云南易地扶貧搬遷大型安置區(qū)群眾生計生活調(diào)查思考

吳海燕 李 林 劉 偉

做好易地扶貧搬遷后續(xù)扶持工作，確保搬遷群眾“穩(wěn)得住、有就業(yè)、逐步能致富”，對于鞏固脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接、推動實現(xiàn)共同富裕具有重要意義。“十三五”時期，云南省實際完成易地扶貧搬遷涉及搬遷群眾150 萬人（其中易地扶貧搬遷建檔立卡貧困人口為99.6117 萬人）。搬遷建檔立卡貧困人口居全國第3 位，占全國搬遷總規(guī)模的1/10。其中，19 個萬人以上大型安置區(qū)都屬于城鎮(zhèn)安置，占全國的27.14%，共安置87681戶368564 人（其中建檔立卡貧困戶76667 戶324410 人），建檔立卡貧困戶安置人數(shù)占全省易地搬遷總?cè)丝诘?2.57%（數(shù)據(jù)來源：云南省發(fā)展和改革委員會.云南百萬易地扶貧大搬遷的偉大壯舉［M］.昆明：云南人民出版社，2021）。面對大型安置區(qū)龐大的易地扶貧搬遷人口，如何做好易地扶貧搬遷后續(xù)扶持工作已成為我們必須思考的問題，為此，課題組深入全省萬人以上大型安置區(qū)實地調(diào)研走訪，針對搬遷群眾生計生活情況和存在問題，提出相應(yīng)的對策思考。

一、大型安置區(qū)搬遷群眾生計生活基本情況

（一）搬遷后群眾生計以打工為主

大型安置區(qū)搬遷群眾大部分來自于自然環(huán)境較為惡劣的山區(qū)，原來的生計主要依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、打工、公益性崗位、自主創(chuàng)業(yè)、兜底保障。搬遷以后，仍然依靠打工、自主創(chuàng)業(yè)、兜底保障的三類群體，生計方式?jīng)]有發(fā)生變化，但是搬遷前以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的群體，收入來源主要是種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，搬遷后無地可種，所以生計方式發(fā)生轉(zhuǎn)變。

根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)整理得出，搬遷前，群眾生計主要依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和打工（見圖1），分別占47.9%和44.1%；搬遷后，截至2022 年1月，打工占比85%（固定打工占60.6%和打零工占24.4%），呈現(xiàn)“一頭獨大”的就業(yè)狀況。與搬遷前相比，公益性崗位占比增加3.7 個百分點。

圖1 搬遷前后主要生計結(jié)構(gòu)情況

（二）搬遷群眾各年齡段就業(yè)狀況

截至2022 年1 月，19 個大型安置區(qū)勞動年齡（18 ～60 歲）人口就業(yè)占比為83.69%（見圖2），就業(yè)形勢總體平穩(wěn)，并呈現(xiàn)以下特點：一是有就業(yè)意愿未就業(yè)情況仍然存在。勞動年齡（18 ～60 歲）人口有就業(yè)意愿未就業(yè)占比為16.76%，其中：18 ～45 歲為17.54%，45 ～55 歲 為17.44%，55 ～60 歲 為12.06%，60 ～70 歲為4.66%，70 歲以上為0.16%。二是隨著年齡增大就業(yè)占比不斷走低，55 歲以上勞動力未就業(yè)人數(shù)相對較多。從就業(yè)占比來看，18 ～45 歲和45 ～55 歲基本持平，分別為84.61%和84.63%。但是55 ～60 歲下降到74.03%，60 ～70 歲僅為17.01%，70 歲以上為1.83%。大齡勞動力就業(yè)率低是社會普遍存在的現(xiàn)象，對于大型安置區(qū)而言，由于搬遷前60歲以上人口主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，搬遷后無地可耕，自身缺乏技能，未能適應(yīng)就業(yè)崗位要求等原因?qū)е码y就業(yè)。

圖2 各年齡段總體就業(yè)情況圖

（三）配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展已具雛形

全省19 個安置區(qū)共建有扶貧工廠（車間）122 個，包括服裝加工23 個、電子產(chǎn)品24 個、醫(yī)療器械3 個、食品加工29 個、鞋加工7 個、其他行業(yè)（中藥材、棒球、口罩等）36 個，吸納就業(yè)勞動力9887 人，其中脫貧人口6480人。具備交通、資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的安置區(qū)，其周邊配套發(fā)展了一批種植、養(yǎng)殖基地以及農(nóng)特產(chǎn)品加工業(yè)。如，昭陽區(qū)紅路安置區(qū)建設(shè)高山冷涼蔬菜基地、蘋果產(chǎn)業(yè)示范基地、蘋果產(chǎn)業(yè)冷鏈物流園、有機蔬菜基地、食用菌大棚、蔬菜基地等產(chǎn)業(yè)配套項目6 個，可提供就業(yè)崗位6000 個，季節(jié)性用工1 萬人次左右。

