目的檢視下《行政處罰法》第48條制度探析

鄧 璇

(華東政法大學(xué)，上海 201620)

2021年1月，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》(修訂草案)，將諸多實(shí)踐中試點(diǎn)探索的新制度納入立法框架內(nèi)，其中就包括行政處罰決定公開制度。2019年修訂的《政府信息公開條例》擴(kuò)大了政府應(yīng)主動(dòng)公開的范圍，將“本行政機(jī)關(guān)認(rèn)為具有一定社會(huì)影響的行政處罰決定”涵蓋在內(nèi)。然而本次修訂的《行政處罰法》第四十八條第一款規(guī)定：“具有一定社會(huì)影響的行政處罰決定應(yīng)當(dāng)依法公開”，修改了二審草案稿中“應(yīng)當(dāng)按照政府信息公開的有關(guān)規(guī)定予以公開”的表述。

在現(xiàn)代社會(huì)信用體系建設(shè)背景下，行政處罰決定是信用信息公開的重要內(nèi)容，屬于公共信用信息公開的范圍。《全國(guó)公共信用信息基礎(chǔ)目錄(2021 年版)》將行政處罰信息列入公共信用信息的歸集范圍要求相關(guān)部門依法公開。實(shí)踐中，不少行政部門將行政處罰決定在公共信用信息平臺(tái)進(jìn)行公示。例如，《市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰信息公示規(guī)定》第2條要求對(duì)適用普通程序作出行政處罰決定，應(yīng)當(dāng)記錄于國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，并向社會(huì)公示。再如，上?！耙痪W(wǎng)通辦”的“政務(wù)公開欄”行政處罰決定公示與“信用上海”直接鏈接，將被處罰人名稱、處罰類別、違法行為類型、違法事實(shí)、作出處罰時(shí)間以及處罰依據(jù)一律公示在“信用上?！表?yè)面。

然而，本次《行政處罰法》的修改回避了行政處罰決定公開是否直接適用政府信息公開有關(guān)規(guī)定這一問(wèn)題，也未明確行政處罰決定公開與社會(huì)信用體系建設(shè)之間的關(guān)系，勢(shì)必造成《行政處罰法》第四十八條在實(shí)踐中的適用困境，進(jìn)而妨礙行政處罰決定公開制度的后續(xù)建構(gòu)和良好運(yùn)行。因此，厘清《行政處罰法》第四十八條與政府信息公開以及公共信用信息公示制度之間的關(guān)系、探明制度之目的尤為緊要。

一、行政處罰決定公開制度的歷史沿革

(一)政府信息公開制度視野下的行政處罰決定公開歷史沿革

早在1998年，《證券法》第一百七十二條就規(guī)定：“國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)證券領(lǐng)域的處罰決定進(jìn)行公開”。2001年、2005年國(guó)家藥品監(jiān)督管理局分別發(fā)布《關(guān)于建立違法藥品廣告公告制度的通知》和《關(guān)于建立違法醫(yī)療器械廣告公告制度的通知》，要求國(guó)家藥品監(jiān)督管理局公開藥品和醫(yī)療器械領(lǐng)域違法廣告的信息。(1)鹿仟仟.行政處罰決定公開制度研究，蘇州大學(xué)碩士研究生論文[D].第14頁(yè)。2005年，北京市工商局率先利用各分局的對(duì)外網(wǎng)頁(yè)，建立了行政處罰決定公開查詢界面，向社會(huì)公示行政處罰結(jié)果。同年，國(guó)家工商行政管理總局要求整合行政處罰公開相關(guān)規(guī)章制度，規(guī)范執(zhí)法辦案行為。隨后，各地工商局行政管理部門陸續(xù)展開行政處罰決定公開工作。雖然各部門各地區(qū)都對(duì)行政處罰決定公開進(jìn)行了一定程度的嘗試，但2007年制定的《政府信息公開條例》仍秉持審慎態(tài)度，未將行政處罰信息納入政府信息公開的范圍。

