優(yōu)化積分制管理構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新格局

○劉衛(wèi)常

黨的二十大明確要“健全共建共治共享的社會治理制度”，作為社會治理的理論內(nèi)核，“共建共治共享”是鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新發(fā)展的題中應(yīng)有之義。近年來，全國各地大力加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力建設(shè)，積極推進(jìn)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新，取得了很好的成效，其中積分制就是鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的典范，比如，湖南省新化縣油溪橋村的積分制管理模式就在2019年成功入選全國首批鄉(xiāng)村治理典型案例。2020年，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部下發(fā)了《關(guān)于在鄉(xiāng)村治理中推廣運(yùn)用積分制有關(guān)工作的通知》，強(qiáng)調(diào)要“因地制宜在鄉(xiāng)村治理工作中推廣運(yùn)用積分制”。2021年和2022年的中央一號文件中也提出要推廣運(yùn)用積分制。中央的頂層設(shè)計既是對積分制的肯定，又為積分制的示范推廣以及規(guī)范運(yùn)行創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。作為一種新型治理工具，積分制是通過積分管理對村民進(jìn)行正確引導(dǎo)和有效激勵，構(gòu)建多元主體共同參與鄉(xiāng)村治理的機(jī)制，有助于實現(xiàn)社會治理效能的提升，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程。

一、積分制與共建共治共享鄉(xiāng)村治理格局的“異體同構(gòu)”

社會治理既可以實現(xiàn)治理能力的整合，又可以通過合作協(xié)商來實現(xiàn)治理效率的提升。①社會治理在追求“高效服務(wù)型政府”的同時注重“活躍社會力量”，通過賦權(quán)市場、公民等多元治理主體，來提升其參與社會治理的積極性，進(jìn)而實現(xiàn)社會的內(nèi)生性治理。②共建共治共享的社會治理格局創(chuàng)新，其本質(zhì)涵義就是要在完善社會治理體系的基礎(chǔ)上，激發(fā)政府、社會、公民等不同治理主體的活力，促進(jìn)各主體之間的良性互動，促使他們積極主動參與社會治理，最終實現(xiàn)社會治理效能的提升。而“共建共治共享”從主體、路徑、目標(biāo)三個維度體現(xiàn)了社會治理制度的內(nèi)在邏輯和要素構(gòu)成，“共建”說明社會治理依靠誰的問題，“共治”說明社會治理怎么開展的問題，“共享”說明社會治理為了誰的問題。而積分制管理模式與共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局正好達(dá)成“異體同構(gòu)”，回答了鄉(xiāng)村治理誰來“共建”、何以“共治”、怎么“共享”的問題。

（一）以賦權(quán)生活力，實現(xiàn)“共建”

“共建”是指基層黨委政府、村級組織、村民、社會力量等多元治理主體協(xié)商合作，共同參與鄉(xiāng)村社會建設(shè)?！肮步ā笔谴蛟爨l(xiāng)村治理新格局的基礎(chǔ)。在共建共治共享的社會治理格局中，積分制管理模式與社會治理中的多元主體參與公共服務(wù)供給的要求有著高度的一致性。積分制管理模式正是在基層黨委政府的組織領(lǐng)導(dǎo)和推動下，以村支兩委為主導(dǎo)，以黨員為骨干力量，引導(dǎo)帶動村民積極參與積分制項目，充分發(fā)揮村民的主體作用以及社會力量的協(xié)同作用，推動形成多元主體“共建”局面，促進(jìn)積分制落地生根。在這一過程中，通過積分管理賦權(quán)于村民，村民的主體性得到極大發(fā)揮。比如，通過召開村民會議共同商量積分制評價體系和考核機(jī)制制定，體現(xiàn)了對村民主體地位的尊重；在積分條款中常有以下規(guī)定：“村民按時參加村民會議，參加1次積2分”“參與矛盾糾紛調(diào)解，每調(diào)解一起記3分”“為村級發(fā)展、治理建言獻(xiàn)策并得到采納的加5分”，等等，這些條款實施有利于培育村民的權(quán)利意識、主體意識、參與意識。隨著積分制所規(guī)范的細(xì)則條款內(nèi)化為村民的一種生活方式，村民在鄉(xiāng)村治理中的自我認(rèn)同感、主人翁意識和集體價值認(rèn)同感將不斷提升，從而增強(qiáng)鄉(xiāng)村共建合力。