（四）社區(qū)治理格局逐步形成

安置區(qū)建立健全黨的組織體系，推行“社區(qū)+網(wǎng)格+樓棟”的樓宇黨建模式，實行“社區(qū)居委會自治+業(yè)主委員會共治+物業(yè)公司服務(wù)”的社區(qū)治理模式，治理格局逐步形成。截至2022 年1 月，除有2 個安置區(qū)由社區(qū)代管之外，17 個大型安置區(qū)都引進專業(yè)企業(yè)進行社區(qū)物業(yè)管理。

（五）社會融入穩(wěn)步推進

針對搬遷群眾分散居住在不同山區(qū)、生活理念和習俗差異較大等實際問題，社區(qū)采取網(wǎng)格服務(wù)和包保機制，為搬遷群眾盡快融入社區(qū)生活創(chuàng)造有利條件，實現(xiàn)平安和諧發(fā)展。通過入戶462 份問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，約有85%的搬遷受訪者（391 戶）認同家庭成員與安置區(qū)居民關(guān)系相處融洽（見圖3）。

圖3 搬遷群眾與當?shù)鼐用耜P(guān)系

二、大型安置區(qū)面臨的困難和問題

（一）特定群體生計轉(zhuǎn)型困難

搬遷前以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的群體，收入來源主要是種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，搬遷后無地可種，所以，生計方式轉(zhuǎn)變困難。而這類群體中尤以大齡勞動力（大齡勞動力指45 歲以上勞動力人口）、受限勞動力（受限勞動力指有勞動能力且有勞動意愿，但是需要留在家中照顧家庭成員、無法外出務(wù)工的勞動力）尤為突出。原以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的搬遷大齡勞動力、受限勞動力等群體，面臨城鎮(zhèn)就業(yè)超過法定勞動力年齡人群（男60 周歲、女50 周歲）不能購買工傷保險、缺乏勞動技能等障礙，普遍存在有意愿但難就業(yè)問題，未就業(yè)率達12.06%。60 歲以上群體在農(nóng)村還可以做農(nóng)活，但是在城鎮(zhèn)就業(yè)非常艱難，約90.60%未能就業(yè)。受限勞動力就近就業(yè)較難，如，某安置區(qū)有受限勞動力626人，而扶貧車間僅能提供200 個左右的崗位。

（二）搬遷群眾持續(xù)增加收入存在多重壓力

易地扶貧搬遷使農(nóng)戶的生計策略在整體上由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)，收入以工資性收入為主，收入來源單一，持續(xù)增加收入壓力較大。

第一，搬遷群眾增收不穩(wěn)定因素較多。一是勞動年齡內(nèi)就地就近就業(yè)崗位普遍質(zhì)量不高，主要以打零工和公益性崗位就業(yè)為主，分別占就業(yè)人數(shù)的24.4%、10%，工資收入較低。二是大部分就業(yè)崗位與搬遷勞動力技能、就業(yè)意愿存在不匹配，依然存在結(jié)構(gòu)性失業(yè)，加之受疫情等影響，勞動力外出務(wù)工面臨崗位少、不穩(wěn)定、工資低等問題更凸顯。三是財產(chǎn)收益較少。由于受原搬遷地區(qū)土地零星分散、交通不便、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等影響，“三塊地”盤活難度較大，搬遷群眾享受的“三塊地”財產(chǎn)收益較少。

第二，搬遷群眾生活成本增加。安置進城生活后，搬遷群眾普遍面臨生活成本增加的問題。一是生活費用增加。搬遷群眾進城后無法繼續(xù)自給自足的生活方式，所有農(nóng)副產(chǎn)品都需要購買，生活支出增加。二是電費增加。搬遷群眾進城安置后家用電器普遍增加，且使用頻率相對較高，用電量較搬遷前大幅增長。三是增加物業(yè)費支出。目前，物業(yè)費享受減免政策，但長期來看最終還是要由搬遷戶承擔。以上各方面因素疊加，搬遷群眾生活成本顯著增加。

