應(yīng)急管理中的社會組織參與及其現(xiàn)代化

○陳志宇 容 志

社會組織又稱“民間組織”“非政府組織”或“非營利組織”，泛指在法律范圍內(nèi)，由公民自發(fā)成立的、獲得合法性認可的、在一定程度上具有非營利性、非政府性和社會性特征的各種組織形式及其網(wǎng)絡(luò)形態(tài)①。社會組織參與應(yīng)急管理與其自身發(fā)展一樣，經(jīng)歷了從忽視到扶持、從排斥到合作、從抑制到培育的曲折發(fā)展歷程，與黨政部門的合作也逐漸形成了委托代理、外包購買、吸納嵌入、黨建引領(lǐng)等模式。具體而言：首先，在參與格局方面，2008年“汶川地震”救援成為中國社會力量參與重大災(zāi)害救援的歷史轉(zhuǎn)折點，逐漸形成了政府主導、社會協(xié)同的社會組織參與應(yīng)急救災(zāi)格局。其次，在參與內(nèi)容方面，由最初的物資、人力動員向情報提取、信息咨詢、輿情挖掘、決策支持等智慧化方向發(fā)展。最后，在參與地位方面，社會組織參與應(yīng)急救援經(jīng)歷了缺乏基本的法律支持，到作為“其他組織”寫入“應(yīng)急預(yù)案”和《突發(fā)事件應(yīng)對法》，再到鼓勵支持“社會組織”依法有序參與突發(fā)事件應(yīng)對被寫進《突發(fā)事件應(yīng)對管理法（草案）》的發(fā)展歷程。

一、社會組織參與應(yīng)急管理的必然性

應(yīng)急管理體系是由政府和其他各類社會組織構(gòu)成的一個應(yīng)對突發(fā)事件的整合網(wǎng)絡(luò)②。國家應(yīng)急管理體系和能力的現(xiàn)代化，必然涵蓋社會的現(xiàn)代化，而社會組織以現(xiàn)代化的理念、方式參與應(yīng)急管理是其具體體現(xiàn)?？梢哉f,社會組織的發(fā)展狀況是衡量應(yīng)急管理體系和能力是否成熟的一項重要標準。

一方面，從應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)層面來說，社會組織參與應(yīng)急管理是應(yīng)急管理“關(guān)口前移”的應(yīng)有之義。社會組織尤其是社區(qū)社會組織是危機的“觸角”，在早預(yù)防、早發(fā)現(xiàn)、早處理方面，有得天獨厚的優(yōu)勢。社會組織參與應(yīng)急管理也是應(yīng)急管理“責任下沉”的重要基礎(chǔ)。責任下沉意味著屬地主責，最終則落在了街鎮(zhèn)社區(qū)層面。當前基層應(yīng)急力量還難以擔負不斷增多、日益復雜的外部風險，需要社會組織等志愿組織力量參與支持。比如，地方注冊的應(yīng)急救援促進中心、應(yīng)急救援隊、應(yīng)急救援協(xié)會等。

另一方面，從國家社會的視域出發(fā)，由于城市安全風險具有疊加性、復雜性、動態(tài)性等特點，政府傳統(tǒng)的單一中心管理模式難以適應(yīng)日益復雜的風險治理需要③。具有組織靈活多樣性和社會親和力的社會組織往往更加靠近突發(fā)事件現(xiàn)場，也是應(yīng)急管理的重要力量，不斷促進其發(fā)展和增強合法性并鼓勵支持社會組織參與突發(fā)事件應(yīng)對具有必然性。

