香港國安案件刑事管轄機(jī)制的運行邏輯、實踐困境與完善思路

孫瀟琳

（河南工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001）

一、問題的提出

近年來，香港特別行政區(qū)國家安全風(fēng)險凸顯。與香港特區(qū)有關(guān)的危害國家安全的犯罪案件（本文簡稱香港國安案件）對國家安全造成的危害，比香港本地普通刑事案件更加嚴(yán)重。刑事法律制度在維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益和香港長期繁榮穩(wěn)定等方面具有無可替代的關(guān)鍵作用，而完善的刑事管轄機(jī)制決定了刑事法律制度能否有效實施?！断愀厶貏e行政區(qū)維護(hù)國家安全法》（本文簡稱《香港國安法》）的頒布實施，結(jié)束了香港社會的動蕩局面，有力推動香港實現(xiàn)由亂到治的重大轉(zhuǎn)折[1]?！断愀蹏卜ā丰槍ο愀蹏舶讣奶厥庑?，創(chuàng)制了不同于香港本地普通刑事案件的刑事管轄機(jī)制。這種新創(chuàng)制的刑事管轄機(jī)制是以往立法實踐中未曾嘗試的，在打擊有關(guān)犯罪的工作中已經(jīng)發(fā)揮了重要作用。

然而，近期黎智英聘請沒有本地全面執(zhí)業(yè)資格的英國御用大律師為其涉嫌的勾結(jié)外國或者境外勢力危害國家安全一案進(jìn)行辯護(hù)，而香港有關(guān)法院又批準(zhǔn)了他的申請。這一情況引起了社會各界的普遍關(guān)注甚至擔(dān)憂，迫使香港特區(qū)行政長官就此事提請全國人大釋法[2]。此事一出，社會上出現(xiàn)了將此案移交內(nèi)地司法機(jī)關(guān)管轄的輿論。雖然《香港國安法》中有相關(guān)法律依據(jù)，但本案是繼續(xù)由香港當(dāng)?shù)氐乃痉C(jī)關(guān)管轄，抑或由內(nèi)地司法機(jī)關(guān)管轄，并不能隨意為之。其根源在于，《香港國安法》規(guī)定的刑事管轄機(jī)制仍有不完善之處，如若貿(mào)然將本案交由內(nèi)地司法機(jī)關(guān)管轄，在操作層面會因缺乏具體的法律程序指引而影響《香港國安法》的全面準(zhǔn)確實施。

建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制是黨中央一貫鮮明要求。習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中強(qiáng)調(diào)：“堅持和完善‘一國兩制’制度體系，落實中央全面管治權(quán)，落實‘愛國者治港’、‘愛國者治澳’原則，落實特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制。”[3]針對近期黎智英的相關(guān)做法，國務(wù)院港澳辦明確表示將深入落實黨的二十大報告提出的“完善特別行政區(qū)司法制度和法律體系”的要求，確保香港國安法得到完整準(zhǔn)確、不折不扣的貫徹實施，確保國家安全得到有效維護(hù)[4]。2022年12月30日，十三屆全國人大常委會第三十八次會議表決通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法〉第十四條和第四十七條的解釋》。香港特區(qū)行政長官李家超表示此次釋法對進(jìn)一步完善特區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制，以及有效維護(hù)國家安全有重大意義[5]。進(jìn)一步完善香港國安案件的刑事管轄機(jī)制，是貫徹落實中央對香港特區(qū)的全面管治權(quán)，健全相關(guān)法律制度和執(zhí)行機(jī)制的重要舉措。

雖然法學(xué)界對《香港國安法》的有效實施已進(jìn)行了一些研究[6]，但涉及香港國安案件的刑事管轄問題仍需加強(qiáng)關(guān)注。關(guān)于涉港刑事管轄問題的研究，早期的成果集中在香港特區(qū)刑事管轄權(quán)①由于我國學(xué)界目前普遍對“刑事管轄權(quán)”作刑法意義上的解讀，筆者在本文的論述中也采用這一認(rèn)識，同時將刑事程序法意義上的管轄權(quán)稱為“刑事訴訟管轄權(quán)”，以便對二者進(jìn)行區(qū)分。的劃分上[7]，后來學(xué)界逐漸著眼于區(qū)際管轄權(quán)沖突[8]、區(qū)際刑事司法互助[9]等方面。但是這些研究甚少與中央對香港特區(qū)的全面管治權(quán)相聯(lián)系，也很少重點關(guān)注香港國安案件的管轄問題。隨著《香港國安法》的頒布實施，有學(xué)者對駐港國安公署偵查權(quán)的行使進(jìn)行過討論[10]，不過駐港國安公署的偵查權(quán)問題并不能涵蓋香港國安案件刑事管轄機(jī)制的全部內(nèi)容。總體而言，目前學(xué)界對《香港國安法》所創(chuàng)制的刑事管轄機(jī)制的研究較為薄弱，然而實踐又對該機(jī)制的有效運行提出了迫切的理論需求。鑒于此，本文將在中央對香港特區(qū)有效行使全面管治權(quán)的前提下，分析香港國安案件刑事管轄機(jī)制的運行邏輯，以及該機(jī)制在運行時面臨的實踐困境，思考完善香港國安案件刑事管轄機(jī)制的政治要求和法律要求，進(jìn)而探索完善該機(jī)制的具體路徑。

