福州市實(shí)施城市更新A項(xiàng)目的瓶頸與措施研究

楊小津 ，楊邦勇

（福建工程學(xué)院 管理學(xué)院，福建 福州 350118）

1 研究背景

我國(guó)城市更新項(xiàng)目進(jìn)入快速發(fā)展階段，為城市更新項(xiàng)目的發(fā)展提供了重要的發(fā)展機(jī)遇。福州市城市更新改造主要以拆除重建類(lèi)為主，提升改造更新為輔。舊屋區(qū)城市更新是針對(duì)城市中居住環(huán)境差、基礎(chǔ)設(shè)施差、防火、防洪、抗震性差、結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)陋的區(qū)域。福州市正在利用城市更新這個(gè)機(jī)遇推進(jìn)建設(shè)現(xiàn)代化城市、生態(tài)城市以及海洋強(qiáng)市等，加快推進(jìn)城市更新項(xiàng)目進(jìn)程。為了更聚焦城市更新研究的對(duì)象，本文以舊屋區(qū)城市更新A項(xiàng)目為例。城市更新A項(xiàng)目位于福州市倉(cāng)山區(qū)。項(xiàng)目總用地面積約704hm2。項(xiàng)目總征收建筑面積約45萬(wàn)m2。項(xiàng)目總投資約41億元。

目前福州市實(shí)施城市更新A項(xiàng)目主要遇到的困難為項(xiàng)目啟動(dòng)難、融資難、融資渠道收緊、融資政策不利好等問(wèn)題，本文通過(guò)系統(tǒng)地梳理并分析土地征收成片開(kāi)發(fā)政策、流程和融資政策、城市更新項(xiàng)目融資現(xiàn)狀等事宜，提出解決上述問(wèn)題的對(duì)策，并通過(guò)項(xiàng)目實(shí)例進(jìn)行分析。

2 城市更新項(xiàng)目的瓶頸

2.1 城市更新項(xiàng)目涉及項(xiàng)目啟動(dòng)的難點(diǎn)

（1）對(duì)規(guī)劃布局要求更高

2020年自然資源部關(guān)于印發(fā)《土地征收成片開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》的通知，城市更新項(xiàng)目在開(kāi)發(fā)土地前，需要依據(jù)當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃、組織編制土地開(kāi)發(fā)方案，納入當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃，并報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)實(shí)施。土地成片開(kāi)發(fā)方案中，開(kāi)發(fā)范圍需在一個(gè)完整的土地征收成片開(kāi)發(fā)范圍內(nèi)，并對(duì)規(guī)劃土地的用途分析，根據(jù)城鎮(zhèn)住宅、商業(yè)、科研、機(jī)關(guān)團(tuán)體、社會(huì)福利、城鎮(zhèn)道路、交通場(chǎng)站、公園綠地、消防、物流倉(cāng)儲(chǔ)、醫(yī)療衛(wèi)生等進(jìn)行詳細(xì)地用地分類(lèi)。接著需要說(shuō)明項(xiàng)目公建配比情況，即公益用地面積占總開(kāi)發(fā)面積規(guī)模，且這個(gè)比例一般不能低于40%。

（2）對(duì)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)要求更高

土地成片開(kāi)發(fā)方案需要說(shuō)明兩個(gè)方面的效益：一是現(xiàn)狀城中村、舊屋區(qū)土地利用效益低下，通過(guò)土地征收、成片開(kāi)發(fā)建設(shè)，盤(pán)活利用存量建設(shè)用地，提高土地集約節(jié)約利用水平。二是方案通過(guò)土地征用，按照規(guī)劃功能合理配置土地資源，通過(guò)安排基礎(chǔ)設(shè)施及項(xiàng)目建設(shè)等手段，加大城鎮(zhèn)固定投資，刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)、產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益。

上述增加的程序不僅影響了城市更新項(xiàng)目是否能夠啟動(dòng)實(shí)施，即需要論證項(xiàng)目實(shí)施的必要性，并要求成片開(kāi)發(fā)范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及其他公益性用地比例不能低于40%，上述增加的要求也影響了城市更新項(xiàng)目是否能夠加快實(shí)施。

2.2 城市更新項(xiàng)目融資的瓶頸

受到連續(xù)多年的新冠疫情的影響，我國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了低迷的情況，城市更新項(xiàng)目對(duì)經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)效益也在減小、房地產(chǎn)行業(yè)出現(xiàn)下行、不景氣的情況，融資貸款資金渠道也愈加狹窄。目前城市更新項(xiàng)目資金來(lái)源途徑包含：國(guó)家和地方政府出資建設(shè)；政策性銀行支持貸款資金建設(shè)；商業(yè)銀行貸款投資建設(shè)；市場(chǎng)化貸款途徑。目前政策難以有效利用的問(wèn)題如下：

