(jià)格和能源市場(chǎng)的政策措施[5]，提出包括推進(jìn)歐盟共同天然氣采購(gòu)、制定天然氣“臨時(shí)價(jià)格走廊”以及出臺(tái)限制發(fā)電領(lǐng)域天然氣價(jià)格臨時(shí)措施等內(nèi)容；長(zhǎng)期措施則包括改革以荷蘭TTF天然氣期貨價(jià)格指數(shù)為價(jià)格基礎(chǔ)的歐盟天然氣市場(chǎng)，使其更好反映未來(lái)歐盟天然氣結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向液化天然氣的現(xiàn)實(shí)；在市場(chǎng)規(guī)則修訂方面則提出電力市場(chǎng)和天然氣市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制改革，包括要求可再生能源在內(nèi)的電力價(jià)格不得按照過(guò)去的最高邊際價(jià)格機(jī)制定價(jià)，設(shè)定180歐元/兆瓦時(shí)的“超額收入上限”等。

歐盟還在地緣政治考量主導(dǎo)下，與西方盟友醞釀針對(duì)俄羅斯的石油限價(jià)措施，2022年9月七國(guó)集團(tuán)財(cái)長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)對(duì)俄羅斯石油設(shè)置價(jià)格上限的決議。2022年10月6日，歐盟理事會(huì)通過(guò)對(duì)俄第八輪制裁措施，提出歐盟石油海運(yùn)服務(wù)企業(yè)只有在“承運(yùn)石油價(jià)格低于限價(jià)水平”前提下，才能夠向俄羅斯提供運(yùn)輸石油至第三國(guó)的服務(wù)，原油和精煉石油產(chǎn)品限價(jià)將分別于2022年12月5日和2023年2月5日生效。

2 加強(qiáng)內(nèi)部能源開(kāi)源節(jié)流力度

在外部化石能源供應(yīng)持續(xù)緊張的背景下，歐盟在調(diào)整供應(yīng)來(lái)源的同時(shí)，希望通過(guò)內(nèi)部能源潛力挖掘進(jìn)一步推動(dòng)能源供需的平衡，提升能源安全韌性。事實(shí)上，提升能源效率和發(fā)展可再生能源是歐盟推進(jìn)綠色、低碳能源轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容，也被歐盟視作從供應(yīng)和需求端的變革來(lái)降低化石能源進(jìn)口依賴的重要舉措。

