2022年中國能源政策回顧與2023年調(diào)整方向研判

郭海濤，李博文

（中國石油大學(xué)（北京））

1 2022年中國能源政策回顧

受新冠病毒疫情、極端氣候、國際能源市場波動等因素疊加的影響，2022年，中國能源行業(yè)在供給和需求兩方面的運(yùn)行都受到了一定程度的干擾，盡管長期實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo)不會動搖，但短期內(nèi)保障能源安全和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行的要求更加迫切，國家相關(guān)能源政策也在隨之做出適度調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)碳中和與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)同。

1.1 保障能源安全，著力增強(qiáng)能源供應(yīng)能力

2022年初，《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》（發(fā)改能源〔2022〕210號）提出了能源保障更加安全有力、能源低碳轉(zhuǎn)型成效顯著、能源系統(tǒng)效率大幅提高、創(chuàng)新發(fā)展能力顯著增強(qiáng)和普遍服務(wù)水平持續(xù)提升五個(gè)現(xiàn)代能源體系建設(shè)的主要目標(biāo)。隨后，面對2021年下半年新冠病毒疫情下國際能源市場供需匹配難度加大的復(fù)雜局面和2022年初烏克蘭危機(jī)爆發(fā)對國際能源市場造成的巨大沖擊，國家能源局在《2022年能源工作指導(dǎo)意見》（國能發(fā)規(guī)劃〔2022〕31號）中突出了“以保障能源安全穩(wěn)定供應(yīng)為首要任務(wù)”。在生產(chǎn)供應(yīng)方面，第一，要加強(qiáng)煤炭托底保障能力。優(yōu)化煤炭產(chǎn)能布局，建設(shè)煤炭供應(yīng)保障基地；完善煤炭跨區(qū)域運(yùn)輸通道和集疏運(yùn)體系，增強(qiáng)煤炭跨區(qū)域供應(yīng)保障能力。第二，提升電力安全保供能力。要發(fā)揮煤電支撐性調(diào)節(jié)性作用，統(tǒng)籌電力保供和減污降碳，根據(jù)發(fā)展需要合理建設(shè)先進(jìn)煤電；充分發(fā)揮現(xiàn)有煤電機(jī)組應(yīng)急調(diào)峰能力，有序推進(jìn)支撐性、調(diào)節(jié)性電源建設(shè)。此外，為提高電力可靠性水平，《電力可靠性管理辦法（暫行）》（國家發(fā)展改革委令第50號）對包括電力系統(tǒng)、發(fā)電、輸變電、供電、用戶可靠性管理做出明確要求。第三，增強(qiáng)油氣供應(yīng)能力。加快油氣先進(jìn)開采技術(shù)開發(fā)應(yīng)用，持續(xù)提升油氣勘探開發(fā)力度；積極擴(kuò)大非常規(guī)資源勘探開發(fā)，加快頁巖油、頁巖氣、煤層氣開發(fā)力度；推動老油氣田穩(wěn)產(chǎn)，加大新區(qū)產(chǎn)能建設(shè)力度。第四，完善能源價(jià)格運(yùn)行機(jī)制。《關(guān)于進(jìn)一步完善煤炭市場價(jià)格形成機(jī)制的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2022〕303號）提出加強(qiáng)煤炭市場價(jià)格調(diào)控監(jiān)管，引導(dǎo)煤炭價(jià)格在合理區(qū)間運(yùn)行；《關(guān)于完善進(jìn)口液化天然氣接收站氣化服務(wù)定價(jià)機(jī)制的指導(dǎo)意見》（發(fā)改價(jià)格〔2022〕768號）將氣化服務(wù)由政府定價(jià)轉(zhuǎn)為政府指導(dǎo)價(jià)，實(shí)行最高上限價(jià)格管理，激發(fā)接收站活力和積極性，更好發(fā)揮價(jià)格杠桿調(diào)節(jié)供需的作用。

盡管政府政策圍繞保障能源安全提出了前瞻性的應(yīng)對措施，但夏季的極端天氣還是對四川等局域能源市場造成了巨大沖擊，煤炭作為能源“壓艙石”的作用更加凸顯。2022年中出臺的《關(guān)于加強(qiáng)煤炭先進(jìn)產(chǎn)能核定工作的通知》（應(yīng)急〔2022〕50號），主要通過核增煤礦產(chǎn)能利用率再挖潛、基本建成煤礦投產(chǎn)、長期停產(chǎn)煤礦復(fù)工復(fù)產(chǎn)等措施提升短期內(nèi)煤炭安全穩(wěn)定供應(yīng)能力。

