中美博弈下的南海形勢：盟伴網絡、安全秩序和法理斗爭
——2022年度“南海論壇”綜述

賀先青

內容提要:當前海洋問題越發(fā)彰顯深刻的戰(zhàn)略意義，大國競爭主導著海洋安全演進態(tài)勢，南海成為美國遏制中國的重要場域。為貫徹落實習近平總書記在黨的二十大報告中提出的“加快建設海洋強國”“維護海洋權益”等精神，在南京大學中國南海研究協(xié)同創(chuàng)新中心主辦的2022年度“南海論壇”上，與會專家圍繞2022年南海局勢評估、美國組建的“小多邊”對南海局勢的影響、南海區(qū)域海洋秩序的規(guī)則建設與實踐、中國周邊安全視域下的南海問題以及大國海權競爭的歷史經驗與教訓等議題,進行了全面深入的分析。“南海論壇”旨在為相關涉海熱點問題提供高質量的研究、對話和交流平臺，積極促進南海問題研究的發(fā)展。此次論壇研討對研判當前南海形勢、維護國家海洋權益，具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

當前，世界之變、時代之變、歷史之變正以前所未有的方式展開，大國戰(zhàn)略競爭正加速回歸全球地緣政治舞臺的中心。大國圍繞海洋權力、海洋規(guī)則秩序構建、海洋安全治理等諸多涉海議題的競爭，主導著當前“印太”地區(qū)海洋安全態(tài)勢的演進。南海因其問題復雜性、長期性、爭議涉及主體的多樣性，成為美國遏制中國的場域。拜登就任總統(tǒng)以后，美國加速推進“印太戰(zhàn)略”部署實施，將中國視為“唯一有能力且有意愿挑戰(zhàn)美國主導的國際秩序的國家”。(1)Antony J. Blinken, “The Administration’s Approach to the People’s Republic of China,”U.S. Department of State, May 26, 2022, https://www.state.gov/the-administrations-approach-to-the-peoples-republic-of-china/ [2022-12-02]；“Biden-Harris Administration’s National Security Strategy,”The White House，October 2022, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2022.pdf [2022-12-02].在對華涉海議題上，污蔑中國在南海等周邊海洋地區(qū)搞“脅迫”“霸凌”“威脅”，指責中國不遵守國際法，威脅地區(qū)航行自由，呼吁更多的盟友和伙伴國家團結到遏制“中國威脅”的行動中來。(2)U.S. Deparment of Staternment，“Fifth Anniversary of the Arbitral Tribunal Ruling on the South China Sea”，July 11,2021, https://www.state.gov/fifth-anniversary-of-the-arbitral-tribunal-ruling-on-the-south-china-sea/ [2022-12-02]; Antony J. Blinken，“Reaffirming and Reimagining America’s Alliances,”U.S. Department of State，March 24, 2021, https://www.state.gov/reaffirming-and-reimagining-americas-alliances/ [2022-12-02].中美戰(zhàn)略競爭已成為影響當前南海形勢演變的主要驅動因素之一。

習近平總書記在黨的二十大報告中明確提出要“發(fā)展海洋經濟，保護海洋生態(tài)環(huán)境，加快建設海洋強國”，并“強化海洋等領域的安全保障體系建設”，“維護海洋權益”。(3)參見習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2022年10月26日，第3、4版。為應對百年未有之大變局下中國周邊海洋安全與海洋維權面臨的挑戰(zhàn)，貫徹落實黨的二十大加快建設海洋強國的精神，發(fā)揮不同學科的專業(yè)力量和研究優(yōu)勢，研判當前南海形勢走向及影響，推動構建海洋命運共同體，由南京大學中國南海研究協(xié)同創(chuàng)新中心主辦、《亞太安全與海洋研究》編輯部協(xié)辦的2022年度“南海論壇”于2022年11月30日至12月1日在南京大學國際會議中心舉行。與會專家學者圍繞“二十大報告與南海維權維穩(wěn)斗爭的新征程”“2022年南海局勢評估”“美國組建的‘小多邊’對南海局勢的影響”“南海區(qū)域海洋秩序的規(guī)則建設與實踐”“中國周邊安全視域下的南海問題”“大國海權競爭的歷史經驗與教訓”等議題，進行了全面深入的分析研討，發(fā)表了諸多真知灼見。

一、中美戰(zhàn)略競爭背景下的南海形勢

美國拜登政府加快“印太戰(zhàn)略”部署實施，強化在南海地區(qū)的對華遏制行動，導致南海地區(qū)安全形勢不斷惡化。中國為應對美國介入南海事務，對美國所謂“航行自由行動”、?？盏纸鼈刹煲约捌渌＜爸袊鴩抑鳈嗉鞍踩男袨椋扇×讼嚓P反制行動。與會專家認為，中美戰(zhàn)略博弈成為驅動當前南海形勢演變的主要因素之一。另一方面，中國積極加強與東南亞相關國家的合作關系，加快南海行為準則(下稱“準則”)磋商進程，進一步夯實雙邊關系基礎，為南海形勢的總體和平穩(wěn)定奠定了基礎。與會學者從美國“印太戰(zhàn)略”部署實施、東南亞國家的南海行為選擇以及中國的應對等方面，評估了當前的南海形勢并提出了對策建議。

(一)美國介入南海加劇地區(qū)緊張局勢

在“印太戰(zhàn)略”背景下，美國以南海問題為遏華抓手，加強在南海地區(qū)的力量部署，干擾以“準則”磋商為核心的南海地區(qū)秩序構建，導致南海局勢日趨復雜。

