新形勢下城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)對空間發(fā)展問題的策略探析

黃琴情

（廣州地量行城鄉(xiāng)規(guī)劃有限公司，廣東廣州 510000）

0 引言

隨著我國社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體系不斷完善，推動(dòng)了我國城鄉(xiāng)規(guī)劃事業(yè)的發(fā)展，并取得了良好的成效。但在新形勢下，面對日益變化的環(huán)境，城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的重?fù)?dān)更大，除了要滿足社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，也要在塑造城鄉(xiāng)環(huán)境空間體系方向發(fā)揮出作用。而就現(xiàn)階段城鄉(xiāng)發(fā)展的情況來看，面臨著諸多空間發(fā)展問題，因此在實(shí)際的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中，還需相關(guān)部門及人員提高重視，采取更為有效的措施，有效解決空間發(fā)展方面的問題，提升城鄉(xiāng)規(guī)劃工作水平，進(jìn)而推動(dòng)我國城鄉(xiāng)規(guī)劃事業(yè)的發(fā)展。

1 城鄉(xiāng)規(guī)劃概述

1.1 城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展歷程

城鄉(xiāng)規(guī)劃工作與經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展之間有著密切的聯(lián)系。面對新形勢下城鄉(xiāng)規(guī)劃中空間發(fā)展的問題，有必要追根溯源，在了解城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，從中找出影響發(fā)展的根本因素，進(jìn)而采取有效措施解決發(fā)展中的問題。具體來看，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展主要經(jīng)歷以下3 個(gè)階段。

第一階段：美學(xué)規(guī)劃演變?yōu)楣δ苤髁x規(guī)劃，這一階段主要是城鄉(xiāng)規(guī)劃的功能發(fā)生了自我轉(zhuǎn)化，在不斷的實(shí)踐中，城鄉(xiāng)規(guī)劃從原本為書本中美學(xué)描述內(nèi)容逐漸向具有功能主義的規(guī)劃轉(zhuǎn)變。

第二階段：功能主義規(guī)劃演變?yōu)樯鐣?huì)導(dǎo)向的規(guī)劃，這一階段主要由于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展及人們物質(zhì)生活的改善，人們越來越重視城鄉(xiāng)規(guī)劃，使得城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展有了更多的新思路。同時(shí)在這一階段對城鄉(xiāng)規(guī)劃的任務(wù)和目標(biāo)也進(jìn)行了明確和細(xì)化，由此推動(dòng)了城鄉(xiāng)規(guī)劃的功能轉(zhuǎn)變，逐漸向以社會(huì)為導(dǎo)向的規(guī)劃進(jìn)行轉(zhuǎn)變。

第三階段：以社會(huì)為導(dǎo)向的規(guī)劃向以生態(tài)為導(dǎo)向的規(guī)劃轉(zhuǎn)變，這一階段主要由于人們的生態(tài)環(huán)保意識(shí)逐漸增強(qiáng)，且國家層面提出了綠色可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略，人們的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中一切事物的發(fā)展均以保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)為首要原則。為積極響應(yīng)國家的號(hào)召，有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境，城鄉(xiāng)規(guī)劃工作也在逐步落實(shí)可持續(xù)發(fā)展理念，從原本以社會(huì)導(dǎo)向的規(guī)劃向以生態(tài)為導(dǎo)向的規(guī)劃進(jìn)行轉(zhuǎn)變，同時(shí)此次轉(zhuǎn)變也是推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的必由之路[1]。