（1）無(wú)法通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式融資

根據(jù)財(cái)預(yù)[2017]87號(hào)財(cái)政部《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》規(guī)定，未安排年度預(yù)算資金的項(xiàng)目，不能實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。鑒于舊屋區(qū)城市更新項(xiàng)目金額較大，年度預(yù)算以及中期財(cái)政規(guī)劃期限為三年，難以覆蓋拆除重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)金額，因此拆除重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目難以采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式實(shí)施融資。

（2）不能通過(guò)PPP方式融資

PPP方式是通過(guò)政府特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等與社會(huì)資本開(kāi)展PPP合作。PPP方式融資目前存在預(yù)算有限、流程復(fù)雜、項(xiàng)目審批周期長(zhǎng)等三種約束。具體如下：一是流程復(fù)雜，PPP項(xiàng)目的全過(guò)程操作流程包含識(shí)別、入庫(kù)、采購(gòu)、執(zhí)行和移交等5個(gè)階段，操作流程繁冗復(fù)雜，從項(xiàng)目識(shí)別到入庫(kù)再到采購(gòu)、執(zhí)行和移交，每個(gè)階段涉及多種內(nèi)部流程，需要投入較大的時(shí)間和人力、物力。根據(jù)財(cái)政部公布的PPP項(xiàng)目庫(kù)分析，PPP項(xiàng)目落地?cái)?shù)量項(xiàng)目少。因此，PPP難以成為城市更新項(xiàng)目的主要融資方式。二是預(yù)算約束。2015年財(cái)政部頒發(fā)在PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證中指出，每一年度所有的PPP項(xiàng)目資金必須包含在年度預(yù)算支出責(zé)任中，同時(shí)PPP項(xiàng)目占一般公共預(yù)算的支出占比不能超過(guò)10%?，F(xiàn)實(shí)中一個(gè)拆除重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目就超過(guò)了10%的上限，導(dǎo)致城市更新項(xiàng)目不能通過(guò)PPP實(shí)施。三是落地時(shí)間長(zhǎng)，城市更新項(xiàng)目收益低，拆除重建類(lèi)、舊屋區(qū)類(lèi)項(xiàng)目資金需求量大，回報(bào)周期長(zhǎng)，一般約25年左右，城市更新項(xiàng)目主要是非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，靠項(xiàng)目本身難以覆蓋銀行貸款本息，城市更新項(xiàng)目收益大部分需要依靠政府提供缺口補(bǔ)貼等形式。在這樣背景下，社會(huì)資本參與熱情大大降低，銀行評(píng)估項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)大，項(xiàng)目實(shí)施貸款審批程序多、門(mén)檻高。因此通過(guò)PPP方式融資推動(dòng)城市更新項(xiàng)目并不適用。

3 采取相應(yīng)的措施

3.1 城市更新項(xiàng)目啟動(dòng)難方面的措施

（1）規(guī)劃方面建議的措施

在土地報(bào)批環(huán)節(jié)提前編制成片開(kāi)發(fā)方案可以加快項(xiàng)目土地報(bào)批，合理地用地規(guī)劃布局是確保城市更新項(xiàng)目通過(guò)審批的前提條件，也是作為項(xiàng)目后期實(shí)施的重要支撐和依據(jù)，因此編制土地成本開(kāi)發(fā)方案成為一項(xiàng)重要的任務(wù)。規(guī)劃方面建議的措施如下：

一是通過(guò)勘測(cè)調(diào)查項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)情況，將農(nóng)用地面積和建設(shè)用地面積進(jìn)行開(kāi)發(fā)用地規(guī)模的劃分，有助于更加合理地劃分類(lèi)公建用地和可開(kāi)發(fā)用地；二是通過(guò)合理地選擇規(guī)劃范圍，確定城鎮(zhèn)住宅、商業(yè)、科研、醫(yī)療衛(wèi)生等用地分類(lèi)，確定控制性詳細(xì)規(guī)劃及用地性質(zhì)功能布局，確保符合成片開(kāi)發(fā)范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及其他公益性用地比例不能低于40%的要求；三是通過(guò)提前委托編制城市設(shè)計(jì)方案，并對(duì)建筑色彩、建筑形式、建筑體量、建筑群體空間、建筑輪廓線的控制，有助于整體把握城市景觀外立面的效果，有助于控制片區(qū)開(kāi)發(fā)的建設(shè)量；四是通過(guò)開(kāi)發(fā)建設(shè)體量的控制，使土地開(kāi)發(fā)的綜合效益最大化，有助于舊屋區(qū)城市更新項(xiàng)目科學(xué)合理地開(kāi)展。