1.2 落實(shí)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，科學(xué)調(diào)整控制指標(biāo)

從對標(biāo)碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo)看，現(xiàn)行能源體制機(jī)制和政策還存在一些明顯的問題，包括能源消費(fèi)模式向綠色低碳轉(zhuǎn)型的意識還需要增強(qiáng)、新的安全保供風(fēng)險(xiǎn)增多、能源輸送等基礎(chǔ)設(shè)施不適應(yīng)新能源大規(guī)模發(fā)展、能源市場體系還不完善、能源管理的協(xié)同機(jī)制有待改進(jìn)等，《關(guān)于完善能源綠色低碳轉(zhuǎn)型體制機(jī)制和政策措施的意見》（發(fā)改能源〔2022〕206號）作為碳達(dá)峰和碳中和“1+N”政策體系的重要保障方案之一和綜合性政策文件，突出統(tǒng)籌協(xié)同推進(jìn)能源戰(zhàn)略規(guī)劃、統(tǒng)籌能源轉(zhuǎn)型與安全、統(tǒng)籌生產(chǎn)與消費(fèi)協(xié)同轉(zhuǎn)型和統(tǒng)籌各類市場主體協(xié)同轉(zhuǎn)型，從體制機(jī)制改革創(chuàng)新和政策保障的角度對能源綠色低碳發(fā)展進(jìn)行系統(tǒng)謀劃。在能源綠色轉(zhuǎn)型具體目標(biāo)上，《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》一方面提出了“十四五”非化石能源消費(fèi)比重、非化石能源發(fā)電量占比、電能占終端能源消費(fèi)比重，以及水電、核電裝機(jī)規(guī)模等量化指標(biāo)；另一方面設(shè)置“加快推動能源綠色低碳轉(zhuǎn)型”專章，包含非化石能源發(fā)展、新型電力系統(tǒng)、強(qiáng)化節(jié)能降碳等內(nèi)容，也重點(diǎn)提出了“十四五”能源綠色低碳轉(zhuǎn)型重點(diǎn)工程，將碳達(dá)峰要求落實(shí)到具體任務(wù)、行動和工程上。為進(jìn)一步提升能源標(biāo)準(zhǔn)化水平，《能源碳達(dá)峰碳中和標(biāo)準(zhǔn)化提升行動計(jì)劃》提出增強(qiáng)能源綠色低碳轉(zhuǎn)型領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)供給，完善標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化與技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，重點(diǎn)任務(wù)主要涉及非化石能源、新型電力系統(tǒng)、新型儲能技術(shù)、氫能技術(shù)、能效相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、能源產(chǎn)業(yè)鏈碳減排標(biāo)準(zhǔn)。

節(jié)能減排是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo)、促進(jìn)能源綠色轉(zhuǎn)型的重要保障措施之一，需要加強(qiáng)能耗總量和強(qiáng)度控制的“雙控”政策與碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo)任務(wù)的銜接?！秶鴦?wù)院關(guān)于印發(fā)“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案的通知》（國發(fā)〔2021〕33號）提出了“十四五”時(shí)期節(jié)能減排工作任務(wù)書、時(shí)間表、路線圖，同時(shí)要求完善實(shí)施能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量“雙控”、主要污染物排放總量控制制度，實(shí)現(xiàn)節(jié)能降碳減污協(xié)同增效、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。同時(shí)提出的風(fēng)電、太陽能發(fā)電、水電、生物質(zhì)發(fā)電、地?zé)崮馨l(fā)電等新增可再生能源電力消費(fèi)量不納入能源消費(fèi)總量控制，是完善能源“雙控”制度的重要舉措，《關(guān)于進(jìn)一步做好新增可再生能源消費(fèi)不納入能源消費(fèi)總量控制有關(guān)工作的通知》（發(fā)改運(yùn)行〔2022〕1258號）明確以綠證作為可再生能源電力消費(fèi)量認(rèn)定的基本憑證，《關(guān)于進(jìn)一步做好原料用能不納入能源消費(fèi)總量控制有關(guān)工作的通知》（發(fā)改環(huán)資〔2022〕803號）明確用于生產(chǎn)非能源用途的烯烴、芳烴、炔烴、醇類、合成氨等產(chǎn)品的煤炭、石油、天然氣及其制品等原料用能，將不再納入能源消費(fèi)總量控制。這一系列政策調(diào)整對推動能源清潔發(fā)展、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和相關(guān)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

1.3 推動全國統(tǒng)一電力市場體系建設(shè)，構(gòu)建適應(yīng)新能源發(fā)展的新型電力系統(tǒng)

