全面推行“田長制” 守牢耕地紅線

文/程雷 （桓臺縣自然資源局）

近年來，隨著農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，大量農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移，使農(nóng)村大量土地被撂荒、閑置及流轉(zhuǎn)，甚至違規(guī)建房等，導(dǎo)致本就稀缺的耕地資源無論是數(shù)量還是質(zhì)量上都發(fā)生損失，這對于我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展非常不利。為了全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，政府有關(guān)部門針對耕地問題，印發(fā)《關(guān)于全面推行“田長制”的意見》，為各地落實“田長制”指明方向。然而目前在推行“田長制”過程中仍存在一些問題，若是未能及時解決，必然會對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

一、“田長制”概述

（一）簡介

“田長制”是我國在“林長制”“河長制”的制度基礎(chǔ)和成效經(jīng)驗上創(chuàng)造性提出的一項保護(hù)農(nóng)村耕地資源的制度機(jī)制。主要采用縣（區(qū)）、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)、村(居)三級部門分工管理、上下聯(lián)動、齊抓共管的“三位一體”保護(hù)耕地的工作模式。這是一項確保我國農(nóng)村地區(qū)耕地和永久基本農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量有提升,牢守耕地保護(hù)紅線和糧食安全底線的重要舉措。

（二）重要意義

一是嚴(yán)防嚴(yán)守，切實保護(hù)耕地資源。我國農(nóng)村地區(qū)面積大，土地廣闊，以往依靠村干部監(jiān)督耕地的機(jī)制，由于缺乏責(zé)任和工作獎懲機(jī)制，導(dǎo)致效果不佳。而“田長制”是通過落實縣、鄉(xiāng)、村三級“田長”的責(zé)任，“定人分片”網(wǎng)格化監(jiān)管土地資源的工作制度，并與工作績效和年度考核相掛鉤，因此，能夠有效壓實各級責(zé)任，嚴(yán)防耕地“非農(nóng)化”“非糧化”等現(xiàn)象發(fā)生。

二是保護(hù)耕地，助力農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。既是“田長”，更是“糧長”，“田長制”的根本目的在于保障國家糧食安全，在全國各地出臺的關(guān)于“田長制”的政策文件中，都著重強(qiáng)調(diào)了“田長制”旨在解決好耕地問題、肩負(fù)國家糧食安全的政治責(zé)任。當(dāng)前，伴隨著鄉(xiāng)村振興的深入推進(jìn)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的大力發(fā)展，推行“田長制”能夠有效保障土地資源高效利用，助力農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化高質(zhì)量發(fā)展。

三是貫徹國策，保障經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展。伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展人口的增加，再加上我國耕地資源人均占有量少，因此，現(xiàn)有的耕地資源非常寶貴，保護(hù)耕地資源就是保護(hù)廣大人民群眾的“糧倉”，需要全社會共同協(xié)力保護(hù)。

二、推行“田長制”過程中遇到的問題

（一）主體責(zé)任落實不嚴(yán)，耕地“非農(nóng)化”問題突出

首先，部分相關(guān)政策較為模糊。在我國農(nóng)村地區(qū)地廣人稀的地域現(xiàn)狀下，“田長制”現(xiàn)在整體還屬于試行階段，其立法體系尚未成熟。而農(nóng)村地區(qū)的土地資源情況相對比較復(fù)雜，如果沒有明確的評價體系作為指導(dǎo)，無法有效實現(xiàn)對田長責(zé)任區(qū)和永久基本農(nóng)田等寶貴的耕地資源進(jìn)行巡查監(jiān)督和管理。對一些“非農(nóng)化”“非糧化”的行為導(dǎo)致耕地被破壞的類型和程度認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)以及承擔(dān)的責(zé)任不夠明確，無法有效遏制農(nóng)村地區(qū)“非農(nóng)化”“非糧化”等行為，從而達(dá)不到推行“田長制”的初衷和預(yù)期目標(biāo)。

其次，“田長制”的責(zé)任主體職責(zé)比較分散。就目前各省級關(guān)于“田長制”的相關(guān)發(fā)文來看，責(zé)任主體相對不統(tǒng)一，還出現(xiàn)了“雙田長制”等，從而導(dǎo)致田長的責(zé)任歸屬不明確、也導(dǎo)致各級下屬機(jī)構(gòu)的監(jiān)管工作一定程度上出現(xiàn)弱化，沒有切實把嚴(yán)管死守的理念落到實處。

再者，對各級田長的工作考核和激勵獎懲制度還不夠完善。從考核監(jiān)督方面來看，上級田長對實地工作考察和巡查不夠明確，對基層田長的工作缺乏指導(dǎo)，激勵獎懲不夠科學(xué)明晰，對真正干事的田長獎勵不夠，對工作不力的基層田長追究責(zé)任不嚴(yán)格，從而導(dǎo)致相關(guān)基層田長缺乏工作積極性。

