河流生態(tài)補償制度的建立與完善

趙 亮 劉良軍

（1 湖北省生態(tài)環(huán)境廳宜昌生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心 湖北宜昌 443000 2 浙江澤眾環(huán)保科技有限公司 浙江杭州 310052）

引言

宜昌市位于湖北省西部，處于鄂西山地到江漢平原的過渡地帶，地勢自西向東逐漸下降，長江從西向東貫穿全市。是一座著名的風景旅游城市，黃柏河位于宜昌市境內(nèi)，是長江中游宜昌段左岸的一級支流，流域面積為1902 平方公里，流經(jīng)宜昌市境內(nèi)遠安縣、夷陵區(qū)的7 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。黃柏河承擔著宜昌城區(qū)及宜東地區(qū)200 萬人生產(chǎn)生活供水、100 萬畝農(nóng)田灌溉供水的重任，供水區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟總量約占宜昌市的80%，被譽為宜昌的“母親河”?！笆濉逼陂g黃柏河流域的水質(zhì)改善初見成效。但黃柏河流域水資源與水環(huán)境仍存在一些問題：如黃柏河東支流域內(nèi)有亞洲最大的單體磷礦礦床，磷礦企業(yè)集聚，流域水環(huán)境保護與礦產(chǎn)資源開發(fā)的矛盾突出；礦山生產(chǎn)廢水、生活污水排放、畜禽養(yǎng)殖、農(nóng)村面源污染等污染源增加造成流域污染加重。本文將重點分析黃柏河流域管理新機制的探索以及該流域水環(huán)境質(zhì)量在新機制下的改善情況。

1 黃柏河流域水環(huán)境質(zhì)量改善新機制的探索

1.1 建立黃柏河生態(tài)補償機制

生態(tài)補償機制是以保護生態(tài)環(huán)境，促進人與自然和諧發(fā)展為目的，統(tǒng)籌生態(tài)系統(tǒng)服務價值、生態(tài)保護成本和發(fā)展機會成本，通過政策干預和市場手段，以達到調(diào)節(jié)生態(tài)保護利益相關者間利益關系的公共制度。流域生態(tài)補償機制是生態(tài)補償?shù)囊环N重要方式，與環(huán)境損害賠償不同，它作為一種環(huán)境經(jīng)濟手段，在流域生態(tài)環(huán)境管理方面發(fā)揮著十分重要的作用[1]。它是對生態(tài)補償理論的拓展，流域上下游的不同導致利益相關者在實踐活動中產(chǎn)生的區(qū)域之間的利益關系不平衡現(xiàn)象，流域生態(tài)補償就是為了糾正這種不平衡現(xiàn)象而由受益者采用某種資源對利益被侵害者進行補償?shù)姆绞?，流域生態(tài)補償通過這種資源補償?shù)姆绞綄崿F(xiàn)了利益分配、生態(tài)環(huán)境保護的公平與正義。廣義上的流域生態(tài)補償還包括了國家對流域生態(tài)保護區(qū)域內(nèi)，由于流域的開發(fā)而導致自身發(fā)展前景受到影響的居民，流域內(nèi)從事生態(tài)保護的人員在政策上的優(yōu)惠以及在技術(shù)、實物和資金上的補償?shù)萚2]。

在我國，普遍存在河流流域跨度大、流域涉及多個行政區(qū)域的情況，這一特點將造成流域生態(tài)管理難度高的問題，進而造成在生態(tài)保護管理中進行生態(tài)補償?shù)碾y度大。流域生態(tài)補償過程中，政府需要對利益相關者的“責權(quán)利”予以明確，結(jié)合多種補償方式，確保更多利益群體能夠參與其中。為探索建立跨行政區(qū)域生態(tài)補償機制，國內(nèi)已有一些地區(qū)開展了大量工作，出臺了一些相對應的部門政策，生態(tài)效應顯著[3]。但是，由于生態(tài)補償?shù)膹碗s性，往往需要與各種各類利益關系相適應，目前多數(shù)流域生態(tài)補償工作多處于探討階段，針對普遍地區(qū)、流域的實踐探索仍然較少，特別是基于補償實踐的相關技術(shù)路線和方案尚不明確，缺乏有效的技術(shù)規(guī)范和政策體系。因此，通過開展典型區(qū)域、重點流域的生態(tài)補償試驗，將有利于構(gòu)建有效的生態(tài)補償技術(shù)規(guī)范和標準體系，為跨流域開展生態(tài)補償，包括流域生態(tài)補償資金來源和補償標準提供保障體系，為全國范圍的流域生態(tài)補償機制提供參考途徑和實踐經(jīng)驗[4]。