二、香港國安案件刑事管轄機(jī)制的運行邏輯

根據(jù)刑事管轄的基本原理，管轄機(jī)制是單一的。具體而言，當(dāng)某一具體刑事案件發(fā)生后，在刑事實體法維度上，該案所對應(yīng)的刑事管轄權(quán)主體是唯一確定的；在刑事程序法維度上，該案的立案、偵查、起訴和審判等活動均由同一轄區(qū)的辦案機(jī)關(guān)行使相應(yīng)刑事訴訟管轄權(quán)。在“一國兩制”方針的指引下，《香港特別行政區(qū)基本法》（本文簡稱《基本法》）第 2條規(guī)定香港特區(qū)享有獨立的司法權(quán)和終審權(quán)。據(jù)此，在《香港國安法》頒布以前，但凡屬于香港特區(qū)管轄的所有刑事案件，不論是否危害國家安全，不論嚴(yán)重程度，均適用香港當(dāng)?shù)氐男淌路?，由香港?dāng)?shù)氐乃痉C(jī)關(guān)負(fù)責(zé)立案、偵查、檢控、審判和刑罰的執(zhí)行。

上述刑事管轄機(jī)制雖然遵循了慣常的刑事管轄基本理論，但隨著近年來香港局勢的激烈變化，尤其是2019年發(fā)生的修例風(fēng)波，香港當(dāng)?shù)貓?zhí)法、司法機(jī)關(guān)在打擊危害國家安全犯罪問題上顯得力不從心。為了確?！耙粐鴥芍啤毕愀蹖嵺`行穩(wěn)致遠(yuǎn)，中央對香港的全面管治權(quán)有效行使，同時尊重香港特區(qū)的高度自治權(quán)，《香港國安法》針對四類危害國家安全的犯罪行為，將傳統(tǒng)刑事管轄機(jī)制加以改造，開創(chuàng)性地確立了兩種并行的管轄機(jī)制。筆者將其稱為 “特區(qū)刑事管轄機(jī)制”和“中央刑事管轄機(jī)制”。

這兩種管轄機(jī)制只適用于香港特區(qū)危害國家安全犯罪的案件，香港本地普通的刑事案件仍然適用原來的管轄機(jī)制。兩種管轄機(jī)制在管轄主體、適用條件和法律程序等方面有所區(qū)別。特區(qū)刑事管轄機(jī)制要求香港特區(qū)的執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)依照《香港國安法》和當(dāng)?shù)胤瑟毩⒐茌犖：野踩姆缸锇讣?。中央原則上不參與具體事務(wù)，必要時行使法定監(jiān)督權(quán)。中央刑事管轄機(jī)制是《香港國安法》的首創(chuàng)，在過往的全國性法律或香港本地立法中沒有出現(xiàn)過。當(dāng)香港特區(qū)的執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)基于法定事由無法或難以管轄危害國家安全的犯罪案件時，中央依法設(shè)立或授權(quán)的機(jī)關(guān)行使相關(guān)管轄權(quán)。中央刑事管轄機(jī)制運行期間，特定案件不再適用香港本地法律，而是《刑事訴訟法》等全國性法律。

兩種管轄機(jī)制呈遞進(jìn)關(guān)系，在適用上有先后之分。特區(qū)刑事管轄機(jī)制是主力，它是一種與常規(guī)的刑事管轄理論相吻合，并且可以常態(tài)化運行的機(jī)制。具體而言，當(dāng)一起危害國家安全的刑事案件發(fā)生后，優(yōu)先適用特區(qū)刑事管轄機(jī)制。香港特區(qū)對這一具體案件享有實體法上的刑事管轄權(quán)，執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)依法對該案行使刑事訴訟管轄權(quán)，并完成偵、控、審等各階段的訴訟任務(wù)。因此，并不存在實體法上不同法域之間的刑事管轄權(quán)沖突，執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)也可以井然有序地行使刑事訴訟管轄職權(quán)。此次人大釋法有利于特區(qū)刑事管轄機(jī)制的優(yōu)先適用，實現(xiàn)了《香港國安法》和特區(qū)現(xiàn)行普通法制度的銜接和兼容。香港本地的司法機(jī)關(guān)在辦理具體國安案件時，不可避免會遇到特殊情況，特區(qū)刑事管轄機(jī)制有時無法正常運轉(zhuǎn)，刑事司法程序也會就此停滯。香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全委員會（本文簡稱香港國安委）是香港特區(qū)依法設(shè)立的本地維護(hù)國家安全的機(jī)構(gòu)，居于權(quán)威性地位，也是特區(qū)刑事管轄機(jī)制中不可或缺的重要主體之一。此次人大釋法第 1條明確指出香港國安委對涉及國家安全問題作出的判斷和決定直接約束香港特區(qū)行政、立法、司法等機(jī)構(gòu)。依據(jù)這一釋法條文，香港本地司法機(jī)關(guān)可以在遵照執(zhí)行香港國安委作出的相關(guān)決定的基礎(chǔ)上，直接依法管轄具體國安案件，從而避免刑事司法程序運行中斷，保證特區(qū)刑事管轄機(jī)制正常運轉(zhuǎn)，提高訴訟效率。

