事業(yè)單位內(nèi)部控制的集團(tuán)化轉(zhuǎn)型研究

唐大鵬 劉翌晨 敬康凌 王婧穎

【摘 要】 堅(jiān)持防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)是實(shí)現(xiàn)黨的二十大對(duì)國家治理能力現(xiàn)代化要求的制度保障，也是確保國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的必然選擇。2012年《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》發(fā)布實(shí)施以來，各級(jí)事業(yè)單位已然建立了相對(duì)健全的內(nèi)部控制體系，防范化解各類業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但考慮到部分事業(yè)單位的直屬單位通常分布于轄內(nèi)各地區(qū)，與機(jī)關(guān)本級(jí)的權(quán)力距離具有較大差異化特質(zhì)，且各直屬單位的業(yè)務(wù)屬性存在個(gè)性化特征，增加了機(jī)關(guān)本級(jí)內(nèi)部控制體系對(duì)各直屬單位間業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)的事前、事中與事后全過程監(jiān)督的挑戰(zhàn)，服務(wù)效率效果需進(jìn)一步提升。因此，借鑒國有企業(yè)內(nèi)部控制體系的集團(tuán)化建設(shè)方式，以四川省都江堰灌區(qū)一體化改革為契機(jī)，從權(quán)責(zé)法定分級(jí)審核、項(xiàng)目管理績(jī)效評(píng)估、預(yù)算資金集中審批、業(yè)財(cái)融合平臺(tái)保障四個(gè)方面，探究事業(yè)單位內(nèi)部控制集團(tuán)化轉(zhuǎn)型路徑，以加強(qiáng)事業(yè)單位對(duì)業(yè)財(cái)融合的合規(guī)績(jī)效保障。

【關(guān)鍵詞】 事業(yè)單位； 內(nèi)部控制； 集團(tuán)化轉(zhuǎn)型； 風(fēng)險(xiǎn)防范

【中圖分類號(hào)】 F233? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A? 【文章編號(hào)】 1004-5937（2023）07-0112-09

一、引言

黨的二十大報(bào)告指出，面對(duì)百年未有之大變局，我國應(yīng)當(dāng)持續(xù)深入推進(jìn)改革創(chuàng)新，著力破解深層次體制機(jī)制障礙，把制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能。依據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》相關(guān)要求，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控，以合理保證單位運(yùn)行合法合規(guī)等控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。面對(duì)這一輪政府機(jī)構(gòu)改革整合職能和疫情下政府“過緊日子”的雙重壓力，事業(yè)單位是否可以借鑒國有企業(yè)集團(tuán)化內(nèi)部控制建設(shè)方式，通過集團(tuán)化運(yùn)行機(jī)制調(diào)整單位機(jī)關(guān)本級(jí)和直屬單位之間的集權(quán)與放權(quán)，出臺(tái)單位法人正式制度，建立健全崗位職責(zé)權(quán)限和工作流程表單，以承接上級(jí)主管部門下放的更多權(quán)限，進(jìn)而有效降低經(jīng)濟(jì)損失的發(fā)生概率[ 1 ]，提升國家治理效能，成為一個(gè)值得深入探究的問題。

“十二五”時(shí)期以來，財(cái)政部先后為企業(yè)和行政事業(yè)單位出臺(tái)了內(nèi)部控制規(guī)范及其配套文件，逐步構(gòu)建起我國內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)體系。隨之，國資委也發(fā)布了諸如《關(guān)于加快構(gòu)建中央企業(yè)內(nèi)部控制體系有關(guān)事項(xiàng)的通知》《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)與監(jiān)督工作的實(shí)施意見》《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)資金內(nèi)部控制管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》，以規(guī)范中央國有企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)過程，并注重“指導(dǎo)與監(jiān)督并行、監(jiān)督與評(píng)價(jià)結(jié)合”的內(nèi)部控制完善機(jī)制，督促各企業(yè)持續(xù)完善內(nèi)部控制體系，及時(shí)彌補(bǔ)風(fēng)險(xiǎn)管理中的漏洞，對(duì)地方國有企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)具有一定的指導(dǎo)作用。應(yīng)當(dāng)說，在關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的主要行業(yè)及關(guān)鍵領(lǐng)域，各級(jí)事業(yè)單位與國有企業(yè)集團(tuán)肩負(fù)著社會(huì)資源調(diào)配的關(guān)鍵職責(zé)。鑒于二者在重合規(guī)、穩(wěn)就業(yè)、保民生、促發(fā)展等戰(zhàn)略目標(biāo)[ 2 ]，以及保資產(chǎn)、增績(jī)效、防風(fēng)險(xiǎn)等運(yùn)營目標(biāo)的相似性[ 3 ]，借鑒企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部控制建設(shè)和監(jiān)督的科學(xué)方式，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位內(nèi)部控制集團(tuán)化建設(shè)，可以在最大程度上保障事業(yè)單位機(jī)關(guān)本級(jí)和各直屬單位在各個(gè)層面內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)與運(yùn)行的一體化。

本文以四川省都江堰“國際知名、國內(nèi)一流”灌區(qū)榜樣建設(shè)及灌區(qū)一體化管理改革工作開展為契機(jī)，堅(jiān)持統(tǒng)分結(jié)合的原則，運(yùn)用“先搭建后發(fā)展”模式，重構(gòu)四川省都江堰水利發(fā)展中心內(nèi)部控制體制機(jī)制，圍繞人、業(yè)、財(cái)、物設(shè)計(jì)內(nèi)部控制集團(tuán)化轉(zhuǎn)型模式。這種模式較為全面地考慮了該中心管理層級(jí)較多、轄內(nèi)各直屬單位與機(jī)關(guān)本級(jí)權(quán)力距離的差異化較大且內(nèi)部控制制度建設(shè)水平不夠一致、項(xiàng)目的財(cái)務(wù)績(jī)效需持續(xù)提升、信息平臺(tái)存在孤島情況等現(xiàn)實(shí)因素，并在一定程度上能夠緩解改革前各直屬單位崗位職責(zé)不夠明晰、內(nèi)控制度不夠健全、信息監(jiān)督不夠徹底等問題。借鑒國有企業(yè)集團(tuán)化內(nèi)部控制體系建設(shè)方式，適當(dāng)允許直屬各單位在內(nèi)部控制建設(shè)運(yùn)行過程中存在一定的差異化，保障各單位自身運(yùn)行不受體制機(jī)制改革的較大影響，面對(duì)各地域復(fù)雜的水利管理情況，保留一定的自主決策權(quán)以隨時(shí)應(yīng)對(duì)突發(fā)狀況，進(jìn)而提出事業(yè)單位內(nèi)部控制集團(tuán)化轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)路徑，以進(jìn)一步增強(qiáng)單位項(xiàng)目資金使用效率，提升單位集團(tuán)化運(yùn)營抗風(fēng)險(xiǎn)能力，實(shí)現(xiàn)直屬各單位間的組織協(xié)同，促進(jìn)灌區(qū)及水利行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制集團(tuán)化轉(zhuǎn)型的動(dòng)機(jī)與實(shí)現(xiàn)機(jī)制

