我國教育政策評估研究的“本土化”審思

李吟霽 彭虹斌

一、問題的提出

正如瑞典學者埃弗特·韋唐提出“評估是對政府干預的行政、產(chǎn)出以及結(jié)果的優(yōu)點和價值進行仔細的回顧，以在未來的實際行動情況中發(fā)揮作用”[1]，教育政策評估是保障教育政策科學性和有效性的重要環(huán)節(jié)。自20世紀40年代美國政治科學家哈羅德·拉斯韋爾提出政策科學的概念之后，西方開創(chuàng)了政策研究之先河。而被稱為“評估之父”的拉爾夫·泰勒于1942年出版“八年研究”的報告，開創(chuàng)了以描述為特點的評估范式[2]（P7）。至1966年詹姆斯·科爾曼等發(fā)表《教育機會均等》報告，教育政策評估已成為西方重要的研究領(lǐng)域。

我國教育政策研究自新中國成立以來經(jīng)歷了“基本完成社會主義改造”時期、“全面建設(shè)社會主義”時期、“文化大革命”時期和社會主義建設(shè)新時期。歷經(jīng)“文革”后，我國教育政策研究出現(xiàn)了“斷層”現(xiàn)象。1983年，鄧小平提出“教育要面向現(xiàn)代化，面向世界，面向未來”，這“三個面向”成為我國改革開放以來制定教育政策的指導方針[3]。我國教育政策評估自發(fā)展之初，雖已經(jīng)向當時相對成熟的西方教育政策評估體系學習，但較之于教育政策制定、執(zhí)行等，仍是教育政策研究領(lǐng)域相對薄弱的環(huán)節(jié)。因此，它更加需要學習和借鑒成熟的理論來彌補不足，推動教育政策制定、執(zhí)行和評估的良性循環(huán)發(fā)展。然而，當前我國教育政策評估研究發(fā)展過程中面臨的最大困境是“如何更好地構(gòu)建具有中國特色的教育政策評估研究體系”，也即教育政策評估研究的“本土化”問題。西方教育政策評估理論雖然可以用來指導我國實踐，但由于我國特有的政治體制背景、自上而下的政策實施邏輯以及豐富的人文環(huán)境、多元的本土思維意識，決定了外來理論體系及其邏輯方式未必適應(yīng)我國國情，生搬硬套將不利于我國教育政策評估科學化研究體系的建立。

“本土化”的教育政策評估研究具有主體性、互動性和非功利性特點，具體體現(xiàn)為以基于本土人文的評估為主體，能夠與環(huán)境互動、與實踐互動，研究內(nèi)容客觀且開放。教育政策評估研究“本土化”要求我國學者在研究中運用中國的思維方式去思考問題，所采用的概念、理論、方法等能夠充分代表、反映或者揭示那些根植于中國本土情境中的元素，并能基于文化自覺和語言自覺進行知識生產(chǎn)和理論創(chuàng)新[4]。具體而言，就是將西方教育政策評估理論通過“精加工”，使之符合中國的實際，再由內(nèi)而外生成本土的概念、理論與方法，通過“本土化”實現(xiàn)本土思維和外部理論二者的兼容。一方面，要識別西方外來理論的局限并加以改進；另一方面，要防止陷入本民族思維意識陷阱，最終通過教育政策評估研究的“本土化”，發(fā)展具有本土話語、本土思維、本土邏輯的教育政策評估分析理論和框架，獲得本土心理認同，扎根民族環(huán)境，實現(xiàn)科學的評估以及在中國本土情境中實現(xiàn)理論的發(fā)展與創(chuàng)新。本文將在推演我國教育政策評估研究的歷史進程的基礎(chǔ)上，以高等教育政策為主要研究對象，著重關(guān)注我國教育政策評估研究“本土化”進程的困境并探索未來發(fā)展路徑。

二、我國教育政策評估研究的“本土”演進

結(jié)合我國社會發(fā)展以及教育政策研究的發(fā)展邏輯與特點，我國教育政策評估研究自改革開放以來的發(fā)展大致可劃分為萌芽初創(chuàng)、模仿借鑒、實踐探索以及本土建構(gòu)四個時期。

其一，萌芽初創(chuàng)期（20世紀80年代初期—1994年）：萌生評估意識。我國的教育政策評估研究萌芽于20世紀80年代初期。當時我國教育政策學尚處于發(fā)展初期，作為教育政策學分支的教育政策評估研究并未引起廣泛關(guān)注，不過政治學作為政策科學的母體學科在發(fā)展過程中討論的一些概念開始涉及政策評估相關(guān)的重要基本概念。這一時期，雖然“教育政策學”的概念沒有明確，也沒有“評估”的具體方法，但國家對于相關(guān)教育政策的評估工作一直都在進行，如對1985年中共中央公布的《關(guān)于教育體制改革的決定》的多次修改，對1986年頒布的《中華人民共和國義務(wù)教育法》執(zhí)行情況的檢查等，每一次修改和檢查都要歷經(jīng)眾多座談會，廣泛征求各界人士的意見，已經(jīng)初具教育政策評估雛形[5]。這一時期沒有系統(tǒng)的教育政策評估理論知識，也缺乏專業(yè)的教育政策評估方法和標準，僅限于對“教育政策評估”意識層面的萌芽與發(fā)覺。因此，此階段可以視為我國教育政策評估研究的萌芽初創(chuàng)期。