然而當(dāng)涉及國家主權(quán)、安全和發(fā)展等核心利益時，特區(qū)的高度自治權(quán)必須讓渡于中央的全面管治權(quán)[11]。一旦出現(xiàn)了法定情形，就意味著特區(qū)刑事管轄機(jī)制無法正常實施。中央作為香港特區(qū)的后盾，依據(jù)法律規(guī)定行使對相關(guān)刑事案件的管轄權(quán)。實體法上的刑事管轄權(quán)主體由香港特區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)閲遥淌略V訟管轄權(quán)主體由香港的執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變?yōu)轳v港國安公署和內(nèi)地的檢察、審判機(jī)關(guān)。中央刑事管轄機(jī)制只能在特定條件下適用，一旦適用條件消失，應(yīng)及時轉(zhuǎn)換為特區(qū)刑事管轄機(jī)制。為充分彰顯中央全面管治權(quán)和特區(qū)高度自治權(quán)的統(tǒng)一，中央刑事管轄機(jī)制不宜頻繁適用，但應(yīng)做好預(yù)案。有中央刑事管轄機(jī)制作后盾，特區(qū)刑事管轄機(jī)制便能更加穩(wěn)定地運行。據(jù)此，香港國安案件刑事管轄機(jī)制中涉及的所有類型的管轄權(quán)力，它們不僅不沖突，反而填補了香港本地法律制度和執(zhí)行機(jī)制在維護(hù)國家安全方面的缺陷[12]。

三、香港國安案件刑事管轄機(jī)制的實踐困境

刑事管轄機(jī)制對保障刑事司法活動的順利進(jìn)行具有基礎(chǔ)性作用。《香港國安法》自正式頒布實施以來，與香港本地立法實現(xiàn)了良性互動。香港國安案件的刑事管轄機(jī)制因此運行較為順暢，為各司法機(jī)關(guān)名正言順地行使相關(guān)管轄權(quán)提供了法律基礎(chǔ)。然而，經(jīng)過兩年多的實踐，香港國安案件刑事管轄機(jī)制逐漸顯露出一些不足，在運行中面臨若干現(xiàn)實困境。

（一）特區(qū)刑事管轄機(jī)制的實踐困境

當(dāng)前在處理香港國安案件時普遍適用特區(qū)刑事管轄機(jī)制，這一機(jī)制能否有效實施，直接考驗著香港特區(qū)運用高度自治權(quán)維護(hù)國家安全的能力。它所面臨的困境既體現(xiàn)在實體法管轄方面，也體現(xiàn)在程序法管轄方面。

其一，適用特區(qū)刑事管轄機(jī)制的案件在定罪量刑方面需要進(jìn)一步突出維護(hù)國家安全的色彩。特區(qū)刑事管轄機(jī)制適用兩類案件：一類是《香港國安法》第 1條規(guī)定的分裂國家、顛覆國家政權(quán)、組織實施恐怖活動以及勾結(jié)外國或者境外勢力危害國家安全等四種犯罪；另一類是《公安條例》《刑事罪行條例》等香港本地法律規(guī)定的非法集結(jié)、暴動、摧毀或損壞財產(chǎn)等多種犯罪。第一類案件已由《香港國安法》明文規(guī)定，罪名清楚，量刑跨度較廣、梯度清晰，這有利于法官在具體量刑時結(jié)合案情對號入座。同時，該法所規(guī)定的刑罰還能對犯罪分子起到震懾和實質(zhì)上的懲罰作用。但與之相反，由于各種因素，香港本地的刑事法律沒有對危害國家安全的犯罪行為和普通破壞社會秩序的犯罪行為作出明確區(qū)分，以致于香港司法機(jī)關(guān)依據(jù)《公安條例》《刑事罪行條例》作出的判決經(jīng)常量刑過輕。

其二，香港特區(qū)遲遲沒有對《基本法》第23條制定本地法律，所以香港本地法律在維護(hù)國家安全方面經(jīng)常無法起到懲罰犯罪和預(yù)防犯罪的作用。例如，2016年8月黃之鋒等人分別被控煽惑他人參與非法集會、參與非法集會等罪名，但最后香港東區(qū)裁判法院只依據(jù)《公安條例》分別判處其社會服務(wù)令或緩刑。如此判決沒有起到較好的懲罰和預(yù)防作用，反而可能助長亂港分子的囂張氣焰。2019年亂港分子變本加厲地做出一系列危害國家安全的犯罪行為。2020年12月，黃之鋒等人分別被控煽惑他人明知而參與未經(jīng)批準(zhǔn)集結(jié)、組織未經(jīng)批準(zhǔn)集結(jié)、明知而參與未經(jīng)批準(zhǔn)集結(jié)等罪名，最后香港西九龍裁判法院只判其7個月至13.5個月不等的監(jiān)禁。顯然，香港本地法律在維護(hù)國家安全方面的懲罰和預(yù)防作用有限。

