行政事業(yè)單位預(yù)算資金管理分析

文/夏祥勇 （六盤水市水城區(qū)應(yīng)急管理局）

新時(shí)期政府創(chuàng)新發(fā)展背景下，國(guó)家行政事業(yè)管理體系必須強(qiáng)調(diào)預(yù)算的有效性，也就是以社會(huì)效益和成本效益為基礎(chǔ)，強(qiáng)化政府行為的投入和產(chǎn)出比例問題。為此， 行政事業(yè)單位必須加強(qiáng)預(yù)算資金的成本效益，推動(dòng)預(yù)算資金的預(yù)算使用與實(shí)際相適應(yīng)，提高資金使用效率和社會(huì)效益。上下齊心，內(nèi)外同力，建立一個(gè)公開、公平、健全的財(cái)政資金管理制度，并對(duì)其進(jìn)行成本管控，分析各項(xiàng)財(cái)政資金的使用頻率和使用效果。同時(shí)，作為財(cái)務(wù)工作人員，必須不斷加強(qiáng)自身業(yè)務(wù)能力和財(cái)務(wù)素養(yǎng)，為單位提高財(cái)務(wù)工作效益提供基礎(chǔ)保障。

一、行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算資金管理的必要性

（一）是地方部門預(yù)算管理統(tǒng)籌兼顧綜合平衡的需要

地方部門預(yù)算是由地方政府預(yù)算和本級(jí)行政事業(yè)單位預(yù)算組成。近幾年，各級(jí)預(yù)算部門加大了對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)政預(yù)算經(jīng)費(fèi)的管理力度，制定了一系列的政策文件、指導(dǎo)策略和一套完整的預(yù)算資金管理制度，并設(shè)立了統(tǒng)一的預(yù)算資金管理機(jī)構(gòu)，明確預(yù)算管理職能，充分發(fā)揮預(yù)算資金的協(xié)調(diào)作用，確保預(yù)算資金管理的最大效益。但是，目前我國(guó)部分事業(yè)單位并未設(shè)立資金管控部門，在執(zhí)行預(yù)算資金工作中，無法保證預(yù)算資金執(zhí)行效果，在申請(qǐng)、統(tǒng)計(jì)、上報(bào)等環(huán)節(jié)，需要借助財(cái)務(wù)部門共同協(xié)調(diào)處理，導(dǎo)致執(zhí)行環(huán)節(jié)復(fù)雜煩瑣，預(yù)算資金工作效率低，為單位內(nèi)部財(cái)務(wù)工作和預(yù)算資金工作都帶來了一定的制約影響。因此，單位需設(shè)立獨(dú)立的預(yù)算資金管控部門，認(rèn)清資金管理的重要性，也是地方部門預(yù)算嚴(yán)格貫徹落實(shí)“統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡”原則的需要。

（二）緩解地方預(yù)算收入和支出間的矛盾，合理配置資金的需要

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)從高速增長(zhǎng)過渡到持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)階段，各級(jí)財(cái)政預(yù)算收支矛盾相對(duì)突出，相應(yīng)的各級(jí)行政事業(yè)單位的預(yù)算收支矛盾也較為突出。為了緩解預(yù)算收入和支出間的矛盾，強(qiáng)化預(yù)算資金管理，有效控制資金的流向，科學(xué)合理的預(yù)算資金管理模式，是提高行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)活動(dòng)效益的關(guān)鍵因素。合理的配置資金，可以有效緩解預(yù)算收支間的矛盾，有利于提高單位資金使用效益，強(qiáng)化單位社會(huì)服務(wù)效益。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算資金管理存在的問題

（一）預(yù)算管控職能未有效發(fā)揮，資金預(yù)算編制不夠科學(xué)

我國(guó)事業(yè)單位在執(zhí)行政府職能的過程中容易受到環(huán)境等因素的影響，實(shí)際項(xiàng)目開展情況往往會(huì)受到外部因素干擾，比如臨時(shí)增加政府任務(wù)等，常會(huì)打亂預(yù)算計(jì)劃，這也使得預(yù)算控制常不夠嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范，資金預(yù)算往往高于實(shí)際情況。究其原因，主要是由于多數(shù)行政事業(yè)單位預(yù)算職能轉(zhuǎn)變不及時(shí)，項(xiàng)目建設(shè)未充分考慮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化，違背科學(xué)發(fā)展觀，只以上級(jí)決策為導(dǎo)向，忽視了實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，供給側(cè)改革流于形式， 項(xiàng)目建設(shè)缺少理論與實(shí)踐支撐，導(dǎo)致項(xiàng)目核心管理流于表面形式，資金預(yù)算也未得到有效落實(shí)，造成預(yù)算資金編制不夠科學(xué)，進(jìn)而產(chǎn)生資源浪費(fèi)問題，最終影響到單位財(cái)政撥款資金的使用效益。當(dāng)然，也有因?yàn)轭A(yù)算的不嚴(yán)謹(jǐn)、不科學(xué)，導(dǎo)致預(yù)算項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)不足，出現(xiàn)項(xiàng)目停工、爛尾的情況，給當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)建設(shè)帶來了較大的損失。

