事業(yè)單位內(nèi)部控制問(wèn)題及策略

倪麗

（上海市浦東公證處，上海 200127）

一方面，由于事業(yè)單位是為社會(huì)提供公益服務(wù)和公共產(chǎn)品的機(jī)構(gòu)，國(guó)家對(duì)其服務(wù)質(zhì)量和管理能力提出了很高的要求。另一方面，由于全球經(jīng)濟(jì)不景氣等原因，各地財(cái)政將在當(dāng)前及未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)處于緊平衡狀態(tài)，各事業(yè)單位需要落實(shí)中央過(guò)“緊日子”的要求。在高要求和過(guò)“緊日子”的雙重壓力下，事業(yè)單位內(nèi)部控制將起著重要的作用。通過(guò)規(guī)范內(nèi)部控制，可以使事業(yè)單位防范和管控經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中存在的風(fēng)險(xiǎn)，提升內(nèi)部管理水平，更好地履行服務(wù)社會(huì)的職能；通過(guò)定期向社會(huì)公開(kāi)內(nèi)控監(jiān)督，可加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，提高事業(yè)單位的公信力，樹(shù)立良好形象；也有利于政府及時(shí)準(zhǔn)確地掌握各單位管理狀況，提高國(guó)家整體治理能力。但目前，事業(yè)單位內(nèi)部控制并沒(méi)有完全發(fā)揮出其應(yīng)有的作用，為此，本文將深入研究目前事業(yè)單位內(nèi)部控制普遍存在的問(wèn)題，并探討解決對(duì)策。

一、事業(yè)單位內(nèi)部控制的內(nèi)涵及要素

事業(yè)單位內(nèi)部控制，是指事業(yè)單位借助一系列手段，比如制定規(guī)章制度、實(shí)時(shí)控制措施，執(zhí)行流程，來(lái)實(shí)現(xiàn)控制的目標(biāo)，有效地規(guī)避單位涉及經(jīng)濟(jì)相關(guān)的活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，使單位各項(xiàng)財(cái)務(wù)管理合法合規(guī)、資產(chǎn)利用率增高、領(lǐng)導(dǎo)廉政風(fēng)險(xiǎn)降低，提高事業(yè)單位服務(wù)的屬性，進(jìn)而提升內(nèi)部管理水平。

2012年11月，財(cái)政部頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，從單位管理層級(jí)出發(fā)，將事業(yè)單位內(nèi)部控制的主要內(nèi)容歸納為四個(gè)要素，即風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和控制方法、單位層面內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制、評(píng)價(jià)與監(jiān)督，其中，業(yè)務(wù)層面又分為五部分，預(yù)算業(yè)務(wù)，收支業(yè)務(wù)，政府采購(gòu)業(yè)務(wù)，資產(chǎn)業(yè)務(wù)，建設(shè)項(xiàng)目業(yè)務(wù)和合同業(yè)務(wù)。下面也會(huì)從這五部分著手分析事業(yè)單位內(nèi)控的主要問(wèn)題。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

（一）管理層不夠重視，工作人員內(nèi)控意識(shí)薄弱

首先，一些事業(yè)單位管理層對(duì)內(nèi)控不重視。近年來(lái)，財(cái)政部布置內(nèi)控報(bào)告，通過(guò)財(cái)務(wù)人員來(lái)通知各項(xiàng)工作，再由財(cái)務(wù)部組織完成。造成部分單位負(fù)責(zé)人將單位內(nèi)部控制與會(huì)計(jì)內(nèi)控相混淆，認(rèn)為內(nèi)控僅僅是財(cái)務(wù)的工作。其次，部分事業(yè)單位工作人員內(nèi)控意識(shí)薄弱。由于大部分事業(yè)單位的崗位編制數(shù)量需經(jīng)編辦核批，數(shù)量有限，導(dǎo)致工作人員也較少，很多事業(yè)單位并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的內(nèi)控部門(mén)，都是由財(cái)務(wù)部門(mén)來(lái)兼任的，存在一崗多職的情況。由于單位對(duì)內(nèi)部控制的不重視不關(guān)注，間接造成其他職能部門(mén)的工作人員認(rèn)為內(nèi)控工作與自己無(wú)關(guān)，認(rèn)為實(shí)施內(nèi)控只會(huì)增加自己的工作量。此外，事業(yè)單位工作人員基本都是資歷年紀(jì)比較大的，長(zhǎng)期從事一個(gè)工作崗位，工作自己有一套方式方法以及流程。當(dāng)內(nèi)控需要改變?cè)鹊墓ぷ髁鞒蹋淖儸F(xiàn)在的工作流程時(shí)，第一感覺(jué)都認(rèn)為只會(huì)增加工作量，不愿意接受流程再造，配合度較低，導(dǎo)致現(xiàn)在內(nèi)控工作流于形式，無(wú)法真正實(shí)施。