第一，“印太戰(zhàn)略”背景下，美國以南海問題為抓手遏制中國已成為當前南海形勢演變的主線。2022年以來美國出臺的《印太戰(zhàn)略報告》《國家安全戰(zhàn)略報告》等文件，核心之一是遏制中國。美國將“印太”地區(qū)作為外交優(yōu)先方向并加強對華壓制，南海、臺海等重大、敏感問題成為其對華遏制的重要抓手。美國發(fā)起“印太海域態(tài)勢感知伙伴關系”(IPMDA)、構建“盟伴網絡”，持續(xù)加強對南海的介入并在南海滋事。與會專家指出，以蓬佩奧南海政策聲明為重要標志，美國的南海政策已經不再中立，美國主導的南海軍事化行動加劇，其軍艦軍機的海空偵察活動頻次以及軍事演習場次均有較大程度提高。

第二，美國加強在南海的力量部署已成為其介入南海問題的重要表現(xiàn)形式。學者們指出，美國的海岸警衛(wèi)隊執(zhí)法力量正不斷向南海延伸，2022年5月，在美國-東盟領導人峰會結束后發(fā)表的聯(lián)合聲明中，美國宣布將向東盟派遣海岸警衛(wèi)隊，承諾向東盟國家轉讓二手巡邏船只，并提供無償資金援助，幫助東盟國家進行海上執(zhí)法能力建設。

第三，美國干擾“準則”磋商進程。與會學者指出，美國正采取行動反對中方關于“準則”的立場，干擾磋商進程，尤其是針對中國反對域外國家在南海進行軍事演習和外國石油公司在斷續(xù)線內單獨或聯(lián)合有關聲索國進行單邊開采等立場。美國未來可能鼓勵和支持相關聲索國加大單邊油氣開采力度，并強化在南海地區(qū)的軍事存在，對中國進行戰(zhàn)略威懾，甚至以北約等的名義增加在南海的聯(lián)合“自由航行”力度，進行大規(guī)模聯(lián)合軍事演習。美國還將進一步推動在中國周邊國家擴建或新建軍事基地，這將導致南海局勢進一步復雜。

(二)南海爭端其他當事國的單邊行動增加

中國同東盟國家具有長期友好的傳統(tǒng)，近年來雙邊關系進一步發(fā)展，取得了舉世矚目的成就。但中國同相關聲索國關于島礁主權和海域劃界的矛盾短期內難以解決，兼具長期性、復雜性。相關國家圍繞島礁、油氣資源等問題，也在采取行動強化單方面的權利主張。

第一，越南在南海的政策與行動。中共二十大以后，越共中央總書記阮富仲成為首位訪華的外國領導人，中越雙方一致同意妥善處理海上問題，維護南海和平穩(wěn)定，不采取使局勢復雜化、爭議擴大化的行動，加快“準則”磋商。(4)參見《關于進一步加強和深化中越全面戰(zhàn)略合作伙伴關系的聯(lián)合聲明》，《人民日報》2022年11月2日，第2版。盡管兩國高層戰(zhàn)略互動引領了南?？傮w和平態(tài)勢，但由于南海問題十分復雜,越南的南海行為也因此具有鮮明的單邊行動色彩和特定成因，彰顯其借南海問題強化對華博弈的思考。

1.越南進行單邊油氣活動、島礁建設和非法漁業(yè)行動等強化其非法主張。有報道指出，由于近海的油氣開采量和油氣資源儲量下降，越南不斷向斷續(xù)線內的海域進行試探性開采。近年來，越南在萬安灘海域的單邊油氣開采動作頻頻。島礁建設方面，從2020年開始，越南啟動多輪多點的島礁擴建計劃，在畢生礁、敦謙沙洲、鴻庥島、柏礁、無乜礁等島礁開展了大量的非法填礁活動。(5)參見： “Vietnam Shores Up Its Spratly Defences,”AMTI,Feburary 19,2021,https://amti.csis.org/vietnam-shores-up-its-spratly-defenses/ [2022-12-05]； “Vietnam’s major Spratly expansion,”AMTI，December 14,2022,https://amti.csis.org/vietnams-major-spratly-expansion/ [2022-12-19]；閆巖：《越占南沙島礁悄悄開始新一輪大規(guī)模擴建》，南海戰(zhàn)略態(tài)勢感知計劃，2021年11月21日，http://www.scspi.org/zh/dtfx/1639189229 [2022-12-05]。值得注意的是，此輪越南填礁及擴建技術比以前有很大提升，越南島上陸域面積增大后可部署更多的設施。這將牽動南海局勢的發(fā)展，有關國家可能會跟進相關島礁建設活動。越南在南海的非法漁業(yè)活動頻繁。2022年以來，越南與馬來西亞、印尼因非法捕魚發(fā)生了多次流血沖突。越南每月進入中國海南島領海和內水的漁船大概在400—600艘之間。(6)參見《越南漁船的態(tài)勢圖像分析》，南海戰(zhàn)略態(tài)勢感知計劃，http://www.scspi.org/zh/maps [2022-12-02]。越南非法漁業(yè)活動不僅影響了南海的局勢，也影響到海南島的社會穩(wěn)定。

2.越南在南海問題上采取單邊行動有特定的原因。與會專家分析，越南的南海政策目標，是維護其聲索的在《聯(lián)合國海洋法公約》(下稱《公約》)下的領海、專屬經濟區(qū)、大陸架等約100萬平方公里海域內的相關權利。與會專家研判，在島礁主權上，越南實際上更傾向于“一攬子”解決方案，希望維護它在南沙群島的既得利益，只要中國承諾不使用武力解決南沙群島的爭端，或中國承諾只使用和平方式解決南沙群島的爭端，越南可能不再提西沙群島的主權問題。據學者分析，在南沙群島的主權問題上，越南領導人、政府、智庫的談話或文章暗含越方做出讓步的可能。