（一）新時(shí)期事業(yè)單位內(nèi)部控制集團(tuán)化轉(zhuǎn)型的動(dòng)機(jī)和要求

“十四五”時(shí)期是我國高質(zhì)量推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，要不斷增強(qiáng)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展本領(lǐng)、服務(wù)群眾本領(lǐng)、防范化解風(fēng)險(xiǎn)本領(lǐng)②。進(jìn)一步地，《會(huì)計(jì)改革與發(fā)展“十四五”規(guī)劃綱要》對(duì)新時(shí)期我國單位風(fēng)險(xiǎn)防范體系建設(shè)與實(shí)施工作提出了明確要求。一是持續(xù)修訂完善并有效實(shí)施內(nèi)部控制體系，強(qiáng)化內(nèi)部控制規(guī)范在單位機(jī)關(guān)及各直屬單位間的落地實(shí)施，防范化解合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財(cái)務(wù)、舞弊和腐敗等風(fēng)險(xiǎn)，提高公共服務(wù)的效率和效果。二是持續(xù)完善新技術(shù)影響下單位機(jī)關(guān)及各直屬單位的內(nèi)部控制信息化配套建設(shè)，充分利用信息化手段，將各項(xiàng)控制措施嵌入信息系統(tǒng)中，推動(dòng)內(nèi)部控制規(guī)范的有效實(shí)施。這也為從單一單位主體內(nèi)部控制建設(shè)轉(zhuǎn)型過渡到多級(jí)單位共同建立健全內(nèi)部控制體系以不斷提高各級(jí)單位整體風(fēng)險(xiǎn)防范能力、穩(wěn)定提升國家治理效能和促進(jìn)治理能力現(xiàn)代化提供重要支撐。

（二）新時(shí)期事業(yè)單位內(nèi)部控制集團(tuán)化轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

內(nèi)部控制理論經(jīng)歷了內(nèi)部牽制、內(nèi)部控制制度、內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)和內(nèi)部控制整體框架等發(fā)展階段[ 4 ]，在此基礎(chǔ)上本文結(jié)合我國企事業(yè)單位的理論應(yīng)用及發(fā)展情況[ 5 ]，對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部控制集團(tuán)化的概念定義、目標(biāo)原則以及內(nèi)容進(jìn)行闡述。事業(yè)單位內(nèi)部控制集團(tuán)化的概念可以界定為：為實(shí)現(xiàn)集團(tuán)化管控目標(biāo)，單位機(jī)關(guān)本級(jí)和各直屬單位的領(lǐng)導(dǎo)班子、中層干部及全體職工通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，運(yùn)用統(tǒng)分相結(jié)合的方式對(duì)全部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行統(tǒng)一防范和管控，以免風(fēng)險(xiǎn)在單位機(jī)關(guān)本級(jí)和各直屬單位之間傳導(dǎo)。目標(biāo)上，事業(yè)單位內(nèi)部控制集團(tuán)化除了要實(shí)現(xiàn)規(guī)定的控制目標(biāo)外，還要著眼于合理保證將單位機(jī)關(guān)本級(jí)和各直屬單位在長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)過程中的不確定性降至可接受的范圍內(nèi)，以強(qiáng)化單位各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子的合規(guī)戰(zhàn)略導(dǎo)向責(zé)任意識(shí)。原則上，事業(yè)單位內(nèi)部控制集團(tuán)化更是要融合企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部控制建設(shè)的成本效益特色原則，以達(dá)到單位機(jī)關(guān)本級(jí)與各直屬單位內(nèi)部控制集團(tuán)化建設(shè)過程中的投入產(chǎn)出最大化要求，有效控制可能造成單位項(xiàng)目資金流失的潛在風(fēng)險(xiǎn)。本文結(jié)合單位內(nèi)部控制規(guī)范的框架，對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部控制集團(tuán)化的內(nèi)容進(jìn)行界定。

1.事業(yè)單位內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和控制活動(dòng)集團(tuán)化主要是構(gòu)建多維風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及防范措施體系

一方面，事業(yè)單位機(jī)關(guān)本級(jí)和各直屬單位的黨委會(huì)審議作為前置程序，把握總體發(fā)展戰(zhàn)略；領(lǐng)導(dǎo)辦公會(huì)作為機(jī)關(guān)本級(jí)和各直屬單位的集體決策機(jī)構(gòu)，把控重大事項(xiàng)潛在風(fēng)險(xiǎn)；專門委員會(huì)作為專業(yè)力量對(duì)機(jī)關(guān)本級(jí)和各直屬單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督與審查，保證單位項(xiàng)目資金支出有效、日常運(yùn)轉(zhuǎn)合規(guī)；機(jī)關(guān)本級(jí)作為業(yè)務(wù)歸口管理節(jié)點(diǎn)，全面審核機(jī)關(guān)本級(jí)和各直屬單位所有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)經(jīng)辦流程及相關(guān)單據(jù)，及時(shí)防范單位合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)；機(jī)關(guān)本級(jí)和各直屬單位全體職工作為業(yè)務(wù)事項(xiàng)的執(zhí)行者，主動(dòng)識(shí)別預(yù)警并上報(bào)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)防范狀態(tài)。事業(yè)單位以上五方責(zé)任主體共同構(gòu)成了內(nèi)部控制集團(tuán)化多維風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，全面防范單位機(jī)關(guān)本級(jí)和各直屬單位間的業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，利用內(nèi)部控制集團(tuán)化方式將事業(yè)單位的人、財(cái)、物等重大管控風(fēng)險(xiǎn)集中于機(jī)關(guān)本級(jí)進(jìn)行識(shí)別、評(píng)估與應(yīng)對(duì)，各直屬單位著重負(fù)責(zé)權(quán)限內(nèi)項(xiàng)目運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)防范，實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)本級(jí)和各直屬單位的業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)籌監(jiān)管，分級(jí)防范。而在具體風(fēng)險(xiǎn)防范措施上，不僅要注重不同層級(jí)單位對(duì)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的防范措施設(shè)置情況，還要額外強(qiáng)調(diào)機(jī)關(guān)本級(jí)對(duì)各直屬單位業(yè)務(wù)執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)是否有效關(guān)注與防范，以及對(duì)單位內(nèi)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范的措施設(shè)置。比如：首先，從組織層面的控制活動(dòng)來看，機(jī)關(guān)本級(jí)某項(xiàng)業(yè)務(wù)歸口管理部門的業(yè)務(wù)審批職務(wù)，需要和監(jiān)督各直屬單位業(yè)務(wù)運(yùn)行情況的職務(wù)相分離，以強(qiáng)化內(nèi)部控制集團(tuán)化的制衡與監(jiān)督作用；機(jī)關(guān)本級(jí)決策機(jī)構(gòu)不僅要將部分經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)審批權(quán)力下放至本級(jí)各部門，還要將業(yè)務(wù)審批權(quán)限合理配置到各直屬單位相關(guān)崗位施行，強(qiáng)化合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)與績(jī)效風(fēng)險(xiǎn)的末端管控；單位還要設(shè)立各項(xiàng)業(yè)務(wù)的歸口管理部門，在強(qiáng)化專業(yè)技術(shù)力量的基礎(chǔ)上進(jìn)一步統(tǒng)一機(jī)關(guān)本級(jí)和各直屬單位的業(yè)務(wù)審核標(biāo)準(zhǔn)，明確各事項(xiàng)的責(zé)任主體，便于對(duì)業(yè)務(wù)日常運(yùn)行情況進(jìn)行合規(guī)檢查。其次，從業(yè)務(wù)層面的控制活動(dòng)來看，預(yù)算控制能夠貫穿機(jī)關(guān)本級(jí)和各直屬單位所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而運(yùn)營分析和績(jī)效考評(píng)兩種控制措施則側(cè)重于強(qiáng)化機(jī)關(guān)本級(jí)對(duì)各直屬單位項(xiàng)目的運(yùn)行過程及各崗位人員工作成效的掌控能力，以防范項(xiàng)目運(yùn)行的事中與事后風(fēng)險(xiǎn)，完善內(nèi)部控制集團(tuán)化業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范體系。最后，從手段層面的控制活動(dòng)來看，加強(qiáng)機(jī)關(guān)本級(jí)會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)建設(shè)，指導(dǎo)各直屬單位會(huì)計(jì)人員的核算職能履行，全面配合單位項(xiàng)目有序推進(jìn)；建立全面覆蓋單位機(jī)關(guān)本級(jí)各部門、直屬單位財(cái)產(chǎn)的信息系統(tǒng)，嚴(yán)格監(jiān)管財(cái)產(chǎn)異動(dòng)情況；機(jī)關(guān)本級(jí)各業(yè)務(wù)歸口部門與內(nèi)部控制組織實(shí)施機(jī)構(gòu)統(tǒng)一設(shè)置各項(xiàng)業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)簽批所需的表單格式及票據(jù)要求，實(shí)現(xiàn)一張審批單從直屬單位申請(qǐng)到機(jī)關(guān)本級(jí)簽批的有效流轉(zhuǎn)，記錄各審核節(jié)點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)核查意見，并將各項(xiàng)業(yè)務(wù)審核審批結(jié)果以及人員考核情況通過內(nèi)部控制集團(tuán)化信息系統(tǒng)向相關(guān)人員及時(shí)公開公示，督促完善內(nèi)部控制集團(tuán)化風(fēng)險(xiǎn)防范體系，做到評(píng)價(jià)有反饋，反饋有應(yīng)用，加快提升工作及服務(wù)質(zhì)量。