（2）經(jīng)濟(jì)效益方面建議的措施

適當(dāng)住宅用地的規(guī)模，并在符合日照要求的前提下提高住宅地塊容積率，有助于提升城市更新項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，鑒于城市更新效益多為經(jīng)濟(jì)效益低的項(xiàng)目，同時(shí)可通過(guò)挖掘城市更新項(xiàng)目周邊邊角地，必如規(guī)劃綠地、停車(chē)場(chǎng)用地等，調(diào)整為可經(jīng)營(yíng)性用地，如工業(yè)用地、租賃住房住宅用地、辦公用地、商業(yè)餐飲用地、商業(yè)酒店，通過(guò)土地公開(kāi)出讓?zhuān)?jìng)得土地使用權(quán)，由地方財(cái)政通過(guò)建設(shè)投資方式相應(yīng)返還繳納的部分土地款，以此達(dá)到項(xiàng)目的平衡。

通過(guò)上述合理的規(guī)劃，確保項(xiàng)目通過(guò)審批，并有利于城市更新項(xiàng)目開(kāi)展開(kāi)發(fā)容量、投入產(chǎn)出測(cè)算等，有助于城市更新項(xiàng)目科學(xué)合理地實(shí)施，為政府決策是否實(shí)施城市更新項(xiàng)目提供重要支撐。

3.2 城市更新項(xiàng)目融資方面措施

城市更新項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中要求實(shí)施主體在各個(gè)階段都需要提供大量的資金。例如，在拆遷安置補(bǔ)償、土地平整成本、企業(yè)征收、土地報(bào)批等方面，都需要支出大量的資金，也對(duì)實(shí)施主體的融資能力提出了更高的要求。目前主要通過(guò)保險(xiǎn)債權(quán)投資計(jì)劃。保險(xiǎn)債權(quán)投資計(jì)劃，是指保險(xiǎn)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)作為受托人面向委托人發(fā)行受益憑證，募集保險(xiǎn)資金、年金等機(jī)構(gòu)資金以債權(quán)方式主要投資基礎(chǔ)設(shè)施、非基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)不動(dòng)產(chǎn)等符合國(guó)家政策的項(xiàng)目，并按照約定條件和實(shí)際投資收益情況向投資者支付收益的保險(xiǎn)資產(chǎn)管理產(chǎn)品。根據(jù)投資項(xiàng)目的不同，保險(xiǎn)債權(quán)投資計(jì)劃可分為基礎(chǔ)設(shè)施債權(quán)投資計(jì)劃和商業(yè)不動(dòng)產(chǎn)債權(quán)投資計(jì)劃。其中基礎(chǔ)設(shè)施債權(quán)投資計(jì)劃投資的項(xiàng)目主要是交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源基礎(chǔ)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施、倉(cāng)儲(chǔ)物流基礎(chǔ)設(shè)施、園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、新型基礎(chǔ)設(shè)施（如數(shù)據(jù)中心、人工智能項(xiàng)目、5G、通信鐵塔等）等具有一定公益性的項(xiàng)目；商業(yè)不動(dòng)產(chǎn)債權(quán)投資計(jì)劃投資的項(xiàng)目主要是酒店、商場(chǎng)、寫(xiě)字樓等商業(yè)地產(chǎn)項(xiàng)目。

保險(xiǎn)資產(chǎn)管理公司參與城市更新項(xiàng)目的模式，主要是通過(guò)發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施債權(quán)投資計(jì)劃，募集保險(xiǎn)資金、年金等機(jī)構(gòu)資金，最終用于城市更新項(xiàng)目的拆遷補(bǔ)償（如舊房補(bǔ)償費(fèi)、搬遷補(bǔ)助費(fèi)、區(qū)位補(bǔ)償費(fèi)等）和基礎(chǔ)設(shè)施及公建配套部分的建設(shè)。其中，城市更新項(xiàng)目所在的當(dāng)?shù)卣畱?yīng)已出具《城市更新管理辦法》等類(lèi)型文件，對(duì)城市更新項(xiàng)目實(shí)施主體、報(bào)批流程等具有明確規(guī)定。為規(guī)避還款來(lái)源可能涉及到的財(cái)政資金問(wèn)題，目前主要選擇的一二級(jí)聯(lián)動(dòng)模式的城市更新項(xiàng)目；同時(shí)二級(jí)開(kāi)發(fā)業(yè)態(tài)盡量規(guī)避商業(yè)住宅。此外，城市更新項(xiàng)目應(yīng)符合《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知》相關(guān)要求。