3.越南在南海問題上的對華博弈策略。與會專家分析，越南在南海問題上的對華策略主要有以下幾個方面：(1)“照顧中國面子”。越南認為在南海問題上需要照顧中國的面子，越南的智庫、專家學者樂于給中國貼上“愛面子”的標簽，認為只要滿足中國的面子，那么中國很可能就會滿足越南實質性的利益訴求。(2)提起強制仲裁的輿論戰(zhàn)。越南熱衷炒作的就南海問題提起強制仲裁很大程度上只是輿論戰(zhàn)，實際提起仲裁的可能性不大。(3)南海問題東盟化、國際化策略。越南清楚,與中國相比自身國力差距較大，所以要鼓動東盟介入南海，推動南海問題東盟化，借東盟整體達到越南的目的。此外，越南也借助美日等域外大國對中國施加壓力，迫使中國接受越南的解決方案。外交上，越南響應美國等域外國家發(fā)表的涉南海聲明強化對南海問題的政治決心；軍事上，加強與美國等域外國家的軍事演習，逐漸將港口對外開放制度化，允許外國軍艦?？垦a給；法律上，越南更加重視對《公約》等國際法的運用。

第二，菲律賓小馬科斯政府的南海政策。與會專家認為，菲律賓前任總統(tǒng)杜特爾特2022年6月離任之際，單方面宣布終止中菲油氣合作的磋商和談判，為中菲海上油氣資源共同開發(fā)蒙上陰影。雖然9月份現(xiàn)任總統(tǒng)小馬科斯宣布要恢復中菲油氣合作的談判，但由于菲律賓的反華勢力阻撓、憲法障礙不易突破、總統(tǒng)承諾轉換為實際行動面臨障礙等原因，中菲南海油氣資源共同開發(fā)的前景具有較大的不確定性。同時，小馬科斯政府至今尚未啟動中菲海上執(zhí)法、漁業(yè)合作、政府級雙邊磋商等機制，中菲在南海問題上的關系走向還有待觀察。

第三，馬來西亞的單邊油氣活動。有專家指出，2022年以來，馬來西亞的油氣侵權活動力度有所加大，最高峰時期有十多個鉆井平臺在南?；顒?。

(三)中國—東盟的良性互動確保了南海局勢總體穩(wěn)定

2022年以來，在中國與東盟國家的共同努力之下，南海形勢呈現(xiàn)總體可控和穩(wěn)定平靜的狀態(tài)。學者們認為，2022年南海形勢總體穩(wěn)定主要是以下原因：

第一，中國與南海當事國保持對話磋商的勢頭，妥善管控海上矛盾分歧，各方總體上保持克制。

第二，中國同周邊國家關系總體發(fā)展勢頭良好，海上問題沒有凸顯為影響合作的重大因素，尤其是元首外交引領中國與東盟國家的關系，推動中國-東盟全面戰(zhàn)略合作伙伴關系深入發(fā)展。

第三，中國積極推動與周邊國家的海洋合作，中國是南海沿岸國家合作繞不開的對象。

第四，各方有意愿繼續(xù)用好《南海各方行為宣言》機制，積極推進“準則”磋商，維護南海的和平穩(wěn)定，作為負責任的一方，中國發(fā)揮了不可或缺的建設性的引領作用。

第五，東盟地區(qū)2022年迎來三場大型外交活動，保持南海地區(qū)和平穩(wěn)定符合東盟需求。

第六，柬埔寨作為東盟輪值主席國在維護南海和平穩(wěn)定上扮演了重要角色，發(fā)揮了特殊的作用。

(四)中國的應對建議

與會專家表示，要堅決貫徹習近平總書記在黨的二十大報告中提出的要求，堅決維護國家海洋權益，努力維護與周邊關系大局的穩(wěn)定，防范化解涉海重大風險。對此，與會專家提出如下建議：

第一，充分利用同周邊國家機制性的對話合作，加強互動和互信，推動與當事國的漁業(yè)等合作，推動中越、中菲共同開發(fā)取得積極進展。

第二，拉緊南海沿岸國合作的紐帶，助推海上務實合作，深化地區(qū)利益融合。

第三，及時并勇于開展涉海斗爭，加強對有關國家侵權舉動的遏制，對相關國家挑釁行為進行有力回擊。

第四，積極開展國際輿論斗爭，充分宣傳講解中國涉海政策和目標，維護中國國際形象。

第五，著力構建地區(qū)安全秩序，加快南海行為準則磋商。

第六，推進海上務實領域合作。比如，明確海上搜救區(qū)域的劃分，持續(xù)推進與東盟國家在南海的人道主義搜救；加強南海溢油問題等重大災害事故的共同應對；率先與南海周邊國家就無人器的活動等問題達成某些共識。

第七，推進南海?？瘴C管控機制建設。不僅要注重管控南海爭端當事國的危機，還應管控中國與域外大國的危機，避免沖突。

二、“小多邊”安全機制、盟伴網絡與南海安全態(tài)勢

美國將構建盟伴網絡體系與加強建設“小多邊”安全機制作為其介入南海的重要手段，對當前南海安全態(tài)勢造成了影響。學者們圍繞北約“全球化”及其對南海問題的影響、“小多邊”安全機制的特征、盟伴網絡的建立與維持以及美國與部分主要盟國和伙伴國家的雙邊關系等進行探討，剖析了當前南海安全形勢。