2.事業(yè)單位組織層面內(nèi)部控制集團(tuán)化主要是科學(xué)統(tǒng)一崗位職責(zé)權(quán)限

單位通過科學(xué)設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)防范措施，實(shí)現(xiàn)對(duì)機(jī)關(guān)本級(jí)和各直屬單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的有效防范，而設(shè)計(jì)科學(xué)的組織架構(gòu)、崗位職責(zé)以及審批權(quán)限，是執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)防范措施的重要前提。首先，事業(yè)單位組織層面內(nèi)部控制集團(tuán)化要明確風(fēng)險(xiǎn)防范的頂層設(shè)計(jì)。通過制定法人制度、設(shè)置會(huì)簽程序，明晰機(jī)關(guān)本級(jí)和各直屬單位重大事項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的防范及審批責(zé)任，減少或避免由此引發(fā)的重大經(jīng)濟(jì)損失。其次，事業(yè)單位組織層面內(nèi)部控制集團(tuán)化要明確風(fēng)險(xiǎn)防范的崗位職責(zé)。通過分離決策、執(zhí)行與監(jiān)督等不相容職務(wù)，最大化利用單位各類技術(shù)力量進(jìn)行資源整合，使機(jī)關(guān)本級(jí)相關(guān)人員充分發(fā)揮管理職能以及溝通協(xié)調(diào)能力，并結(jié)合預(yù)算編制、執(zhí)行與決算貫穿單位所有業(yè)務(wù)事項(xiàng)的前、中、后時(shí)段的特殊性，通過預(yù)算資金的匹配與執(zhí)行，監(jiān)督各項(xiàng)業(yè)務(wù)的進(jìn)展情況；各直屬單位相關(guān)人員則更多專注主要業(yè)務(wù)的執(zhí)行與日常監(jiān)管，在預(yù)算范圍內(nèi)按照計(jì)劃有序推進(jìn)，分別從業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)兩個(gè)角度對(duì)單位整體的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)與績(jī)效風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范。最后，事業(yè)單位組織層面內(nèi)部控制集團(tuán)化要明確風(fēng)險(xiǎn)防范的審批權(quán)限。機(jī)關(guān)本級(jí)和各直屬單位領(lǐng)導(dǎo)班子、中層干部以及全體職工要行使與崗位職責(zé)相匹配的權(quán)限，使每個(gè)崗位在內(nèi)部控制集團(tuán)化體系中發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防范的最大作用，同時(shí)兼顧機(jī)關(guān)本級(jí)和各直屬單位績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制集團(tuán)化對(duì)外界環(huán)境變化的動(dòng)態(tài)適應(yīng)性。

3.事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制集團(tuán)化主要是合理整合業(yè)財(cái)流程表單

單位對(duì)機(jī)關(guān)本級(jí)和各直屬單位業(yè)務(wù)及財(cái)務(wù)的執(zhí)行、監(jiān)督與考核，要按照統(tǒng)一的制度標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理，同時(shí)還要通過流程表單等方式固化各崗位間、各部門間、各層級(jí)單位間的審核審批流程順序，并記錄業(yè)財(cái)數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)過程，防止出現(xiàn)越權(quán)審批等現(xiàn)象，以較大程度減少或避免由于制度不夠健全造成的程序性錯(cuò)誤。一方面，事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制集團(tuán)化是對(duì)機(jī)關(guān)本級(jí)和各直屬單位所有項(xiàng)目的分級(jí)管理。通過統(tǒng)一的程序設(shè)置以及表單設(shè)計(jì)，銜接直屬單位提請(qǐng)的關(guān)于采購、資產(chǎn)、工程建設(shè)、合同、人力資源等業(yè)務(wù)事項(xiàng)與機(jī)關(guān)本級(jí)各歸口管理部門審核審批流程，避免出現(xiàn)流程混亂、業(yè)務(wù)表單標(biāo)準(zhǔn)不一致等情況，有效整合事業(yè)單位對(duì)所有業(yè)務(wù)事項(xiàng)的監(jiān)管能力。另一方面，事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制集團(tuán)化是對(duì)機(jī)關(guān)本級(jí)和各直屬單位所有資金的集中管理。通過收緊預(yù)算資金審批權(quán)限，調(diào)整機(jī)關(guān)本級(jí)財(cái)務(wù)部門在全部業(yè)務(wù)事項(xiàng)審批流程中的節(jié)點(diǎn)位置，各直屬單位相關(guān)財(cái)務(wù)人員只需對(duì)業(yè)務(wù)表單中的申請(qǐng)事項(xiàng)進(jìn)行預(yù)算匹配審查，以及檢查相關(guān)票據(jù)的真實(shí)性、合法性和齊備性，由機(jī)關(guān)本級(jí)財(cái)務(wù)部門統(tǒng)一管理預(yù)算及收支事項(xiàng)，統(tǒng)籌防范項(xiàng)目資金使用與績(jī)效執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)。

4.事業(yè)單位信息層面內(nèi)部控制集團(tuán)化主要是構(gòu)建評(píng)價(jià)監(jiān)督信息平臺(tái)

基于相對(duì)獨(dú)立的機(jī)關(guān)各直屬單位業(yè)務(wù)管理，以及貫穿于機(jī)關(guān)本級(jí)和各直屬單位間的財(cái)務(wù)管理兩套體系，通過信息技術(shù)將二者有機(jī)結(jié)合，以此減少人為因素對(duì)內(nèi)部控制集團(tuán)化運(yùn)行帶來的潛在負(fù)面影響，強(qiáng)化各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子、中層干部和全體職工對(duì)業(yè)財(cái)數(shù)據(jù)的檢視、使用和監(jiān)督的責(zé)任意識(shí)。同時(shí)，依托業(yè)財(cái)融合體系，建立能夠全面覆蓋機(jī)關(guān)本級(jí)和各直屬單位的評(píng)價(jià)監(jiān)督信息平臺(tái)，對(duì)內(nèi)部控制集團(tuán)化運(yùn)行過程實(shí)時(shí)監(jiān)控，建立健全機(jī)關(guān)本級(jí)和直屬單位各崗位人員自我評(píng)價(jià)和評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的內(nèi)部控制集團(tuán)化完善機(jī)制，不斷優(yōu)化內(nèi)部控制集團(tuán)化運(yùn)行效率效果，全面防范單位各類違規(guī)、績(jī)效風(fēng)險(xiǎn)。