其二，模仿借鑒期（1995年—2009年）：理論引進下的本土成長。這一時期，西方發(fā)達國家的教育政策評估實證和理論成果已相對豐富，我國學者積極借鑒西方教育政策評估理論并加以探討。在理論發(fā)展方面，1995年，肖遠軍根據(jù)西方理論首次定義了教育政策評估，即“按照一定的教育價值準則，對教育政策對象及其環(huán)境的發(fā)展變化以及構(gòu)成其發(fā)展變化的諸種因素所進行的價值判斷”[6]。1996年，袁振國主編的《教育政策學》出版，這是我國第一本詳細論述西方教育政策學學科重要概念和理論的著作。他認為，國外對教育政策制定的專業(yè)化和教育政策過程的科學化的重視已有二十多年的歷史，但我們所知甚少，所以相關(guān)研究在我國會很快發(fā)展起來[7]。次年，孫綿濤主編的《教育政策學》出版，對我國和西方發(fā)達國家的教育政策進行了比較研究，系統(tǒng)地論述了教育政策的制定﹑執(zhí)行和評估。2000年起，袁振國主編的《中國教育政策評論》每年出版一期，對國家重要教育政策問題進行評論。2008年，高慶蓬在其博士論文《教育政策評估研究》中，系統(tǒng)探討了教育政策評估的基本理論問題，試圖為教育政策評估實踐提供規(guī)范的理論指導，并歸納出我國當時研究主要集中的四個方面：一是關(guān)于教育政策評估理論的研究；二是關(guān)于教育政策評估方法論的研究；三是關(guān)于教育政策評估具體案例的研究；四是關(guān)于教育政策評估的演進與問題研究等[8]。在研究隊伍發(fā)展方面，1999年，華東師范大學召開了由教育決策部門﹑教育執(zhí)行部門和教育科研機構(gòu)人員共同參與的第一屆“教育政策分析高級研討會”[9]（P19-23）。2000年，“我國教育政策與法律研究的回顧與展望”學術(shù)研討會在國家教育行政學院召開，并成立了我國第一個教育政策學研究與交流的民間學術(shù)團體——“全國教育政策與法律研究專業(yè)委員會”[10]。2006年，國家教育督導團發(fā)布《國家教育督導報告》并形成制度，提出將充分發(fā)揮教育督導的“督政”職能，圍繞教育的重點工作進行全面、客觀的分析和評價[11]。這一時期，在領(lǐng)軍人物的帶領(lǐng)下，我國“教育政策評估研究”初具形態(tài)，教育政策評估的基本概念和理論逐漸得到明確，也確立了相關(guān)研究組織和機構(gòu)。但是，“與學生評價、教師評價以及學校辦學水平評價相比，教育政策評價還相當薄弱”[12]，研究機構(gòu)和隊伍也較為簡單。

其三，實踐探索期（2010年—2016年）：遇到引進理論與本土研究不適應(yīng)的問題。這一階段的教育政策評估研究主要集中于四個方面：一是關(guān)于教育政策評估內(nèi)涵要素的研究；二是教育政策評估實踐應(yīng)用研究；三是教育政策評估經(jīng)驗的國際比較研究；四是對于構(gòu)建符合我國特色的教育政策評估體系的研究。2015年，賀武華主編的《中國教育政策過程本土化研究》一書出版，探討了教育政策研究的本土化問題，揭示了我國教育政策研究的現(xiàn)狀并尋求有“中國國情特色”的教育政策本土化研究，從中國特色社會主義事業(yè)、黨政關(guān)系變量以及價值取向三個維度分析了中國教育政策過程的脈絡(luò)淵源，論述了中國教育政策過程的特點，并提出了教育政策間性的概念[13]，這是對我國教育政策研究“本土化”的創(chuàng)新思考。2010年12月，由教育部與首都師范大學共同組建的中國教育政策評估研究中心成立，開展對我國教育政策熱點問題的評估與輿情分析，規(guī)范了評估制度，推動了我國教育政策評估實踐的深入。2011年，中國人民大學設(shè)立“教育法律與政策研究所”；2012年北京師范大學增設(shè)二級學科“教育政策學與教育法學”，推動教育政策學高層次人才培養(yǎng)，也促進了教育政策評估理論的發(fā)展。這一時期，由于我國獨特的教育政策過程、特有的環(huán)境和行為特點，教育政策評估理論研究逐漸暴露出“外來理論”與“本土現(xiàn)象”不協(xié)調(diào)的問題，很多理論缺乏實踐解釋力。