(一)美國主導下的印太“小多邊”安全機制及影響

第一，北約“全球化”對南海問題的影響。與會專家認為，北約是美國主導下的北約，美國的戰(zhàn)略重點是“印太”，北約近年來將“印太”或者亞太確定為擴張的優(yōu)先目標，開啟其“全球化”進程，吸納澳大利亞、日本、韓國和新西蘭等“印太”國家參與北約的行動是具體舉措之一。南海由于聲索國多，利益交織復雜，成為北約“全球化”的重要抓手。學者們認為，作為域外國家和組織，美國與北約的主要優(yōu)勢是海上，美國的海權思想影響深遠，在與中國的博弈中，南海成為最能體現(xiàn)美國海權優(yōu)勢的場域。北約的“全球化”對南海問題最直接的影響是，以聯(lián)盟形式對中國施壓，尤其是日本、澳大利亞、韓國、新西蘭作為地區(qū)伙伴國的積極配合，導致南海問題更趨復雜。更為嚴重的是，北約“全球化”恐將南海、東海、臺海關聯(lián)起來，形成“三海聯(lián)動”的態(tài)勢。美國將來還會繼續(xù)勾連其盟友，在南海、東海、臺海三個方向繼續(xù)升級動作，短期內較難改變。

第二，美國構建的“小多邊”機制的特點。學者們指出，美國主導建立的“小多邊”機制，反映了大國戰(zhàn)略競爭對地區(qū)國家行為選擇的影響，也表明現(xiàn)有的地區(qū)多邊合作機制在很多問題上難以達成共識。學者認為，美國主導建立的“小多邊”機制有五個特點值得關注：一是日本、澳大利亞等國家的能動性和影響力。日本和澳大利亞等在“小多邊”機制中影響力非常大，甚至遠超美國影響力，而美國樂見其成。二是日本、澳大利亞等國實際上是希望類似于“四邊機制”(QUAD)的“小多邊”對中國構成軟平衡。三是許多跨區(qū)域的小多邊的興起。例如，“三邊伙伴關系”(AUKUS)已經把英國拉進“印太”，未來恐將有更多的跨區(qū)域小多邊興起。四是單獨議題的“小多邊”。五是因各國的優(yōu)先事項不同，利益協(xié)調存在難度，所以“小多邊”機制不可能是包容性的。

(二)美國盟伴網絡及對地區(qū)秩序的沖擊

第一，美國對東南亞“盟伴”國的重視。與會專家表示，拜登政府致力于在亞太地區(qū)加強與盟友伙伴的雙邊關系，2022年的《國防授權法案》特別重視東南亞國家，強調要制定一份與東南亞和東盟交往的全面戰(zhàn)略。從拜登政府的“印太戰(zhàn)略”報告也可以看出，美國不僅致力于深化與QUAD、韓國等的關系，也致力于加強與菲律賓、泰國等傳統(tǒng)盟友的關系，還提出加強與一系列主要地區(qū)伙伴國家的關系，包括印尼、馬來西亞、新西蘭、新加坡、越南、太平洋島嶼國家，并反復強調與東盟的長期合作。

第二，美國構建盟伴網絡的戰(zhàn)略目的。學者們認為，拜登政府通過戰(zhàn)略運作，目的是使中國在亞太地區(qū)陷入最大程度的不利處境，塑造中國戰(zhàn)略環(huán)境，并在世界范圍內建立對美國盟友伙伴及其共同利益和價值觀最有利的平衡。美國加緊構建盟伴關系網絡，試圖構建遏制中國的多層戰(zhàn)略機制，注重與盡可能吸納廣泛的力量資源來強化美國的地位，壓制中國的地區(qū)影響。圍繞東亞大陸的弧形島鏈，美國不斷建立其以遏制中國為中心的海洋安全架構、施行相應的海洋安全政策和采取特定的海洋政治行動。

第三，美國盟伴網絡對東盟構成的沖擊。一是削弱東盟統(tǒng)一性。東盟本身存在多樣性，這給美國的分化瓦解策略創(chuàng)造了條件。QUAD在過去兩年一直試圖擴容，目標是越南、新加坡等，實際上是削弱東盟的統(tǒng)一性。二是統(tǒng)一性的削弱會進一步挑戰(zhàn)東盟在地區(qū)事務中的中心地位。尤其是以QUAD為核心的小多邊機制，是對東盟中心地位的競爭和對沖，而非合作。三是東盟包容發(fā)展性被沖擊，甚至被中斷。美國的脫鉤戰(zhàn)略與東盟的包容性發(fā)展主張之間存在張力。近年來，大國傳統(tǒng)的安全競爭占據了本地區(qū)的對話議程，而東盟最關注的是能源、食品、公共衛(wèi)生和金融危機等方面。雙方應對的主要安全方向存在矛盾。

(三)美國主要的雙邊關系及對南海局勢的影響

第一，法國在南海問題上的“有限選邊站隊”策略。主要特點是：倡導維護規(guī)則秩序與航行自由；堅持以多邊主義方式解決問題；具體政策行動上保持相對克制，即一方面防止中國在南海問題上憑借權力優(yōu)勢“單方面改變現(xiàn)狀”，但在具體的行動上一直保持相對克制的態(tài)度。同時，雖然法國對“南海仲裁案”的態(tài)度基本上與美國一致，但并未像英國那樣公開挑釁中國。