2022年5月13日中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)印發(fā)《中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)關(guān)于銀行業(yè)保險(xiǎn)業(yè)支持城市建設(shè)和治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀保監(jiān)發(fā)〔2022〕10號(hào)），其明確載明，“支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，助推城市功能提升。引導(dǎo)銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)依法依規(guī)支持城市更新項(xiàng)目，鼓勵(lì)試點(diǎn)先行，順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，尊重人民群眾意愿，以?xún)?nèi)涵集約、綠色低碳發(fā)展為路徑，堅(jiān)持“留改拆”并舉，以保留利用提升為主，加強(qiáng)修繕改造，補(bǔ)齊城市短板，注重功能提升。鼓勵(lì)銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等民生工程以及現(xiàn)代化物流體系、便民生活圈網(wǎng)點(diǎn)、步行街改造提升、城市停車(chē)設(shè)施等提供金融支持，保障優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間?！?022年上半年，中國(guó)保險(xiǎn)資產(chǎn)管理業(yè)協(xié)會(huì)登記了行業(yè)首單以城市更新項(xiàng)目為投資標(biāo)的保險(xiǎn)債權(quán)投資計(jì)劃，標(biāo)志著保險(xiǎn)資金等機(jī)構(gòu)資金可正式通過(guò)保險(xiǎn)債權(quán)投資計(jì)劃參與城市更新項(xiàng)目。

4 城市更新A項(xiàng)目分析

4.1 土地報(bào)批方面的成效

通過(guò)合理地確定成片開(kāi)發(fā)范圍，合理地編制控規(guī)，確定住宅、商業(yè)、學(xué)校等用地性質(zhì)布局，確保符合成片開(kāi)發(fā)范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及其他公益性用地比例不能低于40%的要求，確保方案范圍內(nèi)不涉及永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線等其他法律法規(guī)規(guī)定不允許占用或開(kāi)發(fā)的，符合成片開(kāi)發(fā)項(xiàng)目送審報(bào)批的要求；并通過(guò)科學(xué)的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)，確保集約節(jié)約利用土地，使土地效益最大化，城市更新A項(xiàng)目通過(guò)上述措施，順利啟動(dòng)項(xiàng)目，并加快推進(jìn)城市更新項(xiàng)目的進(jìn)程。

4.2 融資方面的成效

城市更新A項(xiàng)目通過(guò)債權(quán)投資計(jì)劃融資，并取得良好的效果。2022年7月，中國(guó)保險(xiǎn)資產(chǎn)管理業(yè)協(xié)會(huì)登記的“A項(xiàng)目債權(quán)投資計(jì)劃”是福建省首單以城市更新項(xiàng)目為投資標(biāo)的保險(xiǎn)債權(quán)投資計(jì)劃，也是行業(yè)第二單。該項(xiàng)目的順利落地，標(biāo)志著福州市城市更新項(xiàng)目在拓寬融資渠道方面取得較大突破，為福州市的城市更新項(xiàng)目提供了有益的資金補(bǔ)充，也為全市類(lèi)似項(xiàng)目的融資提供了有益經(jīng)驗(yàn)，整體具有較大的意義。保險(xiǎn)資金等機(jī)構(gòu)資金通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施債權(quán)投資計(jì)劃參與城市更新項(xiàng)目具有較大的創(chuàng)新性，在本項(xiàng)目之前，全行業(yè)僅有一單相關(guān)項(xiàng)目成功落地，截至目前，A項(xiàng)目已通過(guò)債權(quán)投資計(jì)劃順利融資6億元，剩余資金目前也正在持續(xù)募集中。

5 結(jié)語(yǔ)

實(shí)施城市更新，是適應(yīng)城市發(fā)展新形勢(shì)、推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的必然要求；是推動(dòng)福州市城市開(kāi)發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的有效途徑；提升人民群眾獲得感幸福感安全感的重大舉措。A項(xiàng)目通過(guò)采取編制土地成片開(kāi)發(fā)方案，注重規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)方面前期的謀劃，通過(guò)保險(xiǎn)債權(quán)投資計(jì)劃模式，加快了項(xiàng)目啟動(dòng)速度并順利開(kāi)展融資，解決了福州市城市更新存在的突出問(wèn)題，在推動(dòng)福州市城市更新項(xiàng)目進(jìn)展方面取得了良好的成效，并為行業(yè)提供有益的參考。