其三，審判階段的案件分配程序存在漏洞。法定法官原則作為管轄制度的重要原則，不僅要求某一案件要依據(jù)事前制定的程序分配至某個法院，還要求法院內(nèi)部應(yīng)當(dāng)建立一套科學(xué)合理的案件分配機(jī)制，以保證由適格的法官審理案件。就特區(qū)刑事管轄機(jī)制而言，尊重香港特區(qū)的高度自治權(quán)不等于放任自流，而是要實現(xiàn)中央全面管治權(quán)和特區(qū)高度自治權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一，因此應(yīng)當(dāng)重視案件分配程序。比如在2016年香港特別行政區(qū)訴黃之鋒及另二人案中，有法官在判決書中說：“本案三位被告均為年輕的香港學(xué)生民主運動領(lǐng)袖。三人求學(xué)期間表現(xiàn)良好。三人近年對社會問題表現(xiàn)關(guān)心，對政治滿腔熱忱及理想并付諸實行，他們對學(xué)運的熱心參與亦得到家人體諒及支持。”①資料來源：香港特別行政區(qū)訴黃之鋒及另二人[2016]HKMagC 5；ESCC 2791/2015（15 August 2016）。另有法官在庭審時說：“你們都是大學(xué)生，將來都是社會的棟梁，要用自己的有用之軀為社會作出貢獻(xiàn)?！雹谫Y料來源：香港特別行政區(qū)訴鄭家朗[2020]HKMagC 10；ESS 33915/2019（12 June 2020）。從司法中立的角度看，法官在判決書或庭審中如此措辭，無疑缺乏中立性，同時也為量刑畸輕埋下伏筆。面對一些法官違背中立性的做法，在審判管轄問題上，中央必須加強(qiáng)監(jiān)督，實現(xiàn)對案件的合理分配。這是公正審判的前提。

其四，結(jié)合法定法官原則的核心精神，外籍法官審理危害國家安全案件存在隱患。根據(jù)《基本法》第92條的規(guī)定，香港特區(qū)的法官可以根據(jù)需要從其他適用普通法的地區(qū)聘用，也就是通常所說的外籍法官制度?！断愀蹏卜ā窙]有對外籍法官的問題作出特別規(guī)定，但是結(jié)合現(xiàn)實案例和相關(guān)法律條文不排除存有隱患：在審理危害國家安全犯罪的案件時，外籍法官倘若參與其中，能否保證處理案件的公正性；能否保證其有關(guān)行為不危害國家安全；能否保證涉案證據(jù)材料中與國家秘密有關(guān)的內(nèi)容不被泄露。2021年10月至2022年3月，香港高等法院外籍法官金貝理在審理一樁販毒案時造成了嚴(yán)重的司法不公，違背了職業(yè)素養(yǎng)與道德，更損害了法律的尊嚴(yán)與權(quán)威。金貝理在引發(fā)社會眾怒后請辭，隨后離開香港[13]。這起案件雖不屬于香港國安案件的范疇，但該名外籍法官的做法已經(jīng)發(fā)出警示：要嚴(yán)防一些外籍法官假借正義之名做出充滿意識形態(tài)偏見、違背公平正義的裁判。

而在涉國家安全案件方面，這方面的隱患可能就更為突出。“在之前的黎智英保釋案中，香港國安法官曾有過偏離立法原意的裁決，后經(jīng)上訴程序而在終審法院得以糾正。此次循相同路徑而未能糾正?！盵14]如果特區(qū)刑事管轄機(jī)制被架空，香港特區(qū)也就難以依據(jù)《香港國安法》和本地刑事法律維護(hù)國家安全。為此，全國人大常委會本次釋法規(guī)定：不具有香港特別行政區(qū)全面執(zhí)業(yè)資格的海外律師是否可以擔(dān)任危害國家安全犯罪案件的辯護(hù)人或者訴訟代理人的問題，屬于香港國安法第四十七條所規(guī)定的需要認(rèn)定的問題，應(yīng)當(dāng)取得行政長官發(fā)出的證明書。如香港特別行政區(qū)法院沒有向行政長官提出并取得行政長官就該等問題發(fā)出的證明書，香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全委員會應(yīng)當(dāng)根據(jù)香港國安法第十四條的規(guī)定履行法定職責(zé)，對該等情況和問題作出相關(guān)判斷和決定。