三、事業(yè)單位內(nèi)部控制集團(tuán)化轉(zhuǎn)型的案例研究

（一）四川省都江堰水利發(fā)展中心介紹

四川省都江堰水利發(fā)展中心原名四川省都江堰管理局（以下簡(jiǎn)稱都管局），是四川省水利廳直屬的特大型水利工程管理（公益二類）事業(yè)單位，承擔(dān)著都江堰灌區(qū)農(nóng)田、工業(yè)、城市生活及其他綜合用水的水量計(jì)劃、調(diào)配，灌區(qū)規(guī)劃及工程擴(kuò)改建、渠道維護(hù)管理、水費(fèi)征收、科技試驗(yàn)、水利綜合經(jīng)營等職能。原四川省都江堰東風(fēng)渠管理處、四川省都江堰人民渠第一管理處、四川省都江堰人民渠第二管理處、四川省都江堰外江管理處、四川省都江堰黑龍灘管理處、四川省通濟(jì)堰管理處、四川省都江堰渠首管理處、四川省都江堰毗河八個(gè)管理處（以下簡(jiǎn)稱各管理處）系名義上都管局的下設(shè)單位，但實(shí)際上為獨(dú)立運(yùn)行的八個(gè)具有獨(dú)立法人的公益二類事業(yè)單位，此次與都管局共同納入都江堰灌區(qū)一體化改革范疇。改革后上述九個(gè)單位并稱四川省都江堰水利發(fā)展中心（以下簡(jiǎn)稱都發(fā)中心），將在工程、供水、財(cái)務(wù)、人事等方面進(jìn)行全面整合，形成灌區(qū)發(fā)展合力，實(shí)現(xiàn)水資源的合理配置。

（二）事業(yè)單位內(nèi)部控制的集團(tuán)化轉(zhuǎn)型過程

1.組織權(quán)責(zé)層面確立，明確決策主體與機(jī)制

通過實(shí)施都發(fā)中心機(jī)關(guān)本級(jí)、各管理處及其下屬管理站的內(nèi)部控制集團(tuán)化轉(zhuǎn)型、集約化管理，強(qiáng)化對(duì)人、財(cái)、物等業(yè)務(wù)事項(xiàng)的規(guī)則制定權(quán)和對(duì)“三重一大”事項(xiàng)的管理權(quán)及監(jiān)督權(quán)的集中施行，實(shí)現(xiàn)都發(fā)中心機(jī)關(guān)對(duì)各管理處及其下屬管理站業(yè)財(cái)管控的“遠(yuǎn)程投放”和“標(biāo)準(zhǔn)化復(fù)制”；堅(jiān)持因點(diǎn)施策、因業(yè)施策、因地制宜，注重不同業(yè)務(wù)特點(diǎn)、灌區(qū)情況、管理復(fù)雜程度等的區(qū)分，完善各管理處差異化管控模式，實(shí)現(xiàn)集中監(jiān)管與放權(quán)授權(quán)相統(tǒng)一、管好與放活相統(tǒng)一。通過建立集體研究、專家論證和技術(shù)咨詢相結(jié)合的議事決策機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)各管理處重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)事項(xiàng)的民主討論與集體決策，設(shè)置“三重一大”事項(xiàng)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，使集體決策的戰(zhàn)略把關(guān)以及黨的領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)充分發(fā)揮，令決策方向更加符合都發(fā)中心長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略。通過搭建項(xiàng)目管理中心，統(tǒng)籌管理都發(fā)中心機(jī)關(guān)本級(jí)、各管理處及其下屬管理站各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)事項(xiàng)；通過搭建財(cái)務(wù)共享中心，統(tǒng)籌管理都發(fā)中心全部預(yù)決算以及收支等資金活動(dòng)事項(xiàng)。明確項(xiàng)目管理中心及財(cái)務(wù)共享中心內(nèi)各機(jī)關(guān)本級(jí)的權(quán)責(zé)邊界，對(duì)職責(zé)不相容的崗位實(shí)行相互分離，利用相互制約和相互監(jiān)督的方式減少不必要的風(fēng)險(xiǎn)。

2.業(yè)務(wù)活動(dòng)層面補(bǔ)漏，完善業(yè)財(cái)管理制度

逐條解構(gòu)國家法律法規(guī)和政策，落腳于都發(fā)中心各項(xiàng)業(yè)務(wù)管理制度。一方面是項(xiàng)目管理導(dǎo)向。首先根據(jù)中央、地區(qū)、行業(yè)等外部政策法律法規(guī)制定都發(fā)中心長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃以及合規(guī)管理制度，以此約束資源配置；其次將規(guī)劃及合規(guī)目標(biāo)分解為階段性工作目標(biāo)，各級(jí)單位以此為基礎(chǔ)制定并落實(shí)項(xiàng)目目標(biāo)；最后通過建立審批流程與業(yè)務(wù)表單固化業(yè)務(wù)經(jīng)辦流程及審核標(biāo)準(zhǔn)，便于及時(shí)發(fā)現(xiàn)可能的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并加以防范。另一方面是預(yù)算資金導(dǎo)向。都發(fā)中心還要加強(qiáng)重要崗位和關(guān)鍵人員在業(yè)務(wù)授權(quán)、審批、執(zhí)行、報(bào)告等方面的權(quán)責(zé)管控，以財(cái)務(wù)管理主要對(duì)象“票、賬、表、錢、稅”為維度，強(qiáng)化核算報(bào)告、資金管理、成本管控、稅務(wù)管理、績(jī)效管理五項(xiàng)職能，協(xié)同推進(jìn)都發(fā)中心業(yè)財(cái)管理轉(zhuǎn)型升級(jí)，形成項(xiàng)目和資金管理相互銜接、相互制衡、相互監(jiān)督的工作機(jī)制，切實(shí)提高項(xiàng)目合規(guī)執(zhí)行、資金安全流轉(zhuǎn)等重大風(fēng)險(xiǎn)防范能力。

3.信息平臺(tái)層面融合，促進(jìn)業(yè)財(cái)數(shù)據(jù)共享

內(nèi)部控制信息化平臺(tái)建設(shè)作為加強(qiáng)內(nèi)部控制體系剛性約束的重要手段，首先，都發(fā)中心通過將控制措施嵌入業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)，對(duì)信息系統(tǒng)建設(shè)實(shí)施歸口管理，推進(jìn)都發(fā)中心機(jī)關(guān)本級(jí)、各管理處及其下屬管理站信息系統(tǒng)間的資源集成共享，以此實(shí)現(xiàn)經(jīng)營管理決策和業(yè)務(wù)執(zhí)行活動(dòng)可控制、可追溯、可檢查，有效減少人為違規(guī)操縱因素的影響。其次，要與財(cái)政預(yù)算管理系統(tǒng)、國有資產(chǎn)管理系統(tǒng)、采購計(jì)劃管理系統(tǒng)等實(shí)現(xiàn)對(duì)接或者預(yù)留接口，以橫向兼顧與稅務(wù)、審計(jì)等單位的聯(lián)動(dòng)，縱向兼顧跨層級(jí)的數(shù)據(jù)貫通，從而真正形成“一次建設(shè)，多方共享”的全方位、多層次、立體化的平臺(tái)化、信息化內(nèi)部控制體系[ 1 ]。最后，以監(jiān)督問責(zé)為重要抓手，通過結(jié)合財(cái)政出資人和內(nèi)外審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察結(jié)果，利用內(nèi)部控制運(yùn)行數(shù)據(jù)，強(qiáng)化整改落實(shí)和責(zé)任追究工作，形成“以查促改”“以改促建”的動(dòng)態(tài)優(yōu)化機(jī)制，減少或消除人為操縱因素影響，保護(hù)信息安全。

（三）事業(yè)單位內(nèi)部控制集團(tuán)化轉(zhuǎn)型的效果評(píng)價(jià)