（二）土地監(jiān)管辦法落后，科技優(yōu)勢發(fā)揮不充分

首先，我國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還不夠完善。各地在迅速落實“田長制”的過程中，對工作辦法缺乏探索和創(chuàng)新，一些前沿的信息化設(shè)備和技術(shù)缺乏應(yīng)用，主要靠人力巡查和一些簡單的設(shè)備開展工作，不僅效率低，而且對于出現(xiàn)的異常問題也不能夠及時規(guī)范的處理。

其次，諸多地區(qū)在開展“田長制”過程中，只注重“表象”，還沒有深入到 “質(zhì)量”。具體來說，目前較多地區(qū)基層總田長一般是村支書等干部，工作模式是劃分好責(zé)任田后在地里放置相應(yīng)田長的牌子，主要是檢查該地是否用于農(nóng)業(yè)經(jīng)營發(fā)展，而對土壤中成分變化、使用化肥優(yōu)劣情況及排泄污染物的排查不夠重視，沒有將“保量提質(zhì)”的要求落實到位，導(dǎo)致一些有毒有害的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入市場以及人們的餐桌上。

（三）護(hù)田護(hù)地單打獨斗，與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不夠融合

保護(hù)農(nóng)村土地資源，切實保質(zhì)保量維護(hù)18億畝耕地紅線的工作需要科學(xué)部署、多方聯(lián)合、協(xié)同開展，才能夠有效實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。但是，目前諸多地區(qū)在開展“田長制”的過程中，缺乏科學(xué)的規(guī)劃和部署，工作主體比較單一，與鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展沒有切實聯(lián)系起來，沒有促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，進(jìn)而不能夠為“田長制”的有效開展提供經(jīng)濟(jì)支持和物質(zhì)保障[1]。

其次，部分地區(qū)“田長制”的工作沒有與其他檢查、執(zhí)法部門有效合作，對于一些正在破壞或者已經(jīng)破壞耕地資源的行為和相關(guān)負(fù)責(zé)人，相應(yīng)查處和處理的機(jī)制不夠完善，再加上農(nóng)村地區(qū)通常是“人情”關(guān)系現(xiàn)象比較濃厚，僅靠 “田長制”無法有效保護(hù)好農(nóng)村土地資源。

（四）宣傳教育力度不夠，缺乏廣泛群眾參與

“田長制”本質(zhì)上是保護(hù)耕地，促使廣大農(nóng)戶依法高效開展農(nóng)業(yè)經(jīng)營，保護(hù)好耕地資源，維護(hù)好糧食安全。但是部分地區(qū)在推行“田長制”的過程中，對農(nóng)戶缺乏相應(yīng)的宣傳，導(dǎo)致缺乏廣泛的群眾支持。由于較多的農(nóng)民對農(nóng)業(yè)信息掌握不全面，長期的小規(guī)模分散經(jīng)營下，農(nóng)業(yè)效益比較低下，政策性的資金補(bǔ)貼又比較少，因此，廣大農(nóng)戶對依靠農(nóng)業(yè)增收致富失去了信心，其中較多農(nóng)業(yè)經(jīng)營者選擇了進(jìn)城務(wù)工。對自己承包的土地不夠重視，在土地不被損壞的前提下，給他人流轉(zhuǎn)或開展比較簡單的非糧化經(jīng)營，從而導(dǎo)致農(nóng)村土地雖然沒有被損壞，但沒有保證農(nóng)地姓“農(nóng)”、糧田姓“糧”。

三、促進(jìn)“田長制”全面推行的建議與對策

（一）壓實田長責(zé)任，全方位、全流程保護(hù)耕地

保護(hù)農(nóng)村土地耕地資源事關(guān)我國農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食安全，必須進(jìn)一步壓實“田長制”的責(zé)任，要全方位、全過程保護(hù)耕地。

一是各地要立足自身實際情況。依托黨和國家的政策支持，科學(xué)化、合理化開展“田長制”，牢牢守住耕地紅線。要堅持黨政同責(zé)，以上率下，全面聯(lián)動，扎牢耕地保護(hù)的“網(wǎng)格”，確實保障“田長制”有名、有實、有效[2]。要精細(xì)到點、覆蓋到面、落實到人，不斷夯實各地田長的工作責(zé)任，并且開展巡田工作，加大檢查力度，以確保各項職責(zé)貫徹落實。

二是不斷做實做細(xì)“田長制”。要充分重視和關(guān)注耕地保護(hù)工作中的問題和基層田長反饋的疑難雜癥，不斷完善相關(guān)工作意見和實施方案，研究探索符合當(dāng)?shù)貙嶋H的耕地資源保護(hù)和考評的方法和標(biāo)準(zhǔn)，有效遏制違法違規(guī)占用耕地和“非糧化”“非農(nóng)化”的現(xiàn)象。