2008年，《上海市政府信息公開工作要點(diǎn)》提出，要將行政處罰決定公開工作的推進(jìn)作為深化政府信息公開的重要舉措。2014年，國(guó)務(wù)院辦公廳提出“加大制售假冒偽劣商品和侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政處罰案件信息公開力度”。此時(shí)，國(guó)務(wù)院各部委開始單獨(dú)制定針對(duì)特定領(lǐng)域行政處罰信息公開的規(guī)范性文件，具體規(guī)定行政處罰決定的公開主體、公開內(nèi)容、公開方式等。2017年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度試點(diǎn)工作方案的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2017〕14號(hào))，要求行政處罰的執(zhí)法決定信息在執(zhí)法決定作出之日起7個(gè)工作日內(nèi)公開，將行政處罰決定信息公開擴(kuò)大到行政執(zhí)法的各領(lǐng)域。2019年，國(guó)務(wù)院將行政處罰決定公開寫入《政府信息公開條例》主動(dòng)公開的范圍中，但仍加上了“具有一定影響”這一前提要求。

(二)社會(huì)信用體系建設(shè)下的行政處罰信息公開制度探索

不同于政府信息公開制度對(duì)行政處罰信息公開所持的審慎態(tài)度，社會(huì)信用體系建設(shè)下行政處罰信息公開一直是公共信用信息公開的重要內(nèi)容。自2002年黨的十六大報(bào)告提出健全現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)信用體系，我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)正式拉開序幕。這期間，信用體系建設(shè)處于“粗放式”發(fā)展階段，對(duì)信用信息公開制度的規(guī)定較少。2003年，國(guó)家工商行政管理總局制定的《關(guān)于對(duì)企業(yè)實(shí)行信用分類監(jiān)管的意見(jiàn)》(工商企字[2003]第131號(hào))邁出了行政處罰信用信息公開的第一步，要求“對(duì)所有行政處罰要按照結(jié)果公開的原則，作為企業(yè)信用信息予以記錄并可提供社會(huì)查詢”。2007年，商務(wù)部制定《商務(wù)領(lǐng)域信用信息管理辦法》，明確全部違法違規(guī)信息應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開，其中，市場(chǎng)主體及其特定內(nèi)部人員受到行政機(jī)關(guān)行政處罰的信息是違法違規(guī)信息的重要內(nèi)容。值得一提的是，《商務(wù)領(lǐng)域信用信息管理辦法》第一條指明《政府信息公開條例》是其上位法之一，可見(jiàn)實(shí)務(wù)中各部門也常常混淆政府信息公開與信用信息公示之間的界限。

自2014年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014-2020年)》以來(lái)，我國(guó)信用體系建設(shè)進(jìn)入新的發(fā)展階段，各部門及各地陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)規(guī)范性文件。如《企業(yè)信息公示暫行條例》規(guī)定有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)公示其在履行職責(zé)過(guò)程中產(chǎn)生的行政處罰信息。隨后，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、中國(guó)保監(jiān)會(huì)等部門陸續(xù)出臺(tái)專門的規(guī)范性文件規(guī)范行政處罰信用信息公示工作。國(guó)家發(fā)展改革委、中國(guó)人民銀行出臺(tái)的《全國(guó)公共信用信息基礎(chǔ)目錄(2021年版)》以及2022版信用目錄草案，均將行政處罰納入公共信用信息范圍予以公開。

二、行政處罰決定公開的制度性沖突

行政處罰決定性質(zhì)十分特殊。一方面，它是行政主體在履行行政管理職能過(guò)程中獲取或形成的政府信息；另一方面，行政處罰決定本身附有行政主體對(duì)行政相對(duì)人的負(fù)面評(píng)價(jià)而有別于一般的中性政府信息，成為公共信用評(píng)價(jià)的內(nèi)容。然而，政府信息公開制度與公共信用信息公示制度暗含的規(guī)范意旨的差異化，導(dǎo)致二者對(duì)公民隱私權(quán)保護(hù)進(jìn)行利益衡量尺度的區(qū)別化，使得二者對(duì)行政處罰決定公開的制度安排有所區(qū)別。