（二）中央刑事管轄機(jī)制的實踐困境

作為一種新創(chuàng)設(shè)的刑事管轄機(jī)制，中央刑事管轄機(jī)制在《香港國安法》中繪就了清晰的輪廓，不過其中一些程序法方面的管轄問題仍有必要加以明確。

其一，駐港國安公署的刑事訴訟主體地位在我國《刑事訴訟法》中未予確認(rèn)?！断愀蹏卜ā肥状翁岢鲈O(shè)立駐港國安公署，并賦予其特定類型案件的偵查權(quán)。結(jié)合該法第56條等規(guī)定可以看出，駐港國安公署和內(nèi)地的檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)一樣具有刑事訴訟主體資格。但關(guān)聯(lián)2018年修改的《刑事訴訟法》這一上位法可以發(fā)現(xiàn)，駐港國安公署的訴訟主體地位不明確。一旦具體案件發(fā)生，駐港國安公署只能行偵查權(quán)之“實”，卻無偵查機(jī)關(guān)之“名”。那么駐港國安公署依據(jù)《香港國安法》第57條在適用《刑事訴訟法》辦案時就顯得“名不正言不順”，甚至在具體行使偵查職權(quán)時法律依據(jù)也不明確。

其二，內(nèi)地公安機(jī)關(guān)對駐港國安公署的協(xié)助程序有待建立。結(jié)合刑事訴訟地區(qū)管轄的基本理念，內(nèi)地辦案機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在轄區(qū)內(nèi)行使管轄權(quán)，在程序銜接上，即使是指定管轄，所指定的也是同級同地的偵查、檢察、審判機(jī)關(guān)。這種做法便于三機(jī)關(guān)合法合理地行使自己的刑事訴訟管轄權(quán)，提高訴訟效率。但是，駐港國安公署依據(jù)《香港國安法》行使偵查權(quán)，其轄區(qū)是香港特區(qū)。作為特例，內(nèi)地檢察機(jī)關(guān)和駐港國安公署之間可以突破上述地區(qū)管轄的慣例進(jìn)行審查批捕、退回補充偵查等訴訟行為。當(dāng)案件偵查終結(jié)需移送內(nèi)地起訴、審判時，如果涉案犯罪嫌疑人需要羈押，顯然駐港國安公署受其自身轄區(qū)的限制無法行使相關(guān)權(quán)力，而內(nèi)地看守所由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，所以為保證此類案件的刑事訴訟活動順利進(jìn)行，需要制定內(nèi)地公安機(jī)關(guān)和駐港國安公署的協(xié)助程序。關(guān)于這一點，《刑事訴訟法》和《香港國安法》均未提及。

其三，《刑事訴訟法》等相關(guān)法律在香港特區(qū)的適用有待明確。結(jié)合《香港國安法》第57條第1款規(guī)定，中央刑事管轄機(jī)制啟動后，有關(guān)機(jī)關(guān)依法對相關(guān)刑事案件進(jìn)行立案偵查、起訴、審判等工作時，訴訟程序事宜適用《刑事訴訟法》等相關(guān)法律。通過對法條進(jìn)行文義解釋，《刑事訴訟法》能夠作為全國性法律在香港特區(qū)實施，但其中“等相關(guān)法律”的表述值得推敲。一方面，按照內(nèi)地刑事司法實踐，如遇涉外程序，需依照2018年制定的《國際刑事司法協(xié)助法》行事。那么《國際刑事司法協(xié)助法》這部全國性法律能否在中央刑事管轄機(jī)制運行期間適用于香港特區(qū)？這一點有待明確。另一方面，“等相關(guān)法律”中的“法律”二字是作廣義理解還是狹義理解？如果進(jìn)行狹義解讀，駐港國安公署在香港特區(qū)行使偵查權(quán)時將極大受限。若籠統(tǒng)作廣義解讀，各個位階的法律文件、刑事訴訟制度改革過程中發(fā)布的眾多規(guī)范性司法文件，如何在具體國安案件中適用，仍需穩(wěn)妥把握。

四、完善香港國安案件刑事管轄機(jī)制的雙重要求

法律有獨立存在的意義，但不能否認(rèn)法律（尤其刑事法）為政治服務(wù)的天然功能。從這一角度看，法與政治具有統(tǒng)一性，二者不是截然分開，而是緊密聯(lián)系的[15]。因此，完善香港國安案件刑事管轄機(jī)制應(yīng)當(dāng)符合維護(hù)國家安全的政治要求，用專業(yè)的法律規(guī)則來正確表達(dá)政治意志。

（一）完善香港國安案件刑事管轄機(jī)制的政治要求

其一，堅持“一國兩制”方針。“一國兩制”并非權(quán)宜之計，它為香港的發(fā)展提供了良好的政治、法律和管治環(huán)境。這是一項長期不變的國策[16]。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“中央貫徹‘一國兩制’方針堅持兩點，一是堅定不移，確保不會變、不動搖；二是全面準(zhǔn)確，確保不走樣、不變形?！盵17]在完善香港國安案件刑事管轄機(jī)制時，同樣必須堅持這一要求。