第二，日本的“印太戰(zhàn)略”考量。有學者指出，日本“印太戰(zhàn)略”有安全和經濟兩方面的考量，并催生出日本自己的地區(qū)戰(zhàn)略，是既有安全戰(zhàn)略和經濟戰(zhàn)略的延伸，有很明顯的對沖色彩。日本版“印太戰(zhàn)略”到底是更偏向于排他與制衡中國，還是建立包容性地區(qū)合作架構，存在不確定性，在不同時期各有偏向，反映了日本在中美兩國之間的微妙處境。根據不同時期中美兩國各自的戰(zhàn)略特征，日本相應地采取措施，在中美間不斷調整站位，爭取相對有利位置與行動空間。過去幾年中美競爭態(tài)勢的變化，成為日本政策調整的關鍵動力。

第三，美菲同盟軍事關系加速推進。與會學者分析，小馬科斯上臺以后，美菲明顯加快推進軍事同盟合作的進程，主要表現(xiàn)是加強軍事基地建設的合作。2014年，美菲簽署《強化國防合作協(xié)議》(EDCA)，強化雙邊軍事合作。該協(xié)議主要內容，是允許美國在美菲雙方規(guī)定的地點，實施作戰(zhàn)控制，允許進行建設活動，同時可以預置和儲備武器裝備，雙方議定的地點實際上是基地。美國雖然不擁有基地的所有權，但是有使用權和進入權。在杜特爾特任期內，美菲關系起伏不定，杜特爾特威脅要取消訪問部隊協(xié)議，美菲雙方商定建設的五個軍事基地進展緩慢，只在2019年1月在巴薩基地建立了簡易的設施。小馬科斯上臺以后，美菲加快了協(xié)議的落實，具體有兩個方面：一是在雙方已經商定的五個軍事基地加快設施的修復和建設，二是在EDCA的框架下美菲探討建設更多新的基地。此外，美菲還有其他強化軍事關系的舉措，比如強化聯(lián)合海上演訓、加強軍事援助、增強海上安全合作。2022年9月，美菲正式建立了雙邊海事框架，在該框架下，美菲可能會重啟在南海的海上合作活動。

三、南海安全秩序構建與國際法規(guī)范的適用

南海安全秩序構建是當前南海問題的關注焦點之一。與會學者分析了南海安全秩序構建的主要內涵、各方關切與具體目標，指出了當前南海安全秩序構建面臨的挑戰(zhàn)與實現(xiàn)路徑。圍繞南海問題的法理斗爭是當前備受關注的另一焦點，以美國為首的一些國家曲解《公約》并采取針對性軍事行動，無理要求中國遵守菲律賓單方面提起的“南海仲裁案”所謂裁決。針對這一形勢，學者們圍繞相關法律問題進行深入分析，并提出了中國的應對舉措。

(一)構建南海安全秩序的目標、路徑與挑戰(zhàn)

第一，南海安全秩序與規(guī)則構建的“應然”內涵。與會專家主要從以下幾個方面進行了分析和論述：一是南海秩序的維護主要是中國和東盟這兩大行為體來進行的，這與中國和東盟關系發(fā)展的整體軌跡相一致，因此南海秩序建設也應內嵌于東亞地區(qū)合作網絡之中，需要從整體視角來進行把握；二是南海秩序構建要注重發(fā)揮不同安全規(guī)范的作用，比如東盟安全合作規(guī)范與中國倡導的亞洲安全觀均有協(xié)商一致的共識，南海安全秩序應該是不同安全規(guī)范的共識性結果；三是南海安全秩序應該是一種發(fā)展秩序，以發(fā)展來化解安全問題而不是用安全沖突來沖擊發(fā)展秩序。

第二，南海秩序和規(guī)則構建需要明確其目的。與會專家表示，南海安全秩序的目的主要有以下幾個方面：一是管控沖突而非解決爭端。這種規(guī)則不是為了澄清或確認某種權利，也不改變任何一方的法律立場，不產生任何承認現(xiàn)狀合法性的效果。二是要以促進海上合作為重要內容。三是這種規(guī)則要一視同仁，不能采取雙重標準。每個參與其中的當事國都要感到它的利益關切得到了滿足和保障。四是“準則”是否發(fā)揮作用與其是否具有法律拘束力沒有必然聯(lián)系。與其爭論“準則”法律拘束力的問題，不如把注意力集中在具體條款上，促進各方積累共識，逐步增進互信，“準則”才能發(fā)揮真正的效果。

第三，“準則”磋商中的主要問題。學者們認為，從法律層面來看，制約“準則”談判最大的障礙是“南海仲裁案”所謂裁決與南海爭端當事國的島礁建設。這兩個問題與“準則”磋商存在張力，使“準則”談判難度加大。尋找“準則”談判的最大公約數，建立有效的管控機制的前提之一是闡明“準則”跟《公約》的關系，否則很多重要條款共識很難達成。目前的共識是“準則”必須符合包括《公約》在內的國際法，但必須承認，《公約》并不是“準則”磋商的唯一國際法依據，“準則”磋商不一定完全跟《公約》一致，因為還需要適用其他公認的國際法解決《公約》尚未規(guī)定的內容。同時，還應明確“準則”磋商不應將所謂的仲裁裁決延伸的內容納入?！皽蕜t”應以推動海上合作開發(fā)的實施，包括南海的旅游合作以及相關聲索國在200海里專屬經濟區(qū)重疊區(qū)域的合作開發(fā)的機制等，還應排除域外勢力的干擾，包括聯(lián)合軍事演習、域外石油公司進行的油氣開采活動。