2.1 多措并舉推動(dòng)節(jié)能和儲(chǔ)備措施

自2021年9月能源危機(jī)以來(lái)，歐盟（歐共體）就將控制能源消費(fèi)總量以及提升能源效率等穩(wěn)控“需求端”的方式，作為能源安全政策框架的重要一環(huán)，隨著綠色低碳能源轉(zhuǎn)型進(jìn)程在歐盟引入落地到不斷推進(jìn)，控消費(fèi)、增效率作為實(shí)現(xiàn)“碳中和”進(jìn)程的助力而受到越來(lái)越多的重視。烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，面對(duì)2021年以來(lái)能源供應(yīng)失衡因地緣政治沖擊而持續(xù)加劇的局面，歐盟也將控消費(fèi)納入其能源安全政策框架。與危機(jī)前強(qiáng)調(diào)通過(guò)提升使用效率來(lái)間接節(jié)能不同的是，當(dāng)前歐盟開(kāi)源節(jié)流措施更多的是推行較強(qiáng)制的消費(fèi)削減政策，近似于“戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)”加大配給和政府控制的意味。“重新賦能歐洲”政策文件指出，推進(jìn)全球范圍內(nèi)取暖溫度調(diào)低1℃，每年可節(jié)約100億立方米天然氣。2022年7月，根據(jù)多數(shù)成員國(guó)的倡議和要求，歐盟委員會(huì)發(fā)布“為安全過(guò)冬節(jié)約天然氣”政策文件，提出歐盟應(yīng)從2022年8月至2023年3月期間將其天然氣消費(fèi)量較往年水平削減15%，以“應(yīng)對(duì)俄羅斯部分或完全斷氣”，防止歐盟天然氣耗盡及成員國(guó)內(nèi)部供應(yīng)突然中斷[6]。歐盟委員會(huì)提出的節(jié)能措施包括降低淋浴或取暖溫度、關(guān)閉不必要電器、強(qiáng)制減少公共建筑或場(chǎng)所供暖、減少燃燒天然氣發(fā)電等。在目標(biāo)實(shí)現(xiàn)路徑上，歐盟要求成員國(guó)“自愿削減”天然氣消費(fèi)量，并根據(jù)當(dāng)前情況更新國(guó)家緊急計(jì)劃來(lái)適應(yīng)歐盟措施。出現(xiàn)“嚴(yán)重短缺”狀況時(shí)，歐盟將強(qiáng)制執(zhí)行消費(fèi)削減目標(biāo)。歐盟預(yù)計(jì)節(jié)約15%天然氣消費(fèi)量將使冬季消費(fèi)量減少450億立方米，以彌補(bǔ)潛在的300億立方米缺口，從而有助于應(yīng)對(duì)最極端情況。在儲(chǔ)備方面，歐盟啟動(dòng)并加強(qiáng)了有關(guān)能源儲(chǔ)備管理的機(jī)制和框架。2022年3月，歐委會(huì)提出一項(xiàng)立法提案，要求成員國(guó)在2022年11月前保證其天然氣庫(kù)存達(dá)到其儲(chǔ)氣庫(kù)儲(chǔ)量的80%，2023年起這一指標(biāo)將提升至90%[7]。2022年5月，儲(chǔ)氣計(jì)劃經(jīng)歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)通過(guò)并生效，將保障能源安全的儲(chǔ)備責(zé)任義務(wù)落實(shí)到各個(gè)成員國(guó)。在石油領(lǐng)域，歐盟提出應(yīng)按照歐盟及成員國(guó)有關(guān)規(guī)則合理使用石油儲(chǔ)備。

2.2 大力挖掘可再生能源潛力

探索替代能源降低某一品種的能源對(duì)外依賴，一直是各國(guó)能源安全政策的重要一環(huán)，自1981年歐共體發(fā)布《共同體能源戰(zhàn)略發(fā)展》起，發(fā)展替代能源即成為歐盟能源政策的選項(xiàng)。近年來(lái)，歐盟推進(jìn)綠色低碳能源轉(zhuǎn)型，擴(kuò)大可再生能源在能源結(jié)構(gòu)中的比重，一定程度上也有通過(guò)削減化石能源消費(fèi)比重來(lái)增強(qiáng)能源安全韌性的考量。烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，歐盟對(duì)替代能源增強(qiáng)供應(yīng)安全的重視程度明顯上升，而且強(qiáng)調(diào)在“特殊時(shí)期”，應(yīng)啟用某些在環(huán)境領(lǐng)域爭(zhēng)議較大的能源來(lái)源以渡過(guò)危機(jī)。一方面，歐盟以能源安全促進(jìn)清潔能源進(jìn)一步發(fā)展?！爸匦沦x能歐洲”政策文件指出，歐盟應(yīng)在2021年7月提出的“適應(yīng)55”（Fit for 55）能源氣候目標(biāo)框架下提出更高的可再生能源發(fā)展目標(biāo)，至2030年生物甲烷產(chǎn)量達(dá)到350億立方米；可再生能源制氫產(chǎn)量至2030年將在560萬(wàn)噸目標(biāo)基礎(chǔ)上額外增加1500萬(wàn)噸，替代250億～500億立方米天然氣消費(fèi)；光伏和風(fēng)電裝機(jī)量在2025年和2030年分別達(dá)到當(dāng)前規(guī)模的2倍和3倍，2022年底爭(zhēng)取歐盟新增15太瓦時(shí)屋頂光伏裝機(jī)；將2030年可再生能源的消費(fèi)目標(biāo)從占?xì)W盟能源總消費(fèi)的40%提升至45%；未來(lái)5年安裝1000萬(wàn)套熱泵設(shè)備等，這些規(guī)劃均指向替代俄羅斯天然氣[8]。2022年5月，歐盟發(fā)布“太陽(yáng)能戰(zhàn)略”，是歐盟首個(gè)全面的發(fā)展光伏能源的政策框架，提出以改善市場(chǎng)環(huán)境和投資條件、建立歐盟太陽(yáng)能產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、強(qiáng)化全產(chǎn)業(yè)鏈地位、支持創(chuàng)新和國(guó)際化標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建、增加發(fā)電產(chǎn)能和基礎(chǔ)設(shè)施投資、鼓勵(lì)居民和中小企業(yè)投資等舉措，力爭(zhēng)至2030年每年新增光伏裝機(jī)45吉瓦，2022年底屋頂光伏發(fā)電19太瓦時(shí)，相關(guān)目標(biāo)均比“適應(yīng)55”政策框架有所提高。

