論養(yǎng)老服務(wù)的法律屬性

王顯勇

(中國(guó)政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京 102249)

一、問(wèn)題的提出：何為養(yǎng)老服務(wù)

21世紀(jì)是人口老齡化的時(shí)代，21世紀(jì)的中國(guó)將是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的老齡社會(huì)[1]。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2022年1月17日公布的最新數(shù)據(jù)顯示我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入老齡社會(huì)。2021年末我國(guó)60歲及以上人口26 736萬(wàn)人，占全國(guó)人口的18.9%，其中65歲及以上人口20 056萬(wàn)人，占全國(guó)人口的14.2%[2]。全國(guó)老齡委2016年發(fā)布的“第四次中國(guó)城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查”結(jié)果顯示，我國(guó)失能、半失能老年人口數(shù)量較大，全國(guó)失能、半失能老年人大致4063萬(wàn)人，占老年人口的18.3%[3]。根據(jù)全國(guó)老齡辦發(fā)布的《國(guó)家應(yīng)對(duì)人口老齡化戰(zhàn)略研究總報(bào)告》預(yù)計(jì)，到2030年和2050年，失能老年人將分別達(dá)到6168萬(wàn)和9750萬(wàn)[4]。如何解決超過(guò)2億老年人，尤其是4000多萬(wàn)高齡、失能老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求是我國(guó)老齡社會(huì)迫切需要解決的重要問(wèn)題。

養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是貫徹積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略的重大任務(wù)。為適應(yīng)人口老齡化的發(fā)展趨勢(shì)，我國(guó)確立了積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》作了專門部署。2021年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見(jiàn)》，提出要走出一條中國(guó)特色積極應(yīng)對(duì)人口老齡化道路，首要措施就是健全養(yǎng)老服務(wù)體系。我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)端于20世紀(jì)80年代，歷經(jīng)40多年的實(shí)踐探索和政策調(diào)整，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的中國(guó)方案逐步形成。構(gòu)建居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系，養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)成要素主要包括養(yǎng)老義務(wù)承擔(dān)機(jī)制、養(yǎng)老服務(wù)提供機(jī)制、養(yǎng)老服務(wù)扶持保障機(jī)制、養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督管理機(jī)制等具體內(nèi)容。

我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)制度建設(shè)正在從政策之治向法律之治轉(zhuǎn)變。養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)單靠政策調(diào)整無(wú)法形成多元主體之間的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任分配機(jī)制，缺乏穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的動(dòng)能，不能適應(yīng)法治中國(guó)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要。因此，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)亟須法治化的引領(lǐng)和保障，以定型改革發(fā)展成果，破解發(fā)展進(jìn)程中的難題。目前全國(guó)已經(jīng)有十多個(gè)省份進(jìn)行了地方性的養(yǎng)老服務(wù)立法，國(guó)家層面也正在積極推動(dòng)《養(yǎng)老服務(wù)法》的起草制訂工作。養(yǎng)老服務(wù)法治化的首要問(wèn)題就是何為養(yǎng)老服務(wù)，要從法律上界定養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵，明確養(yǎng)老服務(wù)的法律屬性，確定養(yǎng)老照料義務(wù)的承擔(dān)主體。當(dāng)前學(xué)界對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)的法律屬性有諸多紛爭(zhēng)，有的認(rèn)為其屬于公共物品應(yīng)由國(guó)家提供，有的認(rèn)為其屬于私人物品應(yīng)由市場(chǎng)提供。有鑒于此，本文梳理總結(jié)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展演進(jìn)歷程，厘清養(yǎng)老服務(wù)的法律屬性，闡釋養(yǎng)老照料義務(wù)的承擔(dān)方式，推動(dòng)我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)法治建設(shè)。

二、養(yǎng)老服務(wù)的生成：養(yǎng)老照料義務(wù)承擔(dān)者與實(shí)際照料提供者的分離

(一)從家庭照料、國(guó)家照料到養(yǎng)老服務(wù)

1.從家庭照料到養(yǎng)老服務(wù)

農(nóng)業(yè)社會(huì)實(shí)行家庭養(yǎng)老，家給那些喪失勞動(dòng)能力的老年人以生活的保障。[5]家庭既是生活照料的義務(wù)人，同時(shí)也是生活照料的實(shí)際提供者。老年人的生活照料作為家事交由家庭承擔(dān)，老年人在家中接受晚輩提供的生活照顧，“古之養(yǎng)老，乃是私生活范疇，亦是家庭倫理與世代傳承之社會(huì)習(xí)慣，養(yǎng)老既含有晚輩對(duì)于老年父母之生活供養(yǎng)，亦包含對(duì)老年父母之生活照料以及服侍，二者并無(wú)分別”[6]。工業(yè)化社會(huì)以來(lái)，家庭規(guī)模的縮小和家庭結(jié)構(gòu)核心化使得家庭的養(yǎng)老功能弱化，家庭在很多時(shí)候無(wú)力承擔(dān)親自照料的角色。我國(guó)的家庭結(jié)構(gòu)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也逐漸轉(zhuǎn)向小型化和核心化結(jié)構(gòu)。老齡化和少子化成為影響勞動(dòng)力供給、代際關(guān)系、人口撫養(yǎng)比的重要因素，并成為21世紀(jì)中國(guó)人口及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的突出挑戰(zhàn)[7]。在家庭養(yǎng)老功能弱化的背景下，“養(yǎng)老資源的提供者”和“養(yǎng)老職能的承擔(dān)者”發(fā)生分離。家庭養(yǎng)老的形式和內(nèi)容已經(jīng)出現(xiàn)了分離的趨勢(shì)，生活照料的功能從家庭轉(zhuǎn)向社會(huì),而這種功能的轉(zhuǎn)移實(shí)際上是以“購(gòu)買養(yǎng)老資源”的方式實(shí)現(xiàn)[8]。家庭對(duì)專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和社區(qū)服務(wù)的需求與日俱增。由此，養(yǎng)老照料義務(wù)的承擔(dān)者與實(shí)際照料的提供者發(fā)生分離，作為養(yǎng)老照料義務(wù)承擔(dān)者的家庭將生活照料事務(wù)委托給養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)提供實(shí)際的生活照料。養(yǎng)老服務(wù)由此得以形成，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)所提供的生活照料就屬于養(yǎng)老服務(wù)。