（二）人員配置及管理機(jī)制不夠完善，資金被浪費(fèi)

首先，行政事業(yè)單位人員配置管理不規(guī)范。傳統(tǒng)管理模式下，行政事業(yè)單位往往是有什么工作需求，就招募什么專業(yè)的人才，由于前期我國(guó)政府部門、行政事業(yè)單位等多處于發(fā)展時(shí)期，管理組織架構(gòu)多是在摸索中建立，難免存在不合理行為。加上多數(shù)單位也未有系統(tǒng)性的崗位設(shè)置計(jì)劃，通常是需要什么就設(shè)置什么， 崗位職責(zé)細(xì)化的不夠徹底。基于此環(huán)境下，單位的人員配置也缺乏科學(xué)性，存在人員能力和崗位需求不匹配、崗位人員較多等人力資源浪費(fèi)等現(xiàn)象。其次，事業(yè)單位人員權(quán)限不夠，在單位執(zhí)行內(nèi)部管理活動(dòng)中，員工績(jī)效考評(píng)、專業(yè)培訓(xùn)、能力提升等方面的制度較為滯后，不能有效激勵(lì)人員的積極性。而且由于我國(guó)行政事業(yè)單位的編制由國(guó)家總管，即一般情況行政事業(yè)單位無法主動(dòng)辭退人員，在編人員的薪酬也不由單位制定，行政事業(yè)單位常難以利用薪酬激勵(lì)機(jī)制來約束人員行為。一般情況下，為了滿足職能需求，單位會(huì)采取外聘或第三方委托管理等手段，不僅無法完全發(fā)揮出人員作用，而且會(huì)帶來內(nèi)部人、物、財(cái)方面的浪費(fèi)。

（三）缺乏健全的資金監(jiān)督機(jī)制，資金使用不夠規(guī)范

我國(guó)資金監(jiān)管機(jī)制在財(cái)務(wù)預(yù)算中起著至關(guān)重要的作用。事業(yè)單位資金管理工作執(zhí)行環(huán)節(jié)較多，執(zhí)行范圍廣泛，執(zhí)行內(nèi)容煩瑣，加上受傳統(tǒng)管理思想、模式等的影響，資金監(jiān)督多為事后監(jiān)督，對(duì)資金使用缺乏動(dòng)態(tài)追蹤，監(jiān)督效果在實(shí)踐中常存在單位資金使用隨意、盲目等情況，在前幾年甚至還會(huì)有部分單位出現(xiàn)預(yù)算資金隨意挪用及徇私舞弊等情況；部分單位存在超預(yù)算、無預(yù)算安排使用資金的現(xiàn)象。

（四）存量資金閑置率較高，財(cái)政資金未得到充分利用

我國(guó)行政事業(yè)單位存量資金產(chǎn)生因素在于：一是要嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算資金管理制度，保障執(zhí)行原則實(shí)施落地，在編制年度預(yù)算中，預(yù)算資金不能超出往年資金編制數(shù)額或年度支出總額，但實(shí)際上由于單位項(xiàng)目周期較長(zhǎng)，可能會(huì)產(chǎn)生跨年度資金等，因此會(huì)形成存量資金。二是由于地方政府政策或發(fā)展規(guī)模的影響，導(dǎo)致了財(cái)政資金的投入超過了實(shí)際需求，而事后的資金監(jiān)督管理工作無法有效跟進(jìn)，進(jìn)而形成存量資金。三是部分行政事業(yè)單位在增加和調(diào)整預(yù)算資金使用過程中操作不規(guī)范，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行效果不達(dá)標(biāo)，產(chǎn)生存量資金。四是資金管理模式過于寬泛，不細(xì)致，影響財(cái)務(wù)報(bào)賬等項(xiàng)目報(bào)表，存在數(shù)據(jù)缺失和作假等現(xiàn)象，最終限制預(yù)算資金使用，產(chǎn)生存量資金。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算資金管理優(yōu)化策略