(一)行政處罰決定的多元屬性

政府信息一般是指政府機(jī)構(gòu)為履行職責(zé)而產(chǎn)生、獲取、利用、傳播、保存和負(fù)責(zé)處置的信息。(2)應(yīng)松年，陳天本.政府信息公開法律制度研究[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2002，(04).《政府信息公開條例》將政府信息定義為“行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息?！庇纱丝梢?jiàn)，政府信息應(yīng)當(dāng)包含以下幾個(gè)要素：(1)主體要素：由行政主體制作或獲??；(2)職權(quán)要素：基于行政主體的履職行為；(3)介質(zhì)要素：應(yīng)當(dāng)以一定的形式記錄或保存。從這一定義來(lái)看，行政處罰決定屬于政府信息毋庸置疑，是具有行政處罰權(quán)的行政主體在履行行政管理職權(quán)過(guò)程中對(duì)違法行為人作出行政處罰而產(chǎn)生的政府信息。

然而，行政處罰決定不同于一般意義上的政府信息，這一特殊性主要表現(xiàn)在行政處罰決定對(duì)特定對(duì)象的負(fù)面評(píng)價(jià)性。行政處罰決定中包含大量的個(gè)人信息，諸如身份證號(hào)、活動(dòng)場(chǎng)所、特定時(shí)間段的行為活動(dòng)等具有明確可識(shí)別性的隱私或個(gè)人信息。另外，行政處罰決定還具有明顯的負(fù)面性。不同于法律政策信息、行政規(guī)劃信息等政府信息是行政主體對(duì)公共事務(wù)作出的一般性安排，行政處罰決定是行政主體針對(duì)具體的某個(gè)或某些違法行為人違反行政法律秩序行為作出的否定性評(píng)價(jià)。例如，杭州市稅務(wù)局因薇婭偷逃稅款對(duì)其作出行政處罰決定，就是稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)薇婭違反稅收法律秩序行為的否定而采取的制裁措施。

正是因行政處罰決定具有的負(fù)面評(píng)價(jià)性使其成為公共信用信息的重要組成部分。根據(jù)《公共信用信息報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)(2022年版)》規(guī)定，公共信用信息是指國(guó)家機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織在履行法定職責(zé)、提供公共服務(wù)過(guò)程中產(chǎn)生和獲取的，反映具有完全民事行為能力的自然人、法人和非法人組織信用狀況的數(shù)據(jù)和資料。公共信用信息與政府信息都是行政主體在履職過(guò)程中收集或產(chǎn)生的信息，但前者較其他政府信息而言更加強(qiáng)調(diào)信息對(duì)當(dāng)事人信用狀況的反映情況。信用并非社會(huì)個(gè)體的天然屬性，而是社會(huì)基于法律或道德的標(biāo)準(zhǔn)要求對(duì)行為人日常行為進(jìn)行評(píng)價(jià)而逐步形成的一種風(fēng)險(xiǎn)判斷。行政處罰決定記錄了公民、法人或其他組織違法行為以及責(zé)任履行情況，是行政主體對(duì)公民、法人或其他組織進(jìn)行信用評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)“材料”。

(二)政府信息公開制度及信用信息公開制度的區(qū)隔

行政權(quán)是由憲法、法律賦予行政主體執(zhí)行法律、管理社會(huì)公共事務(wù)的國(guó)家權(quán)力。隨著現(xiàn)代社會(huì)關(guān)系日益復(fù)雜化，社會(huì)事務(wù)與日俱增，行政權(quán)必不可免地存在擴(kuò)張的趨勢(shì)。相較于立法權(quán)對(duì)社會(huì)個(gè)體權(quán)益影響的間接性以及司法權(quán)啟動(dòng)的被動(dòng)性，行政權(quán)更加直接、主動(dòng)且廣泛地影響每一個(gè)公民、法人和其他組織。有別于傳統(tǒng)行政強(qiáng)調(diào)保密，具有行政神秘主義的品格，現(xiàn)代行政更加強(qiáng)調(diào)公開，關(guān)于行政的信息應(yīng)當(dāng)是公共的財(cái)產(chǎn)，而不應(yīng)僅為少數(shù)人所了解，因而行政主體不斷進(jìn)行增加透明度的行政民主化轉(zhuǎn)型，是現(xiàn)代法治國(guó)家、法治政府的基本理念之一。(3)莫于川.政府信息公開法的基本理念、立法目的和指導(dǎo)原則再檢討——兼從年度報(bào)告看政府信息公開法的基本理念、立法目的和指導(dǎo)原則的實(shí)現(xiàn)情形[J].河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，(06).政府信息公開制度建構(gòu)的目的在于提高政府工作的透明度，保障公民充分知悉國(guó)家實(shí)施管理的有關(guān)信息，從而更好地監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的行為。因此，政府信息公開制度堅(jiān)持“以公開為原則，不公開為例外”。