1.崗位職責(zé)權(quán)限健全，干部隊(duì)伍素質(zhì)提升

通過強(qiáng)化黨建引領(lǐng)和文化建設(shè)，營造合規(guī)高效履職的良好環(huán)境，培養(yǎng)風(fēng)清氣正的團(tuán)隊(duì)氛圍和健康向上的中心文化，推動(dòng)各層級(jí)人員不斷提高政治素質(zhì)和黨性修養(yǎng)，堅(jiān)守職業(yè)操守和道德底線。明確崗位職責(zé)權(quán)限，逐步解決都發(fā)中心機(jī)關(guān)與各管理處運(yùn)行不夠統(tǒng)一、資金管理體系不夠健全、制度執(zhí)行不夠到位、支付管理不夠規(guī)范、信息化建設(shè)相對(duì)滯后等問題，有效杜絕重大違紀(jì)違法案件的發(fā)生。

2.業(yè)財(cái)融合管理實(shí)現(xiàn)，戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型目標(biāo)達(dá)成

通過做到“三個(gè)統(tǒng)籌”實(shí)現(xiàn)集團(tuán)化管控的治理理念變革：第一，統(tǒng)籌“變”與“不變”。一方面，積極實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)“變革”需求，從理念、組織、機(jī)制、功能手段方面深入闡述“變革”涵義，并將財(cái)務(wù)數(shù)字化建設(shè)和業(yè)財(cái)融合這兩項(xiàng)關(guān)鍵“變革”融入其中；另一方面，把握住“不變”的內(nèi)核，如績(jī)效管控模式、合規(guī)管控機(jī)制等，指導(dǎo)各級(jí)權(quán)限單位固根基、揚(yáng)優(yōu)勢(shì)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)。

第二，統(tǒng)籌“底線”與“高線”。在整體結(jié)構(gòu)上，既注重夯實(shí)財(cái)務(wù)管好錢、算好賬的基礎(chǔ)作用，又強(qiáng)調(diào)業(yè)務(wù)戰(zhàn)略把控、項(xiàng)目執(zhí)行成效等績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)規(guī)定；在對(duì)某項(xiàng)具體職能或體系的闡述上，既注重底線，又強(qiáng)調(diào)更高層次要求，如核算報(bào)告職能，“底線”是真實(shí)準(zhǔn)確地反映會(huì)計(jì)信息，“高線”是依據(jù)各類信息輸出多維度經(jīng)營分析報(bào)告，支撐戰(zhàn)略、支持決策。

第三，統(tǒng)籌“階段目標(biāo)”和“戰(zhàn)略目標(biāo)”。一方面，根據(jù)單位業(yè)財(cái)融合管理體系現(xiàn)狀，分兩個(gè)階段提出具體工作目標(biāo)；另一方面，考慮到業(yè)財(cái)融合管理體系應(yīng)是一個(gè)能適應(yīng)各種變化并及時(shí)作出調(diào)整的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，構(gòu)建業(yè)財(cái)融合管理能力評(píng)價(jià)體系，推動(dòng)單位逐步提升業(yè)財(cái)融合管理水平與內(nèi)部控制系統(tǒng)化建設(shè)完善程度。

3.風(fēng)控平臺(tái)平穩(wěn)運(yùn)行，單位績(jī)效監(jiān)督有力

通過高度重視單位項(xiàng)目、資金內(nèi)部控制管理工作，以確?？?jī)效目標(biāo)高質(zhì)量實(shí)現(xiàn)。以提升預(yù)算資金使用效率效果為目標(biāo)，以強(qiáng)化資金內(nèi)部控制監(jiān)督為抓手，以健全單位內(nèi)部控制制度體系為保障，充分落實(shí)內(nèi)部控制歸口管理部門的合規(guī)內(nèi)部控制監(jiān)管責(zé)任、工作職責(zé)與權(quán)限，逐一落實(shí)上位政策法規(guī)要求以及上級(jí)主管部門的工作任務(wù)，形成內(nèi)部控制歸口管理部門與各業(yè)務(wù)、紀(jì)檢與審計(jì)等部門合力的風(fēng)控平臺(tái)。

各級(jí)權(quán)限單位通過每年以規(guī)范流程、消除盲區(qū)、有效運(yùn)行為重點(diǎn)，對(duì)自身內(nèi)部控制體系的有效性進(jìn)行全面自評(píng)，客觀、真實(shí)、準(zhǔn)確揭示單位運(yùn)營中存在的內(nèi)部控制缺陷、風(fēng)險(xiǎn)和合規(guī)問題，形成自評(píng)報(bào)告。內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)同紀(jì)檢或?qū)徲?jì)相關(guān)處室在各級(jí)單位全面自評(píng)的基礎(chǔ)上，制定年度監(jiān)督評(píng)價(jià)方案，圍繞重點(diǎn)業(yè)務(wù)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要崗位，組織對(duì)各級(jí)權(quán)限單位內(nèi)部控制體系有效性進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)每3年覆蓋全部決策與執(zhí)行單位。

（四）事業(yè)單位內(nèi)部控制集團(tuán)化轉(zhuǎn)型存在問題及原因分析

1.組織層面內(nèi)部控制中崗位權(quán)責(zé)不夠明晰

都發(fā)中心成立之初，機(jī)關(guān)本級(jí)與各管理處尚未形成統(tǒng)一整合的合規(guī)內(nèi)部控制體系，各項(xiàng)業(yè)務(wù)歸口管理職責(zé)不夠明晰，崗位職責(zé)清單并未明確建立，工作流程表單并未統(tǒng)一使用，業(yè)務(wù)審核審批流程存在斷點(diǎn)、卡點(diǎn)等問題，嚴(yán)重影響運(yùn)行效率。

2.業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制中制度建設(shè)存在缺漏

都發(fā)中心未能根據(jù)單位實(shí)際情況統(tǒng)一制定各項(xiàng)業(yè)務(wù)管理制度，新的制度普遍存在無法有效指導(dǎo)業(yè)務(wù)人員合規(guī)履職的問題，無法全面結(jié)合都發(fā)中心實(shí)際情況落地實(shí)施。四川省都江堰灌區(qū)一體化改革前各管理處的業(yè)務(wù)管理制度無法全面覆蓋現(xiàn)行管理體系，存在制度建設(shè)空白、各管理處業(yè)務(wù)自由裁量權(quán)較大，且已有制度標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、口徑不一致導(dǎo)致業(yè)務(wù)管控風(fēng)險(xiǎn)較大。

3.信息層面內(nèi)部控制中數(shù)據(jù)監(jiān)管未能集束

都發(fā)中心尚未形成一套連通各管理處原有內(nèi)部控制信息系統(tǒng)的綜合信息平臺(tái)，制度層面缺少指導(dǎo)各管理處搭建統(tǒng)一內(nèi)控平臺(tái)的明確要求，流程層面缺少串聯(lián)各管理處以及上下級(jí)單位間的審批數(shù)據(jù)傳遞路徑，標(biāo)準(zhǔn)層面缺少設(shè)置權(quán)責(zé)明晰、相互制衡的電子審核崗位，業(yè)務(wù)表單層面缺少設(shè)置各項(xiàng)業(yè)務(wù)申請(qǐng)審核的信息載體，信息化層面缺少內(nèi)部控制獨(dú)立運(yùn)行避免人為影響的信息系統(tǒng)，智能化層面缺少提高系統(tǒng)運(yùn)行效率的新興技術(shù)手段，以至于都發(fā)中心項(xiàng)目、資金的運(yùn)行與監(jiān)管等環(huán)節(jié)存在人為操縱風(fēng)險(xiǎn)。

四、案例單位內(nèi)部控制集團(tuán)化轉(zhuǎn)型的具體實(shí)現(xiàn)路徑

（一）權(quán)責(zé)法定分級(jí)審核，防范單位合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)