（二）以規(guī)則促效力，實現(xiàn)“共治”

“共治”的規(guī)則和理念主要是自治、協(xié)商和法治，自治是共治的前提，法治和協(xié)商內(nèi)嵌于鄉(xiāng)村自治，其要義在于把政府自上而下、一元主導(dǎo)的管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)樯舷禄拥亩嘣獏f(xié)同治理模式，多元主體共商共議、依法依規(guī)參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)，最終實現(xiàn)政府治理、社會調(diào)節(jié)、村民自治的良性互動。積分制管理模式注重以規(guī)則促效力?！胺e分制”授權(quán)于村干部，賦權(quán)于村民，是在協(xié)商互動的基礎(chǔ)上制定村規(guī)民約，再通過積分管理來促進(jìn)村規(guī)民約的落實，并且，多元主體之間的協(xié)商對話、集體決策和集體行動，都是在規(guī)則的約束下依法依規(guī)進(jìn)行的。

積分制通過“考評—激勵”方式約束村民的行為，推動構(gòu)建村莊內(nèi)部的公序良俗，所以評價體系和考核制度的制定完善尤為重要。積分制主要針對“村規(guī)民約”的執(zhí)行情況進(jìn)行量化評分，在“村規(guī)民約”“積分制管理細(xì)則”等制度的制定上，堅決走好群眾路線，堅持民主協(xié)商，從群眾中來，到群眾中去，眾人的事情由眾人商量；堅持法治精神，嚴(yán)格審查各細(xì)則條款是否與法律法規(guī)相沖突、是否與村民基本權(quán)利相悖，這樣制定出來的村規(guī)民約、積分細(xì)則符合民意、合法合規(guī)，讓村民心甘情愿接受并盡心盡力執(zhí)行。同時，積分分值定期張榜公布，積分總值與年終表彰、分紅、兌換物資掛鉤，使積分既影響“面子”，又影響“錢袋子”，這樣能更好更有效地規(guī)范村民的行為。鄉(xiāng)村治理就是規(guī)則之治，當(dāng)村規(guī)民約、積分細(xì)則內(nèi)化為村民普遍認(rèn)同的行為準(zhǔn)則時，鄉(xiāng)村共治的效力也就日益凸顯出來了。

（三）以紅利聚合力，實現(xiàn)“共享”

“共建”“共治”的目的是為了實現(xiàn)“共享”?！肮蚕怼钡囊x是“讓發(fā)展成果更多更公正惠及全體人民”。積分制正是“以人民為中心”治理理念的外化實踐，尊重人民首創(chuàng)精神并踐行群眾路線，充分調(diào)動村民參與鄉(xiāng)村治理的積極性，更加注重治理成果的“民享”，以滿足村民日益增長的美好生活需要，提升村民的獲得感、幸福感、安全感。這生動詮釋了習(xí)近平強(qiáng)調(diào)的“發(fā)展成果由人民共享”的重要論述，積分制也因此具有強(qiáng)大的政策向心力和群眾基礎(chǔ)，從而迸發(fā)出源源不斷的創(chuàng)新活力。