其四，本土建構(gòu)期（2017年至今）：探索“本土化”的教育政策評估。2017年，黨的十九大報告提出“要夯實教育政策監(jiān)測評估，推進決策的科學化，提高治理能力現(xiàn)代化水平”，明確指出“教育決策科學化還須政策評估來問診”[14]，將教育政策評估的位置提升到了全新的發(fā)展高度。同時，更高層次教育政策評估研究人才的培養(yǎng)也趨于系統(tǒng)化。同年，北京師范大學面向教育政策學與教育法學專業(yè)博士研究生開設(shè)《教育政策學與教育法學研究前沿》課程，形成面向本科生、碩士生以及博士生一體化的教育政策學與法學專業(yè)課程體系。2019年，復旦大學在LSE（the London School of Economics and Political Science，倫敦政治經(jīng)濟學院）建立全球公共政策研究分中心，全面啟動復旦與LSE在政策領(lǐng)域的深度科研合作和聯(lián)合前瞻性研究，以課程的體系化和國際合作為教育政策評估理論研究和科學化實踐的發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)。同時，開始關(guān)注如何定義“好”的教育政策評估研究，指出“好”的教育政策研究既需要有合理的判斷標準又需要有邊界，同時也需要遵循規(guī)范邏輯[15]（P14-28）。當前，由于我國教育發(fā)展的階段性和特殊性，教育理論研究與教育政策制定之間存在一定程度的“錯位”，導致相關(guān)政策遷移到中國之后“水土不服”，教育政策評估研究面臨“本土化”的困境。因此，在探索“本土化”教育政策評估問題上，不能只單純借鑒西方教育政策評估現(xiàn)有理論，更需以其為基礎(chǔ)建立本土的話語與理論，健全符合我國自身國情發(fā)展的解釋分析框架。

三、我國教育政策評估研究的“本土化”發(fā)展困境

“本土化”的教育政策評估研究能夠突出地方特點，又獨立于本土的人文偏見，具有既貼切又客觀的特點。本文將結(jié)合中西方的相關(guān)特點對我國教育政策評估研究的“本土化”發(fā)展困境進行分析。

（一）教育政策評估研究的主體精神被遮蔽

首先，忽略了我國獨特的政策實施邏輯，難以學以致用。我國教育體制的總體特征是國務(wù)院領(lǐng)導和管理全國教育工作，縣級以上地方各級人民政府管理本行政區(qū)域內(nèi)的教育工作，教育治理以運動式治理或?qū)ｍ椫卫頌橹鳌Ｔ诮逃u估方面，實行教育督導評估制度，各級教育行政部門或經(jīng)認可的社會組織，對學校及其他教育機構(gòu)進行考核和評定，具有自上而下的行政主導特征[16]。我國的教育政策基于國家教育體制實施，這種體制特征下的教育政策評估統(tǒng)一而集中，體現(xiàn)出更多“官方”的特點。反觀西方國家則有把政策過程區(qū)分為政治和行政兩個階段的傳統(tǒng)認識，即政策制定是政治的，政策執(zhí)行是行政的，行政階段就應(yīng)該“去政治化”。這種政治和行政二分的觀點認為，政策制定過程需要集中民眾的智慧共同討論、商議以確保政策的有效與科學，以便到了政策執(zhí)行過程，行政人員“不需要頭腦”去判斷去思考政策，只需要按照制定好的政策去實施[17]。由此，西方教育政策制定、教育政策執(zhí)行以及教育政策評估成為了三個相對獨立的板塊，各有話語權(quán)，從而教育政策評估機構(gòu)存在許多獨立于政府的組織（如蘭德公司、布魯金斯研究所等），能參與政策過程，影響政策決策和評估；對他們而言，將評估工作交給獨立的咨詢機構(gòu)、大學研究人員等是非常正常的事情[18]。而我國的現(xiàn)實是，在不能忽視教育政策評估研究中政府部門位置的情形下，當前教育政策評估過程中部分相關(guān)部門參與度嚴重不足，如在高校擴招政策評估中，作為高校擴招政策制定者的政府部門基本未參與[19]（P156），嚴重削弱了評估結(jié)果被采用的幾率。因此，如何調(diào)整政府部門在評估中的位置與關(guān)系是我國當前需要解決的問題。