（二）內(nèi)部控制制度不完善，未覆蓋全單位

內(nèi)部控制作用的發(fā)揮與內(nèi)部控制制度息息相關(guān)，一套完善的內(nèi)部控制制度對(duì)內(nèi)部控制工作的開(kāi)展具有極大的推動(dòng)作用。但在實(shí)際過(guò)程中，有些事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度一成不變，有的甚至還沿用十幾年前的制度，與當(dāng)前的政策和環(huán)境都不相符。比如，2019年行政事業(yè)單位開(kāi)始實(shí)行新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，按照新準(zhǔn)則固定資產(chǎn)需要計(jì)提折舊，但目前部分事業(yè)單位相關(guān)制度仍沒(méi)有改變，導(dǎo)致單位會(huì)計(jì)信息可靠性受到影響。

（三）工作人員專(zhuān)業(yè)素質(zhì)不高

內(nèi)部控制管理工作會(huì)涉及單位管理層面、業(yè)務(wù)層面，需要全體人員共同參與。目前，事業(yè)單位大部分人員專(zhuān)業(yè)能力一般，比如財(cái)務(wù)人員停留在最基礎(chǔ)的會(huì)計(jì)核算職能上，甚至有的財(cái)務(wù)人員職業(yè)道德缺失，操縱會(huì)計(jì)信息，使得管理層無(wú)法掌握單位真實(shí)情況，甚至誤導(dǎo)管理層決策。

（四）業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制不力

1．資產(chǎn)利用率低

首先，事業(yè)單位資產(chǎn)存在有人購(gòu)進(jìn)無(wú)人管理的狀態(tài)。當(dāng)資產(chǎn)使用人員離職或調(diào)崗后，不使用的資產(chǎn)存在空置狀態(tài)，新來(lái)人員又重新購(gòu)進(jìn)新資產(chǎn)，造成財(cái)政資金的浪費(fèi)。其次，固定資產(chǎn)管理存在嚴(yán)重問(wèn)題，登記、領(lǐng)用、處置、盤(pán)點(diǎn)等制度得不到落實(shí)。一是固定資產(chǎn)存在賬實(shí)不符，比如有賬無(wú)物，比如有物無(wú)賬，更有甚者十幾年前的電腦按照常識(shí)早就更新?lián)Q代不能使用，卻仍存在賬面上未報(bào)廢。二是固定資產(chǎn)領(lǐng)用時(shí)貼了固定資產(chǎn)標(biāo)簽，更換了使用人未改標(biāo)簽，導(dǎo)致登記的領(lǐng)用人與實(shí)際使用人不符。三是固定資產(chǎn)未按規(guī)定處置，處置價(jià)值和其剩余價(jià)值不符。

2．預(yù)算編制不科學(xué)、執(zhí)行不嚴(yán)格

有些事業(yè)單位的預(yù)算編制全部由財(cái)務(wù)部門(mén)完成，造成預(yù)算不準(zhǔn)確，執(zhí)行率較低。首先，財(cái)務(wù)并不太了解業(yè)務(wù)部門(mén)的情況，只能通過(guò)歷年數(shù)據(jù)加以修改，導(dǎo)致預(yù)算不夠全面。其次，業(yè)務(wù)部門(mén)對(duì)預(yù)算不夠重視，存在經(jīng)驗(yàn)主義，隨意性較強(qiáng)。存在超預(yù)算支出、隨意更改支出事項(xiàng)，年底突擊花錢(qián)，預(yù)算執(zhí)行率低。

3．收支管理未嚴(yán)格按照規(guī)定執(zhí)行

事業(yè)單位執(zhí)行的是收支兩條線管理，部分單位收取的服務(wù)費(fèi)用存在應(yīng)收賬款。首先，可能財(cái)務(wù)部門(mén)和相關(guān)處室缺乏溝通，財(cái)務(wù)并不了解收入的金額及到賬時(shí)間，造成應(yīng)收賬款未及時(shí)收回，可能會(huì)損害單位的相關(guān)利益。其次，有些事業(yè)單位支出未經(jīng)適當(dāng)?shù)膶徍恕徟?，比如三重一大中的大額資金支出，未經(jīng)單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策，無(wú)法避免錯(cuò)誤或舞弊的發(fā)生。