積分結(jié)果的正確運(yùn)用蘊(yùn)含的就是“共享”理念，積分總值的多少是村民獲取紅利的依據(jù)。在積分制的運(yùn)行中，一般按照共同參與、市場運(yùn)作、統(tǒng)一管理等方針，鼓勵村民采取投資投勞、以土地與山林入股等方式，參股村里的產(chǎn)業(yè)項目，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為村集體創(chuàng)收的同時增加村民自身的收入，村民無需承擔(dān)風(fēng)險，只需盡心搞好生產(chǎn)勞動，積極參與村級事務(wù)管理等。村民在各方面的良好表現(xiàn)都能獲取相應(yīng)積分，再憑積分參與村集體分紅或者在“積分超市”“愛心超市”直接兌換物資，以及享受其他福利待遇?！肮蚕怼钡膶崿F(xiàn)，又可促進(jìn)“共建”“共治”，最終形成一種良性循環(huán)，促成鄉(xiāng)村社會共建共治共享大格局。

二、優(yōu)化積分制管理模式，推動形成共建共治共享鄉(xiāng)村治理新格局

積分制管理模式在發(fā)揮社會治理效能過程中，遵循共建共治共享的運(yùn)作機(jī)制，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理格局創(chuàng)新，推動實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理現(xiàn)代化。未來需進(jìn)一步在鄉(xiāng)村治理中因地制宜推廣運(yùn)用積分制，優(yōu)化積分制管理模式，打造共建共治共享的鄉(xiāng)村治理新格局。

（一）堅持黨建引領(lǐng)積分制的推廣運(yùn)用

積分制的推廣運(yùn)用需要黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府推動、村支兩委主導(dǎo)、村民參與和社會力量的協(xié)同，其中黨建引領(lǐng)是關(guān)鍵。

1.地方黨委加強(qiáng)對積分制推廣運(yùn)用的組織領(lǐng)導(dǎo)

地方黨委要高度重視在鄉(xiāng)村治理中推廣運(yùn)用積分制工作，發(fā)揮好牽頭抓總的作用，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，牽頭成立積分制推廣運(yùn)用工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制定好總體的積分制工作實施方案，建立覆蓋整個鄉(xiāng)村社會的積分制管理工作格局；強(qiáng)化組織推動，部署開展試點(diǎn)示范，再根據(jù)實際進(jìn)展情況因地制宜全面推廣，確保積分制工作始終沿著正確方向推進(jìn)，不盲動、不冒進(jìn)、不偏軌；要把積分制管理工作納入年度重點(diǎn)工作，納入黨委政府考核體系，制定完備、剛性的考核評價指標(biāo)，對相關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村進(jìn)行考核，明晰職責(zé)，傳導(dǎo)壓力，促進(jìn)積分制的順利實施。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委督導(dǎo)和支持積分制的實施

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要全面跟進(jìn)、督導(dǎo)積分制評價體系的制定以及積分制項目的具體運(yùn)行，讓積分制項目的實施體現(xiàn)黨的主張和農(nóng)民意愿的高度統(tǒng)一；提供適度財政支持，配套積分制運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)；組織村干部進(jìn)行實操業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高村干部操作積分制管理的技能和服務(wù)群眾的能力水平；還可組織村干部外出參觀培訓(xùn)，學(xué)習(xí)優(yōu)秀村(社區(qū))積分制管理工作的先進(jìn)經(jīng)驗；按照循序漸進(jìn)，穩(wěn)步推進(jìn)的原則，選取本鄉(xiāng)鎮(zhèn)一個或幾個村作為示范點(diǎn)，建立積分制運(yùn)行的動態(tài)監(jiān)測機(jī)制，不斷摸索經(jīng)驗、完善制度健全機(jī)制，再逐步全面推廣。