其次，缺少本土教育政策評估理論體系，陷入為了評估而評估的矛盾。教育政策評估要集中于自身的“評估”職能，需要通過對舊事物的革新和轉(zhuǎn)變、對自身進行改造，實現(xiàn)從“舊”政策向“新”政策的轉(zhuǎn)變，達成改進教育政策的目的。教育政策以人為實施對象，不同的人有不同的價值觀念、表達方式以及行為風格，我國對于西方方法和技術(shù)的學習和應(yīng)用需要符合“本土人”的特點。比如，當前對實證主義方法的追捧，于教育政策評估而言，忽略了自由的人性特點，忽視了不同價值主體之間的價值沖突，沒有創(chuàng)造出符合“本土人”特點的教育政策評估。再比如，針對我國民族教育政策的評估，相較于我國廣泛分布的少數(shù)民族群體，我國少數(shù)民族教育政策研究主體較為缺乏，現(xiàn)有的民族教育政策研究主體主要是中央民族事業(yè)管理部門、民族地區(qū)教育行政部門以及各民族高校的民族教育政策研究院等[20]，研究主體并不能與研究客體相對應(yīng)。主要原因在于，我國缺乏本土的教育政策評估理論體系，難以指導本土教育政策評估實踐。有學者指出，教育政策評估理論缺乏系統(tǒng)性，通常有如下緣由：忽略了評估理論的研究或者理論研究的時間不長；缺乏一致的評估核心概念；忽視了基于實踐的理論驗證；過于關(guān)注項目理論研究，缺少系統(tǒng)理論的研究；缺失對于理論研究的政策支持[21]。對于我國而言，教育政策評估是一個相對年輕的研究領(lǐng)域[22]，至今發(fā)展不足30年，系統(tǒng)的本土教育政策評估理論體系尚未完善。因此，需要樹立系統(tǒng)化的發(fā)展意識，通過政策支持盡早建立符合我國現(xiàn)實情形、能夠應(yīng)對我國復雜且廣泛的教育政策議題的教育政策評估理論體系。

再次，缺乏成熟的教育政策評估研究組織機構(gòu)和隊伍，導致評估缺少系統(tǒng)性。我國規(guī)范的教育政策評估研究組織機構(gòu)和隊伍尚未建立，導致評估研究者對政策的背景缺乏專業(yè)且全面的了解，難以有責任意識，容易造成評估片面而難以落到實處，這也解釋了為何我國教育政策評估發(fā)展緩慢以及為何政策會產(chǎn)生預期之外的結(jié)果。我國教育政策評估主體的發(fā)展主要經(jīng)歷了從黨政主導下的單一評估到第三方評估機構(gòu)興起再到公眾參與評估的一元到多元的變遷[23]。當前，我國教育政策評估主體既有垂直結(jié)構(gòu)中的行政部門、立法部門,又有來自水平結(jié)構(gòu)中的社會組織、公眾、大眾傳媒和輿論[24]，其中為了關(guān)注評估過程的價值和結(jié)果的公平，尤其追求教育政策評估中的公眾參與[25]，但缺乏相對穩(wěn)定的機構(gòu)和隊伍，導致研究標準難以界定，評估沒有向?qū)?，研究方法和模式難以確定，教育政策執(zhí)行過程中常常因為缺乏充分的協(xié)調(diào)與合作，而出現(xiàn)教育政策執(zhí)行碎片化問題[26]。例如，我國的中外合作辦學政策力圖通過與世界一流資源合作，引進國外高校的優(yōu)質(zhì)課程和方法，提升高校課程質(zhì)量和教學水平。截至2018年，我國本科及以上中外合作辦學機構(gòu)和項目共有1 090個[27]，其中一些機構(gòu)的做法值得關(guān)注，如寧波諾丁漢大學、上海紐約大學對于師資建設(shè)機制的創(chuàng)新，昆山杜克大學對于學科建設(shè)的新探索以及浙江大學海寧國際校區(qū)對于高校管理機制優(yōu)化的成功經(jīng)驗[28]。但是，在中外合作辦學政策評估中，由于缺乏成熟的機構(gòu)和隊伍帶領(lǐng)，缺少對于教育政策的有效評估標準，無法根據(jù)不同情形制定相應(yīng)的評估機制辦法，導致有些學校缺乏長遠規(guī)劃，為了滿足評估標準，甚至依賴中介公司的推介，出現(xiàn)“國外無業(yè)游民搖身一變?yōu)橹袊咝＝處煛钡默F(xiàn)象。因此，只有成熟的教育政策評估研究組織機構(gòu)和隊伍帶領(lǐng)下的教育政策評估及其研究，才能擁有更為靈活的評估機制、更加實際的評估方案和辦法，幫助教育政策各層各級的評估更為有序而有效。