2.從國(guó)家照料到養(yǎng)老服務(wù)

對(duì)于沒(méi)有家庭提供生活照料的孤寡老人或者家庭無(wú)力給予生活照料的困難老人，國(guó)家需要補(bǔ)缺家庭提供社會(huì)救助性質(zhì)的生活照料。新中國(guó)成立初期國(guó)家通過(guò)建立公立養(yǎng)老院、敬老院來(lái)承擔(dān)家庭養(yǎng)老所無(wú)法涵蓋的農(nóng)村“五?！?、城鎮(zhèn)“三無(wú)老人”等特殊老年人群的生活照料。隨著我國(guó)社會(huì)福利制度的建立與完善，國(guó)家開(kāi)始明確將社會(huì)福利工作與社會(huì)救濟(jì)工作相分離，又專設(shè)了一批殘老福利院，后改名為養(yǎng)老院或社會(huì)福利院，集中收住無(wú)兒無(wú)女等困難老人。[9]改革開(kāi)放以后，城鄉(xiāng)“三無(wú)”老年人的基本生活逐漸統(tǒng)一由政府舉辦的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)予以保障。2006年國(guó)務(wù)院頒布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》正式將農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)納入了公共財(cái)政的范疇。2014年國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)救助暫行辦法》將農(nóng)村五保供養(yǎng)和城市“三無(wú)”人員生活救助制度統(tǒng)一為特困人員供養(yǎng)制度，納入社會(huì)救助制度體系。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，保障城鄉(xiāng)“三無(wú)”老年人的公立養(yǎng)老院、敬老院是國(guó)家的延伸，因而可以說(shuō)是國(guó)家養(yǎng)老國(guó)家照料。改革開(kāi)放以后，公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在轉(zhuǎn)制改革過(guò)程中逐漸形成獨(dú)立的法律主體地位，民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)不斷增加。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的供給主體更加多元，服務(wù)對(duì)象范圍不斷擴(kuò)大，服務(wù)內(nèi)容更趨精細(xì)化與專業(yè)化，同時(shí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)行管理機(jī)制也開(kāi)始逐漸向市場(chǎng)化方向邁進(jìn)[10]。2000年上海市盧灣區(qū)民政局嘗試采用日托和上門服務(wù)的方式來(lái)購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)，開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的先河[11]。因此，國(guó)家承擔(dān)的補(bǔ)缺生活照料義務(wù)也在交由其他的法律主體提供，養(yǎng)老照料義務(wù)的承擔(dān)者與實(shí)際照料的提供者發(fā)生分離，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)基于國(guó)家的委托所提供的生活照料便形成養(yǎng)老服務(wù)。

(二)養(yǎng)老服務(wù)的演進(jìn)：老年福利服務(wù)—社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)—養(yǎng)老服務(wù)

1.老年福利服務(wù)階段(1978—2005年)：養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)含于老年社會(huì)福利

改革開(kāi)放以來(lái)實(shí)行社會(huì)福利社會(huì)化改革，老年福利服務(wù)由國(guó)家承辦逐步向社會(huì)放開(kāi)。這一時(shí)期出現(xiàn)了城市老年人居家社區(qū)服務(wù)，1993年民政部《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見(jiàn)》中第一次提出“養(yǎng)老服務(wù)”概念。這類社區(qū)服務(wù)不同于改革開(kāi)放前面向部分老年人開(kāi)放的城市福利院、農(nóng)村敬老院等具有福利性質(zhì)的福利機(jī)構(gòu)，因而被定義為“養(yǎng)老服務(wù)”。[12]這一時(shí)期養(yǎng)老服務(wù)的概念與老年福利服務(wù)的概念一直并用。2000年《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2000〕19號(hào))提出“投資主體多元化、服務(wù)對(duì)象公眾化、服務(wù)方式多元化、服務(wù)隊(duì)伍專業(yè)化”的總體要求。2002年第十一次全國(guó)民政會(huì)議提出要引導(dǎo)公辦福利機(jī)構(gòu)走向市場(chǎng)，逐步建立政府宏觀管理、社會(huì)力量主辦、福利機(jī)構(gòu)自主經(jīng)營(yíng)的社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展機(jī)制。2005年《關(guān)于支持社會(huì)力量興辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)》(民發(fā)〔2005〕170號(hào))規(guī)定，社會(huì)福利社會(huì)化是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)展我國(guó)社會(huì)福利事業(yè)的必經(jīng)之路，推進(jìn)社會(huì)福利社會(huì)化必須廣泛動(dòng)員社會(huì)力量多渠道、多層次參與福利事業(yè)、興辦福利機(jī)構(gòu)，開(kāi)展形式多樣的系列化服務(wù)。從改革開(kāi)放初期到20世紀(jì)90年代末，社會(huì)福利事業(yè)社會(huì)辦與社會(huì)福利企業(yè)辦在持續(xù)發(fā)展：一方面，民政部門辦的官辦福利機(jī)構(gòu)與社會(huì)辦的福利機(jī)構(gòu)均在發(fā)展，另一方面，民政部門辦的福利企業(yè)占福利企業(yè)總數(shù)的65%下降到了14%，社會(huì)辦的福利企業(yè)卻由35%上升到86%[13]。無(wú)論是政府辦的還是社會(huì)辦的福利企業(yè)，它們都是老年福利服務(wù)機(jī)構(gòu)。這些福利服務(wù)機(jī)構(gòu)所提供的并非市場(chǎng)化的養(yǎng)老服務(wù)，而是老年福利服務(wù)。