權(quán)利的行使并非絕對(duì)的，公共利益和他人的合法權(quán)益都是權(quán)利行使的邊界，公民隱私權(quán)是公眾知情權(quán)行使的邊界之一?！墩畔⒐_條例》第十五條規(guī)定涉及個(gè)人隱私的政府信息原則上不公開，實(shí)質(zhì)上是承認(rèn)在政府信息公開制度下隱私權(quán)的位階高于知情權(quán)，知情權(quán)應(yīng)當(dāng)讓位于隱私權(quán)。原因在于行政處罰決定中部分信息的私人性質(zhì)使得相關(guān)信息的所有權(quán)并不完全屬于國(guó)家或行政主體，而是部分的屬于個(gè)人。因此，《政府信息公開條例》要求公開涉及個(gè)人隱私的政府信息應(yīng)該征得當(dāng)事人的同意。換言之，行政主體因不完全享有行政處罰決定的所有權(quán)而導(dǎo)致其對(duì)行政處罰決定的處分權(quán)也相應(yīng)受到限制。作為監(jiān)督權(quán)存在的知情權(quán)，其實(shí)現(xiàn)不能建立在對(duì)公民隱私權(quán)侵犯的基礎(chǔ)之上。為保障公民知情權(quán)，政府應(yīng)當(dāng)將其獲取的有關(guān)信息進(jìn)行公開，但當(dāng)上述信息涉及其他公民或組織的隱私時(shí)，其他公民或組織的隱私權(quán)優(yōu)先于知情權(quán)，上述隱私信息一般不得被公開。

隱私權(quán)保護(hù)的界限并非一成不變，而是隨著制度目的變化而被不斷拉扯。公共信用信息公示制度是社會(huì)信用體系構(gòu)建的重要環(huán)節(jié)，主要目的在于提高社會(huì)信用意識(shí)和水平。公共信用信息公示制度通過(guò)公示企業(yè)或個(gè)人的信用狀況對(duì)其產(chǎn)生聲譽(yù)壓力，從而迫使企業(yè)或個(gè)人守法履約以達(dá)到建設(shè)誠(chéng)信社會(huì)的結(jié)果。在“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”背景下，信息的爆炸性增長(zhǎng)與不同主體獲取信息能力的差異之間的矛盾，要求作為主要風(fēng)險(xiǎn)信息收集者和制造者的行政主體公布相關(guān)信息以填補(bǔ)社會(huì)公眾在此方面的缺失，從而降低社會(huì)公眾承受的風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范市場(chǎng)秩序。公布行政處罰決定承載的風(fēng)險(xiǎn)信息，幫助公眾借助執(zhí)法者的權(quán)威增進(jìn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)從而增強(qiáng)公眾應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。提示公眾風(fēng)險(xiǎn)的具體所在一般需要載明被處罰對(duì)象的準(zhǔn)確名稱以及詳細(xì)的違法行為等信息，也即公開內(nèi)容可以明確錨定信用信息所指向的特定公民、法人或組織。此時(shí)，隱私權(quán)應(yīng)當(dāng)讓位于避免風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大這一公共利益。因而，在公共信用信息公示制度體系下，公民隱私權(quán)的讓渡必然多于政府信息公開制度。具體而言，公開公共信用信息以實(shí)名為原則，對(duì)部分屬于公民隱私的內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)在信用信息平臺(tái)進(jìn)行公示。