一是彌補政府市場失靈。政府單一中心的風險治理體系和治理能力受到嚴峻挑戰(zhàn)，其治理能力有限、風險感知敏銳性遲鈍、社會資源整合不足等方面的缺陷日益凸顯，存在應(yīng)急管理失靈風險④。所謂應(yīng)急失靈是指，應(yīng)急管理未發(fā)揮預(yù)期的功能。長期以來，社會組織并未真正納入應(yīng)急體系并作為影響應(yīng)急管理的重要維度。因此，應(yīng)急失靈也即意味著政府失靈，其中主要是政府系統(tǒng)自身的結(jié)構(gòu)性因素影響了應(yīng)急功能的發(fā)揮。而市場失靈則是其自身的脆弱性和日益嚴峻的外部風險共同引致的。在重災(zāi)面前，任何單一的主體維度都無法支撐現(xiàn)代社會的良性運轉(zhuǎn)⑤。社會組織因其具備廣泛動員與整合社會資源、靈活性組織活動、兼具跨域與屬地功能、提供專業(yè)技術(shù)支持、獨特的應(yīng)急資源儲備和渠道、供給多樣化公共安全服務(wù)產(chǎn)品等功能優(yōu)勢，能彌補政府市場“應(yīng)急失靈”的問題。

二是回應(yīng)社會應(yīng)急需求。近年來的危機事件表明，人們的信息需求日益凸顯，民生保障需求日益緊迫。社會組織在需求與滿足需求間扮演著“橋”的角色。一方面，不少社區(qū)居民、骨干、能人往往是社會組織的成員，社會組織由此能夠深入基層和快速響應(yīng)，具有在地的靈活性；另一方面，社會組織往往與行政組織機構(gòu)聯(lián)系緊密，是一種依附式自主的發(fā)展道路⑥，成為社會與政府的紐帶，能夠作為第三方發(fā)揮信息溝通和利益表達的作用。此外，在突發(fā)事件下，弱勢群體和特殊群體的需求具有個別性特征，社會組織表達他們的利益訴求也是其成立的初衷和應(yīng)盡的責任。

三是拓展應(yīng)急救援資源。政府資源是有限的，但應(yīng)急資源需求具有多元性和動態(tài)性。社會組織的優(yōu)勢可以彌補這一不足。一方面，社會組織一般由各行各業(yè)的力量組成，關(guān)注領(lǐng)域多元化，可供給的應(yīng)急資源具有多樣性；另一方面，社會組織的本質(zhì)屬性是志愿性和公益性，在突發(fā)事件發(fā)生后具備動員公眾參與和整合社會資源的能力，可以在重大突發(fā)事件應(yīng)對中發(fā)揮作用。因此，社會組織能在捐贈資源、技術(shù)資源和志愿資源三個方面緩解突發(fā)事件應(yīng)對中的資源緊缺問題。比如，通過各種公益性、慈善性的募捐活動籌集善款和吸納各種社會捐贈；應(yīng)急所需的專業(yè)行業(yè)協(xié)會和科技企業(yè)的基金會等提供必要的應(yīng)急技術(shù)支持；發(fā)動來自社會各個方面的志愿者有序參與突發(fā)事件應(yīng)對活動中。除此之外，社會組織還可以利用信息優(yōu)勢，基于需求精確制導，實現(xiàn)資源點對點的精準滿足。

四是普及公共安全知識?！丁笆奈濉眹覒?yīng)急體系規(guī)劃》中明確強調(diào)，要把群眾觀點和群眾路線貫穿工作始終，鼓勵社會應(yīng)急力量深入基層社區(qū)排查風險隱患、普及應(yīng)急知識、就近就便參與應(yīng)急處置等。國務(wù)院安委會辦公室《推進安全宣傳“五進”工作方案》也提出，“推動安全宣傳進企業(yè)、進農(nóng)村、進社區(qū)、進學校、進家庭”。扎根基層的社會組織，遍布在企業(yè)、社區(qū)、學校等單位中，可以打通渠道，因地制宜地推動公共安全文化知識普及。專業(yè)社會組織可以通過服務(wù)購買、聯(lián)合黨建、志愿活動或公益宣講等方式，提供風險管理、自救互救技能培訓，包括理論層面的政策解讀、組織協(xié)作、致災(zāi)因子分析、風險診斷等，以及實操層面的預(yù)案演練、人員疏散、應(yīng)急處置等，豐富和深化街道、社區(qū)干部與普通民眾的應(yīng)急知識和應(yīng)急能力。