2.社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)階段(2006—2012年)：社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)與老年福利服務(wù)相分離

這一階段，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)從老年福利服務(wù)中分離出來(lái)，養(yǎng)老服務(wù)分為社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)和老年福利服務(wù)，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)成為市場(chǎng)化的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)態(tài)。2006年《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)意見(jiàn)的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2006〕6號(hào))第一次界定“養(yǎng)老服務(wù)業(yè)”的內(nèi)涵和外延，提出“大力發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)”。2008年《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見(jiàn)》提出全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)，積極推動(dòng)居家養(yǎng)老服務(wù)在城市社區(qū)普遍展開(kāi)，同時(shí)積極向農(nóng)村社區(qū)推進(jìn)。2011年《關(guān)于印發(fā)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015年)的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2011〕60號(hào))規(guī)定，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，為各類服務(wù)主體營(yíng)造平等參與、公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)可持續(xù)發(fā)展。2012年修訂的《老年人權(quán)益保障法》第5條規(guī)定，國(guó)家建立和完善以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系。

3.養(yǎng)老服務(wù)階段(2013年至今)：老年社會(huì)福利與養(yǎng)老服務(wù)分層協(xié)同發(fā)展

這一時(shí)期逐漸厘清老年社會(huì)福利與養(yǎng)老服務(wù)之間的分層協(xié)同關(guān)系，開(kāi)啟養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的新階段。老年社會(huì)福利逐漸從養(yǎng)老服務(wù)中剝離出來(lái)，其屬于政府承擔(dān)的法定職責(zé)，可以通過(guò)購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)來(lái)完成。老年社會(huì)福利與養(yǎng)老服務(wù)不是并列關(guān)系，也不是種屬關(guān)系，兩者屬于不同層次的事物，養(yǎng)老服務(wù)不再用社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)來(lái)代稱。2013年《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》提出全面建成“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐”的養(yǎng)老服務(wù)體系。2015年《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出，建設(shè)多層次養(yǎng)老服務(wù)體系，促進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合，試點(diǎn)探索建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，養(yǎng)老服務(wù)體系進(jìn)一步完善。2016年《全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見(jiàn)》標(biāo)志著養(yǎng)老服務(wù)體系進(jìn)入以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的新階段。[14]2017年《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》(國(guó)發(fā)〔2017〕13號(hào))進(jìn)一步規(guī)范和豐富了養(yǎng)老服務(wù)體系的內(nèi)容，也對(duì)養(yǎng)老體系建設(shè)主要指標(biāo)進(jìn)行了量化。2019年《國(guó)家積極應(yīng)對(duì)人口老齡化中長(zhǎng)期規(guī)劃》明確提出要“健全以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)充分發(fā)展、醫(yī)養(yǎng)有機(jī)結(jié)合的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系”。2021年《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見(jiàn)》提出：“構(gòu)建居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系和健康支撐體系，大力發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)，促進(jìn)資源均衡配置的養(yǎng)老服務(wù)體系”。

縱觀我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展歷程，其經(jīng)歷了兩次觀念和制度上的重大革新：第一次是從社會(huì)福利到社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)。社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)從社會(huì)福利中剝離出來(lái)，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)屬于服務(wù)業(yè)，具有市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)化的屬性；第二次是從社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)到養(yǎng)老服務(wù)。政府承擔(dān)的老年社會(huì)福利從養(yǎng)老服務(wù)中剝離出來(lái)，厘清了養(yǎng)老照料義務(wù)承擔(dān)者與實(shí)際提供者之間的關(guān)系。老年社會(huì)福利是政府承擔(dān)的法定職責(zé)，作為公共服務(wù)的老年社會(huì)福利可以通過(guò)購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)。

三、養(yǎng)老服務(wù)的法律屬性：從老年福利事業(yè)到社會(huì)服務(wù)產(chǎn)業(yè)

(一)養(yǎng)老服務(wù)屬于社會(huì)服務(wù)，而非老年社會(huì)福利

1.養(yǎng)老服務(wù)不是老年社會(huì)福利

養(yǎng)老服務(wù)的正確定性對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展至關(guān)重要。很多人在生活實(shí)踐中將養(yǎng)老服務(wù)與老年社會(huì)福利相混淆。但是，養(yǎng)老服務(wù)與老年福利不是同一事物，而是屬于不同層面上的性質(zhì)迥異的事物。如前所述，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)脫胎于老年福利服務(wù)，但是已經(jīng)從社會(huì)福利中剝離出來(lái)，其是養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)所提供的生活照料服務(wù)。老年社會(huì)福利是政府依據(jù)《憲法》《老年人權(quán)益保障法》以及相關(guān)社會(huì)保障法對(duì)老年人所負(fù)擔(dān)的法定給付義務(wù)，其是政府在養(yǎng)老領(lǐng)域承擔(dān)的公共服務(wù)職能，包括針對(duì)特定困難老年人的補(bǔ)缺性老年福利和針對(duì)社會(huì)全體老年人的普惠性老年福利。養(yǎng)老服務(wù)可以成為老年社會(huì)福利的一種實(shí)現(xiàn)方式，政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)作為政府履行基本養(yǎng)老公共服務(wù)職能的具體方式，實(shí)際上改變了直接向老年人提供養(yǎng)老服務(wù)的主體。但是，政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)是提供公共服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變而非政府職責(zé)的轉(zhuǎn)移。[15]因而，養(yǎng)老服務(wù)本身不是老年社會(huì)福利，而是老年社會(huì)福利的一種實(shí)現(xiàn)方式。