（一）健全預(yù)算資金管控體系

1.優(yōu)化預(yù)算編制

預(yù)算編制內(nèi)容主要有分解、批復(fù)和敲定、預(yù)算執(zhí)行及執(zhí)行過程中的責(zé)任落實(shí)、執(zhí)行控制調(diào)整等內(nèi)容，要保障預(yù)算編制和執(zhí)行的關(guān)聯(lián)性，確保整個(gè)預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行過程相輔相成，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)循環(huán)。預(yù)算編制是預(yù)算執(zhí)行的基礎(chǔ)工作，對(duì)預(yù)算執(zhí)行效果具有一定的影響。為進(jìn)一步優(yōu)化和整合預(yù)算工作，提高預(yù)算編制的質(zhì)量和效益，各行政事業(yè)單位需按照上級(jí)財(cái)政部門的要求，結(jié)合單位實(shí)際發(fā)展情況，由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)組織編制預(yù)算。首先，由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)編制預(yù)算支出類型，各業(yè)務(wù)部門根據(jù)實(shí)際需求填寫預(yù)算報(bào)告單，交內(nèi)控部門審核后再反饋到財(cái)務(wù)部門，財(cái)務(wù)部門整合相關(guān)預(yù)算清單后，形成初步預(yù)算，報(bào)單位領(lǐng)導(dǎo)集體審核通過，呈報(bào)財(cái)政部門進(jìn)行審批，是“一上”。緊接著根據(jù)財(cái)政部門“一下”下發(fā)的預(yù)算指標(biāo)，結(jié)合本單位實(shí)際情況，組織各部門再修正細(xì)化指標(biāo)，協(xié)調(diào)業(yè)務(wù)部門進(jìn)行調(diào)整，再依上述程序進(jìn)行二次審核后報(bào)財(cái)政部門審批 。嚴(yán)格貫徹執(zhí)行預(yù)算“二上二下”的原則?？茖W(xué)合理的預(yù)算編制環(huán)節(jié)，可以提高預(yù)算資金使用效益，最大限度地利用好財(cái)政撥款。

2.強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行

在財(cái)政資金管理中，預(yù)算執(zhí)行作為重要的環(huán)節(jié)是不可缺少的一部分。按照預(yù)算目標(biāo)發(fā)布文件，制定年度預(yù)算資金使用方案，并由業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人和財(cái)務(wù)部門逐級(jí)審查，并上報(bào)財(cái)政部門批準(zhǔn)。在具體預(yù)算執(zhí)行時(shí)，需嚴(yán)格按照預(yù)算目標(biāo)進(jìn)行，中途不得隨意調(diào)整。如發(fā)生突發(fā)事件導(dǎo)致產(chǎn)生較大預(yù)算偏差時(shí)，需向預(yù)算管理部門提出調(diào)整事項(xiàng)、調(diào)整原因、調(diào)整金額等，由預(yù)算資金內(nèi)控小組審核審定后，交由本單位預(yù)算資金管理領(lǐng)導(dǎo)小組審批。如果不需要上級(jí)財(cái)政部門批準(zhǔn)，可以對(duì)其進(jìn)行內(nèi)部的調(diào)整；如果需要由上級(jí)財(cái)政部門進(jìn)行審批，必須與財(cái)政主管部門進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)，并在審核通過后進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

3.落實(shí)決算編報(bào)

決算編報(bào)是對(duì)單位預(yù)算經(jīng)費(fèi)的一種綜合評(píng)估，也是對(duì)本年度預(yù)算資金在使用情況、項(xiàng)目完成情況、項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益等方面的綜合評(píng)價(jià)，同時(shí)也是對(duì)項(xiàng)目年終績(jī)效目標(biāo)考核的最終認(rèn)定。因此， 單位要重視決算編報(bào)并認(rèn)真實(shí)施決算編報(bào)工作，按照上級(jí)部門的要求，嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)部門的要求和重要內(nèi)容，結(jié)合單位各職能部門共同審核，確保年度決策項(xiàng)目的真實(shí)性和可行性。