3.村級黨組織引領(lǐng)積分制的落地落實

村一級是積分制的實施主體。為了使積分制在鄉(xiāng)村落地生根，讓村民接受這套全新的治理模式，村級黨組織要發(fā)揮好引領(lǐng)作用，充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，確保積分制落地落實。首先，村級黨組織引領(lǐng)積分制方案的制定完善。由村黨支部牽頭，村“兩委”干部協(xié)商，村民大會決議，制訂和完善符合村情和群眾需要的積分規(guī)則以及考核標(biāo)準(zhǔn)，一般是根據(jù)上級政府的指導(dǎo)性文件酌情修改，突出反映社會公序良俗、體現(xiàn)本村文化特色。其次，村級黨組織引領(lǐng)積分制項目的運(yùn)行。設(shè)立村級積分管理委員會架構(gòu)，委員會主任由村黨支部書記兼任，委員會副主任由村黨支部副書記兼任，下設(shè)評議組和監(jiān)督組，做好積分申報、記錄、公示和獎勵等工作。再次，村級黨組織引領(lǐng)積分制項目的落實。村黨支部要發(fā)動村干部、黨員進(jìn)行宣傳動員，通過微信群、入戶走訪等形式宣傳積分制項目，定期收集村民需求信息，反饋積分制運(yùn)行情況，引導(dǎo)帶動村民積極參加積分制項目。

（二）因地制宜設(shè)立積分指標(biāo)評價體系和考核機(jī)制

為確保積分制規(guī)范運(yùn)行，要制定與本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的、科學(xué)合理可行的積分指標(biāo)評價體系和考核機(jī)制，保障村民同等參與、共享紅利的權(quán)利。因為各村的資源稟賦、經(jīng)濟(jì)條件、治理程度、風(fēng)俗習(xí)慣等不一樣，在積分制的指標(biāo)和項目的設(shè)置上不能搞一刀切，要因地、因時制宜，根據(jù)村級公共資源的供給能力和承載能力來定，并且配套好符合鄉(xiāng)村實際的福利激勵工具，公開公正評定和合理利用積分。

1.設(shè)置好積分評價項目內(nèi)容

積分項目要分類設(shè)置，尤其要突出權(quán)利和責(zé)任的對等性、差異化，以及不同于城市積分制項目的鄉(xiāng)土特色。積分考核對象包括村支兩委干部、黨員、群眾，考核內(nèi)容著重以“村規(guī)民約”為依據(jù)，聚焦鄉(xiāng)村治理的重點(diǎn)難點(diǎn)問題和村民最關(guān)心、最迫切、最現(xiàn)實的問題，從基礎(chǔ)分、組織層面、管理層面和參與層面等設(shè)置積分項目，每個層面分類設(shè)置積分細(xì)則。比如，對普通村民的積分項目設(shè)置側(cè)重參與層面，主要圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展、籌工籌勞、環(huán)境衛(wèi)生、公益捐獻(xiàn)、移風(fēng)易俗、孝老愛親、平安穩(wěn)定等方面制定賦分細(xì)則；對村干部和黨員的積分項目設(shè)置除了以上內(nèi)容，還應(yīng)包括組織層面和管理層面，在日常出勤、基層黨建、村級事務(wù)管理、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、群眾調(diào)查滿意度等方面制定考核細(xì)則。積分細(xì)則的制定還要因村制宜，比如說，紅白喜事大辦特辦、人情風(fēng)嚴(yán)重的村可以重點(diǎn)增加移風(fēng)易俗的條款，村內(nèi)留守老人婦女兒童比較多的村莊可以適當(dāng)增加治安條款的指標(biāo)權(quán)重，村容村貌、環(huán)境衛(wèi)生較差的村則可著重補(bǔ)充人居環(huán)境整治方面的條款。

2.制定科學(xué)的積分評價量化標(biāo)準(zhǔn)