2.養(yǎng)老服務(wù)屬于社會(huì)服務(wù)

養(yǎng)老服務(wù)屬于養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)所提供的社會(huì)服務(wù)?！掇o?！分小胺?wù)”有兩個(gè)含義：“一是為集體或?yàn)閯e人工作；二是不以實(shí)物形式而以提供活勞動(dòng)的形式滿足他人某種需要的活動(dòng)”[16]。因此，服務(wù)是以勞務(wù)的形式為他人工作，以滿足別人需要的有償或者無(wú)償?shù)幕顒?dòng)。由此推知，養(yǎng)老服務(wù)是養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)接受養(yǎng)老照料義務(wù)人(家庭或者國(guó)家)的委托，提供生活照料以滿足老年人需要的活動(dòng)。作為養(yǎng)老照料法定義務(wù)人的家庭或國(guó)家可以親自照料，也可以委托他人代為照料。養(yǎng)老照料義務(wù)人自己提供的生活照料屬于義務(wù)而非服務(wù)。家庭成員基于法定的贍養(yǎng)義務(wù)所提供的生活照料不屬于養(yǎng)老服務(wù)，國(guó)家基于法定的老年福利職責(zé)所親自提供的生活照料也不屬于養(yǎng)老服務(wù)。養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)接受家庭或者國(guó)家的委托代為提供生活照料，這種生活照料才是養(yǎng)老服務(wù)。我國(guó)理論界一直存在著養(yǎng)老服務(wù)是事業(yè)還是產(chǎn)業(yè)的爭(zhēng)議，存在著養(yǎng)老服務(wù)屬于公共物品、準(zhǔn)公共物品還是私人物品的爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為：“社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)要作為純公共物品或者準(zhǔn)公共物品向全體國(guó)民提供?！盵17]這種觀點(diǎn)將養(yǎng)老服務(wù)混同于老年社會(huì)福利，未能區(qū)分養(yǎng)老服務(wù)與老年社會(huì)福利，混淆了養(yǎng)老照料法定義務(wù)與法定義務(wù)的實(shí)現(xiàn)方式。老年社會(huì)福利屬于行政給付義務(wù)，是國(guó)家承擔(dān)的法定職責(zé)，這屬于事業(yè)，屬于公共物品。當(dāng)國(guó)家不是親自提供生活照料，而是通過(guò)購(gòu)買服務(wù)協(xié)議委托養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)代為提供生活照料，此時(shí)，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)所提供的生活照料就是社會(huì)服務(wù)，這種養(yǎng)老服務(wù)屬于市場(chǎng)化的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)。

(二)養(yǎng)老服務(wù)屬于養(yǎng)老照料服務(wù)，而非老齡服務(wù)

1.關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)的兩種學(xué)說(shuō)：老齡服務(wù)說(shuō)與照料服務(wù)說(shuō)

養(yǎng)老服務(wù)是由養(yǎng)老和服務(wù)所組成的，養(yǎng)老服務(wù)是養(yǎng)老的服務(wù)。何謂養(yǎng)老？我們?nèi)粘Ｉ钪杏袃煞N不同的養(yǎng)老含義：養(yǎng)老的一種含義是老年人休養(yǎng)老年生活，養(yǎng)是休養(yǎng)，老是老年生活，日常用語(yǔ)是老年人養(yǎng)老；養(yǎng)老的另一種含義是贍養(yǎng)老年人，養(yǎng)是贍養(yǎng)，老是老年人，日常用語(yǔ)是家庭養(yǎng)老，即家庭贍養(yǎng)老年人。基于兩種不同的養(yǎng)老含義，由此形成兩種養(yǎng)老服務(wù)說(shuō)：其一是老齡(年)服務(wù)說(shuō)。該說(shuō)認(rèn)為養(yǎng)老是老年人休養(yǎng)老年生活，所有為滿足老年人養(yǎng)老需求提供的服務(wù)都是養(yǎng)老服務(wù)，養(yǎng)老服務(wù)就是老齡(年)服務(wù)。養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)是指“設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、提供和銷售養(yǎng)老服務(wù)類產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的集合，以餐飲、金融、家政、醫(yī)療衛(wèi)生等服務(wù)業(yè)為主，涉及種植、制造、建筑、加工、醫(yī)藥業(yè)等其他產(chǎn)業(yè)，是一個(gè)規(guī)模巨大、功能俱全的綜合性、發(fā)展型產(chǎn)業(yè)”[18]。有學(xué)者以服務(wù)的種類來(lái)界定老齡服務(wù)，老齡服務(wù)業(yè)劃分為老年生活服務(wù)業(yè)、老年健康促進(jìn)服務(wù)業(yè)、老年醫(yī)療服務(wù)業(yè)、老年康復(fù)護(hù)理服務(wù)業(yè)、老年商務(wù)服務(wù)業(yè)、老年文化服務(wù)業(yè)、臨終關(guān)懷服務(wù)業(yè)、殯葬服務(wù)業(yè)和其他老齡服務(wù)業(yè)。[19]2013年《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2013〕35號(hào))持這種觀點(diǎn)，該意見(jiàn)將養(yǎng)老服務(wù)定為以老年生活照料、老年產(chǎn)品用品、老年健康服務(wù)、老年體育健身、老年文化娛樂(lè)、老年金融服務(wù)、老年旅游等為主的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。其二是生活照料服務(wù)說(shuō)。該說(shuō)認(rèn)為養(yǎng)老是贍養(yǎng)老年人，只有那些為滿足贍養(yǎng)老年人需求而提供的社會(huì)服務(wù)才是養(yǎng)老服務(wù)。養(yǎng)老服務(wù)是法定義務(wù)人為履行生活照護(hù)義務(wù)所需要的服務(wù)，是為滿足老年人特殊需求而提供的生活照料服務(wù)。有學(xué)者認(rèn)為，養(yǎng)老服務(wù)是指為老年人提供家政服務(wù)、疾病護(hù)理、精神慰藉等生活照顧性質(zhì)的服務(wù)，這些養(yǎng)老服務(wù)成為現(xiàn)階段和未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)老齡化中國(guó)急需發(fā)展的新型服務(wù)業(yè)。[20]2006年《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)意見(jiàn)的通知》持這種觀點(diǎn)，該通知將養(yǎng)老服務(wù)業(yè)定位于為老年人提供生活照顧和護(hù)理服務(wù)，滿足老年人特殊生活需求的服務(wù)行業(yè)。