1.2 城鄉(xiāng)規(guī)劃的意義

當(dāng)下我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市化建設(shè)進(jìn)程不斷加快，也突出了城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的重要性。就功能作用來看，在城鄉(xiāng)建設(shè)中，包括城市生產(chǎn)力、城市技術(shù)工具、公共政策等，城鄉(xiāng)規(guī)劃工作就發(fā)揮出了突出的作用。從整體的角度來看，城鄉(xiāng)規(guī)劃工作也主要是圍繞這些內(nèi)容開展。早期我國開展的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作，與濃郁的民族特色之間有著密切關(guān)系，而從其結(jié)果來看，城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展并未有效提升社會(huì)的整體生產(chǎn)力，也未能有效推動(dòng)城市的進(jìn)程。因此在新形勢下的城市規(guī)劃工作有必要引起重視，應(yīng)充分結(jié)合實(shí)際發(fā)展的需求匹配相應(yīng)的功能，由此提升城鄉(xiāng)規(guī)劃的效果，更好地推動(dòng)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2 新形勢下我國城鄉(xiāng)規(guī)劃工作開展的現(xiàn)狀及空間發(fā)展問題

2.1 城鄉(xiāng)空間發(fā)展的現(xiàn)狀

新形勢城市化進(jìn)程不斷加快，要求在城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中應(yīng)注重協(xié)調(diào)性的原則。雖然目前城市建設(shè)發(fā)展較為迅速，但空間規(guī)劃發(fā)展卻處于低效的狀態(tài)，存在諸多問題，如內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理、生產(chǎn)用地大過生活用地等。作為城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要內(nèi)容，空間規(guī)劃尤其是關(guān)鍵，但就實(shí)際規(guī)劃的情況來看，建筑用地不斷擴(kuò)大，甚至存在占用耕地、農(nóng)民生存空間的現(xiàn)象，這一問題的存在，必定會(huì)進(jìn)一步加劇城鄉(xiāng)發(fā)展的矛盾。同時(shí)內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理，交通不順暢、基礎(chǔ)設(shè)施不完善等問題較突出，也會(huì)給生態(tài)環(huán)境帶來不良的影響。此外，在當(dāng)前城市空間發(fā)展中，土地過度利用、土地管理粗放等問題也較突出。這些問題的存在，均影響了我國城鄉(xiāng)規(guī)劃事業(yè)的發(fā)展[2]。

2.2 城鄉(xiāng)空間發(fā)展的問題

整體來看，目前在城鄉(xiāng)規(guī)劃中，空間的規(guī)劃發(fā)展有著諸多問題，不利于城鄉(xiāng)規(guī)劃事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。主要有以下4 個(gè)方面的問題。

2.2.1 用地結(jié)構(gòu)不合理

隨著我國城市的快速發(fā)展，使得城市內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)不合理的問題更加突出。首先，城市的快速發(fā)展，加快了人口、資源向城市流動(dòng)，大量人口、產(chǎn)業(yè)向城市聚集，也由此導(dǎo)致城市建設(shè)用地需求直線上升。目前就存在許多城市建設(shè)用地規(guī)模超出了規(guī)劃的限值，使得用地增量空間非常有限，土地供需矛盾愈發(fā)突出，城市的進(jìn)一步發(fā)展也受到了土地條件的限制。與此同時(shí)，目前各類建設(shè)用地結(jié)構(gòu)的比例也不協(xié)調(diào)，表現(xiàn)為工業(yè)用地占比較大，基層設(shè)施和公共服務(wù)用地較低，商業(yè)用地、住宅用地規(guī)模不斷擴(kuò)大，農(nóng)業(yè)用地不斷縮減。此外，在實(shí)際城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中，也存在土地資源利用不力或過度開發(fā)的問題，例如，許多農(nóng)村土地開發(fā)不足，使得土地資源被浪費(fèi)，不利于鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展；城市用地存在建設(shè)用地過度開發(fā)的問題，導(dǎo)致土地資源承載力不足，同時(shí)對生態(tài)環(huán)境的破壞也更加突出。

2.2.2 資源供給緊張，生態(tài)環(huán)境受到影響

目前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中仍然存在不平衡的突出特征，主要受到地理位置、氣候條件等因素的影響，使得人口與資源分布不均勻，對于一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快的城市來說，就面臨著較大的人口壓力，也因此導(dǎo)致了人均資源利用率較低，各種資源供給非常緊張。此外，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，也暴露出過去粗放管理模式的弊端，尤其體現(xiàn)在先污染后治理的理念上，從而影響了人們賴以生存的自然環(huán)境，有限的資源被破壞，這也嚴(yán)重影響了城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展。