科學(xué)設(shè)立積分獎勵和處罰量化指標(biāo)，對村干部、黨員和村民在各方面的表現(xiàn)進(jìn)行量化評定積分，可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委把關(guān)、村支兩委制定出初步評判標(biāo)準(zhǔn)后，再召開村民大會共議。獎懲積分的分值設(shè)置要合理、平衡，獎扣積分之間的差距不能太大，獎勵目標(biāo)的設(shè)置也要因村制宜，既不能過高以致超出村集體經(jīng)濟(jì)所能承受范圍，也不能過低從而打消村民的積極性。積分制的懲罰措施不得與國家法律相沖突，不得侵犯國家和集體利益以及群眾的合法權(quán)利，不得剝奪群眾依法享有的政府補(bǔ)貼、集體收益等。要逐戶逐人創(chuàng)建積分動態(tài)管理臺賬和積分手冊，做到有跡可循、獎懲有憑據(jù)。同時，與時俱進(jìn)不斷完善積分細(xì)則和評價標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)相關(guān)政策環(huán)境的變化、鄉(xiāng)村治理工作重心的轉(zhuǎn)移、突發(fā)情況的出現(xiàn)，及時調(diào)整積分項目設(shè)置內(nèi)容和考核標(biāo)準(zhǔn)，確?？己诉^程和結(jié)果更加公平，不斷提高村民對積分制的認(rèn)同感、參與度和獲得感。

3.公正評定和合理運(yùn)用積分

要設(shè)立積分評定和監(jiān)督小組，評議組可由駐村干部、村干部、黨員和村民代表組成，及時、公正評定積分；監(jiān)督小組由村兩委民主推薦3人組成，或者由村務(wù)監(jiān)督委員會成員組成，監(jiān)督積分評定和獎懲實施，這兩個小組對村民的積分實行按月登記審核、按季公布公示、按年考核考評。積分的運(yùn)用主要注重正向激勵，獎勵形式可分為四種：一是現(xiàn)金分紅和物資兌換等物質(zhì)獎勵；二是表揚(yáng)、宣傳和評優(yōu)等精神鼓勵；三是享受就業(yè)、參軍、入黨等政策激勵；四是建立信用征信體系，幫助村民申請小額貸款、創(chuàng)業(yè)貸款，這種以信用為核心的獎勵以提升公眾誠信道德為目的，強(qiáng)調(diào)公民遵守村規(guī)民約、社會道德、法律制度等的內(nèi)省性和自覺性，通過誠信意識的內(nèi)化，使社會治理實現(xiàn)由“外部監(jiān)督管理”向“內(nèi)部自我治理”的轉(zhuǎn)變。③村民的積分不清零，可疊加、可繼承、可轉(zhuǎn)讓，確保他們能充分享受積分紅利，增強(qiáng)其參與積極性，為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)提供驅(qū)動力。

（三）建立健全積分制長效運(yùn)行的保障機(jī)制

鄉(xiāng)村治理中積分制的推廣運(yùn)用要消除“一陣風(fēng)”意識，杜絕“運(yùn)動式”思維和方法，力促其穩(wěn)定長效發(fā)展。

1.充分發(fā)揮村民主體作用

只有有效達(dá)成村民之間的共識并付諸實踐，才能激發(fā)鄉(xiāng)村共建共治的內(nèi)源動力，推進(jìn)積分制的可持續(xù)發(fā)展。要做好積分制推廣運(yùn)用的宣傳造勢工作，引導(dǎo)村民思想和行為，讓村民變“被動”參與為“主動”參與；確保積分內(nèi)容村民定、積分方式村民議、積分結(jié)果村民評、積分紅利村民享，激勵村民自主參與公共事務(wù)，真正成為鄉(xiāng)村治理的主人。