第四，南海安全治理的“群落化”路徑。有學者提出，當前南海地區(qū)治理呈現(xiàn)出區(qū)域化與安全化的特征。區(qū)域化是對海域內的要素進行制度化的配置，南海的區(qū)域化方興未艾，目前有以東盟為中心的系列制度安排、“一帶一路”、RCEP和系列海洋機制。安全化是指圍繞島礁主權和海域劃界爭端不斷。海洋區(qū)域化和安全化并存的現(xiàn)象亟須新的海洋安全觀來化解，這種海洋安全觀就是海洋安全治理的“群落化”，而不是抽象化和個體化，形成國家與組織群落、人與海洋生物群落，還有海洋非生命群落等。因為不同群落會關注不同的權利和利益，比如國家與組織群落注重權利利益，人與海洋生物群落關注命運與共等，當以群落性的邏輯談論海洋區(qū)域化的時候，就有可能解決南海的區(qū)域化與安全化并存的現(xiàn)象。

第五，南海安全秩序構建面臨的挑戰(zhàn)。與會專家認為，美國用盟伴網絡沖擊本地的秩序，過去以東盟為中心不斷發(fā)散的網絡化面臨著以美國為中心的安全網絡化的沖擊。美國為中心的安全網絡包括軍事、政治、經濟各個維度，沖擊著地方合作網絡和東盟中心，也分化了東盟。此外，南海地區(qū)的信任赤字沖擊了規(guī)則秩序。國際關系理論的研究表明，僅僅強調規(guī)則是不夠的，而在規(guī)則之下首先要有基本的信任、基本的共識和一定程度的相互認同。

(二)南海法理斗爭與法律維權

第一，《公約》對南海問題的適用存在一定的不足。與會專家指出，《公約》是綜合性、規(guī)范性的海洋事務的原則、規(guī)則和制度的結合，對于開發(fā)、利用、界定海洋的空間和資源利益有重要作用，成為一個普遍應該遵守的、重要的法律。但如果把《公約》運用到南海問題當中，存在著很多的局限性，需要包括一般國際法在內的法律規(guī)則和原則進行規(guī)范。包括《公約》等在內的條約法并不能窮盡國際法規(guī)則，《公約》并不處理陸地，包括島礁領土取得的問題，歷史性權利的規(guī)范應當是國際法的規(guī)范，它和《公約》是并行的關系?！豆s》序言明確規(guī)定，“未規(guī)定的事項，應繼續(xù)以一般國際法的規(guī)則和原則為準據”(7)《聯(lián)合國海洋法公約》，聯(lián)合國網站，https://www.un.org/zh/documents/treaty/UNCLOS-1982 [2022-12-02]。。換言之，南海問題可適用兩種國際法。關于島礁領土主權的問題可適用一般國際法的規(guī)則和原則?！豆s》對海洋活動包括科研、環(huán)保、漁業(yè)、礦產資源的開采等是有規(guī)定的，可適用《公約》解決。關于南海斷續(xù)線的法律性質和效力問題，《公約》的規(guī)定顯然不具有唯一性，需要對一般國際法的原則和制度進一步加以研究。

第二，《公約》的規(guī)定具有模糊性。與會專家認為，《公約》對一些海洋活動的規(guī)定具有模糊性。例如，《公約》對軍艦無害通過問題沒有明確規(guī)定，但是《公約》第三節(jié)明確關于“領海的無害通過”制度適用于所有船舶的規(guī)則，第十七條還規(guī)定“所有國家,不論為沿海國或內陸國,其船舶均享有無害通過領海的權利”(8)同上。，有學者認為，所有船舶，包括軍艦。軍艦如果進行了非無害通過，沿海國可以對其加以驅離，但是不能扣押，從這些條款可以合理地推定軍艦可以進行狹義無害通過。所以，《公約》對軍艦無害通過規(guī)定的模糊性，導致不同的解釋和適用，進而引發(fā)一定的沖突。實際上，《公約》是國家利益博弈的產物，類似的模糊之處還有很多。實踐中，對于中美兩國對專屬經濟區(qū)內的軍事活動、領海內的無害通過程序上的爭議，以及所謂的過度海洋權利主張等，無法利用《公約》解決，需要運用雙邊協(xié)商或新的制度加以豐富、發(fā)展和完善。

第三，關于半閉海的合作義務。與會專家指出，《公約》要求半閉海沿岸國加強合作，至少在科研、環(huán)保、生物資源管理等方面進行合作，但是南海地區(qū)在這方面的合作還存在不足，相關條款在南海的實施并沒有起到效果。

第四，關于航行自由的問題。有學者分析，航行自由確實是一個國際法的概念，這個概念由來已久，主要是指在公海享有的航行自由，但在沿海國領海的航行則構成無害通過。航行自由是以航行為目的的自由，現(xiàn)在美國開展“航行自由行動”到南海挑戰(zhàn)所謂的過度海洋主張，這種行為不能界定為航行自由，而是一種軍事活動。

第五，中國在南海問題上可能面臨的法律挑戰(zhàn)。有學者指出，中國可能面臨以下法律挑戰(zhàn)：一是關于所謂的仲裁裁決。以美國為首的部分國家頻繁發(fā)表聲明要求中國執(zhí)行裁決。二是馬來西亞提交的外大陸架申請。三是部分國家在謀劃新的仲裁，一旦時機成熟，提交新仲裁的收益大于成本時，則可能引發(fā)新一輪的法律較量。

第六，關于國家管轄范圍外海洋生物多樣性保護和可持續(xù)利用的國際協(xié)定談判以及海洋環(huán)境保護的國際司法趨勢。中國須采取有效的應對舉措，在復會談判中要據理力爭，既要加強國內相關立法修法工作，也要為未來有可能會產生的一系列訴訟或仲裁做好準備。當前，國際司法機構強化海洋環(huán)境保護的法律實踐，應警惕南海周邊國家未來以海洋環(huán)境保護為由對中國發(fā)起濫訴，防止相關國家就海洋環(huán)境保護啟動《公約》的強制程序，如強制仲裁。與會專家同時指出，應強化南海地區(qū)海洋環(huán)境保護的立法和執(zhí)法活動，加強南海地區(qū)海洋環(huán)境保護方面的國際合作，以期化解風險和趨利避害。