（二）教育政策評估研究的互動形式缺失

其一，缺少理論與實踐的互動，出現(xiàn)“兩張皮”現(xiàn)象?！皟蓮埰ぁ敝傅氖俏覈逃咴u估研究理論與實踐相脫離的現(xiàn)象。從研究方法的角度看，我國以理論（概念性）研究方法為主，其余方法使用較少，實證本位與規(guī)范本位的研究方法應(yīng)用比例失調(diào)，割裂了教育政策評估的事實研究和價值研究。研究脫離實踐，也就脫離了政策的實施環(huán)境，研究結(jié)論不能落地，自然難以對教育政策產(chǎn)生應(yīng)有的反饋性影響。相較之下，西方教育政策評估實證本位與規(guī)范本位的研究方法使用相對協(xié)調(diào)，歷經(jīng)四代變遷的西方教育政策評估當前處于以技術(shù)和事實為中心的第三代評估與以主體價值為中心的第四代評估的對峙共存之中，正從關(guān)注政策效率與效能的第三代實證主義范式逐漸轉(zhuǎn)向關(guān)注“效率和效能是為了誰”的基本問題的第四代建構(gòu)主義范式[29]。理論來自實踐而指導實踐，布迪厄的“實踐理論”就要求理論從實踐出發(fā)，進而提高到理論概念，然后再回到實踐去檢驗[30]。我國教育政策評估研究理論與實踐相脫離的現(xiàn)象較為嚴重，如20世紀90年代我國剛開始實行高等教育擴招政策，學者們就從高校擴招對于經(jīng)濟發(fā)展帶來的影響、就業(yè)形勢以及高校教育質(zhì)量的發(fā)展等方面進行了分析與評價，認為其能為提高整個民族的文化素質(zhì)帶來積極的長遠影響，也會對教育質(zhì)量、教育資源等方面帶來負面影響，但在政策實施過程中，理論研究結(jié)果對于政策的改革作用卻十分有限，歸根結(jié)底還是政府部門作為教育政策評估主體的缺席所致。

其二，缺少多元視角的互動，研究模式單一。我國教育政策評估模式集中于目標達成模式和利益相關(guān)者模式，這二者所體現(xiàn)的以目標和人為中心的思路是經(jīng)典的教育政策評估研究視角。對這兩種模式的集中關(guān)注一定程度上歸因于我國教育政策評估一直以來所推崇的價值基礎(chǔ)，即追求教育目標的達成、教育權(quán)力的自由、教育主體平等的參與。但是，不同研究視角有重疊之處，需要結(jié)合不同情況調(diào)配不同的模式[31]，且隨著教育外部環(huán)境的不斷變化，教育政策評估研究需要開闊的視野和開放的思路，才能適應(yīng)教育領(lǐng)域靈活與自由的氛圍。如大學生就業(yè)政策，如果單一地通過就業(yè)率這項結(jié)果評估政策實施情況，則很容易推進盲目上報就業(yè)率之風；要解決就業(yè)這個現(xiàn)實問題，既要考慮民生問題，又要結(jié)合經(jīng)濟環(huán)境，還要融合不同的政治體制特征，同時不能忽視當下特殊的疫情環(huán)境的影響；光是從學科角度進行思考，就有社會學、經(jīng)濟學、心理學、政治學、管理學等不同學科視角。教育政策本身就是一種典型的復雜性系統(tǒng)[15]（P14-28），其中教育政策評估既有中央和地方的層級差異，又有著省、市、縣、校際之間的不同，還有各政策執(zhí)行人員的價值觀差別造成的理解偏差等。因此，單一的研究模式絕不可能反映出教育問題的繁雜。

其三，忽視了我國的多元文化環(huán)境，研究“生態(tài)”不適切。教育政策活動根基于塑造生命文化的“生態(tài)世界”[32]，在中國的大“生態(tài)”環(huán)境下，每一種文化都有其獨立發(fā)展性，多種文化的共同發(fā)展形成了我國多元的文化格局。不同的文化“生態(tài)”既表現(xiàn)為各民族的“生態(tài)”差異、城鄉(xiāng)的“生態(tài)”差異，也體現(xiàn)為不同政策議題的“生態(tài)”差異，而我國教育政策評估及其研究缺乏對不同差異的區(qū)分。最為典型的是我國的民族教育政策評估，民族教育政策的目的應(yīng)是保障不同民族的弱勢補償，傳承民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，通過民族教育政策的實施幫助民族地區(qū)的教育得到發(fā)展，提升教育治理能力[33]。而我國更多地運用民族地區(qū)的教育政策評估方法和技術(shù)去籠統(tǒng)評估不同的民族，模糊了不同民族之間評估內(nèi)容的生態(tài)邊界，降低了教育政策評估的科學性與公平性。又比如，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)背景下，教育政策評估在價值取向和目標上長期帶有城市傾向，缺乏“生態(tài)”適宜的政策議程和博弈機制[34]，導致政策制定層面的目標考核單維化，政策評估效果差。再比如，在中外合作辦學政策評估指標中，有“四個三分之一”指標①中外合作辦學評估指標體系中的“四個三分之一”指標，具體包括引進的外方課程和專業(yè)核心課程應(yīng)當占中外合作辦學項目全部課程和核心課程的三分之一以上，外國教育機構(gòu)教師擔負的專業(yè)核心課程的門數(shù)和教學時數(shù)應(yīng)當占中外合作辦學項目全部課程和全部教學時數(shù)的三分之一以上。（來源于《教育部關(guān)于當前中外合作辦學若干問題的意見》（教外綜［2006］5號））。這些指標僅湖南省長株潭地區(qū)和湘西地區(qū)的高校之間相比都會有較大的實施差別，何況中西部地區(qū)和東部地區(qū)高校之間的實施差異，因此也出現(xiàn)了辦學過程中較為普遍的評估指標未達標情況，使辦學活動難以持續(xù)。