其二，以維護(hù)國家安全、統(tǒng)一為出發(fā)點。亂港分子黎智英聘請沒有本地全面執(zhí)業(yè)資格的英國律師為其辯護(hù)，正是利用《香港國安法》的程序漏洞，試圖影響特區(qū)刑事管轄機(jī)制的正常運行，從而對案件的依法公正審理和《香港國安法》的準(zhǔn)確實施構(gòu)成嚴(yán)重挑戰(zhàn)。在完善香港國安案件刑事管轄機(jī)制時，應(yīng)盡可能避免使國家利益受損的任何潛在機(jī)制性隱患。

其三，落實中央對香港特區(qū)的全面管治權(quán)。結(jié)合《基本法》第12條的規(guī)定，香港特別行政區(qū)作為中國的一個地方行政區(qū)域，直轄于中央人民政府。我國是單一制國家，中央管治地方的權(quán)威性不容置疑。全面管治權(quán)基于主權(quán)而產(chǎn)生，基于主權(quán)而行使[18]，全面管治權(quán)是中央依主權(quán)而對特別行政區(qū)居民和事務(wù)，直接或間接行使的管轄、統(tǒng)治、治理的權(quán)力[19]。中央對有關(guān)國家安全事務(wù)負(fù)有根本責(zé)任。在完善香港國安案件刑事管轄機(jī)制時，應(yīng)體現(xiàn)出中央對香港特區(qū)行使全面管治權(quán)這一要求。

其四，不得損害香港特區(qū)的高度自治權(quán)。在“一國兩制”下，香港實行高度自治，享有獨立的司法權(quán)和終審權(quán)。在刑事訴訟管轄方面，香港特區(qū)在管轄危害國家安全案件時，其適用的各項刑事訴訟事宜，除了要依據(jù)《香港國安法》，還要遵照本地法律。進(jìn)言之，根據(jù)香港特區(qū)的刑事司法制度，相關(guān)危害國家安全的案件仍然會依照《刑事訴訟程序條例》等本地法律，由裁判法院、區(qū)域法院、高等法院的原訟法庭和上訴法庭，以及終審法院管轄。中央通過法律明示的做法保證了香港特區(qū)在政治層面的高度自治權(quán)。完善香港國安案件刑事管轄機(jī)制，并不損害香港特區(qū)的高度自治權(quán)。全國人大常委會本次釋法，有利于厘清有關(guān)法律規(guī)定的含義和適用法律的依據(jù)，及時妥善解決香港國安法實施中遇到的重大爭議問題；對香港居民依法正確行使選擇律師的權(quán)利，對香港特別行政區(qū)依法正確行使獨立的司法權(quán)和終審權(quán)，也將帶來正面的、積極的效果，不存在損害香港特別行政區(qū)高度自治權(quán)問題。

（二）完善香港國安案件刑事管轄機(jī)制的法律要求

其一，完善香港國安案件的刑事管轄機(jī)制要符合刑事法（尤其是刑事管轄）的基本原理。本次人大釋法第2條和第3條對《香港國安法》第47條規(guī)定的行政長官證明書機(jī)制作出了更加明確的指引。行政長官有權(quán)針對香港特區(qū)法院在審理國安案件中遇到的認(rèn)定有關(guān)行為是否涉及國家安全或者有關(guān)證據(jù)材料是否涉及國家秘密的問題發(fā)出證明書，且該證明書對法院具有約束力。由此可見，行政長官依法發(fā)出的證明書僅涉及國家安全或國家秘密的認(rèn)定問題，不干涉案件的具體審理。進(jìn)言之，此次人大釋法仍然遵守了刑事法的相關(guān)理論原則，沒有觸及香港法院的司法程序，無損香港法院受《基本法》保障的獨立審判權(quán)和終審權(quán)[20]?！断愀蹏卜ā返?條充分體現(xiàn)了罪刑法定、無罪推定、保障各類訴訟參與人的訴訟權(quán)利、禁止雙重危險等原則。刑事管轄的基本原則也在《香港國安法》和香港本地立法中明確體現(xiàn)。這些原則對制定和完善刑事管轄機(jī)制具有指引作用。香港國安案件的刑事管轄機(jī)制歸根到底是法律問題，所以在完善該機(jī)制時，需要遵守刑事法治理念，包括懲罰犯罪與保障人權(quán)、罪刑法定、罪責(zé)刑相適應(yīng)、無罪推定、程序法定以及禁止重復(fù)追訴等基本要求。