三是落實各級田長的履職考核和績效考評制度機(jī)制。豐富和完善相關(guān)的激勵獎懲手段，充分提升基層田長的工作積極性，各地區(qū)在“田長制”的推行中，既要積極表彰獎勵各級工作優(yōu)異、表現(xiàn)突出的干部，也要嚴(yán)格懲處懶政瀆職的各級田長。對工作不力、轄區(qū)土地違規(guī)比例超過控制線的各級田長，要予以談話和處分，情節(jié)嚴(yán)重者直接撤職查辦，做到獎懲分明，營造干事創(chuàng)業(yè)、積極工作的良好氛圍。

（二）強(qiáng)化科技支撐，促進(jìn)“田長制”數(shù)字化發(fā)展

保護(hù)耕地資源、保障糧食安全是黨中央和國家高瞻遠(yuǎn)矚的戰(zhàn)略性部署，也是廣大人民群眾對美好生活的向往。因此，不僅要有真抓嚴(yán)管的鐵腕制度機(jī)制，還要強(qiáng)化信息化科技的支持力度，做到與時俱進(jìn)，突出“人防+技防”中的科技優(yōu)勢，高質(zhì)量、高效率、高標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)好珍貴的耕地資源。

一是充分利用衛(wèi)星遙感、物聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等技術(shù)，建立農(nóng)田數(shù)字化管理平臺，監(jiān)測耕地和永久基本農(nóng)田的利用變化情況，并開發(fā)適合當(dāng)?shù)氐氖謾C(jī)終端軟件，使各級田長能夠及時準(zhǔn)確地了解和知曉每一塊責(zé)任區(qū)的農(nóng)田基本情況。

二是由于自然生態(tài)是一個具有物質(zhì)流和能量流的系統(tǒng)，因此，要構(gòu)建耕地保護(hù)的數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)等多維度保護(hù)制度。各級田長不僅要重視對農(nóng)田的用途和數(shù)量規(guī)模上進(jìn)行巡查和監(jiān)督，還要關(guān)注農(nóng)田土壤的質(zhì)量、附近工業(yè)廢棄物流向以及農(nóng)村垃圾排放等方面。必須將土壤污染放在耕地保護(hù)首要位置，要圍繞農(nóng)村垃圾、礦產(chǎn)廢液、工業(yè)廢水和生活污水等會影響和破壞耕地土壤的污染源進(jìn)行治理和監(jiān)督。通過在日常巡檢過程中增加利用科技手段對土壤成分和肥力進(jìn)行測試的環(huán)節(jié)，還要在春耕時節(jié)對農(nóng)戶購買的化肥查驗其優(yōu)劣性等，實現(xiàn)從數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)等多方面保護(hù)農(nóng)村耕地資源。

在此，借助山東日照市的耕地保護(hù)案例簡要概述，該市不斷貫徹落實自然資源局關(guān)于耕地保護(hù)的“田長制”工作要求，并不斷探索和創(chuàng)新“兩長一網(wǎng)”的工作機(jī)制[3]，充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”等科技優(yōu)勢，開創(chuàng)耕地保護(hù)的新局面。該市主要做法和亮點包括：1.堅持效果和目標(biāo)導(dǎo)向，全面推行“田長制”，并與“林長制”等相結(jié)合，全面保護(hù)耕地資源和生態(tài)環(huán)境。通過按照屬地管理、分級負(fù)責(zé)、無縫對接、全面覆蓋、責(zé)任到人的原則，做到“誰的地、誰來管”；2.明確縣、鄉(xiāng)、村三級田長職責(zé)范圍，落實網(wǎng)格管理的制度機(jī)制，并將“田長制”網(wǎng)格融入社會治理格局中，建立起與行政執(zhí)法聯(lián)辦的工作機(jī)制；3.積極在田長制中融入“互聯(lián)網(wǎng)+”理念，構(gòu)建“天上看、地上查、網(wǎng)上管”的工作模式，通過創(chuàng)新開發(fā)相關(guān)系統(tǒng)，搭建執(zhí)法、監(jiān)管一體化的平臺軟件，并開發(fā)了具有巡查上報、GPS采點、統(tǒng)計分析及案件快速處理終端APP，極大地提高了基層田長的外業(yè)調(diào)查效率；4.利用鐵塔、電線桿和樓群等高建筑資源建設(shè)高空瞭望的攝像頭，全天候、無死角、可視化全景監(jiān)控，并與相關(guān)預(yù)警平臺相連接，有效提升監(jiān)察效率和監(jiān)管力度。

（三）融合經(jīng)濟(jì)手段，保護(hù)耕地與產(chǎn)業(yè)發(fā)展同行

農(nóng)村耕地資源是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)根本，是促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的關(guān)鍵資源，因此，要實現(xiàn)“田長制”促成田“長治”[4]，必須要與鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化相結(jié)合。