4．政府采購(gòu)缺乏規(guī)劃或規(guī)避監(jiān)督

首先，有些事業(yè)單位未編制采購(gòu)預(yù)算，導(dǎo)致政府采購(gòu)計(jì)劃安排較粗糙，未正確了解單位各個(gè)部門(mén)所需要的辦公用品、固定資產(chǎn)等的需求，導(dǎo)致資產(chǎn)閑置或不夠。其次，有些單位通過(guò)化整為零等方式規(guī)避政府采購(gòu)，還有規(guī)避政府采購(gòu)監(jiān)督等，這些操作可能導(dǎo)致采購(gòu)業(yè)務(wù)的違法違規(guī)。

5．建設(shè)項(xiàng)目缺乏論證、管理不到位

首先，事業(yè)單位涉及的建設(shè)項(xiàng)目不多，但項(xiàng)目金額較大。有些事業(yè)單位對(duì)項(xiàng)目不精通，不了解，也沒(méi)有專(zhuān)門(mén)做建設(shè)項(xiàng)目的人員，隨意安排辦公室空閑人員負(fù)責(zé)項(xiàng)目，盲目操作缺乏研究，可能導(dǎo)致項(xiàng)目出現(xiàn)問(wèn)題。其次，施工現(xiàn)場(chǎng)控制不當(dāng)，施工材料以次充好，缺乏監(jiān)督管理，可能導(dǎo)致豆腐渣工程。此外，建設(shè)項(xiàng)目竣工后未進(jìn)行驗(yàn)收，未移交檔案等相關(guān)手續(xù)，資產(chǎn)未結(jié)轉(zhuǎn)入賬，可能導(dǎo)致資產(chǎn)流失。

6．合同管理不規(guī)范

首先，事業(yè)單位基本由綜合辦公室來(lái)負(fù)責(zé)合同管理，沒(méi)有政策法規(guī)處。各部門(mén)簽訂好合同之后，直接交由辦公室歸檔管理，存在一些部門(mén)應(yīng)簽署合同而未簽訂，可能導(dǎo)致單位利益受損。其次，合同未經(jīng)政策法規(guī)處審查，可能存在合同文本的合法性缺陷而導(dǎo)致有損單位利益。

（五）內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制不健全

事業(yè)單位內(nèi)控監(jiān)督一般分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。首先，事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督流于形式。內(nèi)部監(jiān)督一般由單位內(nèi)審部門(mén)負(fù)責(zé)，但有的單位人員較少，沒(méi)有單獨(dú)的內(nèi)審部門(mén)，會(huì)由財(cái)務(wù)部門(mén)兼任。這樣內(nèi)控既是財(cái)務(wù)部門(mén)牽頭負(fù)責(zé)，又是財(cái)務(wù)部門(mén)監(jiān)督，不符合不相容崗位相分離原則，內(nèi)部審計(jì)缺乏獨(dú)立性，工作流于形式，導(dǎo)致審計(jì)結(jié)果的客觀性和準(zhǔn)確性下降。其次，外部監(jiān)督缺失。事業(yè)單位外部監(jiān)督有很多，如中介機(jī)構(gòu)（會(huì)計(jì)師事務(wù)所）、人民群眾監(jiān)督。中介機(jī)構(gòu)受單位委托，有時(shí)候單位未提供完整的資料致使外部監(jiān)督也不全面。外部的審計(jì)機(jī)關(guān)一般較側(cè)重單位財(cái)務(wù)的審計(jì)。此外，人民群眾監(jiān)督需要有渠道了解事業(yè)單位的情況，然而人民群眾卻缺乏知情權(quán)，導(dǎo)致外部監(jiān)督的參考性被弱化。

三、加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制的對(duì)策建議

（一）增強(qiáng)內(nèi)部控制管理意識(shí)

首先，提高事業(yè)單位管理層對(duì)內(nèi)部控制的重視程度。財(cái)政部在布置工作任務(wù)時(shí)，可讓事業(yè)單位負(fù)責(zé)人一并參會(huì)，使其意識(shí)到內(nèi)控工作是“一把手”負(fù)責(zé)的工作。單位領(lǐng)導(dǎo)需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思想，自主參與單位內(nèi)部控制的日常管理。其次，帶動(dòng)單位其他部門(mén)人員了解認(rèn)識(shí)內(nèi)控。通過(guò)宣傳、邀請(qǐng)內(nèi)控專(zhuān)家開(kāi)展培訓(xùn)、內(nèi)部小組討論等方式，提升相關(guān)人員對(duì)內(nèi)控的認(rèn)識(shí)。另外，領(lǐng)導(dǎo)可以結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和單位的發(fā)展規(guī)劃，將內(nèi)部控制的積極作用傳遞到單位各部門(mén)，讓大家進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制的好處，從而積極參與到內(nèi)部控制工作中，提高工作效率等。