2.養(yǎng)老服務(wù)屬于養(yǎng)老照料服務(wù)

養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)當(dāng)采用生活照料服務(wù)說(shuō)，其內(nèi)容為生活照料。養(yǎng)老是中國(guó)傳統(tǒng)語(yǔ)匯，“養(yǎng)老”與“送終”往往連在一起，用于表示家庭對(duì)老年人應(yīng)盡的義務(wù)。[21]養(yǎng)老服務(wù)中的養(yǎng)老是指贍養(yǎng)老年人，養(yǎng)老服務(wù)是為養(yǎng)老(贍養(yǎng)老年人)提供的服務(wù)，養(yǎng)老是服務(wù)的前提和基礎(chǔ)，服務(wù)是養(yǎng)老的實(shí)現(xiàn)方式。養(yǎng)老服務(wù)的核心是養(yǎng)字，是建立在養(yǎng)的基礎(chǔ)上的服務(wù)，亦即是建立在養(yǎng)老照料義務(wù)基礎(chǔ)上所提供的服務(wù)，而非老齡服務(wù)。養(yǎng)老照料義務(wù)具體指的是生活照料。老年人因生理機(jī)能衰退、疾病等原因無(wú)法自我照料，需要他人不同程度地提供幫助。這種需要滿足的依他性使照護(hù)始終貫穿其生活的各個(gè)層面。[22]養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容應(yīng)是生活照料，包括日常照料和護(hù)理。養(yǎng)老服務(wù)的核心是生活照料、康復(fù)護(hù)理等照護(hù)服務(wù)，解決的是事關(guān)老年人晚年生活質(zhì)量和生命尊嚴(yán)的工具性需求。[23]60歲至80歲的老年人絕大多數(shù)生活能夠自理，健康老年人的老齡需求并不屬于養(yǎng)老服務(wù)的范疇，而是屬于老齡服務(wù)的內(nèi)容。

(三)養(yǎng)老服務(wù)是養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)基于委托所提供的生活照料

養(yǎng)老服務(wù)是養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)基于委托而提供的生活照料服務(wù)，屬于養(yǎng)老照料義務(wù)的一種實(shí)現(xiàn)方式。養(yǎng)老服務(wù)是養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)按照契約所提供的照料服務(wù)。在養(yǎng)老服務(wù)提供過(guò)程中需要區(qū)分兩類主體：一類是生活照料的法定義務(wù)人，一類是生活照料的實(shí)際提供者。養(yǎng)老服務(wù)存在的義務(wù)基礎(chǔ)是家庭成員的贍養(yǎng)義務(wù)或者國(guó)家的老年福利義務(wù)。家庭成員的贍養(yǎng)義務(wù)源于贍養(yǎng)義務(wù)人與老年人之間的身份關(guān)系。家庭為履行其法定撫養(yǎng)義務(wù)，卻無(wú)法或無(wú)力自行照料受照顧者，乃藉由養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的協(xié)助，將其因身份關(guān)系所生法定撫養(yǎng)義務(wù)，以給付相當(dāng)費(fèi)用方式，轉(zhuǎn)移由養(yǎng)老機(jī)構(gòu)承擔(dān)主要任務(wù)。就此而言，養(yǎng)老服務(wù)合同實(shí)屬為身份關(guān)系效勞的財(cái)產(chǎn)契約，甚至因受照顧者家屬僅需支付約定費(fèi)用，即得轉(zhuǎn)移原需親力親為的照顧義務(wù)，就某種意義而言，可說(shuō)是身份關(guān)系財(cái)產(chǎn)化的契約。[24]政府承擔(dān)的老年社會(huì)福利屬于公共服務(wù)，這種公共服務(wù)屬于政府的職責(zé)，政府的職責(zé)可以通過(guò)購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)來(lái)完成。這是屬于社會(huì)福利財(cái)產(chǎn)化的契約。因此，養(yǎng)老服務(wù)具有部分取代家庭或國(guó)家撫養(yǎng)和照顧的功能。