（三）教育政策評估內(nèi)容的自由思維匱乏

一方面，缺乏非功利的自由精神，評估程序不完整。非功利的自由精神，是創(chuàng)造的與享受的[35]。我國教育政策評估研究偏向于結(jié)果、績效、效果的研究，具有功利性傾向。完整的教育政策評估應(yīng)包含教育政策實施前的預測評估、教育政策實施過程中的監(jiān)控評估以及教育政策實施后的結(jié)果評估。我國當前絕大部分研究是針對教育政策實施后的評估，面向政策實施前及實施中的研究很少，關(guān)注度不平衡造成評估結(jié)果不準確。預測評估缺乏導致一系列由于方案缺乏科學性及現(xiàn)實性而造成的“執(zhí)行難”問題，直接影響教育政策目標轉(zhuǎn)化成為教育政策現(xiàn)實的效率，也使以此得到的政策實施后的評估結(jié)果的科學性難以把控。這種研究偏向的主要成因在于我國現(xiàn)存的“功利性”的“差序格局”。西方國家對于“公”與“私”有嚴格的區(qū)分界限，每個“私”代表著一個團體，不同團體之間也有等級或者層級的分別，而這些也會事先規(guī)定好[36]。中國的“公”與“私”的關(guān)系界線則不那么清晰，好似“把一塊石頭丟在水面上所發(fā)生的一圈圈推出去的波紋，每個人都是他社會影響所推出去的圈子的中心”[37]。這種傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)中的圈子具有伸縮能力，小到自己或者自己的小家庭，大到國家、世界。圈子內(nèi)的是“私”，圈子外的是“公”，圈子內(nèi)的與“我”息息相關(guān)，圈子外的與“我”無關(guān)。一個完整的政策周期會經(jīng)歷政策制定到政策執(zhí)行、政策評估再到政策終結(jié)或修改的循環(huán)，雖說教育政策實施前對教育政策的文本、內(nèi)容及方案的評估以及教育政策實施中對政策執(zhí)行過程的評估都涉及相應(yīng)的“私”方，但是相較而言，教育政策實施后對相關(guān)利益者們所能帶來的效果和影響卻是涉及范圍最廣的。對于普通民眾而言，政策的制定和執(zhí)行是政府及行政部門的工作，政策造成的結(jié)果及影響卻是與自己密切相關(guān)的。例如高校擴招政策，其主要目標之一是拉動經(jīng)濟增長、緩解就業(yè)壓力，而對于其帶來的新一輪就業(yè)壓力的預測評估較少，主要關(guān)注點在于政策實施后對于社會、各利益團體以及個人等帶來的影響[19]（P159）。從這個層面來看，我國教育政策評估更為關(guān)注結(jié)果、績效、效果等的研究似乎有跡可循，呈現(xiàn)較大的功利性特征。

另一方面，缺乏開放的交流，評估指標失衡。我國教育政策評估內(nèi)容缺乏開放性，偏重于應(yīng)然指標，輕視實然指標。我國學者認為教育政策的評估實際就是評估其價值，應(yīng)從價值存在（質(zhì)、量、尺度）、價值規(guī)范（應(yīng)該）和價值必然性（正當）三個層次構(gòu)筑教育政策的評估標準[38]，以重視價值基礎(chǔ)。西方則既注重應(yīng)然指標也關(guān)注實然指標。如經(jīng)統(tǒng)計，西方教育政策評估文獻中出現(xiàn)的關(guān)鍵詞大致分為兩類：一類主要關(guān)注績效、成績、表現(xiàn)等，一類主要關(guān)注人的特點、價值準則及需求等[39]。我國的重應(yīng)然輕實然的評估偏向應(yīng)歸因于我國傳統(tǒng)的思維方式。中國哲學和西方哲學的根本區(qū)別在于，中國哲學從直覺概念出發(fā)，西方哲學則從假設(shè)概念出發(fā)[40]。西方有著發(fā)達的海洋文明背景，隨著貿(mào)易的發(fā)展，商人們逐漸形成了數(shù)學的思維和頭腦，擅長數(shù)學、科學等邏輯思維較強的學科，更喜歡用有把握的、明確的方式去認識和對待這個世界。中國的“直覺概念”則是審美的，感性的。中華民族以農(nóng)業(yè)活動為生，土地是基礎(chǔ)，從而我國歷史上的政治、經(jīng)濟思想和文化總是圍繞著土地的利用和分配。中國哲學的這種農(nóng)耕背景，需要人們擁抱自然，從自然的直觀中去認識世界。而“農(nóng)”的眼界限制了中國哲學的思維與方法論。這種“直覺”的思維讓我們習慣于思考理想的高度、目標的價值等，教育政策評估指標也依然延續(xù)這種“直覺概念”，大多是較為理想化、依據(jù)政策實施前的政策文本構(gòu)建的評估指標。再看中外合作辦學政策評估的“四個三分之一”指標，就因為是未考慮實際情形制定的應(yīng)然標準，造成政策目標難以達到[41]，令人們不禁要質(zhì)疑政策的作用和評估的意義?，F(xiàn)實中，我國教育政策評估指標重應(yīng)然而輕實然，評估研究卻偏向于結(jié)果、績效、效果等，“鏈接”缺乏完整性，對政策實施前的目標評估與政策實施中的監(jiān)控評估重視不足，呈現(xiàn)出一種矛盾狀態(tài)。