二、社會組織參與應(yīng)急管理的檢視

目前在應(yīng)急活動中，社會組織參與的渠道、路徑、保障、機制、法制等還不完善，應(yīng)急管理的社會力量還有待激活。

第一，從制度視角來看，政策供給不夠。雖然《“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃》提到，要與社會組織合作，健全災(zāi)害救助機制，但是在《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《中華人民共和國傳染病防治法》等法律中還未提及社會組織的相關(guān)內(nèi)容。不少提及的法律、條例又多是原則性和籠統(tǒng)性的，導致社會組織參與應(yīng)急管理的法律法規(guī)針對性和可操作性不強，主體地位和權(quán)益缺乏合法性和基本保障。

第二，從資源視角來看，一是社會組織資金來源單一，自身抗風險能力弱。社會組織的資金來源主要有固定企業(yè)和機構(gòu)支持、財政補貼、政府購買服務(wù)、內(nèi)部成員投入、相關(guān)行業(yè)采購、社會募捐等。其中，政府購買服務(wù)是大部分社會組織的主要資金來源。但社會組織不能僅靠“輸血”，更重要的是培育自身“造血”能力。二是應(yīng)急專項資金投入和儲備不足，必需的應(yīng)急裝備、場地設(shè)備和防護裝備需要社會組織自籌。社會組織雖然不以營利為目的，但自身運轉(zhuǎn)也需要足夠資源。三是社會組織人才資源不足。在社會組織內(nèi)部，防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)相關(guān)社會組織的人才缺口常年存在，且力量分布不均，應(yīng)急救援力量還處在起步階段。

第三，從機制層面來看，一方面，三社聯(lián)動流于表面。社會組織在基層并非缺乏文化認同、價值認同和專業(yè)認同。往往是社區(qū)、社會組織和社工之間的聯(lián)系缺乏紐帶和機制。社區(qū)和社區(qū)社工由街道編制管理，而社會組織及其社工則需要自給自足或依靠項目運轉(zhuǎn)。社區(qū)需要社會組織協(xié)助，但往往因為資金問題、人員問題和協(xié)調(diào)問題受阻。調(diào)研中不少社區(qū)反映，社會組織雖然是公益性組織，但是社區(qū)不可能要求社會組織來義務(wù)勞動，而且社會組織有自己的結(jié)構(gòu)體系，社區(qū)缺乏資源和機制來與他們展開合同之外的合作。另一方面，社會組織與應(yīng)急機構(gòu)的聯(lián)動多為臨時性。社會組織參與突發(fā)事件管理一般是臨時性、短暫性、隨機性的行為，通常在突發(fā)事件發(fā)生后的緊急救援階段表現(xiàn)突出，但在災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)后恢復階段參與度不高。

第四，從組織視角來看，一是，社會組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)差異大。嚴格的內(nèi)部監(jiān)督，高效的財務(wù)、合理的人事、精簡的行政，適應(yīng)性的自治體系與能力等還未規(guī)范。項目化運作模式，以項目規(guī)劃組織，以項目聯(lián)結(jié)組織，導致其結(jié)構(gòu)臨時性和松散性，相關(guān)活動也缺乏連貫性，不利于形成長期的伙伴協(xié)作關(guān)系。二是社會組織與外部力量協(xié)同應(yīng)急不足。參與突發(fā)事件應(yīng)對的社會組織與綜合性應(yīng)急救援隊伍、專業(yè)應(yīng)急防治救災(zāi)隊伍、武警消防力量協(xié)同不夠，缺乏與各方力量協(xié)同應(yīng)急演練。在復合性、連鎖性、突變性復雜災(zāi)害和重大突發(fā)公共事件時熟悉程度和配合程度較低，往往削弱了應(yīng)急管理中的社會力量。三是注重痕跡管理。在社會組織運營中，往往面臨著“繁文縟節(jié)”的困境，使得專注材料工作的比專注實事工作的社會組織面臨更有利的局面，導致一些務(wù)實的社會組織積極性受阻⑦。