其二，香港國安案件的刑事管轄機(jī)制在具體程序設(shè)計上應(yīng)與香港本地普通犯罪的管轄機(jī)制適當(dāng)區(qū)分。關(guān)于刑事實體法管轄，《香港國安法》只針對分裂國家等四類危害國家安全犯罪案件規(guī)定由特定機(jī)構(gòu)進(jìn)行管轄。這四類犯罪的性質(zhì)尤為嚴(yán)重，已直接影響到中央對香港特區(qū)的全面管治，與國家主權(quán)和領(lǐng)土完整息息相關(guān)，因此需要作出特別規(guī)定。針對危害國家安全中的有意圖而傷人、管有物品意圖摧毀或損壞財產(chǎn)、參與未經(jīng)批準(zhǔn)集結(jié)等危害程度較輕的犯罪案件，仍由香港特區(qū)的執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)依據(jù)本地法律行使管轄權(quán)。如此設(shè)計體現(xiàn)出中央在行使全面管治權(quán)時保持了足夠的謙抑和克制，彰顯出充分尊重特區(qū)高度自治權(quán)的態(tài)度，令中央全面管治權(quán)和特別行政區(qū)高度自治權(quán)在動態(tài)中達(dá)到統(tǒng)一狀態(tài)。

五、完善香港國安案件刑事管轄機(jī)制的具體路徑

香港國安案件刑事管轄機(jī)制在香港特區(qū)維護(hù)國家安全方面已然起到了預(yù)期作用，但針對該機(jī)制在運行過程中逐漸顯露的新問題，應(yīng)當(dāng)遵照政治和法律的雙重要求加以完善。

（一）完善特區(qū)刑事管轄機(jī)制的具體路徑

其一，在香港本地刑事法律中區(qū)分危害國家安全和普通破壞社會秩序的界限，提高量刑幅度。比如《公安條例》和《刑事罪行條例》等，針對非法集結(jié)、暴動、摧毀或損壞財產(chǎn)等犯罪中涉及危害國家安全的情節(jié)，需要適當(dāng)提高量刑幅度。在世界各國、各地區(qū)刑法中，危害國家安全的犯罪都是作為最為嚴(yán)重的犯罪加以規(guī)定的。如日本《刑法》第77、78條，規(guī)定對危害國家安全的相關(guān)犯罪行為最高可判處死刑[21]。我國《刑法》分則“危害國家安全罪”一章中，主刑的量刑跨度從管制到死刑?！断愀蹏卜ā芬?guī)定的四類危害國家安全犯罪，主刑的量刑跨度從管制到無期徒刑。筆者認(rèn)為，香港立法會在修改本地立法時，普通類型犯罪中涉及危害國家安全情節(jié)的，可參考《刑法》和《香港國安法》的主刑量刑幅度進(jìn)行提高。香港特區(qū)還應(yīng)盡快對《基本法》第23條立法，以彌補普通類型犯罪體系中遺漏的空白[22]。在量刑幅度方面，筆者認(rèn)為應(yīng)略高于《公安條例》和《刑事罪行條例》中的規(guī)定。

其二，完善審判階段的案件分配程序。鑒于香港司法系統(tǒng)復(fù)雜的情況，要加強(qiáng)中央對香港在維護(hù)國家安全方面的監(jiān)督力度?！断愀蹏卜ā返?9條第2款規(guī)定駐港國安公署享有監(jiān)督、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、支持香港特區(qū)履行維護(hù)國家安全的職責(zé)。針對特區(qū)刑事管轄機(jī)制，可重點從立法層面加強(qiáng)監(jiān)督?！断愀蹏卜ā返?3條第1款要求駐港國安公署與香港國安委建立協(xié)調(diào)機(jī)制，監(jiān)督、指導(dǎo)香港特區(qū)維護(hù)國家安全的工作。香港國安委又有責(zé)任推進(jìn)香港特區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的建設(shè)。所以駐港國安公署可以向香港國安委提出完善審判階段案件分配程序的要求，香港國安委再依法推進(jìn)相關(guān)工作，以此在刑事管轄問題上，實現(xiàn)中央全面管治權(quán)和特區(qū)高度自治權(quán)的統(tǒng)一。

其三，穩(wěn)妥處理香港司法系統(tǒng)的外籍法官審理香港國安案件問題，宜明確香港司法系統(tǒng)的中國籍法官具有審理這類案件的資格?！罢x不僅要實現(xiàn)，還要以人們看得見的方式實現(xiàn)?！笨吹靡姷恼x，實質(zhì)上就是裁判過程的公平和法律程序的正義[23]。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，把香港特別行政區(qū)管治權(quán)牢牢掌握在愛國者手中，這是保證香港長治久安的必然要求，任何時候都不能動搖[17]。以中央對香港特區(qū)行使全面管治權(quán)為出發(fā)點，確保“愛國者治港”原則得到落實，應(yīng)盡可能避免使國家利益受損的任何潛在機(jī)制性隱患。由中國籍法官審判香港國安案件，其作出的裁判權(quán)威性更高，容易令社會接受。從法學(xué)專業(yè)角度看，并非所有香港的普通法系法官都有足夠能力審理香港國安案件?！断愀蹏卜ā肥侨珖苑桑婕拔覈稇椃ā?、各項制度以及國家發(fā)展?fàn)顩r，如果有關(guān)法官對這些內(nèi)容理解不夠，就不具備足夠的專業(yè)能力審理國安案件。此外，由于《香港國安法》以中文為基礎(chǔ)，日后全國人大常委會釋法也會以中文進(jìn)行，如果法官不能靈活掌握中文，也難以認(rèn)為他們有足夠能力審理國安案件[24]。據(jù)此，筆者認(rèn)為特區(qū)刑事管轄機(jī)制適用的危害國家安全的犯罪案件不宜由外籍法官審理。