第三，搬遷群眾主動就業(yè)意識有待提高。部分搬遷群眾長期形成的傳統(tǒng)生產(chǎn)方式和觀念尚未改變，難以適應(yīng)固定工作的紀律約束。部分搬遷群眾由于語言不通，無法外出務(wù)工。部分搬遷群眾還不同程度地存在“等、靠、要”思想，艱苦創(chuàng)業(yè)、自發(fā)致富的思想觀念尚未有效樹立。

（三）產(chǎn)業(yè)培育較慢且?guī)幼饔糜邢?/h3>

一是安置區(qū)產(chǎn)業(yè)配套仍不到位。部分安置區(qū)配套產(chǎn)業(yè)項目尚在建設(shè)中。遷入地集體經(jīng)濟發(fā)展仍較薄弱，新型經(jīng)營主體發(fā)展緩慢，與搬遷戶利益聯(lián)結(jié)機制缺失，逐步能致富的產(chǎn)業(yè)支撐尚未形成。二是產(chǎn)業(yè)運營亟待轉(zhuǎn)型。扶貧車間主要靠房租減免、就業(yè)補貼等優(yōu)惠政策維持運營，發(fā)展能力、市場競爭力弱，運營遇到瓶頸，部分項目出現(xiàn)經(jīng)營風險。三是扶貧車間帶動就業(yè)能力弱。19 個安置區(qū)共有扶貧車間122個，入駐的企業(yè)普遍規(guī)模小，提供的崗位不穩(wěn)定，對搬遷群眾吸引力不高，吸納就業(yè)人數(shù)有限。

（四）人房矛盾逐步顯現(xiàn)

搬遷入住后，因婚入和新生出現(xiàn)家庭人口增加，導致安置住房不能滿足需要，截至2022年1 月，涉及8862 戶。這部分住房緊張群體主要有三種政策訴求：一是期望出臺明確的購買安置區(qū)剩余房源政策；二是期望租賃安置區(qū)剩余房源；三是期望能新批宅基地建房。而地方政府解決人房矛盾主要面臨兩個困難：一是有的安置區(qū)現(xiàn)有空置房源小于住房緊張家庭數(shù)量；二是有的地方政府沒有剩余公租房和保障房房源，而推進保障性租賃住房建設(shè)缺乏資金和政策支持。

（五）物業(yè)運營資金保障存在隱患

第一，物管費用難到位。搬遷群眾享受物管費等減免補政策，2019 年全額減免，2020年減免65%，2021 年減免45%，2022 年減免25%，2023 年減免10%。部分安置區(qū)執(zhí)行“先繳納后兌付”政策有偏差，尚未向搬遷群眾收繳物管費，容易使他們產(chǎn)生政策依賴，更加無法形成“付費意識”，為后期收取物管費帶來更大困難。部分安置區(qū)已經(jīng)推進物管費收取工作，但收取困難，尤其兜底保障戶更為突出。同時，由于地方政府財政困難，減免補貼配套資金難以到位，雙重壓力之下物業(yè)管理運行艱難。

第二，住房維修資金無保障。目前，有18個安置區(qū)住房及配套設(shè)施在質(zhì)保期內(nèi)，由承建單位負責維修。如果工程質(zhì)保到期，住房后續(xù)維修將由物業(yè)公司負責，但是由于所有安置區(qū)都沒有向搬遷群眾收繳過住宅專項維修資金，后期維修費用沒有來源。因此，安置房后期維修資金沒有保障。

（六）社區(qū)治理仍需加強

所有安置區(qū)都建立了社區(qū)管理的體制機制，但是要從剛搬遷來時的“社區(qū)管理”過渡到保障搬遷群眾安居樂業(yè)的“社區(qū)治理”仍然需要一個過程。