2.2.3 城鄉(xiāng)之間矛盾愈發(fā)突出

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展及城市化進(jìn)程的加快，我國各個(gè)城市的發(fā)展水平逐漸提升。但也仍然面臨著我國資源分布不均勻的困境，結(jié)果導(dǎo)致我國城鄉(xiāng)發(fā)展之間存在較大的差距，同時(shí)也加大了城鄉(xiāng)之間的競爭程度，不利于城鄉(xiāng)的健康發(fā)展。影響城鄉(xiāng)差異的因素有許多，包括自然條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、區(qū)位因素、科技創(chuàng)新能力、文化體制等等。若長期存在這樣的差異，將會(huì)阻斷優(yōu)勢區(qū)域與劣勢區(qū)域之間的發(fā)展聯(lián)系。而目前一些地區(qū)為了保護(hù)本地區(qū)的資源不外流，會(huì)從政策方面進(jìn)行區(qū)域性保護(hù)，也就是地方保護(hù)。實(shí)際上，地方保護(hù)主義盛行的區(qū)域，由于在技術(shù)、資金流入方面有嚴(yán)格的限制，使得該區(qū)域的發(fā)展速度變得緩慢，從長遠(yuǎn)的角度來看，也不利于城鄉(xiāng)規(guī)劃及其可持續(xù)發(fā)展。

2.2.4 空間規(guī)劃的法規(guī)調(diào)控不足

在實(shí)際的城鄉(xiāng)規(guī)劃中，需要有相應(yīng)的法律法規(guī)與政策支持，才能有效控制空間規(guī)劃的質(zhì)量，保證空間規(guī)劃的規(guī)范性。但從實(shí)際情況來看，空間規(guī)劃持續(xù)進(jìn)行，但相應(yīng)的法規(guī)調(diào)控并未發(fā)揮出實(shí)際性作用，使得空間發(fā)展問題突出。在沒有相應(yīng)法規(guī)的限制下，容易出現(xiàn)空間規(guī)劃重復(fù)性、規(guī)劃部門職責(zé)不清等問題。這樣也會(huì)進(jìn)一步加劇規(guī)劃沖突和用地矛盾[3]。

3 新形勢下我國城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)對空間發(fā)展問題的具體策略

3.1 科學(xué)規(guī)劃和利用土地資源，提高土地資源利用率

城鄉(xiāng)規(guī)劃是對某一范圍的部署和規(guī)劃，在促進(jìn)區(qū)域發(fā)展、區(qū)域范圍劃分及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面具有指導(dǎo)作用。這也要求在實(shí)際的城鄉(xiāng)空間規(guī)劃中，應(yīng)立足于實(shí)際發(fā)展的情況進(jìn)行。在功能區(qū)規(guī)劃建設(shè)過程中，往往會(huì)受到環(huán)境承載力、發(fā)展密度、發(fā)展?jié)摿Φ纫蛩氐挠绊?，為此可通過創(chuàng)建評價(jià)指標(biāo)體系的方式對功能區(qū)規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化。同時(shí)，為確保土地資源得以有效利用，在實(shí)際規(guī)劃過程中，應(yīng)注重各個(gè)部門之間的協(xié)調(diào)溝通，明確合理的規(guī)劃方案，以更好地為各區(qū)域的空間發(fā)展規(guī)劃編制提供有效的參考。