第七，中國關于南海法律問題的應對。一是進一步推動完善《公約》在內的國際法的立法程序和司法實踐。二是借鑒國際組織的運行原則和實踐經驗，對國際海洋法體系的不足和未予明確之處進行補充。三是制定新的區(qū)域性制度，對南海問題來說，“準則”的制定，以及其他南海安全制度的制定，是解決南海問題的重要方面。四是進一步加強雙邊層面的對話和協(xié)調，取得階段性成果，并對階段性成果進行遵守。特別是在中美兩國之間，就海上安全問題進行談判磋商，遵守已經達成的共識，是維護南海和平穩(wěn)定的重要方面。五是加強國內立法。與會專家表示，一些國家從國內立法層面出臺相關的海洋法律，有幾個方面的作用和啟示：(1)宣示的作用，很清晰地表述國家在相關海域的權益。(2)鎖定談判策略，釋放可執(zhí)行信號。(3)正當化維權必須采取的對抗行為。有關國家維權的條款和后續(xù)細化相關法律和規(guī)則，試圖為其在爭議海域執(zhí)法提供國內法依據。(4)對國際法的規(guī)則有一定的示范和引領。

四、海權競爭的歷史經驗與其他涉南海研究

海權競爭是當前南海形勢繞不開的話題，關于海權競爭的歷史經驗對當前大國海上博弈具有借鑒意義。此外，妥善處理南海問題中的輿論、外交、漁業(yè)等問題也具有重要意義。同時，加強南海維權的證據鏈建設，更是應對南海爭端的重要手段。

(一)歷史、海權競爭與南海問題

第一，美日海權競爭及經驗教訓。與會學者認為，海權競爭事關大國競爭和大戰(zhàn)略競爭。海軍是一個技術性、國際性、綜合性軍種，建設海軍必然會涉及大戰(zhàn)略的問題。近代以來，大國興衰都會涉及海權問題。日美海權競爭持續(xù)時間長，日本曾以全國力量相搏、到最后總體戰(zhàn)時基礎完全喪失，給當下的海權競爭和海權發(fā)展帶來了深刻的教訓與啟示。與會專家指出，大國博弈和海權競爭很難避免，中國應吸取教訓，積極發(fā)展海權。一是認真研究海權，正確應對霸權國對中國的挑戰(zhàn)和壓力。二是保護日益增長的海外利益需要超越傳統(tǒng)海權，創(chuàng)新海權理論。三是要有關于海軍、海權的大戰(zhàn)略儲備。四是正確處理國家發(fā)展、內部治理與海權發(fā)展的關系。五是除注重海軍、海權的技術和專業(yè)性，關于海權、海軍建設的視野和教育也非常重要。

第二，歷史上的貿易、航路與對南海的經略。大航海時代以后，西方歷史學家?guī)缀踔鲗Я苏麄€世界歷史書寫的主動權和主體意識，導致普遍認為太平洋絲綢之路就是馬尼拉大帆船商路。但通過大量文獻、歷史圖像、歷史景觀等多維思考和研究，與會學者指出，太平洋絲綢之路是以中國、日本、馬六甲、墨西哥等環(huán)太平洋周邊國家和地區(qū)為主體的經濟交往之路，不是簡單的馬尼拉大帆船商路。因此，關于太平洋海上活動的歷史，應該需要更進一步的研究和書寫。與會學者指出，滿剌加與蘇門答剌是明朝初年南海經略重鎮(zhèn)，是明朝策略的實施地，具有明顯的特殊性，表明中國歷史上以官方為主的對南海的經略有多種方式。

(二)輿論、外交、資源與南海維權

第一，基于大數據的全球輿論對南海問題的關注。與會專家認為，根據涉南海問題的輿情大數據分析，當前全球輿論針對南海問題主要關注以下幾個方面：一是南海軍事安全，主要原因是“印太戰(zhàn)略”的主要參與國和鼓噪國比較關注，營造不安全氛圍有助于其介入南海。二是所謂仲裁裁決的執(zhí)行。由于美國、菲律賓、澳大利亞以及英國媒體的炒作，國際輿論將近1/3涉南海的輿論關注到仲裁。三是菲律賓對華政策的變化。菲律賓長期以來都有新領導人顛覆前任政治遺產的特點，盡管到目前為止小馬科斯政府這一行為并不突出，但媒體對此很期待，所以加強炒作。四是涉及南海問題、臺海問題的輿論。五是烏克蘭危機導致的能源安全及南海聲索國單方油氣勘探、開采的輿論。與會學者指出，涉南海的國際輿論的主要特征是政客主導、軍事鼓噪、學者跟進、協(xié)同敘事。

第二，建立生態(tài)海洋外交體系緩沖南海地區(qū)張力。與會專家建議，中國須加快建設一體化的生態(tài)海洋外交體系。主要包括以下幾個方面：一是以政府部門為主體推動海洋公共外交；二是沿海城市要積極打造公共外交品牌；三是大型企業(yè)推動海洋公共外交，涉海央企是重點；四是以各類媒體為主體塑造海洋公共外交，尤其要發(fā)揮民間媒體對官方媒體的補充作用，用小動畫、短視頻等增強外宣的趣味性；五是智庫機構形塑海洋公共外交，充分發(fā)揮智庫國際學術交流與對話的優(yōu)勢；六是涉海院校培育海洋公共外交，通過科技研發(fā)、人才培養(yǎng)、技術技能、教育方法、學術交流等方面交流與經驗分享，起到公共外交作用；七是發(fā)揮華僑華人的人民海洋外交作用。