宜昌市黃柏河流域保護執(zhí)法既跨區(qū)域（夷陵、遠安兩區(qū)縣）又跨部門（水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、海事等部門），由市、縣（區(qū)）兩級多部門主管、多頭執(zhí)法，導致執(zhí)法能力分散，很難形成合力從根本上解決水環(huán)境污染問題。“十三五”期間，宜昌市委、市政府經(jīng)過專題調(diào)研、論證，結(jié)合黃柏河流域以磷礦開采為主的產(chǎn)業(yè)實際，學習借鑒中國首個跨省流域生態(tài)補償機制試點——新安江流域生態(tài)補償機制試點工作的成功經(jīng)驗，擬定了黃柏河東支流域生態(tài)補償方案，堅持在生態(tài)保護中“誰受益、誰補償”的生態(tài)補償原則，重點推進下級區(qū)縣以區(qū)域水流斷面水質(zhì)為約法，在多級財政共同設立生態(tài)補償基金。具體生態(tài)補償措施為，將各流域斷面水質(zhì)達標情況與本區(qū)域礦產(chǎn)資源開采指標相掛鉤，推行生態(tài)保護責任制，完善跨區(qū)縣流域管理制度，爭取為全市、全省乃至全國范圍跨區(qū)域生態(tài)治理尋找出一種有效的治理途徑。

2017 年12 月，宜昌市第一個流域生態(tài)補償方案——《黃柏河東支流域生態(tài)補償方案（試行）》出臺，正式在黃柏河東支流域試點建立水質(zhì)與補償資金和磷礦開采計劃“雙掛鉤”的生態(tài)補償機制，力求綜合運用法治、行政、經(jīng)濟辦法解決磷礦開發(fā)與水質(zhì)保護之間的突出矛盾，實現(xiàn)水源受益區(qū)與水源保護區(qū)共建共享、合作共贏。同時，經(jīng)省政府批復成立了宜昌市黃柏河流域水資源保護綜合執(zhí)法局，其重要職責為在黃柏河東支流域集中行使水資源和生態(tài)保護綜合執(zhí)法權(quán)。

1.2 不斷優(yōu)化完善生態(tài)補償機制

經(jīng)過一年的試行并不斷地總結(jié)，2018 年12 月11日，宜昌市委、市政府辦公室正式印發(fā)了《黃柏河東支流域生態(tài)補償方案》。以流域水質(zhì)穩(wěn)定達到《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》（GB 3838-2002）中Ⅱ類水質(zhì)標準作為限值要求，最終實現(xiàn)水質(zhì)持續(xù)改善。為達到上述目標，在資金補償方面，宜昌市財政部門設置專項生態(tài)補償資金，下級區(qū)縣則采取每年繳納水質(zhì)保證金的財政政策。在考核方面，將黃柏河東支流域水流斷面水質(zhì)的達標情況與區(qū)縣給予補償資金，實現(xiàn)生態(tài)保護力度與政策扶持力度一致的鼓勵目標。此外，市委、市政府還建立了生態(tài)保護力度與礦產(chǎn)資源開采指標相掛鉤的鼓勵辦法，在夷陵區(qū)和遠安縣每年安排磷礦開采量，作為該地區(qū)生態(tài)補償?shù)莫剟钣媱?。同時，根據(jù)流域內(nèi)各斷面水質(zhì)情況，結(jié)合年度磷礦企業(yè)開采計劃，科學確定各企業(yè)的開采指標。根據(jù)磷企業(yè)生產(chǎn)特點，生態(tài)補償考核周期考核年度更改為上年10 月1 日至當年9 月30 日為一個，其中上年10 月至當年3 月為上半年考核周期，當年4 月至9 月為下半年考核周期。