電力市場在未來的綠色低碳能源體系中占有舉足輕重的位置，市場建設(shè)的復(fù)雜性和難度前所未有。2022年中國電力行業(yè)政策在全國統(tǒng)一電力市場體系建設(shè)、適應(yīng)新能源的新型電力系統(tǒng)建設(shè)和新型儲能發(fā)展規(guī)劃等方面取得了重大進(jìn)展。

一是明確了全國統(tǒng)一電力市場體系建設(shè)目標(biāo)。中國電力市場多元競爭主體格局初步形成，市場化交易電量所占比重大幅提升，但仍存在功能不完善、交易規(guī)則不統(tǒng)一、跨區(qū)域交易有壁壘等問題。以“實(shí)現(xiàn)電力資源在更大范圍內(nèi)共享互濟(jì)和優(yōu)化配置，加快形成統(tǒng)一開放、競爭有序、安全高效、治理完善的電力市場體系”為目標(biāo)，《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場體系的指導(dǎo)意見》（發(fā)改體改〔2022〕118號）提出，到2025年全國統(tǒng)一電力市場體系初步建成；到2030年全國統(tǒng)一電力市場體系基本建成，適應(yīng)新型電力系統(tǒng)要求，提升電力市場對高比例新能源的適應(yīng)性，國家市場與?。▍^(qū)、市）/區(qū)域市場聯(lián)合運(yùn)行，新能源全面參與市場交易，市場主體平等競爭、自主選擇，電力資源在全國范圍內(nèi)得到進(jìn)一步優(yōu)化配置。

二是加快構(gòu)建適應(yīng)新能源發(fā)展的新型電力系統(tǒng)?！蛾P(guān)于促進(jìn)新時(shí)代新能源高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施方案》（國辦函〔2022〕39號）提出要加快構(gòu)建適應(yīng)新能源占比逐漸提高的新型電力系統(tǒng)。主要途徑：一是通過源網(wǎng)荷儲時(shí)空布局和建設(shè)的系統(tǒng)優(yōu)化，全面提升電力系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力和靈活性，持續(xù)提高電力系統(tǒng)總體接納新能源的能力；二是提高配電網(wǎng)智能化水平，著力提高配電網(wǎng)接納分布式新能源的能力；三是穩(wěn)妥推進(jìn)新能源參與電力市場交易；四是在政策機(jī)制上強(qiáng)化落實(shí)可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重制度。

三是新型儲能高質(zhì)量規(guī)?；l(fā)展。新型儲能是建設(shè)新型電力系統(tǒng)、推動能源綠色低碳轉(zhuǎn)型的重要裝備基礎(chǔ)和關(guān)鍵支撐技術(shù)，《“十四五”新型儲能發(fā)展實(shí)施方案》（發(fā)改能源〔2022〕209號）提出了發(fā)展目標(biāo)，到2025年新型儲能由商業(yè)化初期步入規(guī)?；l(fā)展階段，到2030年新型儲能全面市場化發(fā)展，基本滿足構(gòu)建新型電力系統(tǒng)需求。為了進(jìn)一步落實(shí)完善市場化交易機(jī)制，明確新型儲能市場定位，提升新型儲能利用水平，《關(guān)于進(jìn)一步推動新型儲能參與電力市場和調(diào)度運(yùn)用的通知》（發(fā)改辦運(yùn)行〔2022〕475號）明確了新型儲能可作為獨(dú)立儲能參與電力市場，要求建立完善適應(yīng)儲能參與的市場機(jī)制，完善調(diào)度運(yùn)行機(jī)制。

1.4 促進(jìn)可再生能源高質(zhì)量發(fā)展，著眼未來部署氫能發(fā)展

在統(tǒng)籌能源安全與新型能源系統(tǒng)建設(shè)的背景下，中國可再生能源發(fā)展必須堅(jiān)持“以立為先”的基本發(fā)展原則。2022年，中國可再生能源發(fā)展總體部署和各分領(lǐng)域的規(guī)劃得到進(jìn)一步完善?！蛾P(guān)于印發(fā)“十四五”可再生能源發(fā)展規(guī)劃的通知》（發(fā)改能源〔2021〕1445號）提出，可再生能源發(fā)展要以高質(zhì)量躍升發(fā)展為主題，加快構(gòu)建新型電力系統(tǒng)，促進(jìn)可再生能源大規(guī)模、高比例、市場化、高質(zhì)量發(fā)展。政策重點(diǎn)集中于以下幾個(gè)方面。