4.實(shí)施預(yù)算績(jī)效考核

針對(duì)預(yù)算資金的使用，還需對(duì)其進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，詳細(xì)了解具體的利用效果，分析管理中存在的問題，為后期管理優(yōu)化提供依據(jù)。一方面，事業(yè)單位需健全資金管理考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，指標(biāo)選擇需兼顧財(cái)務(wù)指標(biāo)以及非財(cái)務(wù)指標(biāo)、定量指標(biāo)和定性指標(biāo)，包括資金撥款是否及時(shí)、臺(tái)賬是否完整、資金使用目標(biāo)達(dá)成率、資金預(yù)算達(dá)成率、資金收支準(zhǔn)確度、資金頭寸變動(dòng)信息掌握是否及時(shí)等，具體指標(biāo)設(shè)計(jì)可以根據(jù)單位自身管理要求進(jìn)行設(shè)計(jì)。另一方面，還需健全獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)于資金使用考核結(jié)果好的部門，可以給予精神激勵(lì)和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，比如在全單位進(jìn)行表?yè)P(yáng)，增加部門激勵(lì)預(yù)算或是年終獎(jiǎng)等。同時(shí)，財(cái)政部門也會(huì)對(duì)預(yù)算資金進(jìn)行事前、事中和事后考核，即分別在預(yù)算審定、預(yù)算執(zhí)行和年終決算時(shí)進(jìn)行考核，這是外部考核。通過對(duì)預(yù)算資金全方位、全過程、內(nèi)外結(jié)合的綜合考核與評(píng)價(jià)，監(jiān)督資金使用是否安全、高效，杜絕“跑冒滴漏”，充分發(fā)揮財(cái)政資金效用。

（二）加強(qiáng)人力資源管理，科學(xué)分配職員

事業(yè)單位人員配備方面，要對(duì)單位資金管理現(xiàn)狀進(jìn)行分析，根據(jù)單位實(shí)際運(yùn)行效果來定制人員規(guī)劃，以人力資源規(guī)劃作為預(yù)算資金支出的依據(jù)。改善單位人力資源管理工作要參考下列事項(xiàng)。第一，事業(yè)單位需積極向國(guó)家人力資源、社會(huì)保障管理局上報(bào)自身發(fā)展所需的人事編制需求，編制科學(xué)的人員配比，報(bào)于上級(jí)單位進(jìn)行審核，通過后進(jìn)行人員配置工作。第二，依據(jù)單位內(nèi)部職能崗位，對(duì)人才信息進(jìn)行定位分析，科學(xué)分配人才，細(xì)化崗位權(quán)責(zé)。如，在篩選人才上，需結(jié)合信息技術(shù)和崗位專業(yè)技能，依托大數(shù)據(jù)等技術(shù)在單位運(yùn)營(yíng)中的運(yùn)用需求，幫助人員更快熟悉各類系統(tǒng)功能、模型等的應(yīng)用。第三，建立員工輪崗制度。在明確崗位職責(zé)的基礎(chǔ)上，對(duì)預(yù)備員工進(jìn)行有計(jì)劃有步驟的培訓(xùn)，進(jìn)行專業(yè)知識(shí)、政策、法規(guī)等教育。采用一對(duì)一教學(xué)的形式， 使人才更好地進(jìn)入角色。第四，要加強(qiáng)對(duì)人才專業(yè)能力、職業(yè)素養(yǎng)和道德行為等的培訓(xùn)?？梢赃x用專業(yè)能力過硬的財(cái)務(wù)和績(jī)效管理人員，運(yùn)用先進(jìn)的績(jī)效管理經(jīng)驗(yàn)和控制策略，發(fā)揮出信息技術(shù)的最大效益，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)借助信息技術(shù)的手段，整合政策環(huán)境和國(guó)民經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，專業(yè)的財(cái)務(wù)管理人員可以縮短數(shù)據(jù)的檢索和應(yīng)用，為今后的財(cái)務(wù)預(yù)算控制和績(jī)效管理提供數(shù)據(jù)支撐，從而改善人力資源配置質(zhì)量。