四、我國教育政策評估研究“本土化”發(fā)展的路徑選擇

那格爾認為，“好的政策研究”滿足以下標準：能在推動改革的同時保持政策的可持續(xù)發(fā)展；能夠理論與實際相聯(lián)系；能從多學科視角并以政治科學為基礎(chǔ)進行研究；兼顧價值導向與量化思維；研究具有效用；能夠體現(xiàn)出多元意識形態(tài)[9]（P19-23）。本文認為，在這些標準的前提下，適合“本土”特征的才是“好的政策研究”。

（一）共創(chuàng)“三足鼎立”式的教育政策評估研究主體

所謂“三足鼎立”，也即在政府的頂層領(lǐng)導下，各教育行政部門、各高等院校政策評估研究中心以及教育政策評估研究學術(shù)共同體聯(lián)合進行教育政策評估研究，構(gòu)建全國共享的教育政策評估信息系統(tǒng)，促進各研究主體之間的互動。

其一，設(shè)計適應(yīng)我國自上而下教育體制的評估模型。相較于以獨立第三方機構(gòu)為主體的外部評估，政府領(lǐng)導下的內(nèi)部評估更適合我國政治體制特征。我國教育政策評估研究由中央政府領(lǐng)導，教育行政部門密切參與。2017年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化教育體制機制改革的意見》，提出要堅持頂層設(shè)計與基層探索相結(jié)合，尊重基層首創(chuàng)精神[42]。政府既是評估研究的領(lǐng)導者，也是評估的主體之一，我們應(yīng)遵從中共中央、國務(wù)院對全國教育工作的領(lǐng)導和管理地位，以自上而下的原則為評估基準，設(shè)計適應(yīng)從中央到地方各級人民政府對各行政區(qū)域內(nèi)的教育政策進行預測、監(jiān)控以及參與執(zhí)行的評估模型。

其二，搭建評估研究學術(shù)共同體。當前，作為主要教育政策評估研究主體的各高等院校研究中心過于分散，應(yīng)該搭建由各高等院校研究中心組成的研究學術(shù)共同體，構(gòu)建教育政策評估研究組織機構(gòu)和隊伍，促進我國本土的理論體系化發(fā)展?？茖W的教育政策評估研究學術(shù)共同體需要配備充足的專業(yè)人才，專門的硬件設(shè)備和技術(shù)，擁有健康的教育政策評估文化，具有批判性的視角，關(guān)注具體政策的特定環(huán)境、特有的自然和社會意義，聚焦權(quán)力、制度、實踐等帶給具體政策制定、執(zhí)行與結(jié)果的影響，而減少受到傳統(tǒng)實證主義范式與詮釋主義范式的單方面影響。評估研究學術(shù)共同體作為評估主體之一，相對獨立于政府與各高校，可以專心對教育政策評估的結(jié)果和過程進行元分析，能夠幫助設(shè)立評估的目標，形成指導評估的規(guī)則，增強對國際經(jīng)驗的辨別能力。

其三，建立全國共享的教育政策評估研究信息系統(tǒng)。教育政策評估研究信息系統(tǒng)既是三大評估研究主體之間的信息溝通與共享的渠道，又是實時記錄各教育政策實施現(xiàn)狀數(shù)據(jù)的載體。一方面，教育政策評估研究機構(gòu)之間、研究者之間需要加強信息互動，將獨立的研究串聯(lián)成信息系統(tǒng)，減少低效工作。另一方面，每一項政策的整個政策周期都會產(chǎn)生大量信息和數(shù)據(jù)，這種信息海洋增大了評估研究的挑戰(zhàn)：比如，如何選擇正確的時間、合適的地點并考量全面結(jié)果的“時間挑戰(zhàn)”、如何利用有限的能力與資源進行準確評估的“資源挑戰(zhàn)”、如何應(yīng)對不同領(lǐng)導者不同風格的“政治挑戰(zhàn)”等[43]。因此，在互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)流行趨勢下，我們需要做的是：一方面，積極利用云平臺構(gòu)建我國特有的教育政策評估研究數(shù)據(jù)庫，進行完整的、系統(tǒng)的追蹤性數(shù)據(jù)記錄，將無限的信息有序化；另一方面，在教育政策評估研究學術(shù)共同體的帶領(lǐng)下，實現(xiàn)政策數(shù)據(jù)信息的共享與交流，從而提升教育政策評估研究的效率與科學性。