一是優(yōu)化可再生能源發(fā)展方式，重點(diǎn)完善光伏發(fā)展政策?！丁笆奈濉笨稍偕茉窗l(fā)展規(guī)劃》提出相對保守的目標(biāo)，2025年和2030年非化石能源消費(fèi)占比分別達(dá)到20%左右和25%左右，風(fēng)電、太陽能發(fā)電總裝機(jī)容量達(dá)到12億千瓦以上，這些指標(biāo)均具備進(jìn)一步提高的空間；堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、因地制宜、多元融合發(fā)展的原則，在“三北”（東北、華北北部和西北）、西南、中東南部、東部沿海等按照不同區(qū)域的資源稟賦特點(diǎn)和發(fā)展條件，優(yōu)化發(fā)展方式，大規(guī)模開發(fā)可再生能源。在光伏行業(yè)發(fā)展方面，針對市場運(yùn)行中出現(xiàn)的供需錯(cuò)配、供應(yīng)鏈價(jià)格不穩(wěn)定、地方市場割裂、供應(yīng)鏈配套供應(yīng)保障能力不足等問題，《關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈協(xié)同發(fā)展的通知》（工信廳聯(lián)電子函〔2022〕205號）和《關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)鏈健康發(fā)展有關(guān)事項(xiàng)的通知》（發(fā)改辦運(yùn)行〔2022〕788號）在產(chǎn)業(yè)布局、行業(yè)秩序、全鏈合作、協(xié)同發(fā)展等方面提出了具體要求，同時(shí)以沙漠、戈壁、荒漠地區(qū)為重點(diǎn)加快建設(shè)大型風(fēng)電、光伏基地，從保障多晶硅合理產(chǎn)量、支持多晶硅先進(jìn)產(chǎn)能按期達(dá)產(chǎn)、鼓勵(lì)多晶硅企業(yè)合理控制產(chǎn)品價(jià)格水平、保障多晶硅生產(chǎn)企業(yè)電力需求、鼓勵(lì)光伏產(chǎn)業(yè)制造環(huán)節(jié)加大綠電消納等多個(gè)方面促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)鏈健康發(fā)展。此外，《智能光伏產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展行動計(jì)劃（2021-2025年）》提出，在“十四五”期間提升光伏行業(yè)智能化水平，拓展智能光伏應(yīng)用領(lǐng)域，促進(jìn)新一代信息技術(shù)與光伏產(chǎn)業(yè)融合創(chuàng)新，加快提升全產(chǎn)業(yè)鏈智能化水平，增強(qiáng)智能產(chǎn)品及系統(tǒng)方案供給能力，促進(jìn)中國光伏產(chǎn)業(yè)持續(xù)邁向全球價(jià)值鏈中高端。

二是著眼未來，先期布局氫能產(chǎn)業(yè)。氫能是綠色低碳能源，具有良好的消納和儲能能力，是未來能源產(chǎn)業(yè)的重點(diǎn)發(fā)展方向?！稓淠墚a(chǎn)業(yè)發(fā)展中長期規(guī)劃（2021-2035年）》明確提出了氫能和氫能產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略定位：氫能是未來國家能源體系的重要組成部分、用能終端實(shí)現(xiàn)綠色低碳轉(zhuǎn)型的重要載體，氫能產(chǎn)業(yè)是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)發(fā)展方向。根據(jù)《規(guī)劃》，到2025年，中國將初步建立以工業(yè)副產(chǎn)氫和可再生能源制氫就近利用為主的氫能供應(yīng)體系；到2030年，形成較為完備的氫能產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新體系、清潔能源制氫及供應(yīng)體系；到2035年，形成氫能產(chǎn)業(yè)體系，構(gòu)建涵蓋交通、儲能、工業(yè)等領(lǐng)域的多元?dú)淠軕?yīng)用生態(tài)，可再生能源制氫在終端能源消費(fèi)中的比重明顯提升?？紤]中國制氫、儲氫、運(yùn)氫及應(yīng)用還未形成高效完備的產(chǎn)業(yè)鏈，《規(guī)劃》將創(chuàng)新擺在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心位置，全面促進(jìn)氫能制備、儲存、輸運(yùn)、應(yīng)用全鏈條技術(shù)創(chuàng)新，突破關(guān)鍵核心技術(shù)，提升裝備自主可控能力。

2 2023年中國能源政策前瞻

2023年是疫情后中國經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)期，政策將以推動能源領(lǐng)域各項(xiàng)“十四五”規(guī)劃落實(shí)為抓手，統(tǒng)籌能源安全與實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，突出先立后破的原則，加快新型能源體系建設(shè)，打造全新產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢，協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠和增長，推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綠色轉(zhuǎn)型，為實(shí)施碳達(dá)峰行動創(chuàng)造條件。