一是充分調(diào)查、科學(xué)配置。在推行“田長制”過程中，要緊密結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展實際情況，充分開展走訪和調(diào)查，解決好“有地卻不愿種地”和“想種地而沒地種”的問題。做好農(nóng)村土地資源配置的“調(diào)整人”，積極引導(dǎo)進(jìn)城務(wù)工而不愿種田的農(nóng)戶將閑置的土地依法有效流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等主體，開展規(guī)?；?、集約化農(nóng)業(yè)經(jīng)營生產(chǎn)工作，并做好監(jiān)督和巡查工作。

二是做好補(bǔ)償、激勵農(nóng)事。堅持 “誰種糧、誰受益”的政策導(dǎo)向，不斷完善農(nóng)村地區(qū)的耕地保護(hù)補(bǔ)償制度，堅持地方補(bǔ)助高于省補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)的原則，對農(nóng)村地區(qū)基本農(nóng)田示范區(qū)和永久基本農(nóng)田及一般農(nóng)田進(jìn)行補(bǔ)償，激勵廣大農(nóng)業(yè)經(jīng)營者從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，用“真金白銀”穩(wěn)住種糧大軍。

三是鼓勵支持金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)小額貸款，推行無抵押貸款和整村授信等，積極為種糧主體提供“金融活水”。還可以通過完善糧油產(chǎn)銷服務(wù)鏈、加快推廣新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)等，不斷優(yōu)化和完善農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境。

（四）強(qiáng)化宣傳教育，積極營造全民參與的氛圍

推行“田長制”必須依靠廣大人民群眾的配合和支持，這就離不開宣傳和教育的環(huán)節(jié)，尤其是基層田長，他們作為最接近人民群眾的管理人員，不僅要踏實能干，還要善于宣傳[5]，用通俗易懂的語言和身邊實際案例教育引導(dǎo)農(nóng)民群眾。

一是加大宣傳力度。各地要主動搭臺，通過下村宣講、現(xiàn)場示范、集中培訓(xùn)、發(fā)放資料等形式，開展耕地保護(hù)相關(guān)法律知識的宣傳和科技服務(wù)工作，提高廣大農(nóng)業(yè)經(jīng)營者對“田長制”的認(rèn)知。還可以開展實地走訪宣傳、組織農(nóng)戶觀看違法損害耕地視頻的案例等活動，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)村地區(qū)關(guān)于耕地保護(hù)的意識。

二是強(qiáng)化群眾基礎(chǔ)?；鶎犹镩L是農(nóng)民群眾的直接接觸者，因此，要促使基層田長成為密切聯(lián)系群眾的“紐帶”，從而將相關(guān)的農(nóng)業(yè)政策、農(nóng)村金融貸款、保險及優(yōu)質(zhì)的種子、化肥和農(nóng)產(chǎn)品市場銷售信息等，及時有效地傳遞給有需要的農(nóng)戶，助力農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展[6]，促成基層田長與農(nóng)戶“打成一片”，不僅要做耕地保護(hù)的守衛(wèi)者，還要做農(nóng)民群眾的好朋友。同時要善于利用好“身邊人身邊事”，對違法占用耕地資源的農(nóng)戶進(jìn)行宣傳教育，讓其知道相關(guān)做法和行為的利益損失，從而保障土地保護(hù)工作的有序進(jìn)行。

三是完善社會監(jiān)督和舉報制度機(jī)制。強(qiáng)化農(nóng)民群眾保護(hù)耕地的參與度，將公眾力量融入田長制當(dāng)中，通過實行非實名或不公開的獎勵制度，根據(jù)相關(guān)信息切實發(fā)現(xiàn)損壞耕地資源的事件，對提供屬實信息的人員給予獎勵，從而營造全社會齊抓共管的氛圍。

四、結(jié)束語

近年來，隨著各地紛紛推行“田長制”，不斷筑牢耕地保護(hù)的防線，有利于進(jìn)一步保障好我國的糧食安全和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定性。本文立足“田長制”推行的現(xiàn)狀，對當(dāng)前耕地保護(hù)工作中的一些問題和難點進(jìn)行探究和分析，最終給出應(yīng)對解決之策，應(yīng)當(dāng)通過不斷壓實田長責(zé)任，全方位、全流程保護(hù)耕地；強(qiáng)化科技支撐，促進(jìn)“田長制”數(shù)字化發(fā)展；融合經(jīng)濟(jì)手段，保護(hù)耕地與產(chǎn)業(yè)發(fā)展同行；強(qiáng)化宣傳教育，積極營造全民參與的氛圍等舉措不斷促進(jìn)“田長制”工作切實落實、高效有序開展。