（二）共建多元互動的教育政策評估研究體系

其一，重視教育政策評估理論與實踐的協(xié)同發(fā)展。我國教育政策評估理論研究應(yīng)注重與評估實踐的聯(lián)系，而當前二者之間脫節(jié)的主要原因是作為政策制定者的教育行政部門在研究主體中的缺席。政府部門參與教育政策評估研究，能夠有效改善“兩張皮”現(xiàn)象，減少“為了評估為評估”的無效工作。理論研究脫離實踐，就脫離了政策實施過程中會經(jīng)歷的復雜內(nèi)外部環(huán)境，忽視了實踐中才能遇到的多重視角，難以確定不同場合之間的理論適應(yīng)性[44]，也就陷入了泛泛而談的尷尬境地。理論研究與實踐互動，不僅在于我國對于理論的研究不能脫離于具體實踐，也在于我國對于西方教育政策評估研究理論的學習需要立足我國的政治環(huán)境、文化傳統(tǒng)，通過有選擇地吸收與學習，建立起適合我國國情的教育政策經(jīng)驗研究，挖掘?qū)嵲诘慕逃呤聦嵒A(chǔ)，提煉出本土的概念，促進本土教育政策理論的積累和教育政策過程的改進[45]。

其二，融合多樣的教育政策評估方法和模式。我們通過多元方法、多種模式以及多樣的視角進行教育政策評估研究，將有利于科學評估教育政策全貌。西方教育政策評估研究的不斷發(fā)展之道就在于不斷推進研究范式，不斷嘗試融合不同范式之間的優(yōu)勢，結(jié)合規(guī)范研究和實證研究，平衡研究的科學性和現(xiàn)實性[46]。當前我國直面四代評估范式的特點，我們應(yīng)順應(yīng)國際發(fā)展的趨勢，從較為根本的角度對教育政策評估方式進行改革，“通過科學共同體的內(nèi)部沖突，選擇從事未來科學活動的最適宜道路”[47]，將教育政策評估研究發(fā)展的視野放置于探索多元彌合型的評估范式，充分發(fā)揮實證主義范式與建構(gòu)主義范式的結(jié)合優(yōu)勢，把握不同范式下評估的特點及各要素之間的相互關(guān)系，看到變革的整個過程，而不僅僅是線性的原因-結(jié)果鏈，也不是一閃而過的評估畫面[48]，從而更適應(yīng)我國的多元生態(tài)文化特點。

（三）共探自由開放的教育政策評估內(nèi)容

一方面，構(gòu)建“循證”的教育政策評估指標體系。我國的“直覺”思維限制了研究者們對于實然指標的關(guān)注，需要重構(gòu)“循證”的思維模式。對教育政策評估“實然”指標，應(yīng)遵循價值判斷和事實分析的“證據(jù)”進行構(gòu)建。一般而言，事實判斷的依據(jù)來源于政策實施過程中能夠收集到的包括文字、信息、圖像等比較明顯的證據(jù)，即通過統(tǒng)計數(shù)據(jù)、理論研究、過往經(jīng)驗等進行事實判斷的評估指標構(gòu)建。而價值判斷的資料獲取方式卻相對復雜，價值判斷的依據(jù)來自于利益相關(guān)者，包括評估的受益者、評估的受害者以及評估需要的要求者、評估結(jié)果的利用者和評估工作的執(zhí)行者等[2]（P51-67），他們的不同訴求匯聚成對于某項教育政策的價值判斷依據(jù)。我國教育政策評估指標也應(yīng)匹配這些事實和價值“證據(jù)”構(gòu)建相應(yīng)的實然指標體系。

另一方面，探索“鏈接”完整的教育政策評估程序?！版溄印蓖暾慕逃咴u估研究不是功利的、靜止的，而是非功利的、動態(tài)的。弗蘭克·費希爾曾提出政策評估的四個層次，從技術(shù)驗證到情景確認、系統(tǒng)論證再到社會選擇[49]，這四個層次并未嚴格區(qū)分各個分界線，分析技術(shù)視角、闡釋政治視角以及批判話語視角在各個層次之間都有重疊應(yīng)用現(xiàn)象。同樣，教育政策評估研究也是一項循環(huán)且動態(tài)的過程，從政策制定到政策執(zhí)行，從政策評估到通過評估研究去指導政策改進再進入下一周期，各個環(huán)節(jié)相互“鏈接”，缺少任何一環(huán)都容易陷入“為了評估而評估”的陷阱?！版溄印蓖暾脑u估研究程序主要應(yīng)有兩個特點：一是重視政策實施周期內(nèi)評估的完整性，關(guān)注教育政策評估全過程，兼顧政策實施前、實施中以及實施后的評估，保證評估的完整性與科學性；二是能夠進行動態(tài)的教育政策評估研究，幫助更全面地認識教育政策生態(tài)系統(tǒng)這個公認的復雜系統(tǒng)，靈活地把握教育政策的價值和目標，探尋科學的教育政策評估研究內(nèi)容。