2.1 多措并舉，加強(qiáng)能源供給安全保障

2023年中國能源供給可能會面臨以下幾個(gè)挑戰(zhàn)：一是能源需求回升幅度不確定性大；二是烏克蘭危機(jī)下國際油氣市場供給保障依然存在較大風(fēng)險(xiǎn)，尤其是劇烈的價(jià)格波動會對中國能源市場形成沖擊；三是極端氣候?qū)χ袊植繀^(qū)域能源供給和需求的沖擊越來越頻繁，風(fēng)電、光電和水電的穩(wěn)定性受到考驗(yàn)。

2023年中國能源政策將把保障供給放在首位。一是加大煤炭優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能釋放力度。短期內(nèi)，煤炭需要繼續(xù)發(fā)揮能源供給的兜底保障作用，將優(yōu)化蒙西、蒙東、陜北、山西、新疆五大煤炭供應(yīng)保障基地建設(shè)，推動在建煤礦盡快投產(chǎn)達(dá)產(chǎn)，提高煤炭鐵路運(yùn)輸能力，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)高效、供應(yīng)足量和運(yùn)輸暢通。同時(shí)，深化煤炭與煤電、煤電與可再生能源“兩個(gè)聯(lián)營”，制定煤礦保供與彈性生產(chǎn)辦法，形成煤礦應(yīng)急生產(chǎn)能力，全面增強(qiáng)煤炭安全增產(chǎn)保供的能力和韌性。中長期來看，需要大力發(fā)展煤炭智能綠色開發(fā)與清潔低碳利用技術(shù)，突破煤炭企業(yè)投資意愿低迷的瓶頸，提升煤炭產(chǎn)能的柔性調(diào)節(jié)能力，更好地保障中國的能源安全。

二是推動油氣增產(chǎn)增供，加快天然氣管網(wǎng)和儲備能力建設(shè)。過去幾年，面對復(fù)雜的資源條件，中國主要石油企業(yè)通過技術(shù)創(chuàng)新和降低勘探開發(fā)成本，向陸上深層、深水及非常規(guī)資源等領(lǐng)域進(jìn)軍取得不錯(cuò)成效。2023年，國家政策將力促中國主要油氣企業(yè)更加有力地執(zhí)行油氣增儲上產(chǎn)“七年行動計(jì)劃”，加強(qiáng)陸海油氣開發(fā)，推動頁巖氣穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)，提升頁巖油開發(fā)規(guī)模。按照油氣體制改革的要求，在天然氣運(yùn)輸方面將加快全國干線天然氣管道建設(shè)，推進(jìn)西氣東輸三線中段等重大管道工程建設(shè)，有序推進(jìn)液化天然氣接收站和車船液化天然氣加注站規(guī)劃建設(shè)，提升天然氣運(yùn)輸能力，在更大范圍內(nèi)配置天然氣資源。同時(shí)要繼續(xù)加強(qiáng)油氣儲備建設(shè)，提升應(yīng)急資源保障能力。

三是多方開拓資源來源渠道，穩(wěn)妥增加能源進(jìn)口，滿足國內(nèi)需求。進(jìn)口仍是滿足中國能源需求的重要渠道。目前國際油氣市場供應(yīng)不穩(wěn)定帶來的價(jià)格高企給中國帶來了較大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，妥善處理與資源供給方關(guān)系，穩(wěn)妥增加進(jìn)口，有助于提升2023年中國能源保障能力。