（二）完善中央刑事管轄機(jī)制的具體路徑

其一，我國應(yīng)在《刑事訴訟法》層面確立駐港國安公署的刑事訴訟主體地位。《香港國安法》是在香港特區(qū)無法自行立法去防范、制止、懲治相關(guān)危害國家安全犯罪行為的背景下，由全國人大常委會于2020年6月制定實施的。這是2018年10月全國人大常委會在修改《刑事訴訟法》時難以預(yù)見的情況。為了實現(xiàn)立法的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，需要在《刑事訴訟法》中對駐港國安公署的刑事訴訟主體地位予以明確。此外，公安部制定的《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》不適用于駐港國安公署，所以駐港國安公署需要制定相關(guān)辦案細(xì)則，以有效行使偵查權(quán)，順利實現(xiàn)與內(nèi)地司法機(jī)關(guān)的程序銜接。

其二，內(nèi)地公安機(jī)關(guān)可以為駐港國安公署與內(nèi)地司法機(jī)關(guān)的程序銜接發(fā)揮作用。但要注意的是，適用中央刑事管轄機(jī)制的危害國家安全的犯罪案件，內(nèi)地公安機(jī)關(guān)不涉及指定管轄問題，不享有相關(guān)案件的偵查權(quán)。需要明確內(nèi)地公安機(jī)關(guān)的程序性協(xié)助地位，細(xì)化程序性協(xié)助工作機(jī)制，保證案件移送、羈押、起訴和審判等活動順利推進(jìn)。首先，負(fù)責(zé)程序性協(xié)助的內(nèi)地公安機(jī)關(guān)和指定管轄的檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)應(yīng)同在一個轄區(qū)。其次，內(nèi)地公安機(jī)關(guān)的協(xié)助工作僅具有程序銜接的性質(zhì)，不具有區(qū)際刑事司法互助的性質(zhì)。

其三，對《香港國安法》第57條第1款中“等相關(guān)法律”宜有限度地做擴(kuò)大解釋。盡管《刑事訴訟法》沒有被列入《基本法》附件三，但如果否認(rèn)我國《刑事訴訟法》在香港特區(qū)的適用，實際上等同于否認(rèn)《香港國安法》之法理依據(jù)及其在香港特區(qū)實施的正當(dāng)性[25]。結(jié)合內(nèi)地的刑事司法實踐，公檢法等辦案機(jī)關(guān)在管轄案件時除了要遵守《刑事訴訟法》，還會依據(jù)其他法律和司法解釋等文件進(jìn)行辦案活動。如若單純做廣義解讀，而《基本法》附件三沒有對這些法律文件明確列舉，即使《刑事訴訟法》可以作為特例，但隨著“特例”越來越多，加上籠統(tǒng)的表述，無疑會影響《基本法》的穩(wěn)定性?！痘痉ā返姆€(wěn)定性決定了高度自治權(quán)的穩(wěn)定性[26]。為避免爭議，《刑事訴訟法》最好列入附件三。同時，與之密切相關(guān)的《國際刑事司法協(xié)助法》等法律可以結(jié)合司法實踐的需求逐步列入附件三。進(jìn)言之，有現(xiàn)實需要的全國性刑事訴訟相關(guān)法律可以列入附件三，短期內(nèi)不需適用的法律可暫不列入。同時，筆者建議對“相關(guān)法律”中的“法律”二字做有限度的廣義解讀。位階略低的司法解釋可以適用于香港特區(qū)，因為司法解釋在內(nèi)地刑事司法實踐中有重要作用，而在司法改革過程中發(fā)布的規(guī)范性司法文件不宜適用于香港特區(qū)。

六、結(jié)語

黨的二十大報告明確要求落實香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制。進(jìn)一步完善香港國安案件刑事管轄機(jī)制，是深入貫徹黨中央這一要求的具體體現(xiàn)。全國人大常委會對香港國安法有關(guān)條款作出解釋，進(jìn)一步闡明立法原意，明確香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全委員會和行政長官在處理國家安全問題上的地位和職責(zé)，解決了香港國安法適用中出現(xiàn)的問題，對完整準(zhǔn)確、不折不扣實施香港國安法意義重大。完善香港國安案件刑事管轄機(jī)制，能夠促進(jìn)《香港國安法》的有效實施，激發(fā)香港本地刑事法律在維護(hù)國家安全方面的內(nèi)在潛力，確保中央全面管治權(quán)和香港特區(qū)高度自治權(quán)有機(jī)統(tǒng)一，在全面準(zhǔn)確貫徹“一國兩制”方針中發(fā)揮積極作用。