2.3 重拾傳統(tǒng)能源供應(yīng)保障作用

歐盟在將當(dāng)前能源供應(yīng)危機(jī)視作“緊急狀態(tài)”背景下，一定程度擱置過(guò)去將能源低碳化、綠色化作為其“不可逆”發(fā)展路徑的態(tài)度，將保障供應(yīng)安全擺在比應(yīng)對(duì)氣候變化和實(shí)現(xiàn)“碳中和”更重要的位置，允許各國(guó)重新啟用煤炭、核電等在歐洲有爭(zhēng)議性的能源。歐盟在“為安全過(guò)冬節(jié)約天然氣”政策文件中，明確提及“當(dāng)前歐盟和成員國(guó)的家庭、發(fā)電和工業(yè)部門(mén)應(yīng)當(dāng)首先考慮以其他能源替代天然氣的可能性”，而“有必要臨時(shí)部署柴油和煤炭等碳密集程度更高能源替代天然氣”，與過(guò)去歐盟強(qiáng)調(diào)淘汰煤炭、壓縮化石能源使用的論調(diào)大相徑庭[6]。而一貫高調(diào)支持應(yīng)對(duì)氣候變化的歐盟委員會(huì)副主席蒂默曼斯更表示，為替代俄羅斯天然氣，啟用煤炭“不是禁忌”[9]。德國(guó)財(cái)長(zhǎng)林德納表示，德國(guó)政府需探索填補(bǔ)該國(guó)能源供應(yīng)缺口的“所有途徑”。在煤炭方面，奧地利宣布為完成“煤改氣”的電廠重新配置煤炭發(fā)電，荷蘭取消該國(guó)為煤電廠提出的“滿負(fù)荷35%”的運(yùn)行上限，德國(guó)經(jīng)濟(jì)部啟動(dòng)緊急法案，允許該國(guó)僅存的16座煤電廠重新啟動(dòng)或延長(zhǎng)其預(yù)定的永久關(guān)閉時(shí)間點(diǎn)后繼續(xù)運(yùn)作，并于2022年8月正式啟動(dòng)，捷克、希臘、波蘭等國(guó)也采取支持煤電發(fā)揮作用的舉措。在核能方面，不僅支持核能發(fā)展的國(guó)家提出大力發(fā)展核電替代天然氣，長(zhǎng)期保持堅(jiān)決棄核立場(chǎng)的國(guó)家也不顧社會(huì)和政治上的爭(zhēng)議謀求暫時(shí)改變政策，德國(guó)政府表示將“評(píng)估核電廠延長(zhǎng)服役時(shí)間是否有利于能源安全”，總理朔爾茨在2022年8月首次公開(kāi)表示“推遲德國(guó)既定棄核時(shí)間是可行的”[10]。在能源危機(jī)背景下，法國(guó)2022年大選期間所有候選人一致支持推動(dòng)法國(guó)核電產(chǎn)業(yè)擴(kuò)大，總統(tǒng)馬克龍則摒棄此前其倡導(dǎo)“2035年將核電發(fā)電比重降至50%”的目標(biāo)。2022年7月，法國(guó)政府宣布將法國(guó)最大能源企業(yè)法國(guó)電力公司的國(guó)有化計(jì)劃，財(cái)長(zhǎng)勒梅爾表示此舉很大程度上意在推進(jìn)法國(guó)核工業(yè)振興計(jì)劃以保障能源安全[11]。此外，歐盟還注重內(nèi)部能源潛力挖掘，歐盟能源安全學(xué)者呼吁，荷蘭政府應(yīng)推動(dòng)因開(kāi)采造成地震而持續(xù)減產(chǎn)的格羅寧根氣田增產(chǎn)至每年80億～170億立方米，在“俄羅斯天然氣斷供威脅下拯救歐洲”[12]。