（二）完善內(nèi)部控制制度體系

事業(yè)單位內(nèi)控?zé)o處不在，只要有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的地方都需要內(nèi)控管理，各單位各部門(mén)需加大力度建立健全內(nèi)部控制制度，應(yīng)時(shí)刻關(guān)注新政策，一旦新政策與現(xiàn)有內(nèi)部控制制度不符，需及時(shí)更新內(nèi)部控制制度。如2019年起，機(jī)關(guān)事業(yè)啟用新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，單位即需以新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則管理固定資產(chǎn)，更新固定資產(chǎn)管理制度。以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)對(duì)固定資產(chǎn)進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)對(duì)固定資產(chǎn)進(jìn)行預(yù)算會(huì)計(jì)核算。

（三）加強(qiáng)培訓(xùn)，提高工作人員專(zhuān)業(yè)素質(zhì)

在知識(shí)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代社會(huì)，財(cái)務(wù)人員必須時(shí)刻保持學(xué)習(xí)。每年的繼續(xù)教育中，可以選擇針對(duì)自己所欠缺的知識(shí)進(jìn)行學(xué)習(xí)。另外，單位可以制定一定的資金預(yù)算，給相關(guān)人員提供機(jī)會(huì)、平臺(tái)，進(jìn)行專(zhuān)業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)，提高相關(guān)人員的綜合素質(zhì)修養(yǎng)等。財(cái)務(wù)人員不能僅僅停留在做賬、基礎(chǔ)會(huì)計(jì)核算工作，需參與到單位管理中，將單位的內(nèi)部控制工作做得更好更全面。

（四）加大業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制力度

1．提高資產(chǎn)利用率

事業(yè)單位的資產(chǎn)是單位開(kāi)展業(yè)務(wù)的資金和物質(zhì)基礎(chǔ)。資產(chǎn)管理是內(nèi)部控制制度的重要內(nèi)容。首先，要完善各個(gè)事業(yè)單位資產(chǎn)管理制度。資產(chǎn)的申請(qǐng)需以預(yù)算為前提申請(qǐng)人即后續(xù)的資產(chǎn)使用人需管理好自己的資產(chǎn)。堅(jiān)持誰(shuí)使用的資產(chǎn)、由誰(shuí)來(lái)保管、并全權(quán)負(fù)責(zé)的原則。其次，合理配置和有效利用資產(chǎn)，避免資產(chǎn)閑置或浪費(fèi)，員工離職或調(diào)崗需將固定資產(chǎn)上繳，由固定資產(chǎn)管理員簽收，然后更換固定資產(chǎn)標(biāo)簽用于其他新進(jìn)員工等，提高資產(chǎn)使用效率。

2．提高預(yù)算執(zhí)行率

事業(yè)單位的預(yù)算工作是單位開(kāi)展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的起點(diǎn)。首先，財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)組織單位的預(yù)算編制和調(diào)整，監(jiān)督各部門(mén)的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，以及決算工作。各職能部門(mén)負(fù)責(zé)本部門(mén)的預(yù)算編制計(jì)劃并按預(yù)算計(jì)劃執(zhí)行，而非全部由財(cái)務(wù)室負(fù)責(zé)編制單位所有預(yù)算工作。其次，應(yīng)完善預(yù)算執(zhí)行機(jī)制，使預(yù)算做到有效執(zhí)行，提高預(yù)算執(zhí)行率。各部門(mén)應(yīng)定期開(kāi)會(huì)分析預(yù)算的執(zhí)行情況，對(duì)出現(xiàn)的預(yù)算執(zhí)行偏差進(jìn)行原因分析，如有問(wèn)題，應(yīng)盡快進(jìn)行集體決策，也可與財(cái)務(wù)科溝通。不能只憑個(gè)人經(jīng)驗(yàn)來(lái)做預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算，避免年底突擊花錢(qián)等現(xiàn)象。