2.2 節(jié)能提效，促進(jìn)綠色低碳發(fā)展

從中國的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)、使用效率、產(chǎn)品品質(zhì)等方面看，在政策上促進(jìn)能源效率提升和能源節(jié)約，存在巨大的降低碳排放空間。一是強(qiáng)化能耗強(qiáng)度、降低約束性指標(biāo)管理。鼓勵(lì)企業(yè)加大投入力度，實(shí)施煤電節(jié)能減排改造，開展油品質(zhì)量升級；采取多種措施促進(jìn)北方地區(qū)清潔取暖等；增強(qiáng)能源消費(fèi)總量管理彈性，降低碳排放和實(shí)現(xiàn)綠色低碳發(fā)展。二是調(diào)整優(yōu)化工業(yè)領(lǐng)域能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)節(jié)能。在能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)方面，繼續(xù)推動煤炭減量替代，按照“以氣定改”原則推進(jìn)工業(yè)燃煤天然氣替代；推進(jìn)工業(yè)用能多元化、綠色化，具備條件的工業(yè)企業(yè)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)工業(yè)綠色微電網(wǎng)，加快分布式光伏、分散式風(fēng)電、高效熱泵、余熱余壓利用、智慧能源管控等一體化系統(tǒng)開發(fā)運(yùn)行，推進(jìn)多能高效互補(bǔ)利用。在節(jié)能方面，挖掘鋼鐵、石化化工、有色金屬、建材等行業(yè)節(jié)能潛力，進(jìn)一步健全完善工業(yè)節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)體系，鼓勵(lì)加大專業(yè)化節(jié)能服務(wù)力度，加大節(jié)能裝備產(chǎn)品供給力度，加快建立統(tǒng)一的綠色產(chǎn)品認(rèn)證與標(biāo)識體系，完善綠色產(chǎn)品認(rèn)證采信機(jī)制。三是加強(qiáng)污染治理和節(jié)能減碳能力建設(shè)。污染治理和節(jié)能減碳專項(xiàng)2023年中央預(yù)算內(nèi)投資重點(diǎn)支持煤電節(jié)能改造、供熱改造和靈活性改造“三改聯(lián)動”項(xiàng)目，重點(diǎn)領(lǐng)域和用能產(chǎn)品設(shè)備節(jié)能增效項(xiàng)目，先進(jìn)高效光伏發(fā)電、低成本太陽能發(fā)電等低碳零碳負(fù)碳先進(jìn)示范項(xiàng)目，資源循環(huán)利用助力降碳項(xiàng)目，鋼鐵、石化等重點(diǎn)行業(yè)清潔生產(chǎn)改造項(xiàng)目。四是加快推動建筑節(jié)能和綠色建筑發(fā)展。建筑業(yè)是能源主要消費(fèi)領(lǐng)域之一，在節(jié)能提效促進(jìn)綠色低碳發(fā)展方面具有重要作用。政策方面應(yīng)進(jìn)一步提升建筑節(jié)能、綠色建筑和綠色建材標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，同時(shí)加大建造推廣力度，推動可再生能源建筑應(yīng)用，推進(jìn)既有建筑節(jié)能改造，提升建筑能源利用效率，優(yōu)化建筑用能結(jié)構(gòu)，打造建筑產(chǎn)業(yè)綠色競爭力。

2.3 加快發(fā)展清潔能源，構(gòu)建新型電力系統(tǒng)

中國以風(fēng)電、光伏發(fā)電為代表的清潔能源發(fā)展已進(jìn)入平價(jià)無補(bǔ)貼發(fā)展的新階段，面臨實(shí)現(xiàn)裝機(jī)規(guī)?？缭绞桨l(fā)展、在電力消費(fèi)中占比快速提升、發(fā)展模式由政策驅(qū)動向市場驅(qū)動轉(zhuǎn)變的新要求，但仍面臨電力系統(tǒng)對大規(guī)模高比例新能源入網(wǎng)和消納的適應(yīng)性不足等制約因素。為適應(yīng)新階段和新形勢，在政策層面應(yīng)有更高的要求和措施。

一是加大清潔能源投資建設(shè)力度。2023年是中國“十四五”各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)落實(shí)的關(guān)鍵年份，加大投資對于提升清潔能源產(chǎn)業(yè)競爭力和實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)都是根本性保障措施。中國清潔能源發(fā)展已經(jīng)領(lǐng)跑全球，烏克蘭危機(jī)進(jìn)一步證明了發(fā)展清潔能源有助于提高能源安全性和自主性，中國需要大幅提高清潔能源投資水平，建設(shè)多能互補(bǔ)的清潔能源基地，以沙漠、戈壁、荒漠地區(qū)為重點(diǎn)加快建設(shè)大型風(fēng)電、光伏基地。目標(biāo)是2023年風(fēng)電、光伏發(fā)電新增裝機(jī)規(guī)模在2022年增加1.3億千瓦的基礎(chǔ)上提高到1.6億千瓦，風(fēng)電和光伏發(fā)電累計(jì)裝機(jī)規(guī)模分別達(dá)到4.3億千瓦左右和4.9億千瓦左右。按照2020年以來的年度新增裝機(jī)規(guī)模，預(yù)計(jì)在“十四五”結(jié)束時(shí)，中國可以超額實(shí)現(xiàn)2020年12月國家主席習(xí)近平在氣候雄心峰會上提出的2030年風(fēng)電、光伏發(fā)電總裝機(jī)容量達(dá)到12億千瓦以上的目標(biāo)。圍繞形成氫能產(chǎn)業(yè)體系、構(gòu)建多元?dú)淠軕?yīng)用生態(tài)、可再生能源制氫在終端能源消費(fèi)中的比重明顯提升的目標(biāo)，需要通過支持技術(shù)創(chuàng)新促進(jìn)高效氫氣制備、儲運(yùn)、加注和燃料電池等全產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)的發(fā)展，為氫能的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展創(chuàng)造條件。