(三)《行政處罰法》關(guān)于行政處罰決定公開的獨(dú)特定位

關(guān)于《行政處罰法》第48條的目的選擇，學(xué)界認(rèn)為主要有三種可能：其一，監(jiān)督目的，通過(guò)公開行政處罰決定實(shí)現(xiàn)監(jiān)督行政權(quán)運(yùn)行、打造陽(yáng)光政府的法律效果；其二，聲譽(yù)制裁目的，以公布可能造成當(dāng)事人社會(huì)評(píng)價(jià)降低的負(fù)面性信息再次制裁當(dāng)事人或督促違法行為人履行義務(wù)；其三，威懾目的，將違法行為人作為“反例”，威懾其他潛在違法行為人，從而減少甚至杜絕類似違法行為再次發(fā)生。

《行政處罰法》第四十八條緣起于黨的十八屆四中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中提出的行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”。中央深改組審議通過(guò)行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”改革試點(diǎn)方案時(shí)，明確指出“推行執(zhí)法公示制度試點(diǎn)重在打造陽(yáng)光政府，要及時(shí)主動(dòng)公開執(zhí)法信息，讓行政執(zhí)法在陽(yáng)光下運(yùn)行”。行政處罰決定公開的立法原意是加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督，促進(jìn)行政主體正確行使行政權(quán)，實(shí)現(xiàn)依法行政，增強(qiáng)政府公信力。這一目的與政府信息公開制度一脈相承，其余目的均缺乏一定的正當(dāng)性且背離立法機(jī)關(guān)的立法目的?；诼曌u(yù)制裁目的的行政處罰決定公開制度具有聲譽(yù)罰的性質(zhì)，可能違反行政處罰“一事不二罰”的基本原則。行政處罰行為相對(duì)人因其違法行為已經(jīng)受到行政主體的制裁，承擔(dān)了違反行政法所應(yīng)承受的行政法律責(zé)任，再次基于聲譽(yù)制裁目的進(jìn)行公開相當(dāng)于對(duì)違法行為進(jìn)行“二次處罰”，違反了《行政處罰法》第5條規(guī)定的“過(guò)罰相當(dāng)”原則。威懾目的則是以懲戒當(dāng)事人警告潛在的違法行為人，將行政處罰決定的當(dāng)事人視為實(shí)現(xiàn)社會(huì)效果的手段，有悖于現(xiàn)代法律以人為本的根本理念。(4)熊樟林.行政處罰決定為何不需要全部公開? ——新〈行政處罰法〉第 48 條的正當(dāng)性解釋[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)，2021，(06).

誠(chéng)然，公開信息越詳實(shí)越便于社會(huì)公眾對(duì)行政處罰決定的合法性和合理性進(jìn)行判斷，但是根據(jù)比例原則，監(jiān)督目的的實(shí)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)與公開行政處罰決定這一手段相適應(yīng)，即監(jiān)督行政主體應(yīng)當(dāng)給被公開的行政處罰決定當(dāng)事人帶來(lái)的消極影響最小，而知情權(quán)優(yōu)位的政府信息公開制度有無(wú)限度侵害公民隱私權(quán)的可能。由政府信息公開制度下行政處罰決定公開的沿革可以看出，立法機(jī)關(guān)以及行政部門關(guān)于行政處罰決定公開的態(tài)度十分審慎，正是在面對(duì)知情權(quán)與隱私權(quán)沖突時(shí)更傾向于保護(hù)公民的隱私權(quán)，以免對(duì)受行政處罰的公民、法人或其他組織的人格權(quán)及財(cái)產(chǎn)權(quán)造成超出必要限度的負(fù)面影響。因此，相較于以公開為原則的政府信息公開制度，行政處罰決定的公開需要附加“具有一定影響”的前提要求。這一前提要求并非是知情權(quán)優(yōu)位的體現(xiàn)，而是“具有一定影響”的行政處罰決定具有一定的公共性，是公共利益對(duì)隱私權(quán)的限制。