通過建立生態(tài)補償機制，引導縣（區(qū)）加快構(gòu)建節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，形成縣（區(qū)）、企業(yè)等各利益相關方相互監(jiān)督、相互制約、相互融合的強大合力，推動流域治污減污，確保黃柏河流域磷礦企業(yè)與生態(tài)保護和諧共生。

2 黃柏河流域水質(zhì)的改善情況分析

“十三五”期間，按照《黃柏河流域生態(tài)補償方案》的要求，在該流域涉及夷陵區(qū)和遠安縣的15 條支流上共設置18 個監(jiān)測斷面，每月分上、中、下旬分別監(jiān)測1次，共監(jiān)測3 次，主要監(jiān)測項目為總磷。由圖1、圖2 可以看出，各監(jiān)測斷面總磷均呈下降趨勢，下降百分比為41.3%—90.0%之間，表明黃柏河流域各支流水質(zhì)均呈好轉(zhuǎn)的趨勢。

圖1 夷陵區(qū)2021年上半年總磷濃度與前三年同期對比圖

圖2 遠安縣2021年上半年總磷濃度與前三年同期對比圖

根據(jù)國家和湖北省、市環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡的規(guī)定，宜昌市在黃柏河流域上共設置了2 個水質(zhì)監(jiān)測斷面，分別為東支（天府廟）斷面和黃柏河大橋斷面，上述斷面每月監(jiān)測1 次，本文選取主要監(jiān)測項目總磷進行相關分析。

宜昌市黃柏河流域東支（天府廟）斷面為遠安縣與夷陵區(qū)的交界考核斷面，該斷面“十三五”期間總磷的監(jiān)測數(shù)據(jù)經(jīng)做Daniel 趨勢檢驗，采用Spearman 秩相關系數(shù)法對濃度年均值進行統(tǒng)計計算rs為-0.900，結(jié)合圖3 可以看出，總磷濃度值呈下降趨勢，且下降具有顯著性意義。

圖3 東支（天府廟）斷面總磷濃度變化趨勢圖

宜昌市黃柏河大橋斷面為黃柏河入長江監(jiān)測斷面，該斷面“十三五”期間總磷的監(jiān)測數(shù)據(jù)經(jīng)做Daniel趨勢檢驗，采用Spearman 秩相關系數(shù)法對濃度年均值進行統(tǒng)計計算rs為-1.000，結(jié)合圖4 可以看出，該斷面的水質(zhì)總磷濃度呈下降趨勢，且下降具有顯著性意義。與“十二五”末相比，該斷面的水質(zhì)有明顯好轉(zhuǎn)的趨勢。

圖4 黃柏河大橋斷面總磷濃度變化趨勢圖

3 問題與對策

3.1 存在的問題

（1）補償主體和受償主體的范圍過于狹窄?！兑瞬悬S柏河東支流域生態(tài)補償方案》中僅明確了“政府主導、企業(yè)主體、全民共治”的大體范圍，但考核內(nèi)容以及實際操作過程中，都是政府為主體，排除了其他組織和個人的參與。

（2）考核指標設置和計算方法需要進一步科學完善。一是考核指標僅限于水質(zhì)達標率和部分污染物濃度改善情況，對影響流域水生態(tài)的其它因子尚未涉及。二是方案中K 值計算方法，是以上年度同期監(jiān)測數(shù)據(jù)為基數(shù)進行計算的，存在若當年K 值為負時，地方政府可能為了保證后幾年的K 值為正，故意將當年的監(jiān)測結(jié)果拉低；同時考慮自然界水中各污染物濃度特性，不可能為零，也會出現(xiàn)一定幅度的上下波動，因此在實際操作中要求K 值一直為正值是不合理的。