3 歐盟能源政策的前景展望

目前，歐盟能源政策的調(diào)整方向和手段服從于與俄羅斯地緣政治對(duì)抗和解決短期內(nèi)能源供應(yīng)和價(jià)格危機(jī)，以能源與俄羅斯?jié)u進(jìn)式“脫鉤”為導(dǎo)向，以能源來(lái)源多元化、發(fā)展替代能源和開(kāi)源節(jié)流為主要政策手段。這些調(diào)整反映了歐盟能源政策正從經(jīng)濟(jì)和環(huán)境導(dǎo)向轉(zhuǎn)向供應(yīng)穩(wěn)定和服務(wù)地緣政治的目標(biāo)。當(dāng)前，歐盟能源政策調(diào)整客觀上取得一定進(jìn)展，但將面臨更多的挑戰(zhàn)和掣肘。

3.1 歐盟能源政策調(diào)整的進(jìn)展

從“脫俄”作為能源外交的目標(biāo)看，在歐盟主動(dòng)“脫鉤”和俄羅斯對(duì)美歐制裁的反制措施共同作用下，俄羅斯在歐盟能源進(jìn)口市場(chǎng)中的份額已經(jīng)從第一大來(lái)源國(guó)的水平上大幅下降。歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩2022年9月在歐洲議會(huì)演講時(shí)表示，當(dāng)前來(lái)自俄羅斯的天然氣占?xì)W盟進(jìn)口天然氣的比重已經(jīng)降至9%。“布魯蓋爾”研究所公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2022年9月27日，2022年俄對(duì)歐輸氣共590億立方米，僅為上年同期的53.3%，占?xì)W進(jìn)口天然氣總量的比例從36.9%降至19.5%，2022年第38周歐盟從俄進(jìn)口6億立方米天然氣，為歐進(jìn)口總量的9.1%[13]。在石油禁令出臺(tái)后，歐盟雖然仍給予部分國(guó)家俄羅斯管道石油進(jìn)口豁免，但進(jìn)口量逐步下降已成定局。2022年9月底“北溪”管道遭襲事件發(fā)生，斷絕了俄羅斯在短期內(nèi)恢復(fù)向歐盟出口能源的基礎(chǔ)設(shè)施依靠。國(guó)際能源署署長(zhǎng)法提赫·比羅爾指出，俄羅斯“永遠(yuǎn)失去了歐洲市場(chǎng)”。

從應(yīng)對(duì)冬季能源斷供危機(jī)方面看，歐盟在烏克蘭危機(jī)爆發(fā)初期大幅度增加天然氣特別是液化天然氣進(jìn)口來(lái)應(yīng)對(duì)突然供應(yīng)中斷的挑戰(zhàn)，雖然在短期內(nèi)因需求急劇上升付出較大經(jīng)濟(jì)代價(jià)，但隨著歐盟儲(chǔ)氣量超過(guò)“達(dá)到儲(chǔ)氣設(shè)施容量80%”目標(biāo)甚至達(dá)到95%，加之歐洲秋冬季氣溫高于預(yù)期，使液化天然氣在歐洲短暫出現(xiàn)供大于求局面，市場(chǎng)從極端不理性的方向有所回歸。荷蘭TTF天然氣期貨價(jià)格從2022年8月底每兆瓦時(shí)350歐元的水平不斷下跌，至2022年11月初已降至每兆瓦時(shí)110歐元左右，達(dá)到2022年3-4月的水平。歐盟委員會(huì)還評(píng)估認(rèn)為，西班牙和葡萄牙率先通過(guò)施加補(bǔ)貼方式，要求天然氣供應(yīng)商按照一定價(jià)格水平向發(fā)電廠賣(mài)氣的做法，對(duì)控制兩國(guó)的電價(jià)起到良好作用，也有意向把相關(guān)經(jīng)驗(yàn)在整個(gè)歐盟內(nèi)推廣。

