東北亞海洋廢物處置合作治理的法理依據(jù)及其完善

史春林

內(nèi)容提要:東北亞海洋廢物處置具有復(fù)雜性、廣泛性與跨界性等特征，需要加強(qiáng)區(qū)域合作治理。現(xiàn)有涉海洋廢物處置的國際公約以及東北亞區(qū)域內(nèi)相關(guān)雙邊與多邊協(xié)定和文件，為東北亞海洋廢物處置合作治理提供了一定的法理依據(jù)。但由于東北亞區(qū)域內(nèi)有關(guān)海洋廢物處置合作治理缺少專門協(xié)定，只是在相關(guān)條款中有所涉及，再加上區(qū)域內(nèi)各國國內(nèi)法授權(quán)的差異，造成相關(guān)立法及合作機(jī)制存在一定缺陷，從而影響有關(guān)合作開展及其效果。東北亞相關(guān)國家應(yīng)與國際社會(huì)一道,努力完善有關(guān)海洋廢物處置的國際法規(guī)則體系，以便更好地為區(qū)域內(nèi)海洋廢物處置合作治理提供有效的制度供給。在這個(gè)過程中，中國要積極參與東北亞有關(guān)海洋廢物處置合作治理的規(guī)則建設(shè)，為維護(hù)東北亞海洋廢物處置的良好秩序貢獻(xiàn)中國方案。

20世紀(jì)中葉以來，海洋開發(fā)成為東北亞部分國家重點(diǎn)發(fā)展戰(zhàn)略。隨著海洋利用范圍和形式的擴(kuò)大化及多樣化，東北亞沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，人口增長較快，消費(fèi)能力與水平大幅提高，造成有關(guān)廢物處置的數(shù)量、種類、頻率不斷增多，成分日益紛雜，處置方式也在不斷更新。同時(shí)，東北亞部分國家陸地空間有限、廢物處置成本較高，因此向海洋處置廢物量逐步加大。不過，由于海洋環(huán)境容量與承載能力有限，如果盲目、無序、過度向海洋處置廢物，超過其自身負(fù)荷能力，會(huì)對海洋生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重影響。目前，海洋廢物處置的治理問題，已成為東北亞區(qū)域內(nèi)一個(gè)亟待解決的難題。這需要運(yùn)用法律手段對海洋廢物處置行為進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)制。特別是，針對海洋廢物處置可能造成的跨界污染問題，更是需要有關(guān)國家合作治理。(1)根據(jù)1972年《防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋的公約》(簡稱《倫敦傾廢公約》)及其締約國于1996年通過的議定書(簡稱《1996年議定書》)第1條第10款的規(guī)定，“污染”系指人類活動(dòng)將廢物或其他物質(zhì)直接或間接地引入海洋中，造成或可能造成諸如損害生物資源和海洋生態(tài)系統(tǒng)、危害人體健康、妨礙包括捕魚和對海洋的其他合法利用在內(nèi)的海上活動(dòng)、影響海水使用質(zhì)量和降低環(huán)境舒適性之類的有害影響。需要指出的是，“海洋廢物處置”包括但不限于“海洋傾廢”(ocean dumping)活動(dòng)。

國內(nèi)外學(xué)術(shù)界已就海洋廢物處置相關(guān)法規(guī)開展了一些研究。國內(nèi)學(xué)界主要研究了海洋廢物處置，尤其是海洋傾廢相關(guān)國際法制度與規(guī)則及其與中國海洋廢物處置管理制度的關(guān)系，以及中國海洋廢物處置相關(guān)法規(guī)建設(shè)等問題；(2)參見徐鵬：《國際法如何規(guī)制海洋傾廢》，《中國生態(tài)文明》2019年第4期，第43—48頁；陳維春：《國際海洋傾廢法律制度的新發(fā)展及其對我國之啟示》，《華北電力大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第5期，第1—10頁；楊振雄、盧楚謙、陶偉：《新形勢下我國海洋傾廢管理法規(guī)的修訂指導(dǎo)思想初探》，《海洋開發(fā)與管理》2015年第11期，第79—82頁。國外學(xué)界相關(guān)研究亦主要集中于涉海洋傾廢相關(guān)國際公約與區(qū)域海洋廢物處置所造成的污染治理的法律適用問題等。(3)René Coenen, “Dumping of Wastes at Sea: Adoption of the 1996 Protocol to the London Convention 1972,” Review of European Community & International Environmental Law, Vol.3, No.6, 1997；Gi Hoon Hong and Young Joo Lee, “Transitional Measures to Combine Two Global Marine Dumping Treaties into a Single Treaty,” Marine Policy, Vol.55, 2015；Andrew Birchenough and Fredrik Haag, “The London Convention and London Protocol and Their Expanding Mandate,”O(jiān)cean Yearbook Online, Vol.34, No.1, 2020；Alexander Lott, “Pollution of the Marine Environment by Dumping: Legal Framework Applicable to Dumped Chemical Weapons and Nuclear Waste in the Arctic Marine,” Nordic Environmental Law Journal, No.1, 2015.就目前的研究情況而言，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界缺少對于包括海洋傾廢問題在內(nèi)的涉東北亞海洋廢物處置合作治理的法理依據(jù)及其完善的針對性研究。本文擬對這一問題進(jìn)行全面、深入的研究，以便更好地助力維護(hù)東北亞海洋生態(tài)環(huán)境安全。