在提出以上這些具有針對性的解決辦法之后，又聯(lián)合建設單位督促施工單位盡快落實。在監(jiān)測工作中，加大了監(jiān)測頻次，對依然不能滿足要求的地方進行了動態(tài)跟蹤，取得了良好效果。在榆林市風沙區(qū)施工中大量采取了攔擋和覆蓋措施，河道中的棄渣大部分被清理出來，擋渣墻設計很快完成后黃河隧道棄渣場的擋渣墻迅速修筑完成，作業(yè)帶超寬和施工現(xiàn)場混亂現(xiàn)象明顯減少，對八寶山淤地壩等重新進行了夯實和修復加固，大部分易發(fā)生較大水土流失的地段采取了水土保持防護措施。這些措施的實施有效減少了項目建設造成的水土流失，較好地保護了管道沿線的生態(tài)環(huán)境。

（3）補償方式過于單一。無論是水質(zhì)保證金、補償金還是磷礦獎勵計劃都與地方財政息息相關。簡單的補償方式限制了流域生態(tài)補償實施的規(guī)模，忽視了地方日后的發(fā)展需求，尤其是影響了上游居民對于生態(tài)補償?shù)膮⑴c積極性，容易對其長期的可持續(xù)發(fā)展造成不利影響。

（4）補償實施中的信息公開和監(jiān)督機制不完善。方案中僅要求市直相關部門按照有關規(guī)定對項目資金管理使用情況進行監(jiān)督檢查，缺少了信息公開的相關內(nèi)容，忽視了公眾的參與和監(jiān)督。

（5）法律責任的追究機制不到位。方案配套制定了《水質(zhì)監(jiān)測制度》《信息共享制度》《重大問題協(xié)商制度》《綜合執(zhí)法聯(lián)動制度》，規(guī)范了生態(tài)補償考核的各種行為，但對于方案實施過程中可能出現(xiàn)的違規(guī)行為沒有制定責任追究辦法。

3.2 對策及建議

（1）明確流域生態(tài)補償主體和受償主體

流域生態(tài)補償方案在建立初應明確補償主體和受償主體。通常情況下，補償主體是國家（政府）和流域生態(tài)的受益者，明確補償主體和受償主體的責任及義務，能更有效地提高生態(tài)補償方案的執(zhí)行效力。

（2）進一步科學設置考核指標和完善統(tǒng)計方法

流域水生態(tài)環(huán)境是一個復雜的有機綜合系統(tǒng)，影響流域水生態(tài)環(huán)境的因素很多，目前黃柏河流域生態(tài)補償考核斷面地表Ⅱ類水質(zhì)達標率已達95%以上，結(jié)合流域經(jīng)濟社會發(fā)展實際，再提升的空間不大，部分污染因子濃度已接近天然背景值，進一步改善提升困難，能長期穩(wěn)定當前水平已相當不易?？梢钥紤]引入對污染物總量減排、綠色生產(chǎn)生活方式推廣等影響流域水生態(tài)的其它因子的考核，長效保障流域水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)定趨好。進一步完善水質(zhì)改善指數(shù)的計算方法，使考核計算方法更加科學合理。

（3）豐富流域生態(tài)補償方式

在政府主導補償工作的同時，引入市場調(diào)節(jié)方式，利用經(jīng)濟手段，充分發(fā)揮市場經(jīng)濟的積極性、主動性，例如水權(quán)交易、排污權(quán)交易等。此外，單純的政府財政補償方式，極大地限制了政府自身優(yōu)勢的發(fā)揮，應當探索豐富的補償方式，例如項目支持、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、綠色產(chǎn)業(yè)扶持、生態(tài)移民等。