3.2 能源供應(yīng)挑戰(zhàn)依然嚴(yán)峻

雖然歐盟一定程度上“擺脫對(duì)俄羅斯依賴”，但其能源高度依賴進(jìn)口的局面并未改變，能源供應(yīng)格局的急劇轉(zhuǎn)向正在引發(fā)新的挑戰(zhàn)。從供應(yīng)上看，歐盟所看重的“可靠來(lái)源”實(shí)際上并不像其設(shè)想的那么穩(wěn)定，美國(guó)拜登政府曾表示大幅擴(kuò)大美國(guó)向歐盟出口液化天然氣的數(shù)量，近期卻表示要將天然氣優(yōu)先供應(yīng)本國(guó)，挪威首相否認(rèn)該國(guó)有能力大幅增加對(duì)歐盟輸氣，卡塔爾也曾表示“沒(méi)有國(guó)家能夠替代俄羅斯天然氣”。在2022年9月德國(guó)總理訪問(wèn)卡塔爾期間，雙方僅簽署了阿聯(lián)酋阿布扎比國(guó)家石油公司在2022年增加提供13.7萬(wàn)立方米液化天然氣的協(xié)議，對(duì)于德國(guó)的短缺情況而言僅僅是杯水車(chē)薪。中東非洲地區(qū)安全和政治動(dòng)蕩也將給歐盟能源供應(yīng)安全帶來(lái)更多不確定性。此外，全球主要能源生產(chǎn)國(guó)對(duì)于歐盟的限價(jià)措施并不認(rèn)同，挪威石油和能源部長(zhǎng)警告說(shuō)，挪威反對(duì)歐盟為天然氣交易設(shè)定動(dòng)態(tài)價(jià)格上限的提議。歐洲一些人士認(rèn)為，在全球天然氣仍處于供大于求的狀況下，若歐盟實(shí)行限價(jià)措施，只會(huì)讓供應(yīng)商將銷(xiāo)售目標(biāo)市場(chǎng)轉(zhuǎn)向亞洲等地，荷蘭、匈牙利等國(guó)均堅(jiān)持這一觀點(diǎn)。

與此同時(shí)，歐洲的能源供應(yīng)挑戰(zhàn)將出現(xiàn)更大的不確定性。2022年11月，國(guó)際能源署的報(bào)告稱，歐盟在2022年夏季迅速補(bǔ)充儲(chǔ)氣庫(kù)取決于諸多偶然因素，這些因素的消失或使得2023年夏季歐盟面臨高達(dá)300億立方米的供需缺口，同時(shí)2023年全球液化天然氣供應(yīng)增長(zhǎng)幅度可能遠(yuǎn)低于俄對(duì)歐輸氣的下降幅度。國(guó)際能源署署長(zhǎng)法提赫·比羅爾表示，歐洲將在2023年冬天面臨更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

