用能權(quán)法律屬性辨析

潘曉濱 劉韋廷

（天津財(cái)經(jīng)大學(xué) 天津 300222）

引言

從2015 年《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出“推行用能權(quán)交易和碳排放交易制度”到《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》 中提出“建立健全用能權(quán)初始分配制度”，再到2022 年《“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案》提出“深化用能權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)”，用能權(quán)這一概念的提出已有數(shù)年的時(shí)間，但對(duì)其法律屬性卻一直處于爭議之中。法律對(duì)某一事物的調(diào)整手段主要取決于該事物的法理屬性，因此合理的界定用能權(quán)的法律屬性一方面為用能權(quán)未來的發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，另一方面也能夠給用能權(quán)交易制度在實(shí)踐方面提供更有力的理論基石。

1 關(guān)于用能權(quán)概念的界定

國家發(fā)改委發(fā)布的《用能權(quán)有償使用和交易制度試點(diǎn)方案》并未對(duì)何為用能權(quán)進(jìn)行明確的界定，但根據(jù)目前已有的四個(gè)試點(diǎn)省市在其發(fā)布的《用能權(quán)有償使用和交易管理辦法》（簡稱《管理辦法》）中可知，浙江省發(fā)布的《管理辦法》對(duì)用能權(quán)的界定為“用能單位經(jīng)各級(jí)人民政府節(jié)能主管部門確認(rèn)，在一定時(shí)期內(nèi)依法取得可使用、可交易的能源消費(fèi)量的權(quán)屬”；四川省發(fā)布的《管理辦法》對(duì)用能權(quán)的界定為“在能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度控制的前提下，用能單位經(jīng)核發(fā)或交易取得、允許其使用或投入生產(chǎn)的綜合能源消費(fèi)量權(quán)益”；河南省發(fā)布的《管理辦法》對(duì)用能權(quán)的界定為“在能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度“雙控”目標(biāo)及煤炭消費(fèi)總量控制目標(biāo)下，用能單位經(jīng)核定或交易取得、允許其使用的年度綜合能源消費(fèi)量的權(quán)利”。

從各省《管理辦法》對(duì)用能權(quán)的界定可以看出，用能權(quán)并非是對(duì)用能單位運(yùn)用能源進(jìn)行生產(chǎn)的權(quán)利的確認(rèn)，也不是對(duì)用能單位取得多少能源消費(fèi)量的確認(rèn)，而是為了實(shí)現(xiàn)能源消費(fèi)量“雙控”的目標(biāo)，各級(jí)政府賦予的用能單位能夠通過分配或交易取得能源消費(fèi)量的權(quán)利。因此，本文認(rèn)為用能權(quán)是指國家在實(shí)現(xiàn)能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度控制基礎(chǔ)上，用能單位通過各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的行政許可行為或市場(chǎng)交易取得的，以能源消費(fèi)量為標(biāo)的的復(fù)合型財(cái)產(chǎn)利益。

2 用能權(quán)的法律屬性分析

2.1 用能權(quán)不是一種自然權(quán)利

用能權(quán)是否是一種自然權(quán)利，學(xué)界有不同的認(rèn)識(shí)。傳統(tǒng)民法理論認(rèn)為，用能單位作為煤炭、天然氣、電力等能源的所有者，享有對(duì)能源的“直接支配權(quán)，并排除他人干涉”[1]。還有學(xué)者認(rèn)為，用能權(quán)是企業(yè)發(fā)展的自然權(quán)利，是企業(yè)發(fā)展的應(yīng)有之義[2]。

首先，本文從環(huán)境倫理學(xué)角度分析，我們之所以認(rèn)為人類是水資源、煤炭等各種自然資源的所有者，是因?yàn)槲覀冮L期以來都是從“人類中心主義”的角度去思考人與自然的關(guān)系，認(rèn)為可以通過犧牲自然的方式來獲得人類社會(huì)的長遠(yuǎn)發(fā)展，因此所有的自然資源都是人與生俱來擁有的。但正是在這樣的環(huán)境倫理學(xué)觀念下，隨著工業(yè)化的不斷發(fā)展，自然生態(tài)受到了嚴(yán)重的破壞和污染，甚至于威脅到人類自身的存亡，人類對(duì)自然的思考逐漸從“人類中心主義”轉(zhuǎn)到了“非人類中心主義”上，非人類中心主義環(huán)境倫理學(xué)則認(rèn)為生物都有其自在價(jià)值，尊重生物的自在價(jià)值是實(shí)現(xiàn)人與自然和諧平等的內(nèi)在要求。