三、完善社會組織協(xié)同應(yīng)急的建議

全面提升應(yīng)急管理體系的運行效能，需要從制度、資源、社會和治理四個方面來提升社會組織參與應(yīng)急管理的韌性。

（一）制度層面：理念-規(guī)范-領(lǐng)導

要切實落實“全災(zāi)種、大應(yīng)急”和總體國家安全觀的理念，從理論上探析應(yīng)急聯(lián)動的科學依據(jù)，不斷以先進的思想理念指導應(yīng)急管理制度編制。制度是對社會行動最基本的約束和規(guī)范，也是社會組織參與應(yīng)急管理行動的合法性來源。持續(xù)推進精細化立法，增強現(xiàn)有制度法規(guī)的科學性、可行性、靈活性、創(chuàng)新性和包容性，通過學習和創(chuàng)新，以制度活力來促進社會組織的活力。制定實施社會組織監(jiān)管制度，規(guī)范應(yīng)對突發(fā)公共安全事件。加緊完善并審議《突發(fā)事件應(yīng)對管理法（草案）》，明確社會組織角色，并提出相應(yīng)的可操作性的協(xié)同預(yù)案。應(yīng)急管理需要依靠清晰、有序、高效的指揮體系，進一步完善法定的領(lǐng)導與策略部署職責，提高社會組織在集體行動下的組織效率和協(xié)同能力。

（二）資源層面：整合-賦能-行動

提高社會組織參與應(yīng)急管理的科技信息化水平，充分借助信息技術(shù)的整合效應(yīng)，重組人力、物力、財力資源，改善社會組織與其成員之間以及其他應(yīng)急部門之間的信息溝通能力和資源傳輸能力，在應(yīng)對各種復雜與不確定性沖擊的過程中，提升資源需求的精煉程度，促進有效資源的精準分配，增進應(yīng)急系統(tǒng)承受和抵御風險以及穩(wěn)定運行的水平。拓展社會組織參與應(yīng)急管理的渠道，培育應(yīng)急管理類社會組織，搭建共享平臺，形成匯聚社會需求與志愿資源的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，引導社會組織全過程參與應(yīng)急管理活動。在資源整合和資源賦能的基礎(chǔ)上，依靠敏捷的感知能力，著重提升風險感知和初期處突的及時性、精準性，防止事態(tài)擴大。

（三）社會層面：信任-凝聚-動員

政府、市場和人民群眾對社會組織的認同度、信任度、支持度等，影響著社會組織參與應(yīng)急管理的深度和廣度。應(yīng)及時、全面、準確公開風險信息和公益信息，健全監(jiān)督管理機制，增強行動自覺，整合社會力量，強化社會組織協(xié)同應(yīng)急的社會共識。建立政府與社會組織、社會組織與人民群眾之間的信任關(guān)系，促進對社會組織協(xié)同應(yīng)急的理解與支持，強化聯(lián)防聯(lián)控、群防群治。鼓勵與支持服務(wù)型社區(qū)社會組織轉(zhuǎn)型成具備應(yīng)急管理的社會力量，實現(xiàn)常態(tài)治理與非常態(tài)應(yīng)急的靈活轉(zhuǎn)換。社會組織將資源鏈接能力強、聯(lián)系面廣、靈活機動、關(guān)注弱勢群體的優(yōu)勢，轉(zhuǎn)化為凝聚人心、組織動員、協(xié)同應(yīng)急的治理效能。