一、東北亞海洋廢物處置現(xiàn)狀及其合作治理的必要性

近年來，由于東北亞海洋廢物處置需求與海洋空間資源及環(huán)境容量有限性之間的矛盾日益凸顯，需要有關(guān)國家溝通協(xié)商，共同開展合作治理。

(一)東北亞海洋廢物處置現(xiàn)狀分析

在傳統(tǒng)廢物處置方面，東北亞海岸工程建設(shè)近年來發(fā)展迅速，特別是港口數(shù)量及規(guī)模不斷增加與擴(kuò)大，使得海岸工程、港口與航道等建筑廢物與疏浚物數(shù)量相應(yīng)增多，這在客觀上提出了向海洋處置的要求。如中國改革開放以來港口與航道疏浚物傾倒量日益增加，2020年海洋疏浚物傾倒量高達(dá)2.6億立方米。(4)參見邢瑜等：《海洋疏浚物資源化利用的思考與建議》，《環(huán)境保護(hù)》2022年第13期，第50—53頁。東北亞近年來隨著工礦業(yè)發(fā)展，資源消耗巨大，有關(guān)工廠、礦山、電廠等廢渣、礦渣、廢水(液)等，不少都需要向海洋進(jìn)行處置。另外，日本沿海地區(qū)化學(xué)工業(yè)發(fā)展較快，向海洋處置的廢物中還出現(xiàn)了一些在自然界中并不存在且有毒的人工合成物，造成產(chǎn)業(yè)公害。(5)參見山本義?。?《學(xué)術(shù)、產(chǎn)業(yè)與社會(huì)公害：日本早期經(jīng)濟(jì)增長背后的社會(huì)責(zé)任》，https://ishare.ifeng.com/c/s/7vRkszEUCgu[2022-12-25]。同時(shí)，東北亞各國近年來沿海城市化進(jìn)程加快，人口增長迅速，產(chǎn)生大量生活垃圾，而陸地垃圾場一般容量有限，增加了向海洋處置的需求。

除傳統(tǒng)廢物處置問題，日本福島核污染水問題近期引發(fā)了各國對于事故造成的放射性廢物處置問題的關(guān)注。事實(shí)上，放射性物質(zhì)的海洋處置問題長期以來也是東北亞海洋治理的一個(gè)重要問題。東北亞有關(guān)國家核工業(yè)發(fā)達(dá)，核電站、核設(shè)施、核武器等數(shù)量較多。在這種情況下，向海洋處置核廢物由來已久。而且，由于核廢物對海洋生態(tài)環(huán)境與人類身體健康危害呈現(xiàn)潛藏性、長期性與難以彌補(bǔ)性，因而引起國際社會(huì)的廣泛關(guān)注。而早在1944年，美國就開始向西北太平洋傾倒核廢物。后來向有關(guān)海域傾倒的核廢物數(shù)量逐步擴(kuò)大，如1946—1969年美國向太平洋的5個(gè)海域傾倒了核廢物。此后，又在太平洋的40個(gè)海域傾倒了核廢物。直到1982年，還在有關(guān)海域傾倒核廢物。(6)參見王志雄：《放射性廢物海洋處置及有關(guān)問題》，《海洋與海岸帶開發(fā)》1991年第2期，第45頁。20世紀(jì)60—90年代，蘇聯(lián)/俄羅斯亦曾向海洋傾倒過核廢物。特別是1991年蘇聯(lián)解體后，一些核潛艇及其受反應(yīng)堆污染的廢物被直接沉入或傾倒進(jìn)太平洋。(7)參見：Steven D. Lavine, “Russian Dumping in the Sea of Japan,” Denver Journal of International Law & Policy, Vol.24, No.23, 1996, pp.417-418；劉軍韜：《挪威支持俄羅斯核廢物和乏燃料中間貯存》，《國外核新聞》1997年第11期，第27頁。日本則在1965—1968年向海洋傾倒過核廢物。1993年11月，日本宣稱仍將繼續(xù)向海洋傾倒核廢物。(8)參見《日本將繼續(xù)傾倒放射性廢物》，《國外核新聞》1994年第1期，第27頁。而韓國亦曾在1968—1972年向海洋處置過核廢物。(9)參見王志雄：《放射性廢物海洋處置及有關(guān)問題》，《海洋與海岸帶開發(fā)》1991年第2期，第45頁。