其次，因?yàn)樯酱ê恿?、煤炭等自然資源往往是處于天然狀態(tài)的，任何人都可以按照自己的意志隨意地使用這些資源，并在長期的使用當(dāng)中逐漸形成“這些公共物品是人類享有的天然權(quán)利”這樣一種習(xí)慣。但實(shí)際上這些自然資源在我國是由國家享有所有權(quán)的，國家通過默示的方式許可公民運(yùn)用這些資源實(shí)現(xiàn)自身的生產(chǎn)生活，從本質(zhì)上講公民對(duì)于這些自然資源通常享有的是使用權(quán)，而非傳統(tǒng)意義上的自然權(quán)利。

因此對(duì)于自然資源，認(rèn)為其是用能單位發(fā)展所必需的、能夠隨時(shí)為人類所用、人類對(duì)其具有支配與被支配的關(guān)系，就將用能權(quán)歸結(jié)為自然權(quán)利，是武斷的，是對(duì)濫用資源給人類帶來巨大災(zāi)難的漠視，也是對(duì)國家享有自然資源所有權(quán)這一本質(zhì)的認(rèn)識(shí)不足。

2.2 用能權(quán)是一種技術(shù)性權(quán)利

從用能權(quán)的產(chǎn)生來看，用能權(quán)是國家面對(duì)生態(tài)環(huán)境惡化、不可再生資源逐漸減少的情況下，為了維護(hù)同代人、代際人的生存環(huán)境實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展而提出的一個(gè)具有深刻社會(huì)背景和政治意義的概念。自然資源的公共性碰到“經(jīng)濟(jì)人”的有限理性，往往會(huì)引起市場(chǎng)主體為了追求自身利益的最大化而濫用自然資源的情況出現(xiàn)，這也是哈丁“公地悲劇”所闡述的：公共物品受到的保護(hù)往往是最少的。同時(shí)還會(huì)出現(xiàn)“負(fù)外部性問題”，即市場(chǎng)主體在利用自然資源追求自身利益最大化時(shí)，往往不會(huì)將其行為給外部的第三人或社會(huì)整體帶來的代價(jià)計(jì)入其支付的成本當(dāng)中，導(dǎo)致這些成本只能由社會(huì)或第三人來承擔(dān)，造成上述所說的生態(tài)環(huán)境惡化以及社會(huì)主體承擔(dān)不應(yīng)有的額外負(fù)擔(dān)。

因此，為了解決環(huán)境污染問題，國家往往通過行政控制的手段進(jìn)行規(guī)制，如對(duì)污染物的排放等。但是在多種行政手段的作用下，污染物排放控制的效果仍然差強(qiáng)人意[3]，還導(dǎo)致因?yàn)樾姓侄蔚倪^多介入造成企業(yè)的生產(chǎn)效率低下、節(jié)能減排的積極性降低，所以為了緩和這一矛盾，根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中的“科斯定理”，即將市場(chǎng)機(jī)制引入環(huán)境領(lǐng)域以及“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”這一定位，通過政府和市場(chǎng)兩只手來實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理。

“科斯定理”被運(yùn)用到環(huán)境治理中已是世界各國公認(rèn)的一個(gè)手段，如歐盟的白色證書制度、美國的節(jié)能認(rèn)證機(jī)制等。我國在對(duì)企業(yè)的節(jié)能、用能方面也引入了經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，并且針對(duì)我國的實(shí)際情況創(chuàng)新性地提出了“用能權(quán)”這一概念，所以可以認(rèn)為用能權(quán)是經(jīng)濟(jì)學(xué)界技術(shù)構(gòu)造的產(chǎn)物，屬于技術(shù)性權(quán)利[4]。

3 用能權(quán)兼具公權(quán)與私權(quán)的雙重屬性

用能權(quán)作為一種技術(shù)性權(quán)利，是為了滿足國家治理環(huán)境的要求，用能主體通過行政機(jī)構(gòu)的行政許可行為獲得的，能夠在用能權(quán)交易市場(chǎng)中流通的“商品”，因此用能權(quán)兼具著公權(quán)與私權(quán)的雙重屬性。