第一，社區(qū)長效治理機制有待完善。由于安置區(qū)建設(shè)期間是一種建設(shè)邏輯而非治理邏輯，注重搬得出、脫貧和管控，所以，目前社區(qū)服務(wù)、社區(qū)治安、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)文化等服務(wù)管理機構(gòu)尚未形成高效的治理機制，相關(guān)工作開展不夠順暢。一是社區(qū)工作人員不足。由于大型安置區(qū)安置人員體量較大，專業(yè)的社工人員配備不夠，工作人員與工作職能不匹配，存在一人多責、一崗多職現(xiàn)象，社區(qū)工作人員工作強度較大。例如：某安置區(qū)兩個社區(qū)工作人員20 人，以10601 名搬遷群眾為基數(shù)，干部群眾比為1.8‰。二是特殊群體類別多，社區(qū)服務(wù)管理保障壓力較大。部分安置區(qū)缺乏專業(yè)的機構(gòu)和人員，對精神病人的監(jiān)護治療、對酗酒者的治療管控、對鰥寡孤獨的管理服務(wù)較為困難。在推動外出務(wù)工的同時，帶來一定數(shù)量的“留守兒童”“空巢老人”，以及存在一定程度的家庭婚戀矛盾，社區(qū)治理壓力增大。

第二，搬遷群眾基本未遷出戶籍。搬遷群眾擔心原居住地林權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)等權(quán)益歸屬會發(fā)生變化，因此，19 個安置區(qū)的搬遷群眾基本都沒有遷出戶籍，與戶籍有關(guān)的業(yè)務(wù)（如婚姻登記、“三類對象”動態(tài)監(jiān)測、新生兒落戶、綜治維穩(wěn)案件辦理等）仍然存在“雙頭管理”現(xiàn)象，搬遷群眾存在“兩頭跑”的不便，也給社區(qū)治理帶來困難。

三、大型安置區(qū)后續(xù)扶持工作的對策建議

（一）用活用好現(xiàn)有各項政策

19 個安置區(qū)所在的縣（市、區(qū)）已經(jīng)被納入國家級鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣范圍。各地應(yīng)結(jié)合鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，整合落實好財政、金融、土地、人才、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面的差異化幫扶支持政策，積極謀劃一批穩(wěn)定就業(yè)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)、提升公共服務(wù)、促進社會融入等方面的重大項目，探索出鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進鄉(xiāng)村振興的新路徑。在推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的基礎(chǔ)上，組織實施2 ～3 個有效銜接試點示范安置區(qū)，總結(jié)試點經(jīng)驗，逐步推廣，面上推進，實現(xiàn)頂層設(shè)計和基層治理良性互動。

（二）分類施策促進特定群體生計轉(zhuǎn)型

對于18 ～45 歲難就業(yè)或失業(yè)群體，加強開展訂單式、有針對性的培訓項目，切實提高群眾就業(yè)技能。支持有條件的地方探索安置區(qū)周邊土地整理與流轉(zhuǎn)，重點安排45 歲以上有意愿的大齡勞動力和受限勞動力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。以工代賑項目應(yīng)向大型安置區(qū)傾斜，擴大項目實施范圍，逐步提高計劃發(fā)放勞務(wù)報酬占中央資金比例，擴大就業(yè)容量，優(yōu)先吸納生計轉(zhuǎn)型困難群體參與項目。針對超過法定勞動力年齡無法購買工傷保險的問題，建議相關(guān)部門協(xié)同推動保險公司為這些特定群體設(shè)計新險種，解除企業(yè)招人后顧之憂，促進這部分群體就業(yè)。

（三）拓展搬遷群眾增收渠道

第一，以發(fā)展產(chǎn)業(yè)帶動就業(yè)，增加搬遷群眾工資性收入。推動易地搬遷后續(xù)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與鄉(xiāng)村振興規(guī)劃相銜接，大力培育發(fā)展安置區(qū)配套產(chǎn)業(yè)。支持安置區(qū)充分利用周邊閑置地塊，以街景移動商鋪為載體建設(shè)大眾市集，發(fā)展地攤經(jīng)濟、夜市經(jīng)濟、廣場經(jīng)濟、菜攤經(jīng)濟等多業(yè)態(tài)，增加就業(yè)創(chuàng)業(yè)崗位。發(fā)展“田間式扶貧車間”，支持安置區(qū)依托經(jīng)營良好的涉農(nóng)企業(yè)或新型經(jīng)營主體，發(fā)展種植、養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)扶貧基地，讓搬遷群眾到田間地頭、蔬菜大棚、養(yǎng)殖基地就近打工。梳理清退經(jīng)營困難、吸納就業(yè)人數(shù)較少的扶貧車間，落實好獎補扶持政策，切實解決扶貧車間的實際困難，打造扶貧車間“特色精品”，引導幫扶車間逐步向“安置區(qū)就業(yè)工廠”發(fā)展。