二是加快新型電力系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升清潔能源消納和存儲能力。在經(jīng)歷了2021年多地限電、2022年夏季川渝地區(qū)電力吃緊及外部國際能源市場的劇烈波動之后，加快構(gòu)建新型電力系統(tǒng)成為2023年能源政策的重點(diǎn)內(nèi)容。夯實(shí)電力供應(yīng)保障基礎(chǔ)，推進(jìn)跨省跨區(qū)特高壓輸電工程規(guī)劃建設(shè)，提升重要通道和關(guān)鍵斷面輸送能力，發(fā)揮跨省跨區(qū)電網(wǎng)錯(cuò)峰支援、余缺互濟(jì)作用，提升電網(wǎng)的跨區(qū)域配置能力；提高大型風(fēng)電、光伏發(fā)電基地外送規(guī)模和新能源消納能力，促進(jìn)新能源就地就近開發(fā)利用。

三是提升能源產(chǎn)業(yè)運(yùn)行和設(shè)備的智能化水平，保障重大自然災(zāi)害等極端條件下能源供給安全。保障煤電油氣運(yùn)安全穩(wěn)定運(yùn)行，強(qiáng)化關(guān)鍵儀器設(shè)備、關(guān)鍵基礎(chǔ)軟件、大型工業(yè)軟件、行業(yè)應(yīng)用軟件和工業(yè)控制系統(tǒng)、重要零部件的穩(wěn)定供應(yīng)，加強(qiáng)能源關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)和電網(wǎng)運(yùn)行安全風(fēng)險(xiǎn)管控，保證能源核心系統(tǒng)運(yùn)行安全。

四是適應(yīng)新形勢的要求，加快修訂《可再生能源法》，為可再生能源發(fā)展提供法律支持和保障。

2.4 推進(jìn)能源體制改革，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

隨著能源結(jié)構(gòu)向綠色低碳轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)化石能源的地位和角色都在發(fā)生變化，但市場體制改革依然是推動能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的制度保障。

一是在油氣行業(yè)，需要繼續(xù)優(yōu)化開放準(zhǔn)入和法治化、規(guī)范化管理。面對當(dāng)前復(fù)雜的能源供需形勢，要推動中國境內(nèi)油氣增儲上產(chǎn)，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會資本進(jìn)入油氣勘探開采領(lǐng)域，加快制定《石油儲備條例》，為石油儲備和應(yīng)急動用提供法律依據(jù)。

二是盡快推出統(tǒng)一的電力現(xiàn)貨市場基本規(guī)則。在電力體制改革中，隨著多地電力現(xiàn)貨市場開啟試運(yùn)行，承接《加快建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場體系的指導(dǎo)意見》，研究制訂全國統(tǒng)一電力市場發(fā)展規(guī)劃，明確各類市場功能定位，確保市場基礎(chǔ)制度規(guī)則統(tǒng)一。同時(shí)綜合考慮新型電力系統(tǒng)建設(shè)的要求，對風(fēng)電光伏發(fā)電等新能源、儲能、分布式發(fā)電、負(fù)荷聚合商、虛擬電廠和新能源微電網(wǎng)等多種新興市場主體都要開放，這些都是相較于以往電力市場建設(shè)出現(xiàn)的新事物。另外，面對韌性系統(tǒng)和保障電力輸送安全需要，建立電力市場化容量補(bǔ)償機(jī)制，有利于彌補(bǔ)發(fā)電企業(yè)固定成本回收缺口，激勵(lì)各類電源投資，保障系統(tǒng)發(fā)電容量充裕度和調(diào)節(jié)能力，形成以電力用戶為中心、以電力為核心、以互聯(lián)網(wǎng)及其他前沿信息技術(shù)為基礎(chǔ)的能源互聯(lián)網(wǎng)。

