政府引導(dǎo)基金需要突破哪些政策瓶頸？

王紅茹

為鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，近年來，國家各部委及各級地方政府牽頭設(shè)立了大量的政府引導(dǎo)基金，這些引導(dǎo)基金充分發(fā)揮了導(dǎo)向效應(yīng)、杠桿效應(yīng)，極大地推動了我國科技創(chuàng)新的發(fā)展。

投中研究院日前發(fā)布的《2022年政府引導(dǎo)基金專題研究報告》（以下簡稱“《研究報告》”）顯示，截至2022年末，各級政府共成立1531只政府引導(dǎo)基金，自身規(guī)模累計達27378億元。

“隨著各級引導(dǎo)基金規(guī)模的不斷擴大，政府引導(dǎo)基金已經(jīng)成為支持我國創(chuàng)投行業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵力量?！敝行刨Y本董事長張懿宸接受《中國經(jīng)濟周刊》記者采訪時表示，經(jīng)過多年實踐可以發(fā)現(xiàn)，要發(fā)揮好政府引導(dǎo)基金的政策引導(dǎo)作用，實現(xiàn)可持續(xù)健康發(fā)展，為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供可預(yù)期的成長空間，仍需突破一些政策瓶頸。

政府引導(dǎo)基金的合肥實踐

政府引導(dǎo)基金又稱創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金，是指由政府出資，并吸引有關(guān)地方政府、金融、投資機構(gòu)和社會資本，不以營利為目的，以股權(quán)或債權(quán)等方式投資于創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資機構(gòu)或新設(shè)創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資基金，以支持創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展的專項資金。

為推動地方科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，近幾年各地積極設(shè)立政府引導(dǎo)基金，并推出激勵政策來增強地方招商吸引力。而政府引導(dǎo)基金的合肥實踐，跑出了獨有的基金運營模式。

合肥市政府引導(dǎo)母基金也交出“周歲”答卷：自去年3月設(shè)立以來，相繼招引設(shè)立47只參股子基金，與社會資本合作設(shè)立參股基金超1500億元。

不僅如此，2022年，合肥新設(shè)的政府母基金位居清華大學(xué)發(fā)布的最受投資機構(gòu)歡迎政府母基金第1名。

今年，合肥市政府引導(dǎo)母基金又有新動作。3月21日，合肥市財政局官網(wǎng)發(fā)布消息稱，合肥市政府母基金管委會日前召開2023年第1次會議，審議通過第三批16只擬參股基金，規(guī)模達475億元，主要投向新能源、半導(dǎo)體、信息技術(shù)、生物醫(yī)藥等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。

據(jù)《中國經(jīng)濟周刊》記者了解，合肥市高質(zhì)量發(fā)展引導(dǎo)基金有限公司作為合肥市政府引導(dǎo)母基金的管理機構(gòu)，先后參股成立了合肥市種子基金、合肥市城市安全基金，支持合肥市天使基金規(guī)模擴大，按照省委、省政府的相關(guān)部署共同發(fā)起成立科大硅谷引導(dǎo)基金等專項基金；參股6只省級產(chǎn)業(yè)主題母基金；基本形成了涵蓋種子、天使、科創(chuàng)、產(chǎn)業(yè)投資等全生態(tài)鏈的基金體系，支持科技項目成果轉(zhuǎn)化，初創(chuàng)期、發(fā)展期、成長期、成熟期的企業(yè)發(fā)展全生命周期的投資基金體系。

截至今年2月底，合肥市政府引導(dǎo)母基金推介招商項目總數(shù)達105個，計劃總投資813億元。

業(yè)內(nèi)分析認為，政府引導(dǎo)基金的“合肥模式”一躍成名，背后原因主要是政府創(chuàng)新機制的實踐結(jié)果。此外，合肥實踐的成功還得益于所創(chuàng)造的城市發(fā)展環(huán)境，以及政府配套措施和具有針對性的基金引導(dǎo)方向。

政府引導(dǎo)基金三大問題待解

作為政策創(chuàng)新工具，近年來，政府引導(dǎo)基金在全國各地遍地開花?！堆芯繄蟾妗凤@示，政府引導(dǎo)基金主要集中于北京、廣東（不含深圳）、江蘇、上海、深圳和浙江六大熱點轄區(qū)。上述轄區(qū)政府引導(dǎo)基金自身規(guī)模合計約10205.88億元，占整體規(guī)模的37.28%；其中，江蘇、廣東（不含深圳）、浙江位列前三名。

從城市看，除了前述的合肥模式，蘇州、無錫和常州等長三角地區(qū)城市，以及深圳等廣東地區(qū)城市較早推出地方政府引導(dǎo)基金，也都取得了較好的效果。

盡管如此，據(jù)業(yè)內(nèi)人士透露，實際能落地的基金卻是未知數(shù)，距離修成正果依然任重道遠。

張懿宸掌舵的中信資本，長期關(guān)注科技創(chuàng)新對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的賦能，旗下中信創(chuàng)投基金主要投向生命健康、半導(dǎo)體、智能制造和新能源的早中期硬科技企業(yè)。