第二，增加財產(chǎn)性收入。保障搬遷戶享受農(nóng)村土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)和原有各項支農(nóng)惠農(nóng)補貼政策不變。鼓勵各類新型經(jīng)營主體通過土地托管、訂單農(nóng)業(yè)、牲畜托養(yǎng)、代種代養(yǎng)、土地經(jīng)營權(quán)股份合作等方式，與搬遷群眾建立穩(wěn)定的利益聯(lián)結(jié)機制，使群眾從中受益。扎實推進遷出地土地流轉(zhuǎn)，確保搬遷群眾“人遷地不荒”。發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、特色養(yǎng)殖、光伏發(fā)電、鄉(xiāng)村旅游等項目，投資形成的分紅折股量化給搬遷群眾。支持安置區(qū)發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟，建立專業(yè)合作社，將商鋪、廠房、停車場等營利性物業(yè)產(chǎn)權(quán)量化到人。

（四）解決新增人口基本住房

因區(qū)施策，全面盤點已建成安置區(qū)閑置安置房和可用于公共租賃的房源底數(shù)，推行過渡期租賃住房制度，切實解決人口增加住房不夠的問題。從長遠考慮，各地應(yīng)結(jié)合當?shù)爻擎?zhèn)化發(fā)展以及保障性租賃住房總體需求情況，積極爭取保障性租賃住房建設(shè)，保障符合條件的搬遷人口對新增住房的需求。

（五）緩解物業(yè)管理運營資金壓力

嚴格執(zhí)行兌付減免補貼政策，落實地方政府補貼配套資金。各地方應(yīng)積極做好群眾思想工作，循序漸進敦促搬遷群眾先繳納物管費，再兌付減免補貼，幫助搬遷群眾樹立“付費意識”。同時，各安置區(qū)根據(jù)實際情況，“一區(qū)一策”制定后期住宅和配套設(shè)施專項維修資金的保障辦法，探索使用集體經(jīng)濟、向群眾收取等方式解決住房維保問題。省級財政可以運用以獎代補的方式對取得成效的安置區(qū)進行資金獎補，專項用于保障房屋和配套設(shè)施維護。

（六）完善社區(qū)治理體系

第一，加強黨組織建設(shè)，充實社區(qū)工作隊伍。加強基層黨組織帶頭人隊伍建設(shè)，選好配強支部書記，不斷提升基層黨組織的群眾組織力，推動形成黨領(lǐng)導下的居委會、業(yè)委會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)等多方聯(lián)動的社區(qū)治理格局。進一步壯大社區(qū)治理隊伍，合理劃分服務(wù)半徑，推動建好自治組織、群團組織，培育用好社會組織，加快形成黨組織領(lǐng)導下的綜合治理體系。提高社區(qū)干部待遇，配置專業(yè)社工，繼續(xù)推進脫貧攻堅中的“干部包戶”幫扶方式，調(diào)動各方力量參與社區(qū)工作，促進搬遷群眾盡快融入新生活。注重吸引政治覺悟高、熱愛社區(qū)事業(yè)、熱心服務(wù)群眾、具有一定專業(yè)素養(yǎng)的人才到社區(qū)工作，建設(shè)一支數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理、管理規(guī)范、素質(zhì)優(yōu)良的社區(qū)工作者隊伍。

第二，不斷提升社區(qū)公共服務(wù)水平。加強社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)、綜合信息平臺建設(shè)、專業(yè)服務(wù)隊伍建設(shè)和組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，基本形成以政府公共服務(wù)為主體的社區(qū)服務(wù)體系。推動基層黨員、干部踐行黨的群眾路線，察民情、知民心、解民憂，積極創(chuàng)新社會矛盾化解手段，預防和妥善處置群體性事件。針對老人、留守兒童和婦女等特殊群體，廣泛開展形式多樣、內(nèi)容豐富、符合群眾物質(zhì)文化生活需要的各類個性化、特色化服務(wù)，提升群眾歸屬感和幸福感。

西盟縣中課鎮(zhèn)小寨村回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的佤族青年，直播帶貨銷售民族服裝，讓婦女縫制的佤族服裝從邊疆小山村銷往省內(nèi)外 （劉建明 攝）

第三，有序推進戶籍人口遷移。加強政策宣傳，提高管理服務(wù)水平，消除群眾顧慮，充分保障搬遷群眾合法權(quán)益。各安置區(qū)要根據(jù)實際制定戶口遷移方案，有序完成搬遷群眾戶籍管理服務(wù)移交工作，實行戶籍人口常態(tài)化管理，確保搬遷群眾享有各項基本公共服務(wù)。