1.戰(zhàn)略合規(guī)導(dǎo)向，決策引領(lǐng)為先

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)需建立科學(xué)合理的組織架構(gòu)（如圖1），即單位組織層面的內(nèi)部控制建設(shè)。黨的二十大報(bào)告指出，要堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，全面落實(shí)重大決策程序制度。因此，單位內(nèi)部控制應(yīng)明確對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)制設(shè)置以及權(quán)力運(yùn)行內(nèi)容，結(jié)合都發(fā)中心中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略，明確“三重一大”事項(xiàng)上會(huì)標(biāo)準(zhǔn)與議程。全面梳理內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)和合規(guī)管理相關(guān)制度，及時(shí)將法律法規(guī)等外部監(jiān)管要求轉(zhuǎn)化為都發(fā)中心內(nèi)部管理制度，防范化解合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)格遵循單位發(fā)展目標(biāo)與黨的決策領(lǐng)導(dǎo)地位。

2.權(quán)責(zé)界限明晰，人財(cái)物權(quán)歸集

整合配置都發(fā)中心各項(xiàng)資源，突出各業(yè)務(wù)事項(xiàng)決策的專業(yè)性、合規(guī)性、統(tǒng)一性。賦予各管理處主要責(zé)任人參與都發(fā)中心在發(fā)展戰(zhàn)略的制定、預(yù)決算報(bào)告的審定、崗位人員的任免與考核等方面集體會(huì)議的表決權(quán)，同時(shí)明確要求其嚴(yán)格履行都發(fā)中心決策并監(jiān)督?jīng)Q策執(zhí)行效果等責(zé)任義務(wù)，及時(shí)匯總上報(bào)業(yè)務(wù)事項(xiàng)執(zhí)行數(shù)據(jù)并進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，層層把關(guān)業(yè)務(wù)執(zhí)行方向，避免違背政策法規(guī)，充分協(xié)同發(fā)揮人力資源效果與專業(yè)技術(shù)力量。在中央政策、國家法律、行業(yè)法規(guī)的頂層要求下，都發(fā)中心作為上位政策法規(guī)執(zhí)行的主體之一，應(yīng)當(dāng)要求其各組成部分嚴(yán)格履行法定執(zhí)責(zé)。首先，最高權(quán)限決策單位要負(fù)責(zé)把控政治及戰(zhàn)略方向的正確，確?！叭匾淮蟆笔马?xiàng)的合規(guī)審定；其次，一級(jí)權(quán)限決策單位要負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行管理制度以確保政策落實(shí)方向正確并規(guī)范執(zhí)行過程，體現(xiàn)統(tǒng)一配置資源的內(nèi)在邏輯；最后，二級(jí)權(quán)限執(zhí)行單位在遵守上位政策法規(guī)的基礎(chǔ)上，作為都發(fā)中心內(nèi)部制度要求傳導(dǎo)的第二類主體，要受財(cái)政政策、所在行業(yè)的法律法規(guī)以及單位內(nèi)部制度約束，體現(xiàn)出單位內(nèi)部管理制度對(duì)公共資源的引導(dǎo)和監(jiān)督作用。在政策及制度要求傳遞過程中，各級(jí)權(quán)限單位有必要構(gòu)建科學(xué)的內(nèi)部控制來保障政策及制度運(yùn)行機(jī)制有效。

3.審批權(quán)限設(shè)置，業(yè)務(wù)管理分級(jí)

依據(jù)對(duì)四川省都江堰灌區(qū)一體化改革前1—3年所涉業(yè)務(wù)事項(xiàng)的決算數(shù)據(jù)與發(fā)生頻率進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，合理設(shè)置各級(jí)單位負(fù)責(zé)人的審批權(quán)限。例如，在分析業(yè)財(cái)數(shù)據(jù)過程中，根據(jù)業(yè)務(wù)事項(xiàng)發(fā)生頻率，將業(yè)務(wù)事項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)程度劃分為數(shù)個(gè)等級(jí)，發(fā)生頻率由高到低對(duì)應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)由低到高，將各風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)中業(yè)務(wù)事項(xiàng)單次最大資金使用額度設(shè)置為都發(fā)中心相應(yīng)等級(jí)決策人員（機(jī)構(gòu)）的審定（審議）權(quán)限上限。需要注意的是，該權(quán)限的設(shè)置僅為通用業(yè)務(wù)事項(xiàng)審批的示例，其他涉及“三重一大”業(yè)務(wù)事項(xiàng)需單獨(dú)進(jìn)行審核審批權(quán)限的設(shè)置。

（二）項(xiàng)目管理績(jī)效評(píng)估，防范戰(zhàn)略規(guī)劃風(fēng)險(xiǎn)

1.實(shí)行項(xiàng)目管理，支持決策規(guī)劃

單位實(shí)行項(xiàng)目制管理方式有利于財(cái)政資金的監(jiān)督管理，加強(qiáng)預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。財(cái)政部從2015年起陸續(xù)出臺(tái)關(guān)于項(xiàng)目庫建設(shè)與項(xiàng)目支出預(yù)算管理的規(guī)定，要求單位各部門“做實(shí)項(xiàng)目庫，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理；結(jié)合預(yù)算配置，實(shí)現(xiàn)差異化管理”。都發(fā)中心依托現(xiàn)行職能部門設(shè)置情況，協(xié)同整合各業(yè)務(wù)部門資源和技術(shù)力量（如圖2），同時(shí)，為便于對(duì)都發(fā)中心預(yù)算收支資金的管理，歸集各類項(xiàng)目統(tǒng)一進(jìn)入項(xiàng)目庫，著重加強(qiáng)各部門負(fù)責(zé)人以及各專業(yè)委員會(huì)的專業(yè)技術(shù)集中化，謹(jǐn)慎評(píng)審待入庫項(xiàng)目的必要性與可行性，防范化解戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)。

2.項(xiàng)目層層制定，嚴(yán)格入庫標(biāo)準(zhǔn)

由都發(fā)中心機(jī)關(guān)本級(jí)一級(jí)權(quán)限決策單位初步分解最高權(quán)限決策單位制定的各業(yè)務(wù)長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)生成一級(jí)規(guī)劃項(xiàng)目，各類型項(xiàng)目由相應(yīng)業(yè)務(wù)歸口管理部門進(jìn)行日常立項(xiàng)審核、執(zhí)行監(jiān)督以及績(jī)效評(píng)價(jià)，統(tǒng)籌落實(shí)長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)。都發(fā)中心二級(jí)權(quán)限執(zhí)行單位結(jié)合自身及其直屬各管理站的實(shí)際運(yùn)行情況，在一級(jí)規(guī)劃項(xiàng)目下生成二級(jí)（管理處）、三級(jí)（管理站）計(jì)劃項(xiàng)目，二級(jí)及以下層級(jí)項(xiàng)目需明確對(duì)應(yīng)到都發(fā)中心二級(jí)權(quán)限執(zhí)行單位以及所屬執(zhí)行單位的中、短期業(yè)務(wù)事項(xiàng)，并逐項(xiàng)歸屬到上一級(jí)項(xiàng)目庫中（如圖2）。

3.規(guī)范績(jī)效指標(biāo)，防范業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目立項(xiàng)申請(qǐng)崗位需提交與項(xiàng)目信息相匹配的績(jī)效指標(biāo)，包括但不限于一級(jí)指標(biāo)：項(xiàng)目決策類、投入與管理類、產(chǎn)出類、效益類、滿意度類指標(biāo)；二級(jí)指標(biāo)：項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目目標(biāo)、投入管理、業(yè)務(wù)管理、財(cái)務(wù)管理、實(shí)施管理、數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、時(shí)效指標(biāo)、成本指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)、社會(huì)效益指標(biāo)、生態(tài)效益指標(biāo)、可持續(xù)影響指標(biāo)、滿意度指標(biāo)等。項(xiàng)目結(jié)束后，各業(yè)務(wù)歸口管理部門通過客觀、準(zhǔn)確地考察與每一項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的績(jī)效考核指標(biāo)是否達(dá)成，對(duì)各業(yè)務(wù)執(zhí)行單位以及相關(guān)崗位人員的業(yè)務(wù)完成質(zhì)量和進(jìn)度進(jìn)行績(jī)效考核，結(jié)合相關(guān)人員的操作合規(guī)性考核評(píng)價(jià)結(jié)果，生成“業(yè)務(wù)完成度”評(píng)價(jià)指數(shù)，以此作為季度、中期以及年終考核的重要憑據(jù)之一，最終達(dá)到穩(wěn)定戰(zhàn)略目標(biāo)績(jī)效波動(dòng)的目的。