2.完善積分制運(yùn)行經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

積分制的運(yùn)行具有高度的資源依賴性。一方面，任何制度的運(yùn)行都是需要成本的，積分制這一嶄新的治理模式也不例外；另一方面，積分制的長效運(yùn)行離不開激勵，而足夠的資源是進(jìn)行獎勵的重要前提，可以說可供獎勵的資源是積分制運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵和基礎(chǔ)。因此，需要加大經(jīng)費(fèi)保障力度，多元化、多渠道籌集資金、資源。地方政府要設(shè)立積分制推廣運(yùn)用的專項資金，縣、鄉(xiāng)一級政府可因地制宜按照常住人口每人1-2元的標(biāo)準(zhǔn)納入本級財政預(yù)算的工作經(jīng)費(fèi)，有條件的地方可提高標(biāo)準(zhǔn)；村集體要加快發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，進(jìn)一步提高集體土地、閑置資產(chǎn)的利用開發(fā)效益，因地制宜加快發(fā)展符合村情的產(chǎn)業(yè)，增加村集體收入。但政府資源和村集體資源畢竟是有限的，還需要村干部充分挖掘和爭取市場資源和社會資源，可動員社會組織、企業(yè)家、村里在外的公職人員、商人、鄉(xiāng)賢等捐資捐物，為積分制的發(fā)展助力。市場資源和社會資源的注入也充分體現(xiàn)了“共建共治共享”的社會治理理念，為鄉(xiāng)村治理提供源源不斷的活力。同時，要合理使用經(jīng)費(fèi)，強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)管，為積分制的推廣和長效運(yùn)行提供長足保障。

3.形成協(xié)同推進(jìn)積分制的合力

社會治理創(chuàng)新在于最大程度地整合各方力量，改變“強(qiáng)國家—弱社會”的局面，形成“強(qiáng)國家—強(qiáng)社會”的聯(lián)合。在多元共治的治理格局下，除了基層黨委政府、村級組織和村民外，社會力量也是完善積分制管理的重要治理主體。要凝聚農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織、群眾性自治組織、服務(wù)性和公益性社會組織，重視他們對積分制內(nèi)容的補(bǔ)充建議，鼓勵他們積極參與積分制的申報、評議、認(rèn)定，以及監(jiān)督積分制項目的運(yùn)行，其自身也可因參與而獲得相關(guān)獎勵；引導(dǎo)本村在外能人、鄉(xiāng)賢等鄉(xiāng)村精英參與積分制的評議、認(rèn)定、監(jiān)督；發(fā)揮新聞媒體的輿論宣傳作用，對獲得高分村民的典型事例進(jìn)行報道，形成正向激勵效應(yīng)。通過多元主體協(xié)同參與，最終形成推廣運(yùn)用積分制的強(qiáng)大合力。

4.強(qiáng)化人才和科技支撐

黨的二十大報告指出：“教育、科技、人才是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性支撐?！狈e分制的推廣運(yùn)用同樣離不開教育、科技和人才支撐。要培育懂電腦、懂政策、懂指標(biāo)體系設(shè)計等方面的相關(guān)人才，要加大新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)力度，加快培養(yǎng)一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊伍，為積分制的推廣運(yùn)用積蓄人力資源；要完善鄉(xiāng)村現(xiàn)代數(shù)字化治理技術(shù)，與相關(guān)企業(yè)聯(lián)合開發(fā)積分制運(yùn)行的信息系統(tǒng)和簡便應(yīng)用軟件，運(yùn)用信息化手段開展積分?jǐn)?shù)據(jù)收集、匯總、統(tǒng)計以及查詢、監(jiān)督等工作，優(yōu)化完善日常管理，以科技助力積分制的推廣運(yùn)用，確保社會治理智能化和專業(yè)化，力促形成共建共治共享的鄉(xiāng)村社會治理新格局。

注釋：

①夏錦文：《共建共治共享的社會治理格局:理論構(gòu)建與實踐探索》，《江蘇社會科學(xué)》2018 年第3 期。

②顏克高、任彬彬：《共建共治共享社會治理格局:價值、結(jié)構(gòu)與推進(jìn)路徑》，《湖北社會科學(xué)》2018 年第5 期。

③劉葉婷、陳立松、隆云滔：《以社會信用為基礎(chǔ)新型治理模式的探索創(chuàng)新》，《南方金融》2020 年第4 期。