（4）強化對補償實施的監(jiān)督

要使流域生態(tài)補償機制真正運行起來，就必須接受各種監(jiān)督，創(chuàng)新監(jiān)督方式。當下的監(jiān)督主要是由政府部門或者流域管理機構(gòu)來實施，但存在“既當運動員又當裁判員”的問題，因此要建立公眾參與監(jiān)督機制，讓權(quán)力在陽光下運行，補償機制最終的受益者是黃柏河流域沿線的居民，更能確保流域生態(tài)補償機制的透明和公正。

（5）強化責任意識

流域生態(tài)補償責任追究是流域生態(tài)補償方案中必不可少的內(nèi)容，是流域生態(tài)補償方案運行的基本保障，要制定責任追究制度，進一步明確責任，使違反有關補償方案的行為受到追究，確保補償方案長期有效運行。

結(jié)語

“十三五”期間，自黃柏河東支流域生態(tài)補償機制運行以來，水質(zhì)連續(xù)四年大幅提升，2017 年至2020 年東支流域Ⅱ類水質(zhì)達標率分別為72.21%、81.43%、96.04%、97.38%，較實施生態(tài)補償前提升25.17 個百分點。黃柏河跨界水環(huán)境生態(tài)補償機制項目通過近三年的運行，有效調(diào)解了流域保護與地方經(jīng)濟發(fā)展的矛盾，流域內(nèi)地方各級政府、企業(yè)、社會各級各部門均取得了多贏的局面，形成了全民參與全社會努力的流域保護新格局。

（1）倒逼工礦企業(yè)提標升級。在生態(tài)補償方案激勵下，近三年來，各磷礦企業(yè)轉(zhuǎn)變思想，加大各種環(huán)保設施的投入，企業(yè)的廢水處理能力和效率得到了明顯提高。目前，流域內(nèi)多數(shù)磷礦開采企業(yè)排放廢水均可達到地表水Ⅲ類標準，部分企業(yè)正在改良設施，逐步實現(xiàn)排放廢水達到地表水Ⅱ類水質(zhì)標準。地方政府也配套組織實施了“山水林田湖”系統(tǒng)生態(tài)修復工程、綠化美化工程和自然生態(tài)保護工程、重點河段整治工程、河道清淤疏浚工程、全流域植樹造林工程等，確保流域森林覆蓋率穩(wěn)定在70%以上。（2）促進生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變。生態(tài)補償嚴格的考核機制促使流域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展逐步由磷礦開發(fā)為主向生態(tài)農(nóng)業(yè)、旅游觀光轉(zhuǎn)變，遠安縣、夷陵區(qū)先后推進全域景區(qū)化建設。黃柏河流域內(nèi)大力推廣無磷洗滌用品，目前在流域內(nèi)的大小超市已不見含磷洗滌用品銷售。垃圾分類也在流域內(nèi)大力推廣，在樟村坪鎮(zhèn)黃家臺村，由村委會安裝的電子垃圾分類箱，使用可積分，積分可在村委會兌換物資，該舉措促使該村垃圾分類率顯著提升。（3）具有可復制可推廣效益。黃柏河流域生態(tài)補償?shù)母母飫?chuàng)新措施，促進了流域水環(huán)境質(zhì)量改善，有關經(jīng)驗也得到了各級領導和社會各界的充分肯定。2018 年4 月，省委政研室（省改革辦）對黃柏河流域生態(tài)補償、地方立法、綜合執(zhí)法、綜合治理工作進行了專題調(diào)研，調(diào)研成果《探索流域生態(tài)保護和綜合治理的新路子》以省委參閱件在全省推送。近年來，新華社、中央電視臺、人民日報、經(jīng)濟日報、中國青年報、湖北日報等主流媒體對黃柏河流域推行生態(tài)補償機制創(chuàng)新，綜合執(zhí)法改革，以及流域綜合治理取得的經(jīng)驗成效進行了多次宣傳報導。黃柏河流域生態(tài)補償?shù)认盗袆?chuàng)新模式被寫入《中共湖北省委關于學習貫徹習近平總書記視察湖北重要講話精神。奮力譜寫新時代湖北高質(zhì)量發(fā)展新篇章的決定》。