第三，南海安全形勢與海上能源通道安全。與會專家表示，在當前復雜的南海安全局勢下，我國海上能源進口和運輸通道面臨著重大風險。主要體現(xiàn)在：一是南海的復雜戰(zhàn)略態(tài)勢。中國通過海運的原油進口量有90%經由馬六甲海峽和南海海域運輸而來。(9)參見《原油海運逾30%途經南海海域意味著什么》，2018年9月6日，中國石油新聞中心網，http://news.cnpc.com.cn/system/2018/09/06/001703798.shtml [2022-12-02]。馬六甲在馬來西亞、新加坡和印度尼西亞三方的控制范圍之內，美國的軍事基地從三面包圍馬六甲。除此之外，美國通過印度洋部署來維護其霸權體系，戰(zhàn)略態(tài)勢上使中國的能源安全處于不利地位。二是印度洋的通道安全。海外能源運輸風險在增加，印度洋的美軍數量僅次于歐洲和亞太，也增加了中國印度洋能源航線的軍事風險。三是國際局勢動蕩。海上能源供應鏈部分供應國具有較高政治風險，如伊朗國內的局勢動蕩、烏克蘭危機等。學者們也提出了相應的對策建議：一是要加強對海上能源運輸通道和境外油氣管道的保護。在與屬地和沿線國家政府合作的基礎上，利用民營境外安保公司的優(yōu)勢來加強安保的力量。同時，運用中國南海島礁的建設成果。二是拓寬能源進口渠道，推動能源進口的多元化。三是與包括日本、韓國在內的亞太能源消費大國進行石油安全合作。四是避免與美國正面沖突，化解其遏制中國拓展海外石油貿易的企圖。五是提高人民幣在國際油氣資源市場上作為結算手段的比例，有效降低金融領域美元、歐元比重，規(guī)避對西方國家的系統(tǒng)性依賴。

第四，重視漁權在南海維權中的作用。與會專家提出，中國應該重視海權和漁權的爭取和維護，通過加強漁業(yè)的實際存在，達到宣示海權和行使海權的效果。學者們分析了發(fā)生海上漁業(yè)沖突時聲索國的行為特點。在實踐中，對方國家以涉嫌非法捕撈抓扣中國漁民和漁船時，中國通常采取溫和主張。對方若以“非法入境”為由抓扣漁民時，中國則采取強硬主張。特殊情況下，漁民涉嫌非法捕撈被對方抓扣，若中國發(fā)現(xiàn)與事實不符則采取強硬主張。學者建議，在兩國交界處的特殊區(qū)域，應秉持睦鄰友好的原則，采取溫和主張。在敏感區(qū)域，即涉及中國主權主張的區(qū)域，宜采取強硬型的主張。如在任何爭議海域出現(xiàn)人員傷亡，在外交上也應采取強硬主張。

(三)南海維權的證據鏈建設

第一，關于南海斷續(xù)線的歷史內涵。與會學者指出，南海斷續(xù)線是歷史性權利的地理范圍和空間范圍，不能割裂開來。中國主張對南海島礁的領土主權，主要有三個方面的依據：一是近代以來的官方行為。主要是20世紀初收復東沙群島和李準巡航等政府行動。二是中國官方態(tài)度，即南海諸島自古以來就是中國固有領土，有幾方面的含義：首先，從越南、菲律賓、馬來西亞獨立時間來看，民國政府劃設斷續(xù)線的行為具有先占性質。其次，二戰(zhàn)后，中國政府根據《開羅宣言》和《波茨坦公告》派遣官員前往南海諸島進行了接收活動。最后，在無主地時代，中國古代先發(fā)現(xiàn)、先命名等活動，具有先占的初始條件。19世紀“西法東漸”以來，民國的維權行為具有重要的法律意義，加之來自民間的證據，如漁村、航線的命名、更路簿的發(fā)現(xiàn)等做了有益補充。

第二，中國的應對舉措。西方學者試圖否定中國長期行之有效的治疆實踐理念，割斷中國歷史的延續(xù)性，將中國無可反駁的歷史依據拒之“國際規(guī)則”之外。針對西方國家以及部分聲索國打歷史牌的行為，與會專家提出了中國的應對舉措：一是明確斷續(xù)線是中國歷代治理海疆所形成并延續(xù)下來的權利。二是明確東西方兩種不同體系的差別。中國歷朝都有開疆拓土、治理邊疆的理念、政策和行動，但與西方殖民者的“占領”行動完全不同。中國通過政治上的藩屬體系、經濟上的朝貢體系、文化上的儒家思想，形成特定管轄。基于這種管理理念，使得南海在相當長一段時間內維持穩(wěn)定的局面，這與西方國家通過強占殖民地取得領土的方式具有根本不同。三是要明確審視主權、歷史性權利以及海權等概念。一方面，中國不僅不應排斥國際法研究范式，還要加強研究；另一方面，在現(xiàn)代國際法引入中國之前的中國海疆治理等實踐以及海疆治理體系等，應納入當前審視南海問題的視野之中。四是中西方關于南海問題中所謂歷史性權利的較量實質是兩大體系的碰撞、兩種話語權的較量，早在西方列強侵蝕中國主權和疆域時就開始了，要注重研究范式和話語權的改變。

“南海論壇”旨在為相關涉海熱點問題提供高質量的研究、對話和交流平臺,積極促進南海問題研究的發(fā)展。此次論壇研討對研判當前南海形勢、維護國家海洋權益,具有重要的理論和現(xiàn)實意義。