四、養(yǎng)老照料義務(wù)的承擔(dān)：家庭養(yǎng)老、社會(huì)養(yǎng)老與國(guó)家養(yǎng)老

(一)養(yǎng)老照料義務(wù)的承擔(dān)者：家庭、社會(huì)與國(guó)家

1.家庭養(yǎng)老、社會(huì)養(yǎng)老與國(guó)家養(yǎng)老

人生進(jìn)入老年期后，生理功能自然衰退，生活自理能力發(fā)生障礙會(huì)產(chǎn)生依賴性照料需求，從而面臨養(yǎng)老問(wèn)題。養(yǎng)老服務(wù)法治建設(shè)需要明確養(yǎng)老照料義務(wù)由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)。養(yǎng)老服務(wù)作為一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，由服務(wù)責(zé)任主體(家庭、國(guó)家、社會(huì))、服務(wù)提供主體(養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu))、服務(wù)內(nèi)容(生活照料)、服務(wù)形式(居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu))、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)(質(zhì)量)、服務(wù)支持、服務(wù)監(jiān)督等構(gòu)成。其中政府、社會(huì)、家庭的責(zé)任及其關(guān)系是最關(guān)鍵的內(nèi)容之一。[22]662021年《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見(jiàn)》提出要建立多元主體責(zé)任共擔(dān)機(jī)制。根據(jù)義務(wù)主體的不同或者養(yǎng)老資源由誰(shuí)來(lái)提供，養(yǎng)老可以分為家庭養(yǎng)老、社會(huì)養(yǎng)老和國(guó)家養(yǎng)老。家庭養(yǎng)老是指由家庭承擔(dān)養(yǎng)老義務(wù)的養(yǎng)老模式，其既可以表現(xiàn)為家庭照料，也可以表現(xiàn)為社會(huì)照料。社會(huì)養(yǎng)老是指由社會(huì)共同體承擔(dān)養(yǎng)老義務(wù)的養(yǎng)老模式，養(yǎng)老保險(xiǎn)和長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)屬于社會(huì)養(yǎng)老的表現(xiàn)形式。國(guó)家養(yǎng)老是指由國(guó)家承擔(dān)養(yǎng)老義務(wù)的養(yǎng)老模式，對(duì)于農(nóng)村“五?！?、城鎮(zhèn)“三無(wú)老人”的供養(yǎng)屬于國(guó)家養(yǎng)老的表現(xiàn)形式。

2.居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老

老年人的養(yǎng)老服務(wù)可歸納為三大類，分別是以家庭、社區(qū)和機(jī)構(gòu)三種為基礎(chǔ)。[25]按照提供生活照料的地點(diǎn)，養(yǎng)老可以分為居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。居家養(yǎng)老是老年人在家里接受來(lái)自家庭、社會(huì)和國(guó)家的生活照料。作為養(yǎng)老照料義務(wù)人的家庭、社會(huì)、國(guó)家可以委托養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)代為提供生活照料，這種生活照料就是居家養(yǎng)老服務(wù)。社區(qū)養(yǎng)老是老年人在社區(qū)接受來(lái)自家庭、社會(huì)和國(guó)家的生活照料。作為養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的社區(qū)照料中心接受家庭、社會(huì)、國(guó)家的委托提供生活照料，這種生活照料就是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是指老年人在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)接受來(lái)自家庭、社會(huì)和國(guó)家的生活照料。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)接受家庭、社會(huì)、國(guó)家的委托提供生活照料，這種生活照料就是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)。居家養(yǎng)老服務(wù)和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是開(kāi)放式的養(yǎng)老服務(wù)，可以接受來(lái)自家庭和養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的照料服務(wù)。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是封閉式的收容照料服務(wù)。收容照料最根本的缺陷就是與社會(huì)隔離。老年政策的基本方向，不應(yīng)該放在收容照料上，而應(yīng)該在居家照料上。與此同時(shí)在社區(qū)建立小型的收容設(shè)施，老年人雖然被送去社區(qū)收容中心照料，但是仍然能時(shí)常和家人接觸，在情緒上和心理上較為不容易受到傷害，能夠充分享受一般人的生活。[26]

居家養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)如果由家庭支付養(yǎng)老服務(wù)費(fèi)用，那這種養(yǎng)老服務(wù)屬于家庭養(yǎng)老的表現(xiàn)形式。居家養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)如果由社會(huì)支付養(yǎng)老服務(wù)費(fèi)用，那這種養(yǎng)老服務(wù)屬于社會(huì)養(yǎng)老的表現(xiàn)形式。居家養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)如果由國(guó)家支付養(yǎng)老服務(wù)費(fèi)用，那這種養(yǎng)老服務(wù)屬于國(guó)家養(yǎng)老的表現(xiàn)形式。

(二)家庭養(yǎng)老：家庭承擔(dān)養(yǎng)老照料義務(wù)