由于深耕創(chuàng)投行業(yè)多年，張懿宸接觸了大量企業(yè)，他深知中小企業(yè)發(fā)展中的難點痛點和堵點?；诙嗄晷袠I(yè)實踐經(jīng)驗，張懿宸認為目前政府引導(dǎo)基金仍存在以下三方面問題。

一是資金的循環(huán)再投入問題。目前已經(jīng)有部分起步較早的政府引導(dǎo)基金開始實現(xiàn)退出，或馬上面臨退出。從政府引導(dǎo)基金的管理經(jīng)驗看，這些起步較早的政府引導(dǎo)基金發(fā)展成熟、經(jīng)驗豐富、專業(yè)度強，對于子基金管理機構(gòu)的投資能力、管理能力和合規(guī)能力最為了解。如果可以鼓勵這類政府引導(dǎo)基金將已退出的部分資金循環(huán)再投資，將更加有利于我國創(chuàng)投行業(yè)的持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展，進而實現(xiàn)對中小型科技創(chuàng)新型企業(yè)的支持。

二是退出方式單一問題。政府引導(dǎo)基金當前的退出方式主要以基金清算分配為主。但考察境內(nèi)外基金行業(yè)的實操案例中，除基金清算外，基金份額轉(zhuǎn)讓也是非常重要的退出方式，值得研究借鑒?；鸱蓊~轉(zhuǎn)讓退出方式，可以讓政府引導(dǎo)基金更早地以市場公允價格退出，有利于加快政府引導(dǎo)基金的回收和再利用。

三是所持有份額轉(zhuǎn)讓難的問題。政府引導(dǎo)基金的份額轉(zhuǎn)讓適用于《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》（財政部第 32 號令，以下簡稱“32 號令”）的范圍，雖然32號令第66條規(guī)定，“政府設(shè)立的各類股權(quán)投資基金投資形成企業(yè)產(chǎn)（股）權(quán)對外轉(zhuǎn)讓，按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定執(zhí)行”。但相關(guān)部門尚未對政府投資基金轉(zhuǎn)讓產(chǎn)（股）權(quán)資產(chǎn)的流程進行特別規(guī)定。

基于以上原因，政府引導(dǎo)基金對于私募股權(quán)基金持有份額的轉(zhuǎn)讓需要經(jīng)過產(chǎn)權(quán)交易所的招拍掛手續(xù)。但是目前只有北京、上海兩地的產(chǎn)權(quán)交易所在參與試點國有私募股權(quán)的招拍掛，其他省市的產(chǎn)權(quán)交易所尚未開展該項業(yè)務(wù)，所以很難實際操作。

三大建議助力政府引導(dǎo)基金創(chuàng)造競爭新優(yōu)勢

為了持續(xù)發(fā)揮政府引導(dǎo)基金引導(dǎo)作用，服務(wù)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，創(chuàng)造新的競爭優(yōu)勢，張懿宸提出以下建議。

一是鼓勵各級政府引導(dǎo)基金進行循環(huán)投資，實現(xiàn)對創(chuàng)投行業(yè)的持續(xù)支持。逐步推動政府引導(dǎo)基金向常青引導(dǎo)基金轉(zhuǎn)型，鼓勵各級政府引導(dǎo)基金將已退出的部分資金循環(huán)再投資，這將更加有利于我國創(chuàng)投行業(yè)的平穩(wěn)發(fā)展，最終實現(xiàn)對中小型科技創(chuàng)新型企業(yè)的支持。

二是適當提高引導(dǎo)基金對子基金的出資比例，加大對創(chuàng)投行業(yè)的支持力度。目前，政府引導(dǎo)基金在投資子基金的出資有比較明確的比例限制（一些政策性的基金除外），通常各級政府的合并出資比例不能超過30%或50%。希望能夠鼓勵各地政府對于投資中早期的創(chuàng)投基金及天使基金，適當提高政府引導(dǎo)基金對子基金的出資比例，以更加有效地推動創(chuàng)投行業(yè)的發(fā)展。

三是完善法規(guī)，盡快出臺政府引導(dǎo)基金退出的配套政策，提升政府引導(dǎo)基金的資金使用效率。希望有關(guān)部門能夠盡快出臺政府設(shè)立的各類股權(quán)投資基金投資形成企業(yè)產(chǎn)（股）權(quán)對外轉(zhuǎn)讓的法律法規(guī)。同時，能夠盡快推動國有私募股權(quán)的招拍掛在全國各個地方產(chǎn)權(quán)交易所的落地實施，以支持政府引導(dǎo)基金的高效退出。

責(zé)編：郭霽瑤? guojiyao@ceweekly.cn

美編：孫珍蘭