若以隱私權(quán)保護(hù)力度為標(biāo)尺，《行政處罰法》規(guī)定的行政處罰決定公開制度對(duì)隱私權(quán)的保護(hù)力度最強(qiáng)，政府信息公開制度的保護(hù)力度次之，對(duì)隱私權(quán)保護(hù)最弱的則是公共信用信息公開制度。三者不可混為一談，更不可通過(guò)同一制度公開行政處罰決定。

三、“具有一定影響的”行政處罰決定公開的制度構(gòu)建

如前所述，雖然行政處罰決定兼具政府信息與信用信息的特征，但是政府信息公開制度與公共信用信息制度的本質(zhì)區(qū)別導(dǎo)致二者不能因行政處罰決定這一交集而混同，應(yīng)當(dāng)根據(jù)制度目的構(gòu)建“具有一定影響”的行政處罰決定公開制度。

(一)明確“具有一定影響”的認(rèn)定

《行政處罰法》將行政處罰決定的公開限制在“具有一定社會(huì)影響”的范圍之內(nèi)且將具體判斷權(quán)交給行政主體自由裁量；然而學(xué)界和實(shí)務(wù)部門對(duì)“具有一定社會(huì)影響”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)卻莫衷一是。由于判斷標(biāo)準(zhǔn)的不盡相同，實(shí)踐中往往出現(xiàn)公開全部行政處罰決定的“一刀切”模式。

從制度目的來(lái)看，不經(jīng)區(qū)分的公開所有行政處罰決定必然造成信息接收者的注意力分散，無(wú)法聚焦于重要的行政處罰決定，反而消耗了社會(huì)公眾的關(guān)注度，導(dǎo)致難以對(duì)行政主體執(zhí)法行為形成有效的監(jiān)督。如前所述，隱私權(quán)的克減理由是公共利益的需要，應(yīng)當(dāng)獲得公眾關(guān)注的行政處罰決定必然是已經(jīng)侵害或可能嚴(yán)重侵害公共利益。

關(guān)于如何衡量公共利益，學(xué)界和實(shí)踐均沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的論斷，但是每一部法律中法律責(zé)任的設(shè)定都潛藏著立法機(jī)關(guān)對(duì)公共利益和個(gè)人利益的權(quán)衡結(jié)果。各部門法針對(duì)法益侵害嚴(yán)重程度不同的違法行為設(shè)定了不同輕重程度的行政處罰種類，其中，聲譽(yù)罰最輕，其次是財(cái)產(chǎn)罰、資格罰，人身罰最重。與之對(duì)應(yīng)，招致越嚴(yán)厲的處罰就意味著立法機(jī)關(guān)認(rèn)為該行為可能或已經(jīng)造成的危害越重，需要公權(quán)力介入制裁，限制其個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)。

警告、通報(bào)批評(píng)以及處罰數(shù)額較低的行政處罰決定種類是針對(duì)法益侵害程度低的違法行為，不應(yīng)予公開；而較大數(shù)額的罰款、暫扣許可證件、降低資質(zhì)等級(jí)、吊銷許可證件、限制開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)以及行政拘留是針對(duì)法益侵害程度高的違法行為，原則上應(yīng)當(dāng)公開。

有學(xué)者提出，可以按照行政處罰采取的程序作為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判定，將以簡(jiǎn)易程序作出的行政處罰決定排除在公開范圍之外。根據(jù)《行政處罰法》規(guī)定，可以適用簡(jiǎn)易程序作出行政處罰決定的條件之一就是罰款數(shù)額較低或警告，實(shí)質(zhì)上與前述“種類”標(biāo)準(zhǔn)存在一致性，不必再新增標(biāo)準(zhǔn)增加行政主體的識(shí)別負(fù)擔(dān)。

值得注意的是，“具有一定影響”應(yīng)該公開的行政處罰決定是“應(yīng)當(dāng)獲得公眾關(guān)注的行政處罰決定”而非“可以獲得公眾關(guān)注的行政處罰決定”。公眾人物因其知名度和影響力一言一行都可能獲得公眾關(guān)注，然而，并非公眾人物所受的行政處罰都應(yīng)當(dāng)公開。對(duì)于侵害公共利益情節(jié)較輕微、社會(huì)危害性較小的行政處罰決定，即使被處罰人是公眾人物也不應(yīng)該主動(dòng)公開。例如，公眾人物因過(guò)馬路闖紅燈而受到二十元罰款的行政處罰，并未嚴(yán)重侵害公共利益，社會(huì)危害性較小，故不應(yīng)當(dāng)公開。