1.家庭養(yǎng)老：家庭的本質(zhì)性功能

家庭是社會(huì)的細(xì)胞，無(wú)論家庭的功能具有何等的多樣性，也無(wú)論家庭的功能發(fā)生何等的變化發(fā)展，家庭成員之間的撫養(yǎng)和贍養(yǎng)始終是家庭的本質(zhì)性功能。家庭是親屬情感聯(lián)系的紐帶，是贍養(yǎng)老人、撫育嬰幼的樞紐，是代際傳承的場(chǎng)所。家庭成員的關(guān)系是以“生”“育”和 “養(yǎng)老”為基礎(chǔ)而形成的親屬組織和血緣關(guān)系。[27]但是，單一的家庭養(yǎng)老在現(xiàn)代社會(huì)中面臨著困境?！蛾P(guān)于印發(fā)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015年)的通知》中指出：“由于現(xiàn)代社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)激烈和生活節(jié)奏加快，中青年一代正面臨著工作和生活的雙重壓力，照護(hù)失能、半失能老年人力不從心，迫切需要通過(guò)發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)來(lái)解決?！睘榇?，養(yǎng)老照料義務(wù)應(yīng)實(shí)行多元主體共擔(dān)機(jī)制，家庭、社會(huì)和國(guó)家都要承擔(dān)相應(yīng)的養(yǎng)老照料義務(wù)。

2.家庭養(yǎng)老照料義務(wù)的法定化

我國(guó)《民法典》和《老年人權(quán)益保障法》對(duì)家庭的養(yǎng)老照料義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定?！睹穹ǖ洹返?6條、第1067條都規(guī)定子女的贍養(yǎng)義務(wù)及其法律后果(1)《民法典》第26條規(guī)定：“成年子女對(duì)父母負(fù)有贍養(yǎng)、扶助和保護(hù)的義務(wù)”；《民法典》第1067條規(guī)定：“成年子女不履行贍養(yǎng)義務(wù)的,缺乏勞動(dòng)能力或者生活困難的父母,有要求成年子女給付贍養(yǎng)費(fèi)的權(quán)利?！薄！独夏耆藱?quán)益保障法》第14條規(guī)定了贍養(yǎng)義務(wù)具體包括經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、生活照料和精神慰藉三個(gè)方面(2)《老年人權(quán)益保障法》第14條規(guī)定：“贍養(yǎng)人應(yīng)當(dāng)履行對(duì)老年人經(jīng)濟(jì)上供養(yǎng)、生活上照料和精神上慰藉的義務(wù)，照顧老年人的特殊需要?！?。《老年人權(quán)益保障法》第24條規(guī)定了義務(wù)履行督促機(jī)制(3)《老年人權(quán)益保障法》第24條規(guī)定：“贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人不履行贍養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)的，基層群眾性自治組織、老年人組織或者贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人所在單位應(yīng)當(dāng)督促其履行。”。家庭承擔(dān)養(yǎng)老照料義務(wù)并不意味著生活照料一定得由家庭親自提供，家庭可以委托養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)提供生活照料服務(wù)。對(duì)此，《老年人權(quán)益保障法》第47條規(guī)定，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與接受服務(wù)的老年人或者其代理人簽訂服務(wù)協(xié)議，明確雙方的權(quán)利、義務(wù)。

(三)社會(huì)養(yǎng)老：社會(huì)共同體承擔(dān)養(yǎng)老照料義務(wù)

在現(xiàn)代社會(huì)中，老年人的經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)通過(guò)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)了社會(huì)養(yǎng)老，符合要件的老年人通過(guò)領(lǐng)取養(yǎng)老金來(lái)滿足基本生活需要。有些國(guó)家或地區(qū)已經(jīng)建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，把老年人的失能照料護(hù)理納入到社會(huì)保險(xiǎn)制度體系，由社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承擔(dān)失能老年人的生活照料義務(wù)，解決養(yǎng)老照料服務(wù)的資源問(wèn)題。

高齡、失能失智老年人的失能照護(hù)應(yīng)屬于基本養(yǎng)老服務(wù)。基本養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)該是人人享有的，這需要由社會(huì)共同體通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)(正在試點(diǎn)的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn))來(lái)承擔(dān)?！独夏耆藱?quán)益保障法》第30條規(guī)定，國(guó)家逐步開(kāi)展長(zhǎng)期護(hù)理保障工作，保障老年人的護(hù)理需求。2016年《關(guān)于開(kāi)展長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(人社廳發(fā)〔2016〕80號(hào))決定在全國(guó)15個(gè)城市開(kāi)展長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)。試點(diǎn)城市的老年人通過(guò)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)給付獲得機(jī)構(gòu)養(yǎng)老或居家養(yǎng)老服務(wù)，從而解決了養(yǎng)老服務(wù)的資源問(wèn)題。2020年《關(guān)于擴(kuò)大長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(醫(yī)保發(fā)〔2020〕37號(hào))擴(kuò)大了長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)范圍。我國(guó)應(yīng)繼續(xù)穩(wěn)妥推進(jìn)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度全覆蓋，確保人人享有失能照護(hù)這一基本養(yǎng)老服務(wù)。

(四)國(guó)家養(yǎng)老：國(guó)家承擔(dān)養(yǎng)老照料義務(wù)

1.國(guó)家補(bǔ)缺家庭養(yǎng)老：特困老人的生活救助

國(guó)家承擔(dān)無(wú)家庭或家庭無(wú)力承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)義務(wù)的特困供養(yǎng)人員的養(yǎng)老照料義務(wù)，這是國(guó)家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的兜底性保障義務(wù)。按照《老年人權(quán)益保障法》第31條的規(guī)定，老年人無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源、無(wú)贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人，或者其贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人確無(wú)贍養(yǎng)能力或者扶養(yǎng)能力的，由地方各級(jí)人民政府依照有關(guān)規(guī)定給予供養(yǎng)或者救助。(4)《老年人權(quán)益保障法》第31條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)困難的老年人給予基本生活、醫(yī)療、居住或者其他救助。老年人無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源、無(wú)贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人，或者其贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人確無(wú)贍養(yǎng)能力或者扶養(yǎng)能力的，由地方各級(jí)人民政府依照有關(guān)規(guī)定給予供養(yǎng)或者救助。對(duì)流浪乞討、遭受遺棄等生活無(wú)著的老年人，由地方各級(jí)人民政府依照有關(guān)規(guī)定給予救助。”