三是進(jìn)一步完善能源價(jià)格形成機(jī)制，疏導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈成本。在燃煤發(fā)電價(jià)格方面，要推動中國煤炭市場價(jià)格形成機(jī)制能夠更加準(zhǔn)確地反映市場供需形勢，科學(xué)設(shè)計(jì)燃料成本與煤電基準(zhǔn)價(jià)格聯(lián)動機(jī)制，進(jìn)一步放寬煤電中長期交易價(jià)格浮動范圍，以調(diào)動煤炭企業(yè)和電力企業(yè)的生產(chǎn)積極性。在天然氣價(jià)格形成機(jī)制方面，一是要逐步消除由于交叉補(bǔ)貼引起的價(jià)格扭曲，探索推進(jìn)終端銷售價(jià)格市場化；二是逐步將氣電納入電力中長期市場，突破補(bǔ)貼電量對氣電企業(yè)的限制，逐步實(shí)現(xiàn)企業(yè)依據(jù)購氣成本變化和電力市場價(jià)格走勢自主選擇交易；三是探索建立電價(jià)和氣價(jià)聯(lián)動機(jī)制，在廣東、天津等各地不同形式實(shí)踐的基礎(chǔ)上，穩(wěn)步推進(jìn)氣電參與市場化交易。另外，需完善電力需求響應(yīng)價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制，逐步形成電力可中斷用戶清單，以適度的激勵(lì)措施引導(dǎo)市場主體參與電力需求響應(yīng)，以市場化方式降低高峰時(shí)段負(fù)荷需求，達(dá)到削峰目的。

四是推動能源產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。在能源結(jié)構(gòu)綠色低碳轉(zhuǎn)型背景下，傳統(tǒng)化石能源與新能源的地位呈現(xiàn)此消彼長的態(tài)勢，但傳統(tǒng)化石能源的退出不會一蹴而就，未來較長時(shí)期內(nèi)，多種能源的融合互補(bǔ)、漸次降碳發(fā)展將是主要形態(tài)?？梢灾攸c(diǎn)考慮的路徑包括：將煤電節(jié)能降耗改造、供熱改造和靈活性改造與光伏發(fā)電、風(fēng)電基地建設(shè)有機(jī)結(jié)合，將燃?xì)獍l(fā)電與光伏發(fā)電、風(fēng)電技術(shù)深度融合，將主要流域水力發(fā)電與光伏發(fā)電、風(fēng)電一體化融合開發(fā)建設(shè)，2023年水電裝機(jī)規(guī)模達(dá)到4.23億千瓦，提升水力發(fā)電、光伏發(fā)電、風(fēng)電等可再生資源的綜合利用水平以及穩(wěn)定性。

2.5 積極推動國際合作，構(gòu)建更高質(zhì)量的能源國際合作體系

中國能源國際合作以新格局促進(jìn)新發(fā)展，努力實(shí)現(xiàn)開放條件下的能源安全，擴(kuò)大能源領(lǐng)域?qū)ν忾_放，積極參與全球能源治理。一是堅(jiān)持“引進(jìn)來”“走出去”。在能源領(lǐng)域加大外資引進(jìn)力度，面向《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）和數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（DEPA）等高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)協(xié)議，主動對照相關(guān)規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)，深化中國能源相關(guān)領(lǐng)域改革。支持中國能源企業(yè)走出去，務(wù)實(shí)推進(jìn)與重點(diǎn)能源資源國合作，依托建設(shè)投資、工程服務(wù)等業(yè)務(wù)，參與全球能源勘探開發(fā)、貿(mào)易、運(yùn)輸與工程建設(shè)等，提高企業(yè)的國際競爭力。二是推動構(gòu)建全球大宗能源商品合作伙伴關(guān)系。積極參加多邊國際組織的協(xié)調(diào)，加強(qiáng)市場監(jiān)管合作，暢通供應(yīng)鏈，穩(wěn)定國際能源市場供需形勢，為開放、穩(wěn)定、可持續(xù)的國際能源市場建設(shè)創(chuàng)造條件。三是深入推進(jìn)清潔能源國際合作。發(fā)揮中國清潔能源全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢，擴(kuò)大清潔能源領(lǐng)域技術(shù)交流和知識共享，降低能源領(lǐng)域投資貿(mào)易壁壘，促進(jìn)清潔能源貿(mào)易和投資，推動建立中國-東盟清潔能源合作中心，共建中阿清潔能源合作中心，推進(jìn)氫能、儲能、風(fēng)電、智慧能源等重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)W合作，維護(hù)全球清潔能源產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈的安全和穩(wěn)定。四是構(gòu)建更高質(zhì)量的能源國際合作體系。統(tǒng)籌用好國際、國內(nèi)兩個(gè)市場和兩種資源，加強(qiáng)與區(qū)域組織的合作，建設(shè)運(yùn)營好“一帶一路”能源合作伙伴關(guān)系，積極參與能源領(lǐng)域重要多邊機(jī)制合作，擴(kuò)大國際合作范圍，深化國際合作層次，提升國際合作質(zhì)量。