(二)分隔公共信用信息公開平臺(tái)與行政處罰決定公開平臺(tái)

失信信息與“具有一定影響”的行政處罰決定有存在重疊交叉?；陔[私權(quán)保護(hù)需要以及監(jiān)督目的，應(yīng)予公開的行政處罰決定所涉及的違法行為應(yīng)當(dāng)嚴(yán)重侵害公共利益才具有被公開的正當(dāng)性基礎(chǔ)，而嚴(yán)重侵害公共利益的違法行為極可能造成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致違法行為人信用評(píng)價(jià)降低。

國(guó)家發(fā)展和改革委辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步完善“信用中國(guó)”網(wǎng)站及地方信用門戶網(wǎng)站行政處罰信息信用修復(fù)機(jī)制的通知》按照失信行為造成后果的嚴(yán)重程度，將行政處罰信息劃分為涉及嚴(yán)重失信行為的行政處罰信息和涉及一般失信行為的行政處罰信息。涉及嚴(yán)重失信行為的行政處罰信息主要是指對(duì)性質(zhì)惡劣、情節(jié)嚴(yán)重、社會(huì)危害程度較大的違法失信行為的行政處罰信息；一般失信行為的行政處罰信息主要是指對(duì)性質(zhì)較輕、情節(jié)輕微、社會(huì)危害程度較小的違法失信行為的行政處罰信息。因而，應(yīng)當(dāng)按照《行政處罰法》公開的行政處罰決定可能也會(huì)被公示在公共信用信息平臺(tái)上，二者的公開內(nèi)容存在一定交集，不能僅僅因此直接將所有的行政處罰決定直接公示在信用信息平臺(tái)。

行政處罰決定對(duì)不同主體的影響程度并不一致，而是以違法行為作為原點(diǎn)向外逐漸減弱，因此，違法行為的受害人、行政處罰決定的相關(guān)人以及一般社會(huì)公眾對(duì)行政處罰決定的監(jiān)督權(quán)需求呈依次遞減趨勢(shì)。(5)孔祥穩(wěn).行政處罰決定公開的功能與界限[J].中外法學(xué)，2021，(06).受害人往往希望能通過(guò)公開了解具體個(gè)案中行政處罰決定的合法性以及合理性進(jìn)行全面監(jiān)督，而受害人一般掌握更多行政處罰決定的其他相關(guān)信息，無(wú)需完全實(shí)名公開也可以識(shí)別出區(qū)分處理后被公開的行政處罰決定；對(duì)于一般社會(huì)公眾而言，其需求只是對(duì)行政處罰決定進(jìn)行普遍性監(jiān)督，是否知悉行政處罰決定中當(dāng)事人的隱私信息不會(huì)影響監(jiān)督權(quán)的行使效果。因此，對(duì)“具有一定影響的行政處罰決定”無(wú)需完全實(shí)名公開，采取去標(biāo)識(shí)化的半匿名公開形式就能實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目的，這也符合“最小侵害原則”。信用信息的運(yùn)作機(jī)制則恰恰相反，社會(huì)公眾查詢信用信息有兩種情況：一種情況是社會(huì)公眾通常是先確定了需要查詢的信息主體，再?gòu)V泛地了解該主體的各種信用狀況，這種情況下不論形式上是否實(shí)名公開，實(shí)質(zhì)上公眾已經(jīng)知曉了處罰決定與信息主體的對(duì)應(yīng)情況；另一種情況是基于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的實(shí)名要求，前文已闡述，此處就不贅述。有學(xué)者質(zhì)疑針對(duì)實(shí)質(zhì)內(nèi)容一致的信息在多平臺(tái)公開可能增加管理成本(6)王錫鋅.行政處罰決定的公開及其限度[J].中國(guó)司法 ，2021，(08).，但是管理成本是行政權(quán)行使不可避免的負(fù)擔(dān)，管理成本的減少不能以損害公民、法人或其他組織的基本權(quán)利為代價(jià)。實(shí)名公開與匿名公開對(duì)當(dāng)事人人格權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的影響程度顯然不一致。實(shí)名公開后可能造成公眾對(duì)當(dāng)事人的社會(huì)評(píng)價(jià)直接降低，若當(dāng)事人是企業(yè)主體，則可能因?yàn)樯鐣?huì)評(píng)價(jià)的降低而直接喪失大量交易機(jī)會(huì)，影響企業(yè)的正常運(yùn)行。