2.國(guó)家補(bǔ)缺社會(huì)養(yǎng)老：經(jīng)濟(jì)困難老年人的護(hù)理補(bǔ)貼和養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼

我國(guó)目前還沒(méi)有建立全國(guó)性的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，因而國(guó)家需要補(bǔ)缺社會(huì)來(lái)對(duì)經(jīng)濟(jì)困難老人給予護(hù)理補(bǔ)貼和養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼?！独夏耆藱?quán)益保障法》第30條規(guī)定了護(hù)理補(bǔ)貼制度。(5)《老年人權(quán)益保障法》第30條規(guī)定：“對(duì)生活長(zhǎng)期不能自理、經(jīng)濟(jì)困難的老年人，地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)其失能程度等情況給予護(hù)理補(bǔ)貼。”《老年人權(quán)益保障法》第37條規(guī)定了養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度。(6)《老年人權(quán)益保障法》第37條規(guī)定：“對(duì)經(jīng)濟(jì)困難的老年人，地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)逐步給予養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼?！?015年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于全面建立困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度的意見(jiàn)》，該意見(jiàn)規(guī)定護(hù)理補(bǔ)貼“主要補(bǔ)助殘疾人因殘疾產(chǎn)生的額外長(zhǎng)期照護(hù)支出”，將長(zhǎng)期照護(hù)界定為“因殘疾產(chǎn)生的特殊護(hù)理消費(fèi)品和照護(hù)服務(wù)支出持續(xù)6個(gè)月以上時(shí)間”，提出逐步推動(dòng)形成面向所有需要長(zhǎng)期照護(hù)殘疾人的護(hù)理補(bǔ)貼制度。

3.國(guó)家普惠型養(yǎng)老：逐步擴(kuò)大的國(guó)家養(yǎng)老方式

我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)歷了從補(bǔ)缺型逐步走向適度普惠型、從小福利走向底線公平的大福利、從照顧弱者到普惠全民的可持續(xù)發(fā)展性福利的發(fā)展歷程。[12]隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家積極為老年人提供力所能及的普惠型福利，以提高老年人的幸福感。2007年民政部確立面向全社會(huì)老人提供養(yǎng)老服務(wù)保障的目標(biāo)取向，逐步拓展社會(huì)福利的保障范圍，推進(jìn)社會(huì)福利由補(bǔ)缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變。[30]2008年《民政部關(guān)于印發(fā)2008年工作要點(diǎn)的通知》(民發(fā)〔2008〕2號(hào))中提出要“逐步發(fā)展適度普惠型社會(huì)福利”。2018年修訂的《老年人權(quán)益保障法》第33條規(guī)定，國(guó)家建立和完善老年人福利制度，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和老年人的實(shí)際需要，增加老年人的社會(huì)福利。2021年《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中再次強(qiáng)調(diào)要“健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系，大力發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)”。

五、結(jié)論：養(yǎng)老服務(wù)是養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的生活照料服務(wù)

我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)法治建設(shè)的首要問(wèn)題是要厘清養(yǎng)老服務(wù)的法律屬性，明確養(yǎng)老照料義務(wù)的承擔(dān)主體。養(yǎng)老服務(wù)源自養(yǎng)老照料義務(wù)承擔(dān)者與實(shí)際照料提供者的分離。歷經(jīng)四十多年的發(fā)展實(shí)踐，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)歷了老年福利服務(wù)—社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)—養(yǎng)老服務(wù)的演進(jìn)歷程，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)從社會(huì)福利的屬性中擺脫出來(lái)，政府承擔(dān)的社會(huì)福利從養(yǎng)老服務(wù)中剝離出來(lái)。養(yǎng)老服務(wù)不再是老年社會(huì)福利，而是屬于社會(huì)服務(wù)。養(yǎng)老服務(wù)屬于養(yǎng)老照料服務(wù)，而非老齡服務(wù)。養(yǎng)老服務(wù)是養(yǎng)老照料義務(wù)的實(shí)現(xiàn)方式，養(yǎng)老服務(wù)是養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)基于委托而提供的生活照料服務(wù)。養(yǎng)老照料義務(wù)應(yīng)實(shí)行多元主體共擔(dān)機(jī)制，家庭、社會(huì)和國(guó)家都要承擔(dān)相應(yīng)的養(yǎng)老照料義務(wù)。家庭養(yǎng)老是家庭的本質(zhì)性功能，《民法典》和《老年人權(quán)益保障法》規(guī)定了家庭的養(yǎng)老照料義務(wù)。失能照護(hù)作為基本養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)實(shí)行社會(huì)養(yǎng)老，我國(guó)應(yīng)建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，由社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承擔(dān)老年人的失能照料義務(wù)，確保人人享有基本養(yǎng)老服務(wù)。國(guó)家需要補(bǔ)缺家庭養(yǎng)老，建立特困老人的生活救助制度。國(guó)家需要補(bǔ)缺社會(huì)養(yǎng)老，建立經(jīng)濟(jì)困難老年人的護(hù)理補(bǔ)貼和養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度。國(guó)家提供與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)的普惠型養(yǎng)老，逐步擴(kuò)大國(guó)家所承擔(dān)的養(yǎng)老方式。