3.1 公權(quán)屬性：國家能源管控的政策性目標(biāo)

首先，從初始用能指標(biāo)的取得上來看，用能單位獲得的初始能源指標(biāo)只能通過政府的行政行為取得，并且不是所有的用能單位都擁有同樣的初始用能指標(biāo)，而是在政府規(guī)定的“能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)” 的基礎(chǔ)上，區(qū)分能耗不同的企業(yè)實(shí)行不同的配額制度，這與一般的市場(chǎng)通過供給與需求的反映自行進(jìn)行資源的分配有著很大的區(qū)別，是國家有意識(shí)地按照其目標(biāo)進(jìn)行干預(yù)的結(jié)果，顯示出了很強(qiáng)的國家管控內(nèi)涵。

其次，國家對(duì)不同用能單位分配不同比例的初始能源消費(fèi)量主要是為了實(shí)現(xiàn)當(dāng)前能源管控的階段性目標(biāo)，但隨著減排降碳等一系列節(jié)能措施的實(shí)施，能源消費(fèi)總量可能在不同的政策時(shí)期有不同的規(guī)定，在此基礎(chǔ)上所設(shè)定的用能權(quán)也會(huì)有不同的表現(xiàn)形式或內(nèi)容規(guī)定，因此可以得出用能權(quán)并不是一個(gè)單純意義上傳統(tǒng)的相對(duì)穩(wěn)定的權(quán)利，具有極強(qiáng)的政策性。

3.2 私權(quán)屬性：以財(cái)產(chǎn)利益為內(nèi)容

對(duì)于用能權(quán)的私權(quán)屬性，各學(xué)者有不同的觀點(diǎn)和看法。有學(xué)者認(rèn)為，用能權(quán)是具備所有權(quán)全部權(quán)能的準(zhǔn)物權(quán)；有學(xué)者認(rèn)為，用能權(quán)是一種基于國家管控形成的復(fù)合性財(cái)產(chǎn)利益。用能權(quán)作為一種具有公權(quán)屬性的權(quán)利，同時(shí)還具有著私權(quán)屬性所特有的排他性、可交易性以及經(jīng)濟(jì)性價(jià)值，用傳統(tǒng)物權(quán)劃分體系來界定用能權(quán)的屬性可能存在著理論上的障礙。

（1）用能權(quán)不是物權(quán)

根據(jù)《民法典》的規(guī)定，物權(quán)是指物權(quán)人依法對(duì)特定的物享有直接支配和排他的權(quán)利。用能權(quán)盡管是一項(xiàng)由國家為了特定政治目的制定出來的權(quán)利，但從實(shí)踐來看，用能單位在取得用能指標(biāo)后能夠按照自己的意思排除他人干涉和侵害，具有排他性。該指標(biāo)也能夠投入到用能權(quán)交易市場(chǎng)當(dāng)中進(jìn)行買入和賣出，以獲得財(cái)產(chǎn)利益或?qū)崿F(xiàn)維持自身生產(chǎn)發(fā)展的目的，具有可交易性。同時(shí)用能權(quán)也具有如商標(biāo)權(quán)等物權(quán)的無體無形特征，似乎擁有物權(quán)的全部性質(zhì)。

許多學(xué)者認(rèn)為用能權(quán)與排污權(quán)等與自然資源使用有關(guān)的權(quán)利一樣，在是否具有客體上存在著爭議。但本文認(rèn)為用能權(quán)并沒有具體的客體。如上述所說，用能權(quán)并不是用能主體單純對(duì)能源使用的權(quán)利，而是對(duì)能源消費(fèi)額度的使用，“配額”是能源消費(fèi)量的數(shù)字化、觀念化的體現(xiàn)，是通過數(shù)學(xué)技術(shù)及數(shù)據(jù)測(cè)算推論、統(tǒng)計(jì)出來的數(shù)字組合，它與個(gè)人的技術(shù)能力、數(shù)據(jù)分析更新程度有著很大的關(guān)系，其個(gè)體性格難以確定，并不是傳統(tǒng)理論中的獨(dú)立物、特定物，并不是具體的客觀實(shí)在。而確定一個(gè)權(quán)利是否為物權(quán)的首要條件，即是否為可以特定化的物。因此基于物權(quán)法定這一原則以及當(dāng)前物權(quán)體系的制約下，將用能權(quán)歸結(jié)為物權(quán)有權(quán)利構(gòu)成要件上的缺憾。