（三）專項(xiàng)檢查和內(nèi)部審計(jì)相結(jié)合，全面監(jiān)督預(yù)算資金的使用

專項(xiàng)檢查監(jiān)督、內(nèi)部控制過程，能夠最大限度地監(jiān)督預(yù)算資金在使用過程中的合理性、合規(guī)性和合法性，使預(yù)算資金發(fā)揮最佳使用效果。必須對(duì)預(yù)算編制、分析、使用、支出管理等工作進(jìn)行規(guī)范，注重核心項(xiàng)目的內(nèi)部審計(jì)管理，打造監(jiān)督、控制、審計(jì)一體化機(jī)制，提高預(yù)算管理的科學(xué)性和有效性。特別是要注意下列事項(xiàng)。第一，設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)審部門，由單位主管部門協(xié)調(diào)專業(yè)能力強(qiáng)的會(huì)計(jì)電算化人才，組成獨(dú)立的內(nèi)審小組，發(fā)揮出財(cái)務(wù)、法律、政治等專業(yè)模式，對(duì)現(xiàn)有審計(jì)內(nèi)容重新劃分和審核，減少不必要因素對(duì)審計(jì)執(zhí)行效果的干擾，從內(nèi)部改進(jìn)審計(jì)工作的獨(dú)立和權(quán)威性。第二，要有效地運(yùn)用信息技術(shù)，建立全過程、全方位的審核體系，通過互聯(lián)網(wǎng)輔助功能，提高單位內(nèi)部審計(jì)的穩(wěn)定性。要充分保障人力資源配置，單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)必須重視運(yùn)用信息技術(shù)全面、系統(tǒng)地監(jiān)督，提高監(jiān)督過程的公平、公正和科學(xué)性。在內(nèi)審小組建立完畢后，還要組織內(nèi)審人員進(jìn)行培訓(xùn)，使小組人員便于系統(tǒng)地適應(yīng)內(nèi)部設(shè)計(jì)流程。第三，要提高財(cái)政預(yù)算監(jiān)督質(zhì)量，并且做好業(yè)務(wù)和項(xiàng)目的考核，特別是對(duì)各部門的預(yù)算管理執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，以便充分凸顯出監(jiān)督的有效職能。內(nèi)部監(jiān)督完成后，構(gòu)建“內(nèi)外聯(lián)控”的監(jiān)管機(jī)制，是推進(jìn)單位監(jiān)管工作的有效途徑。

（四）激活存量資金，提升資金使用效率

積極調(diào)動(dòng)存量資金，按照預(yù)算執(zhí)行相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和管理政策，分析存量資金解決對(duì)策。首先要做到明確實(shí)行要求，分析和監(jiān)管預(yù)算資金支出、結(jié)余等數(shù)據(jù)，對(duì)已經(jīng)開展的項(xiàng)目環(huán)節(jié)實(shí)施監(jiān)督，發(fā)揮出審計(jì)職能作用。對(duì)預(yù)算實(shí)施關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)進(jìn)行管控后，單位財(cái)政部門可以采取與銀行合作的方式，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行分級(jí)，決定項(xiàng)目開展的重要程度，根據(jù)項(xiàng)目分級(jí)來調(diào)整項(xiàng)目開展進(jìn)度和資金規(guī)劃方向，對(duì)一般項(xiàng)目、緩慢項(xiàng)目，將此類項(xiàng)目的預(yù)算資金調(diào)整到必要項(xiàng)目中。其次，重視資金使用效率審核工作的開展，科學(xué)評(píng)估各項(xiàng)目資金使用情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)資金使用、執(zhí)行、監(jiān)督等方面的問題，找到資金管理問題的薄弱環(huán)節(jié)點(diǎn)， 做好應(yīng)對(duì)措施，從而避免浪費(fèi)財(cái)政資金，防范貪污腐敗和違法亂紀(jì)等行為的發(fā)生。此外，運(yùn)用信息數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)存量資金的運(yùn)用進(jìn)行檢索和分析，以最大限度地激活存量資金的流動(dòng)，通過信息技術(shù)手段進(jìn)行業(yè)財(cái)審核，建立便捷的審核制度。例如，負(fù)責(zé)對(duì)職工的薪酬發(fā)放進(jìn)行審查，并對(duì)各項(xiàng)與預(yù)算管理有關(guān)的福利進(jìn)行匯總，形成一套科學(xué)的合作機(jī)制，對(duì)固定資產(chǎn)、存貨、應(yīng)付票據(jù)、應(yīng)付賬款等基本投資進(jìn)行梳理，以構(gòu)建更加科學(xué)的績(jī)效管理體系，以提高預(yù)算經(jīng)費(fèi)的使用效益，以“精細(xì)管理”為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的檔案管理。

四、結(jié)語

總之，預(yù)算資金管理是行政事業(yè)單位管理活動(dòng)中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，它既能體現(xiàn)出預(yù)算資金的投入、使用和效率，又能為資金管理工作提供一定的參考依據(jù)， 也為《預(yù)算法》的實(shí)施提供技術(shù)支撐。因此，行政事業(yè)單位要提高預(yù)算資金管理的思想，結(jié)合外部政策支持，做好內(nèi)部預(yù)算資金管理工作，健全預(yù)算資金管控體系，強(qiáng)化人力資源管理，激活存量資金，全面監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行效果。好鋼要用在刀刃上，要讓預(yù)算資金充分為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)建設(shè)作出貢獻(xiàn)。