（四）治理層面：聯(lián)結(jié)-嵌入-共治

積極引導社會組織與當?shù)卣⑿袠I(yè)企業(yè)、學校聯(lián)結(jié)，推動應(yīng)急志愿服務(wù)。鼓勵區(qū)域間的社會組織聯(lián)動，健全區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，優(yōu)化災(zāi)情通報、資源共享、跨域救援、聯(lián)合互助、對口支援等參與機制。規(guī)范與完善社會組織內(nèi)部治理，優(yōu)化管理制度、管理結(jié)構(gòu)，強化聯(lián)培同訓，提高專業(yè)知識和實際業(yè)務(wù)水平，形成協(xié)同合力。引導社會組織深入嵌入“社區(qū)治理”“網(wǎng)格化管理”“社會網(wǎng)絡(luò)”“公共部門協(xié)商決議”等正式與非正式的組織機構(gòu)和治理情景，推動應(yīng)急管理新的發(fā)展格局。與此同時，積極推動黨組織嵌入社會組織，通過政治領(lǐng)導、思想引領(lǐng)、帶頭示范、積極培育等引導社會組織有序發(fā)展，織密突發(fā)事件應(yīng)對主體網(wǎng)絡(luò)。

四、社會組織參與應(yīng)急管理的實踐路徑

應(yīng)急管理包括預(yù)防準備、預(yù)警監(jiān)測、救援處置和善后恢復四個階段，是應(yīng)對突發(fā)事件的活動主線，形成一個危機治理的生命周期。社會組織可以在協(xié)同應(yīng)急、科學應(yīng)急、敏捷應(yīng)急等方面發(fā)揮相應(yīng)的功能。

（一）預(yù)防準備階段

（1）科普宣傳。社會組織貼近群眾，了解安全知識需求與“短板”，可以有針對性的，以通俗易懂、易于接受的方式開展宣傳工作。比如通過標語口號、投放公益廣告、發(fā)送應(yīng)急宣傳冊、發(fā)布科普短視頻等方式，指導群眾正確認識地震、洪澇、火災(zāi)、傳染疾病等災(zāi)害風險的性質(zhì)和特征。（2）預(yù)案演練。社會組織與政府組織、企業(yè)單位、社區(qū)組織合作，模擬災(zāi)害場景，優(yōu)化協(xié)同流程。（3）風險評估。社會組織可作為獨立于政府及其部門之外的第三方定期開展危險源辨識評估，制定安全防范措施。社會組織可以結(jié)合高校專家、專業(yè)公司、社會代表與民眾代表，共同發(fā)揮專業(yè)、獨立和權(quán)威的風險評估效能。（4）資源儲備。社會組織擁有廣泛的人際關(guān)系網(wǎng)和資源鏈接網(wǎng)，可以在日常運作經(jīng)營中儲蓄基本的應(yīng)急資源。（5）培訓。依托專業(yè)技術(shù)學會、資深應(yīng)急救援隊、專業(yè)研究會、科研機構(gòu)、智庫等社會組織，面向政府、市場和民眾開展應(yīng)急管理相關(guān)的制度解讀、政策宣講、專家講座、案例剖析、風險想象等培訓活動。（6）規(guī)劃。協(xié)同政府主體和市場主體，開展應(yīng)急場所、應(yīng)急路線規(guī)劃，應(yīng)急設(shè)施投放與維護，組織架構(gòu)優(yōu)化與基層預(yù)案優(yōu)化等。

（二）預(yù)警監(jiān)測階段

（1）信息傳達。發(fā)揮社會組織尤其是社區(qū)社會組織的基層優(yōu)勢，觀察、捕捉、預(yù)測自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件，并通過求助熱線等方式獲取信息、搜集情報，做到早發(fā)現(xiàn)、早報告、早預(yù)警，發(fā)揮“第一響應(yīng)人”的作用。（2）先期處理。發(fā)揮社會組織靈活機動和深入基層的優(yōu)勢，配合基層組織做好突發(fā)事件的先期處理工作，比如疏散群眾、救治傷員、疏導交通等。（3）決策支持?；谇閳笮畔⒌馁Y源優(yōu)勢和專業(yè)社會組織間的聯(lián)動優(yōu)勢，為政府部門提供戰(zhàn)略分析和輔助決策支持。