（三）預(yù)算資金集中審批，防范財(cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)

1.建立共享中心，調(diào)度財(cái)務(wù)資源

將預(yù)算、資金收支業(yè)務(wù)的審批權(quán)集中于財(cái)務(wù)共享中心（如圖3），授予財(cái)務(wù)與資產(chǎn)管理處權(quán)限內(nèi)預(yù)決算、資金支出業(yè)務(wù)的最終審批權(quán)，授予除財(cái)務(wù)與資產(chǎn)管理處外其他一級(jí)權(quán)限決策單位以預(yù)決算、資金支出業(yè)務(wù)的審核權(quán)，授予所有二級(jí)權(quán)限執(zhí)行單位及其下級(jí)執(zhí)行單位以預(yù)決算、資金收支業(yè)務(wù)的審核權(quán)。依照《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)資金內(nèi)部控制管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》文件精神，都發(fā)中心應(yīng)當(dāng)為財(cái)務(wù)共享中心設(shè)置預(yù)算、資金收支業(yè)務(wù)監(jiān)管工作原則和任務(wù)、職責(zé)權(quán)限和控制程序，細(xì)化關(guān)鍵環(huán)節(jié)的控制觸發(fā)條件和控制標(biāo)準(zhǔn)、缺陷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)③。整合都發(fā)中心經(jīng)濟(jì)核算功能，根據(jù)開展業(yè)務(wù)活動(dòng)及其他活動(dòng)的實(shí)際需要，集中實(shí)行成本核算。統(tǒng)籌管理非財(cái)政撥款結(jié)余，盤活存量，統(tǒng)籌安排、合理使用，并智能生成財(cái)務(wù)報(bào)告以及決算報(bào)告，極大避免人力資源的錯(cuò)配使用，有效提高報(bào)告生成速度與質(zhì)量[ 6 ]，防范化解人為因素導(dǎo)致的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2.協(xié)同項(xiàng)目管理，強(qiáng)化預(yù)算匹配

依托項(xiàng)目庫內(nèi)各層級(jí)項(xiàng)目規(guī)劃、計(jì)劃，層層分解都發(fā)中心年度預(yù)算資金，按照規(guī)劃類別、預(yù)算單位、單位層級(jí)、業(yè)務(wù)類別將相應(yīng)預(yù)算逐一匹配至項(xiàng)目庫各類項(xiàng)目中，做到“無規(guī)劃不預(yù)算、無預(yù)算不支出”，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，提高資金使用效益，確保每一分錢發(fā)揮最大效果。

3.加強(qiáng)資金監(jiān)管，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

財(cái)務(wù)共享中心通過對(duì)都發(fā)中心的預(yù)算、收支、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、國有資產(chǎn)、負(fù)債等進(jìn)行集中管理，實(shí)現(xiàn)事前預(yù)算監(jiān)督、事中執(zhí)行監(jiān)督、事后決算監(jiān)督相結(jié)合，日常監(jiān)督與專項(xiàng)監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督模式，有效避免各級(jí)權(quán)限單位業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)人員發(fā)生違法違規(guī)行為。利用財(cái)務(wù)共享中心信息平臺(tái)實(shí)時(shí)監(jiān)控都發(fā)中心內(nèi)各級(jí)權(quán)限單位間的資金申請(qǐng)及使用情況，收束資金最終審批權(quán)限，智能識(shí)別財(cái)務(wù)共享中心內(nèi)部財(cái)務(wù)人員的操作行為，定期生成重大資金流轉(zhuǎn)記錄報(bào)告以及多筆定向資金使用異動(dòng)情況報(bào)告等，協(xié)同都發(fā)中心內(nèi)部審計(jì)部門對(duì)預(yù)算資金風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)失控、重要崗位權(quán)力制衡缺失、大額資金撥付異常等風(fēng)險(xiǎn)第一時(shí)間啟動(dòng)緊急應(yīng)對(duì)控制措施。加強(qiáng)大額資金支付監(jiān)管，通過系統(tǒng)授權(quán)，杜絕各級(jí)審批人員越權(quán)操作的可能性，并依托信息平臺(tái)輔助識(shí)別潛在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，糾正違規(guī)問題，消除預(yù)算資金風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（四）業(yè)財(cái)融合平臺(tái)保障，防范流程表單風(fēng)險(xiǎn)

1.管理制度化，健全內(nèi)部規(guī)制

內(nèi)部控制旨在降低都發(fā)中心集團(tuán)化管控中“治理層”與“管理層”之間委托代理關(guān)系的履約風(fēng)險(xiǎn)，還包括實(shí)現(xiàn)公共受托責(zé)任的不確定性，避免出現(xiàn)有關(guān)人員由于過度偏重微觀價(jià)值導(dǎo)致未與都發(fā)中心長(zhǎng)期利益保持一致的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。因此，通過以上位法律法規(guī)解構(gòu)落地的法治化為引領(lǐng)，將具體法條結(jié)合都發(fā)中心管理實(shí)際，轉(zhuǎn)化為各業(yè)務(wù)內(nèi)部控制制度，通過制度條文體現(xiàn)計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制四個(gè)環(huán)節(jié)中的分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)、定期輪崗，實(shí)現(xiàn)“以制度為章程，以績(jī)效為目標(biāo)，以監(jiān)督為手段”的治理理念。具體來說，都發(fā)中心各業(yè)務(wù)管理內(nèi)部控制制度可在四川省都江堰灌區(qū)一體化改革前各項(xiàng)業(yè)務(wù)管理制度建設(shè)情況分析結(jié)果的基礎(chǔ)上進(jìn)行修訂完善，對(duì)標(biāo)上位政策法規(guī)具體條款，彌補(bǔ)制度漏洞，若存在缺失的制度則補(bǔ)充定立。

2.制度流程化，完善業(yè)務(wù)程序

在制定完善、合規(guī)的內(nèi)部控制制度基礎(chǔ)上，需進(jìn)一步通過管理組織設(shè)立、內(nèi)部審計(jì)稽核和信息平臺(tái)整合的方式強(qiáng)化工作流程執(zhí)行來保障制度實(shí)施效果。將制度文本所強(qiáng)調(diào)的目標(biāo)、原則、職責(zé)、內(nèi)容等規(guī)定事項(xiàng)，通過明確具體崗位、權(quán)責(zé)、流程的方式進(jìn)行梳理，落實(shí)制度要求。具體來說，都發(fā)中心各業(yè)務(wù)管理內(nèi)部控制制度流程化工作需要明確各項(xiàng)業(yè)務(wù)在各級(jí)權(quán)限單位傳遞的業(yè)務(wù)事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)、涉及審核的歸口管理部門以及相應(yīng)的審核崗位等。分別從立項(xiàng)、執(zhí)行、結(jié)項(xiàng)等方面對(duì)各項(xiàng)業(yè)務(wù)的流程進(jìn)行設(shè)置，有效實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目管理中心以及財(cái)務(wù)共享中心對(duì)事權(quán)、財(cái)權(quán)的集中管控職能，從流程設(shè)置上避免了不同層級(jí)或部門審核順序錯(cuò)位的流程風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，通過繪制矩陣的形式，明確體現(xiàn)各業(yè)務(wù)事項(xiàng)在經(jīng)辦執(zhí)行過程中，相關(guān)負(fù)責(zé)人的審核審批權(quán)限以及按照涉及的預(yù)算金額大小判斷是否需要單位負(fù)責(zé)人審定，甚至上會(huì)審議討論。