3.3 歐盟短期內(nèi)仍將繼續(xù)承受能源價(jià)格沖擊

能源進(jìn)口多元化和進(jìn)口價(jià)格下降之間并沒(méi)有必然聯(lián)系。當(dāng)前國(guó)際能源價(jià)格高漲是地緣政治危機(jī)和供求關(guān)系失衡共同造成并相互影響的結(jié)果，各國(guó)在這種市場(chǎng)環(huán)境下必然選擇經(jīng)濟(jì)效益最大化的決策。即使是2022年8月以來(lái)歐盟天然氣價(jià)格出現(xiàn)一定下跌，但目前能源價(jià)格仍處在高位，自2022年初至2022年11月荷蘭TTF天然氣平均價(jià)格超過(guò)130歐元/兆瓦時(shí)，是2016-2020年平均水平的8倍[14]。在液化天然氣市場(chǎng)上，亞太地區(qū)需求旺盛，歐盟國(guó)家需要支付比俄羅斯管道氣多得多的溢價(jià)才能夠獲得現(xiàn)貨，俄羅斯還謀求與卡塔爾等國(guó)構(gòu)建天然氣出口國(guó)合作機(jī)制。在石油市場(chǎng)上，沙特阿拉伯領(lǐng)導(dǎo)的歐佩克和俄羅斯等非歐佩克國(guó)家組成“歐佩克+”體制，共同防范油價(jià)過(guò)度下跌，并且有效抵制了美歐的增產(chǎn)要求，歐盟獲取能源訂單的價(jià)格估計(jì)也只能隨市場(chǎng)行情而波動(dòng)。在歐盟石油、天然氣、煤炭供應(yīng)均從俄羅斯轉(zhuǎn)向其他國(guó)家的趨勢(shì)下，歐盟勢(shì)必在未來(lái)承受越來(lái)越高的能源進(jìn)口成本，例如2022年1-9月歐盟天然氣進(jìn)口總量（3026.9億立方米）與2021年同期（3001.5億立方米）持平甚至略高的情況下，俄羅斯天然氣的減少意味著歐盟進(jìn)口更加昂貴的液化天然氣來(lái)彌補(bǔ)缺口，反映在能源進(jìn)口數(shù)據(jù)上，2022年1-7月歐盟能源進(jìn)口金額達(dá)到4566億歐元，同比增長(zhǎng)151.8%，甚至達(dá)到2021年全年水平（3808億歐元）的1.2倍。在此背景下，能源危機(jī)對(duì)通貨膨脹的影響將持續(xù)。2022年10月，歐盟和歐元區(qū)通脹率已經(jīng)高達(dá)10.7%，能源通脹率漲至41.9%，為西方國(guó)家內(nèi)部通脹問(wèn)題最嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)體。一些過(guò)去高度依賴俄羅斯能源，卻激進(jìn)謀求與俄羅斯能源“脫鉤”的國(guó)家受沖擊最為明顯，其中愛(ài)沙尼亞、立陶宛、拉脫維亞等國(guó)的通貨膨脹率分別達(dá)到22.4%、22%和21.8%，也給歐洲經(jīng)濟(jì)帶來(lái)較大影響。

3.4 歐盟能源政策可能犧牲其長(zhǎng)期環(huán)境和氣候目標(biāo)

在歐盟能源政策更聚焦于保供應(yīng)、穩(wěn)經(jīng)濟(jì)的背景下，應(yīng)對(duì)氣候變化、促進(jìn)能源和產(chǎn)業(yè)的低碳清潔轉(zhuǎn)型等中長(zhǎng)期目標(biāo)可能因此而被犧牲。從歐盟能源結(jié)構(gòu)看，隨著控制天然氣消費(fèi)成為當(dāng)前歐盟能源政策重心，為服務(wù)于這一目的，煤炭等過(guò)去被視為骯臟、被淘汰的能源將成為天然氣的“備胎”而逐漸被啟用，在可再生能源產(chǎn)能波動(dòng)時(shí)，天然氣穩(wěn)定電力和能源體系的調(diào)節(jié)作用被煤炭所替代，進(jìn)而歐盟的溫室氣體排放、化石能源消費(fèi)量等將進(jìn)一步出現(xiàn)反彈，使其能源消費(fèi)發(fā)展趨勢(shì)與近幾年來(lái)邁向“碳中和”的路徑相背離。與此同時(shí)，歐盟綠色轉(zhuǎn)型可能難以獲得較大的投資支持力度。在當(dāng)前地緣政治危機(jī)、能源危機(jī)和經(jīng)濟(jì)民生壓力愈發(fā)嚴(yán)峻的背景下，歐盟各國(guó)不斷擴(kuò)張財(cái)政政策，更多用于應(yīng)對(duì)短期經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)的能源補(bǔ)貼乃至增加防務(wù)開(kāi)支方面，針對(duì)可再生能源和綠色轉(zhuǎn)型等中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的投資遭到較大擠壓。