（三）救援處置階段

（1）救援。依照需求信息和響應(yīng)等級，通過協(xié)調(diào)機制有序參與應(yīng)急處置和救援工作。協(xié)助負責人員轉(zhuǎn)移、疏散、撤離、封閉管理、基礎(chǔ)設(shè)施搶修、應(yīng)急救護所搭建與維護等。（2）物資保障。發(fā)揮社會組織公益募捐優(yōu)勢，保障應(yīng)急救援車輛、舟艇、發(fā)電機、急救包等裝備物資供給和食品、飲用水、衣物等基本生活必需品的供給。（3）協(xié)調(diào)。發(fā)揮社會組織橋梁紐帶作用，尤其是充分利用樞紐型社會組織的中間角色，建立組織網(wǎng)絡(luò)，整合社會功能，快速匯集同類型、同領(lǐng)域社會組織及其資源和協(xié)調(diào)不同類型社會組織之間的應(yīng)急協(xié)作。（4）技術(shù)處理。專業(yè)技術(shù)協(xié)會、專業(yè)救援隊伍等利用專業(yè)技術(shù)儲備、裝備儲備和人才儲備，在信息服務(wù)、數(shù)據(jù)分析、運輸儲存、態(tài)勢研判、新型救援等方面參與突發(fā)事件的調(diào)查、確證和救援技術(shù)支撐等任務(wù)。

（四）善后恢復階段

（1）利益表達與協(xié)調(diào)。協(xié)助收集突發(fā)事件發(fā)生的危害程度、災(zāi)后資源需求等資料，明確救助、補償、撫恤、撫慰、安置等需求，進行評估和規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上確定恢復目標，協(xié)同有關(guān)部門共同完成。針對特殊需求，爭取優(yōu)惠政策和設(shè)立幫扶基金或開展社會援建。（2）監(jiān)督。依法督促工傷、撫恤和保障政策的落實，監(jiān)督善后恢復資源的分配與利用。同時，參與恢復秩序維護，協(xié)調(diào)矛盾糾紛，防止次生、衍生事故發(fā)生。（3）心理指導。發(fā)揮社工機構(gòu)、心理咨詢機構(gòu)在災(zāi)后心理咨詢和醫(yī)療咨詢方面的專業(yè)優(yōu)勢，通過電話、走訪、面談、宣傳等方式，在善后恢復階段為社區(qū)居民提供相應(yīng)的心理咨詢和指導，逐步恢復受眾信心，走出突發(fā)事件所帶來的陰影。（4）就業(yè)再發(fā)展。政府可通過“購買服務(wù)”等方式向社會組織購買再就業(yè)培訓服務(wù)，培訓新興技能，提高災(zāi)區(qū)民眾災(zāi)后適應(yīng)能力。聯(lián)合企業(yè)開通就業(yè)服務(wù)平臺，增加就業(yè)機會，幫助災(zāi)區(qū)民眾簽訂勞動合同等。（5）事件評估。通過對公共安全事件發(fā)生原因、響應(yīng)過程、處置措施及效果進行細致分析，參與事故責任評定及意見處理，總結(jié)經(jīng)驗教訓及啟示，不斷提高應(yīng)急管理水平。

注釋：

①王名：《走向公民社會——我國社會組織發(fā)展的歷史及趨勢》，《吉林大學社會科學學報》2009 年第3 期。

②薛瀾：《中國應(yīng)急管理系統(tǒng)的演變》，《行政管理改革》2010 年第8 期。

③④董幼鴻：《社會組織參與城市公共安全風險治理的困境與優(yōu)化路徑——以上海聯(lián)合減災(zāi)與應(yīng)急管理促進中心為例》，《上海師范大學學報（哲學社會科學版）》2018 年第4 期。

⑤容志、陳志宇：《構(gòu)建應(yīng)對重大突發(fā)風險的城市韌性民生保障機制》，《理論與改革》2022 年第3 期。

⑥王詩宗、宋程成：《獨立抑或自主：中國社會組織特征問題重思》，《中國社會科學》2013 年第5 期。

⑦盧文剛、鄭薇：《社會組織參與應(yīng)急管理的探索、困境及改進建議——基于廣東省深圳市的調(diào)研》，《社會治理》2021 年第3 期。