3.流程標(biāo)準(zhǔn)化，匹配履職責(zé)任

為避免通過制度文本進(jìn)行業(yè)務(wù)管理流程化的展示后仍然存在表述不明或理解差異的可能性，都發(fā)中心需借助專業(yè)人員的力量通過標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化、體系化的技術(shù)手段，根據(jù)各項(xiàng)業(yè)務(wù)審核審批流程，繪制標(biāo)準(zhǔn)的流程圖，直觀體現(xiàn)業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)的全要素、全過程，便于業(yè)務(wù)人員合規(guī)履職，并通過節(jié)點(diǎn)說明描述各個(gè)節(jié)點(diǎn)所需進(jìn)行的操作行為，減少理解偏差的可能性。

4.標(biāo)準(zhǔn)表單化，實(shí)現(xiàn)管控留痕

業(yè)務(wù)審批表單作為業(yè)務(wù)執(zhí)行過程的唯一載體，都發(fā)中心內(nèi)部控制集團(tuán)化運(yùn)行時(shí)需全面記錄機(jī)關(guān)和各管理處各類業(yè)務(wù)事項(xiàng)的主要信息、計(jì)劃所需預(yù)算資金額度、業(yè)務(wù)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、在審核過程中需要同時(shí)流轉(zhuǎn)的佐證材料清單，以及從提交申請(qǐng)、經(jīng)辦部門審核、業(yè)務(wù)部門（項(xiàng)目管理中心）審核、財(cái)務(wù)部門（財(cái)務(wù)共享中心）審核、都發(fā)中心負(fù)責(zé)人審批等全部審核及審批意見，并與佐證材料清單中的所有材料共同作為業(yè)務(wù)憑證進(jìn)行歸檔保存。

5.表單信息化，降低人為干擾

都發(fā)中心領(lǐng)導(dǎo)班子通過深度參與內(nèi)部控制信息化建設(shè)頂層設(shè)計(jì)，完善項(xiàng)目管理中心與財(cái)務(wù)共享中心在內(nèi)部控制信息系統(tǒng)中的功能定位和審核權(quán)限，落實(shí)對(duì)項(xiàng)目合規(guī)以及資金風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督預(yù)警職責(zé)。內(nèi)部控制集團(tuán)化轉(zhuǎn)型后，有效發(fā)揮各業(yè)務(wù)審批表單在信息系統(tǒng)的支撐下對(duì)都發(fā)中心機(jī)關(guān)本級(jí)和各直屬單位的事權(quán)與財(cái)權(quán)的全過程監(jiān)督作用。具體來說，表單的信息化是業(yè)務(wù)事項(xiàng)以及各項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況的直觀體現(xiàn)方式[ 7 ]。項(xiàng)目管理中心對(duì)都發(fā)中心所有項(xiàng)目的立項(xiàng)、執(zhí)行、結(jié)項(xiàng)、評(píng)價(jià)、監(jiān)督相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行歸口管理，財(cái)務(wù)共享中心則對(duì)都發(fā)中心各項(xiàng)目所配置的預(yù)算金額使用情況進(jìn)行歸口管理，而內(nèi)部控制信息系統(tǒng)集成包括但不限于項(xiàng)目數(shù)據(jù)以及預(yù)算資金數(shù)據(jù)在內(nèi)的所有數(shù)據(jù)，監(jiān)控各級(jí)權(quán)限單位的業(yè)財(cái)融合執(zhí)行情況，實(shí)現(xiàn)業(yè)財(cái)融合統(tǒng)一管理。

6.信息智能化，構(gòu)建數(shù)字平臺(tái)

通過信息化和智能化技術(shù)全面實(shí)現(xiàn)都發(fā)中心內(nèi)部控制的系統(tǒng)化運(yùn)行，將強(qiáng)化六大基本業(yè)務(wù)之間的串聯(lián)關(guān)系，構(gòu)建以項(xiàng)目為主線、以績(jī)效為導(dǎo)向、以預(yù)算為手段、以資金為核心、以采購為機(jī)制、以資產(chǎn)為基礎(chǔ)、以風(fēng)控為保障的內(nèi)部控制平臺(tái)。實(shí)現(xiàn)對(duì)都發(fā)中心長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略、中期發(fā)展規(guī)劃、短期發(fā)展計(jì)劃以及年度預(yù)算執(zhí)行情況相關(guān)數(shù)據(jù)的電子化、集成化、智能化、可視化展現(xiàn)。通過構(gòu)建政策法規(guī)庫、績(jī)效指標(biāo)庫、風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)庫、違規(guī)信息庫，強(qiáng)化信息系統(tǒng)智能預(yù)警功能。結(jié)合大數(shù)據(jù)分析、人工智能等技術(shù)手段，加強(qiáng)灌區(qū)水利事業(yè)運(yùn)行動(dòng)態(tài)、各級(jí)權(quán)限單位業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)等數(shù)據(jù)變化監(jiān)測(cè)，提高對(duì)行業(yè)政策變化、監(jiān)管要求變化的預(yù)判能力。同時(shí)結(jié)合內(nèi)部控制體系監(jiān)督評(píng)價(jià)工作中發(fā)現(xiàn)的單位運(yùn)行缺陷和問題，綜合評(píng)估都發(fā)中心內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)水平，有針對(duì)性地制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方案，并根據(jù)原有風(fēng)險(xiǎn)的變化情況及應(yīng)對(duì)方案的執(zhí)行效果，有效做好各級(jí)權(quán)限單位間風(fēng)險(xiǎn)隔離，防止風(fēng)險(xiǎn)由“點(diǎn)”擴(kuò)“面”，避免發(fā)生系統(tǒng)性、顛覆性重大經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)以及資源錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)，輔助相關(guān)決策人員進(jìn)行項(xiàng)目、資金等事項(xiàng)申請(qǐng)的審核審批。

五、研究結(jié)論

面對(duì)國際經(jīng)濟(jì)衰退、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩的嚴(yán)峻態(tài)勢(shì)，花錢必問效、無效必問責(zé)的績(jī)效評(píng)估機(jī)制將極大提升財(cái)政資金的使用效率與效果。同時(shí)，事業(yè)單位等以財(cái)政資金作為主要運(yùn)行資金來源的主體，保證資金的使用合規(guī)與高效是基本要求。在國有經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)的現(xiàn)實(shí)背景下，各種新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式不斷涌現(xiàn)，對(duì)事業(yè)單位有效防范風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行主要手段的內(nèi)部控制提出了新的挑戰(zhàn)。相比之下，現(xiàn)行的單位內(nèi)部控制規(guī)范對(duì)層級(jí)眾多、分布較廣、業(yè)務(wù)多樣的事業(yè)單位主體事權(quán)財(cái)權(quán)有效分離、業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)有機(jī)融合的內(nèi)部控制支撐不足，對(duì)大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新一代信息技術(shù)環(huán)境下的內(nèi)部控制措施強(qiáng)化不及時(shí)，內(nèi)部控制規(guī)范服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力亟待增強(qiáng)。這就要求各層級(jí)事業(yè)單位持續(xù)健全完善內(nèi)部控制體系，一方面，完善事業(yè)單位內(nèi)部控制措施，建立以符合各級(jí)事業(yè)單位個(gè)性化需求且與新技術(shù)、新業(yè)務(wù)相關(guān)的內(nèi)部控制體系；另一方面，加強(qiáng)事業(yè)單位機(jī)關(guān)本級(jí)對(duì)各直屬單位運(yùn)行的戰(zhàn)略與合規(guī)把控，加強(qiáng)對(duì)單位預(yù)算、績(jī)效以及財(cái)務(wù)的一體化監(jiān)管，更好地發(fā)揮內(nèi)部控制在推進(jìn)事業(yè)單位集團(tuán)化轉(zhuǎn)型、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中的重要支撐作用。

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