此外，為進(jìn)一步提高土地資源利用率，也應(yīng)在土地利用的前提下，通過土地整理提高質(zhì)量，并加快土地的流轉(zhuǎn)，切實(shí)提升土地的產(chǎn)出效益。面對當(dāng)前土地資源利用率較低的問題，需要進(jìn)一步強(qiáng)化建設(shè)用地的管理，制定詳細(xì)的規(guī)劃控制管理體系，明確土地兼容性控制范圍和控制方法。在實(shí)際城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中，規(guī)劃人員應(yīng)始終堅(jiān)持集約化、節(jié)約資源的理念和原則開展規(guī)劃編制工作，確保各項(xiàng)資源得以合理分配和充分利用。還需借助各種媒體渠道進(jìn)行土地集約化、節(jié)約化開發(fā)利用的宣傳，發(fā)揮群眾監(jiān)督的作用，加大對浪費(fèi)土地尤其是違法用地的懲處力度，從而保證土地資源合理、高效利用[4]。

3.2 優(yōu)化城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展空間，保證空間資源合理利用

在城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中，空間資源的利用非常重要，這同時(shí)也是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的必經(jīng)之路，因此需要高度重視城鄉(xiāng)規(guī)劃中發(fā)展空間的優(yōu)化。首先，應(yīng)立足于實(shí)地情況，綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、民俗文化、生活習(xí)慣等要素進(jìn)行發(fā)展空間的規(guī)劃，堅(jiān)持走可持續(xù)發(fā)展的道路。同時(shí)，也要具備前瞻性的發(fā)展眼光，應(yīng)立足于長遠(yuǎn)發(fā)展的角度，合理預(yù)測未來城鄉(xiāng)發(fā)展的趨勢及可能發(fā)生的轉(zhuǎn)變，在此基礎(chǔ)上對城鄉(xiāng)發(fā)展空間進(jìn)行優(yōu)化，從而保證城鄉(xiāng)空間資源合理利用。例如，某地區(qū)在城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展中，實(shí)施“多規(guī)合一”的發(fā)展模式，在規(guī)劃編制中，以空間可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略為指導(dǎo)，將國土、城鄉(xiāng)、交通、林業(yè)、農(nóng)政等進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，打破了過去各部門條塊分割的局部，有效解決了空間規(guī)劃發(fā)展的對接問題。其次，為提升城鄉(xiāng)空間規(guī)劃合理性，也應(yīng)積極引入先進(jìn)的信息化手段，大數(shù)據(jù)的到來，給城鄉(xiāng)規(guī)劃帶來積極影響。在以往城市規(guī)劃中，比較常用AutoCAD 這一軟件平臺(tái)，雖然其具有強(qiáng)大的圖形編輯功能，但是并不實(shí)現(xiàn)對圖形點(diǎn)、線、面數(shù)據(jù)的定義，或者是分析與圖形對應(yīng)的數(shù)據(jù)。但大數(shù)據(jù)的到來，在城鄉(xiāng)空間規(guī)劃中可積極應(yīng)用GIS技術(shù)，不僅能夠表示屬性數(shù)據(jù)，體現(xiàn)數(shù)據(jù)間的聯(lián)系，也能提供強(qiáng)大的空間和數(shù)據(jù)分析功能。例如，在對不同時(shí)期城市人口密度分布變化分析時(shí)，便可借助GIS 技術(shù)的網(wǎng)絡(luò)分析功能，對城市不同的公共設(shè)施服務(wù)半徑進(jìn)行分析，然后在此基礎(chǔ)上對運(yùn)輸路線、運(yùn)輸時(shí)間等進(jìn)行優(yōu)化；利用衛(wèi)星遙感技術(shù)測量的數(shù)據(jù)對城市土地利用的適宜性進(jìn)行評估，在此基礎(chǔ)上確定可開發(fā)建設(shè)的地區(qū)；利用GPS 數(shù)據(jù)分析城市交通量，以此對城市交通網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行優(yōu)化，可有效緩解城市擁堵的問題[5]。

3.3 有效協(xié)調(diào)區(qū)域性城鄉(xiāng)發(fā)展步伐，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)