（2）用能權(quán)是一種事實(shí)上的財(cái)產(chǎn)性利益

所謂利益就是為了滿足人類的生存和發(fā)展而產(chǎn)生的人類對(duì)某一事物的客觀需求。根據(jù)利益的定義，我們分析可知，能源作為國家發(fā)展、人類生活必不可少的要素之一，是每個(gè)國家、個(gè)人都想擁有的一種客觀需求，因此我們可以確定地說，作為調(diào)節(jié)能源消耗量的用能權(quán)，其本質(zhì)上內(nèi)涵著一定的利益價(jià)值。利益有很多種不同的區(qū)分，財(cái)產(chǎn)利益是一種法律確認(rèn)和保護(hù)的、能用金錢度量其價(jià)值的、可以轉(zhuǎn)讓的利益形態(tài)[5]。對(duì)于用能權(quán)來說，其完全具備財(cái)產(chǎn)利益的構(gòu)成要件。

首先，用能權(quán)具有排他性，這里的排他性即是指它有法律的確認(rèn)和保護(hù)，用能單位在獲得政府部門分配的初始配額后，可以不受他人和公權(quán)力的干預(yù)，按照自己單位的具體情況決定如何使用該配額。該部分配額盡管是經(jīng)行政許可方式取得的，但相關(guān)政府部門也無權(quán)隨意收回。并且在用能權(quán)受到損害的情況下，權(quán)力機(jī)關(guān)還應(yīng)保護(hù)受到損害的用能單位。從事實(shí)層面上講，其已經(jīng)具備了私法上的財(cái)產(chǎn)屬性，即公權(quán)力不得隨意侵犯私人的財(cái)產(chǎn)，同時(shí)還應(yīng)給予相應(yīng)的保護(hù)。

其次，盡管當(dāng)下用能權(quán)指標(biāo)是由政府部門免費(fèi)分配給用能單位的，但這并不意味著用能權(quán)不能用金錢來衡量其價(jià)值。一個(gè)物品的生產(chǎn)需要多少的能源消費(fèi)量往往是有據(jù)可循的，根據(jù)用能單位在一定時(shí)間范圍內(nèi)能耗的多少，可以粗略估計(jì)出生產(chǎn)了多少產(chǎn)品，而這些產(chǎn)品本身是有價(jià)值的，政府機(jī)構(gòu)根據(jù)計(jì)算統(tǒng)計(jì)，按照能耗高低分配給不同的用能單位相應(yīng)的能源消耗配額，一方面是為了促進(jìn)用能單位使用更節(jié)能、更高效的設(shè)施設(shè)備，提升企業(yè)的生產(chǎn)效率并減少能源的使用，另一方面政府的配額也是在確定每個(gè)用能單位能源消耗的基礎(chǔ)上計(jì)算出來的，這本身就賦予了能源消費(fèi)配額一定的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，因?yàn)槟茉吹南膶?shí)際上就是物品的產(chǎn)出和物品價(jià)值的體現(xiàn)。同時(shí)用能單位在有剩余或者不足時(shí)還可以通過市場(chǎng)交易的方式，獲取相應(yīng)的利益或取得所需的能源，這也使用能權(quán)在事實(shí)上擁有了能夠用金錢來衡量的價(jià)值。

最后，用能權(quán)具有可交易性。所謂的可交易性也就是可轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓是交易的外在表現(xiàn)形式。用能權(quán)制度的全部構(gòu)造包括了“用能權(quán)的有償使用”和“用能權(quán)的市場(chǎng)交易”兩個(gè)子項(xiàng)制度[6]，用能權(quán)的市場(chǎng)交易制度是產(chǎn)權(quán)制度在環(huán)境領(lǐng)域的體現(xiàn)，也是行政權(quán)力介入環(huán)境治理領(lǐng)域沒有明顯成效后的第二條路徑。我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后的實(shí)踐證明，通過市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置是可行的，而產(chǎn)權(quán)制度的廣泛應(yīng)用也證明了產(chǎn)權(quán)制度對(duì)于經(jīng)濟(jì)效率也有著極大的影響，并且產(chǎn)權(quán)制度還可以將成本或收益的外部效應(yīng)內(nèi)部化。根據(jù)《試點(diǎn)方案》的具體規(guī)定，用能單位可以將其剩余的能源配額通過二級(jí)市場(chǎng)向其它用能單位賣出從而獲得一部分收益，同時(shí)能源配額不足的用能單位也可以通過二級(jí)市場(chǎng)向其它用能單位買入配額以此免受行政部門的處罰。這樣的設(shè)置使以能源消費(fèi)量配額為標(biāo)的的用能權(quán)具有可交易性，同時(shí)也促進(jìn)了用能單位合理地使用能源進(jìn)行生產(chǎn)，倒逼用能單位提升其生產(chǎn)效率，主動(dòng)配合政府的節(jié)能減排工作，達(dá)到能源消費(fèi)總量控制的宏觀目標(biāo)。