3．規(guī)范各項(xiàng)收入支出

首先，事業(yè)單位的收入應(yīng)定期統(tǒng)計(jì)，應(yīng)收款項(xiàng)及時(shí)回收，年底未能收回的及時(shí)計(jì)提壞賬，避免存在呆賬。其次，應(yīng)完善單位支出業(yè)務(wù)各項(xiàng)規(guī)章制度，嚴(yán)格審批程序，對(duì)屬于三重一大的支出應(yīng)進(jìn)行集體決策，各項(xiàng)審核審批手續(xù)齊全。

4．政府采購(gòu)合理化

首先，單位應(yīng)編制采購(gòu)預(yù)算，由相關(guān)部門(mén)提出預(yù)算，合理安排采購(gòu)計(jì)劃。其次，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)，嚴(yán)禁拆分采購(gòu)需求來(lái)規(guī)避政府采購(gòu)等行為。

5．建設(shè)項(xiàng)目規(guī)范化

首先，建設(shè)項(xiàng)目的金額大、周期長(zhǎng)，屬于單位的重大決策，單位應(yīng)安排有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的人員負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目。再由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)項(xiàng)目的相關(guān)事項(xiàng)匯報(bào)給單位領(lǐng)導(dǎo)班子，由集體決策意見(jiàn)，避免一人單獨(dú)決策。其次，建立項(xiàng)目監(jiān)督機(jī)制，將建設(shè)項(xiàng)目的相關(guān)文件竣工決算報(bào)告等，由具備評(píng)審能力的中介機(jī)構(gòu)出具報(bào)告。此外，當(dāng)建設(shè)項(xiàng)目竣工后，單位應(yīng)當(dāng)組織竣工決算審計(jì)，按照審計(jì)好的決算價(jià)來(lái)辦理竣工決算。最后，按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行檔案，資產(chǎn)等的移交。

（五）健全內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制

事業(yè)單位需根據(jù)監(jiān)督機(jī)制現(xiàn)狀采取相關(guān)措施，建立健全監(jiān)督機(jī)制，通過(guò)應(yīng)用系統(tǒng)的、規(guī)范的方法，評(píng)價(jià)并改善單位內(nèi)控中風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，幫助單位實(shí)現(xiàn)內(nèi)控目標(biāo)。首先，內(nèi)部審計(jì)應(yīng)該避免無(wú)計(jì)劃無(wú)組織的內(nèi)部審計(jì)工作，造成人力物力的浪費(fèi)。建立完善的內(nèi)部控制審計(jì)工作機(jī)制，促進(jìn)單位形成有效的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)監(jiān)督機(jī)制。其次，建立內(nèi)部審計(jì)制度、審計(jì)表彰，為內(nèi)部審計(jì)工作的科學(xué)性、規(guī)范性提供支撐。內(nèi)部審計(jì)需建立精干、高效的內(nèi)部審計(jì)隊(duì)伍，促進(jìn)內(nèi)部審計(jì)工作的有序開(kāi)展。最后，加強(qiáng)和完善外部監(jiān)督機(jī)制。事業(yè)單位也可借助外部專(zhuān)業(yè)會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行外部監(jiān)督，單位提供有效的資料，確保外部監(jiān)督發(fā)揮應(yīng)有的作用。此外，事業(yè)單位還有加強(qiáng)人民群眾的社會(huì)監(jiān)督，如今，互聯(lián)網(wǎng)功能比較普遍，可通過(guò)建立公眾號(hào)等線上渠道，讓群眾了解單位的情況，繼而發(fā)表評(píng)論意見(jiàn)。線下，單位定期組織公益活動(dòng)，讓群眾參與進(jìn)來(lái)，實(shí)現(xiàn)人民群眾的外部監(jiān)督功能。

四、結(jié)束語(yǔ)

事業(yè)單位的內(nèi)部控制，不僅是國(guó)家加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督的要求，也是單位自身發(fā)展的必經(jīng)之路。本文通過(guò)闡述事業(yè)單位內(nèi)部控制的內(nèi)涵、要素，分析存在的問(wèn)題，提出了解決策略。在建設(shè)和完善事業(yè)單位內(nèi)部控制的過(guò)程中，要提高相關(guān)人員內(nèi)部管理水平，完善內(nèi)部控制體系，建立健全內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制，需要重視內(nèi)部控制中存在的問(wèn)題，不斷探索解決辦法。為建立健全事業(yè)單位內(nèi)部控制制度提供建議，促進(jìn)事業(yè)單位在新形勢(shì)下健康持續(xù)發(fā)展。