為進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，在城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展過程中，也應(yīng)注重區(qū)域性發(fā)展步伐的協(xié)調(diào)性。各級政府部門應(yīng)積極發(fā)揮自身的主導(dǎo)性作用，完善相應(yīng)的政策體系和方案，保障區(qū)域資源優(yōu)勢充分發(fā)揮，以更好地推動(dòng)區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)，也要充分結(jié)合用地標(biāo)準(zhǔn)和要求來優(yōu)化城鄉(xiāng)規(guī)劃，并因地制宜，立足于區(qū)域?qū)嶋H情況合理進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，推動(dòng)區(qū)域城鄉(xiāng)之間協(xié)調(diào)及可持續(xù)發(fā)展。例如，浙江省在區(qū)域規(guī)劃建設(shè)中，推行了特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的方案，并配以寬進(jìn)嚴(yán)定和動(dòng)態(tài)淘汰的機(jī)制輔助建設(shè)發(fā)展。該特色小鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展，是以本地產(chǎn)業(yè)“特而強(qiáng)”及功能“聚而合”為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行，并在形態(tài)上呈現(xiàn)出“小而美”的特征。從目前發(fā)展的情況來看，所形成的《特色小鎮(zhèn)評定規(guī)范》評為了國內(nèi)第一個(gè)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的地方標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，為充分利用有限的空間資源，充分發(fā)揮年度考核的作用，結(jié)合實(shí)際發(fā)展情況對創(chuàng)建的各個(gè)小鎮(zhèn)實(shí)施優(yōu)勝劣汰機(jī)制。

3.4 建立主體功能區(qū)域，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)

當(dāng)前在城鄉(xiāng)規(guī)劃空間規(guī)劃發(fā)展中，受到資源分布不均勻的限制，對此需要加快主體功能區(qū)域的建立，明確對國土空間的優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)的功能區(qū)域，進(jìn)而優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)。同時(shí)，還應(yīng)在此基礎(chǔ)上，提供組織層面的保障，成立省級空間規(guī)劃工作部門，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)空間規(guī)劃工作，研究制定市縣空間規(guī)劃編制的方法。此外，為避免城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)活動(dòng)對生態(tài)環(huán)境造成不良影響，需加快完善重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督作用，降低對環(huán)境破壞和污染，同時(shí)，提高土地和空間資源的利用率，避免出現(xiàn)浪費(fèi)的現(xiàn)象。

3.5 完善規(guī)劃管理體系和政策，提供基礎(chǔ)保障

一方面，針對城鄉(xiāng)規(guī)劃空間發(fā)展問題，國家相關(guān)部門應(yīng)加大政策支持力度，通過實(shí)施針對性的傾斜政策和提供充足的資金，為城鄉(xiāng)規(guī)劃空間發(fā)展提供強(qiáng)有力的支撐。對于有條件的地區(qū)，促使其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。針對區(qū)域資源使用的問題，采取有效的控制措施，提高區(qū)域資源利用率。另一方面，地方政府部門應(yīng)在積極落實(shí)國家政策的基礎(chǔ)上，立足自身實(shí)際情況，制定完善的規(guī)劃管理體系和政策，以完善的管理體系和政策，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等有效銜接，形成區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制。同時(shí)，還需建立完善的監(jiān)督和考核機(jī)制，加大規(guī)劃工作的檢查力度，可借助遙感技術(shù)等進(jìn)行監(jiān)測，并結(jié)合實(shí)地考核，實(shí)現(xiàn)對城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施情況的全過程監(jiān)督[6]。

4 結(jié)語

新形勢下社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，使得城鄉(xiāng)空間不斷變化。從實(shí)際情況來看，土地資源利用率不高、用地結(jié)構(gòu)不合理等問題在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)發(fā)展中較為突出，限制了城鄉(xiāng)規(guī)劃事業(yè)的發(fā)展。因此，為實(shí)現(xiàn)更好的發(fā)展，還需立足于實(shí)際，審視當(dāng)前存在的問題，不斷創(chuàng)新和改進(jìn)工作模式，從根本上提升城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與空間利用發(fā)展的可合理性，進(jìn)而促進(jìn)城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展。