3.3 用能權(quán)雙重屬性的兩個(gè)方面

由于用能權(quán)兼具了公權(quán)和私權(quán)的雙重屬性，因此用能權(quán)既有其積極性也有其消極性。就其積極方面而言，將產(chǎn)權(quán)制度引入到用能權(quán)交易制度當(dāng)中，能夠明確各方主體擁有對(duì)資源的排他性的占有和使用，減少市場(chǎng)主體的交易費(fèi)用，增加市場(chǎng)主體有效運(yùn)用資源的動(dòng)力，從而實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置，同時(shí)達(dá)到節(jié)約能源的總體目標(biāo)。就其消極方面來說，用能權(quán)的產(chǎn)生和取消主要由公權(quán)機(jī)關(guān)決定，公權(quán)力對(duì)用能權(quán)這一財(cái)產(chǎn)利益具有較強(qiáng)的主導(dǎo)性，而私權(quán)利在對(duì)抗公權(quán)力時(shí)又處于天然的弱勢(shì)地位，因此應(yīng)當(dāng)明確區(qū)分政府職能范圍，對(duì)政府行為加以監(jiān)督和管理，制止和禁止擾亂用能權(quán)交易市場(chǎng)秩序的越權(quán)行為。

結(jié)語

能源利用的低效與無效導(dǎo)致環(huán)境持續(xù)惡化所帶來的災(zāi)害已經(jīng)在世界范圍內(nèi)顯現(xiàn)，如何提高能源使用效率、如何提高公眾保護(hù)環(huán)境的意識(shí)已成為當(dāng)前世界各國面臨的問題。用能權(quán)交易制度是我國為實(shí)現(xiàn)能耗控制目標(biāo)和能源高效利用而提出的一項(xiàng)創(chuàng)新性制度，用能權(quán)權(quán)利屬性的確定作為該項(xiàng)制度的基礎(chǔ)，界定好用能權(quán)的權(quán)利屬性關(guān)系到各方參與者行使該權(quán)利是否有可靠的法律依據(jù)、關(guān)系到能否成功構(gòu)建用能權(quán)交易制度、關(guān)系到能否為世界各國解決資源短缺問題提供一個(gè)良好的借鑒方案。

將用能權(quán)界定為一種兼具公權(quán)與私權(quán)雙重屬性的技術(shù)性權(quán)利，既能夠?qū)崿F(xiàn)用能權(quán)作為一種私人財(cái)產(chǎn)權(quán)在市場(chǎng)的流通、轉(zhuǎn)讓、消滅等各環(huán)節(jié)中發(fā)揮作用，也給市場(chǎng)主體行使該權(quán)利提供法律依據(jù)和保障，從而形成具體的用能權(quán)交易制度，也給公權(quán)機(jī)關(guān)以依據(jù)政策的變化調(diào)整用能權(quán)相關(guān)內(nèi)容的權(quán)力，使用能權(quán)在不同的階段中發(fā)揮出最高的效用價(jià)值。用能權(quán)所具有的雙重屬性，還內(nèi)涵了私權(quán)主體與公權(quán)主體的相互監(jiān)督，任何一方在行使該權(quán)利時(shí)都應(yīng)尊重對(duì)方，將自己置身于對(duì)方的監(jiān)督下，嚴(yán)格按照法律的依據(jù)進(jìn)行，進(jìn)而充分發(fā)揮用能權(quán)的價(jià)值，維護(hù)用能權(quán)交易市場(chǎng)的正常運(yùn)行。