綜合上述考慮，行政機(jī)關(guān)可以通過(guò)政務(wù)公開平臺(tái)或者建立單獨(dú)的行政處罰信息公開平臺(tái)，區(qū)分處理信息內(nèi)容實(shí)現(xiàn)去標(biāo)識(shí)化后，再根據(jù)行為類型定期公開“具有一定影響”的行政處罰決定。

(三)完善行政處罰決定公開的異議處理機(jī)制

根據(jù)《行政處罰法》第四十八條第二款，行政主體對(duì)已經(jīng)公開，卻被依法變更、撤銷、確認(rèn)違法或者確認(rèn)無(wú)效的行政處罰決定有三日內(nèi)主動(dòng)撤回相關(guān)信息并說(shuō)明理由的法定義務(wù)。然而，這一款只規(guī)定了對(duì)本應(yīng)公開但由于行政處罰決定的內(nèi)容或效力發(fā)生改變后行政主體的撤回義務(wù)，對(duì)于其他錯(cuò)誤公開情形，如行政主體公開了不應(yīng)該公開的處罰決定、未區(qū)分處理行政處罰決定的具體內(nèi)容或公開的信息本身有誤等，行政主體該承擔(dān)何種責(zé)任以及當(dāng)事人是否享有異議權(quán)并未明示。

匿名公開的行政處罰決定本身并不指向特定主體，但是大數(shù)據(jù)時(shí)代經(jīng)由信息挖掘與整合，依法公開的“具有一定影響”的行政處罰決定仍存在一定“被實(shí)名化”的可能，通過(guò)算法或其他技術(shù)手段對(duì)新聞媒體、社交網(wǎng)絡(luò)等公開信息的匯集、分析，社會(huì)公眾很可能可以找出指向特定主體的信息，實(shí)現(xiàn)對(duì)信息主體的再識(shí)別。一旦發(fā)生錯(cuò)誤公開的情況，則可能使得本沒(méi)有造成任何社會(huì)危害結(jié)果的當(dāng)事人聲譽(yù)平白無(wú)故受到貶損，反而擾亂了社會(huì)秩序。無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利?！秱€(gè)人信息保護(hù)法》規(guī)定了當(dāng)事人對(duì)其個(gè)人信息的更正、補(bǔ)充請(qǐng)求權(quán)和刪除請(qǐng)求權(quán)等權(quán)利，處罰決定公開機(jī)關(guān)應(yīng)以此為依據(jù)，并適度擴(kuò)張制度功能，建立同時(shí)適用于自然人和企業(yè)的行權(quán)機(jī)制，允許當(dāng)事人對(duì)公開的處罰決定提出更正、刪除等請(qǐng)求，(7)孔祥穩(wěn).行政處罰決定公開的功能與界限[J].中外法學(xué)，2021，(06).以維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

四、結(jié)語(yǔ)

公開原則是貫穿行政處罰設(shè)定、實(shí)施、監(jiān)督全流程的基本原則，《行政處罰法》增加行政處罰決定公開制度是公開原則的應(yīng)有之義，符合行政處罰全流程公開的基本要求。然而，在政府信息公開與公共信用信息公示交織的背景下，行政處罰信息的多重屬性要求行政主體必須牢牢把握不同制度下“具有一定影響”的行政處罰決定公開的目的，避免出現(xiàn)制度的功能性紊亂，既充分發(fā)揮信息工具的規(guī)制作用，又實(shí)現(xiàn)對(duì)當(dāng)事人隱私權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的理性尊重，減少“二次傷害”的發(fā)生。