(二)東北亞海洋廢物處置影響及其合作治理的必要性

隨著向海洋處置污染物的逐步累積，某些海域已不堪重負(fù)，特別是對海水流通性較差、交換不暢、自凈能力脆弱以及環(huán)境容量低的海(港)灣與半閉海影響更大。如中國的渤海，日本的瀨戶內(nèi)海、東京灣、伊勢灣、大阪灣，韓國的馬山灣、鎮(zhèn)海灣、光陽灣，俄羅斯的圣彼得灣等海域，由于水文動(dòng)力不足，使處置的廢物無法及時(shí)擴(kuò)散，有毒有害成分得不到降解，以致無法實(shí)現(xiàn)自然恢復(fù)，造成海岸線、水體質(zhì)量、生物種類等嚴(yán)重污染與破壞，引發(fā)赤潮等災(zāi)害，從而極大影響海洋養(yǎng)殖與捕撈、旅游、港口作業(yè)和航道交通等海洋經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、安全與發(fā)展。(10)參見于海濤：《西北太平洋區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)國際合作研究》，中國海洋大學(xué)2015年博士學(xué)位論文，第54—55頁。特別是核污染還會(huì)通過食物鏈進(jìn)入人體，從而危及人們的生活水平與生命健康。(11)UN News, “Japan: UN Experts Say Deeply Disappointed by Decision to Discharge Fukushima Water，” April 15th, 2021, https://news.un.org/ en/story/2021/04/1089852[2022-12-20].如據(jù)綠色和平組織的有關(guān)報(bào)告稱，日本福島核電站核污染水含有的放射性物質(zhì)有可能改變?nèi)祟惢?。另?jù)有關(guān)國家及國際組織監(jiān)測與檢測報(bào)告，2011年4月日本向海洋處置未經(jīng)處理的核污染水對海洋生物資源與環(huán)境質(zhì)量的破壞到目前開始顯現(xiàn)，福島周邊部分魚種放射性水平已超標(biāo)。(12)BBC News, “Contaminated Water Could Damage Human DNA,” October 23rd, 2020, https://www.bbc.com/news/world-asia-54658379[2022-09-15]; FAO & WHO, “Impact on Seafood Safety of the Nuclear Accident in Japan，”May 9th, 2010,https://www.who.int/foodsafety/impact_seafood_safety_nuclear_accident_japan_090511.pdf[2022-09-20].

不當(dāng)?shù)暮Ｑ髲U物處置還會(huì)導(dǎo)致國際糾紛。由于東北亞海域相對狹窄，有關(guān)海域邊界存在模糊性與爭議性，加之海洋的開放性、互通性、流動(dòng)性導(dǎo)致廢物入海后呈擴(kuò)散性等特點(diǎn)，以及人為跨國運(yùn)輸轉(zhuǎn)移及違法處置部分廢物等現(xiàn)實(shí)問題，這就使得海洋廢物處置所引發(fā)的污染具有彌漫性與跨界性，破壞鄰國乃至地區(qū)生態(tài)平衡。特別是核廢物處置問題尤為敏感，不但影響范圍廣，而且政治性強(qiáng)，有關(guān)國家反響大，容易造成國際糾紛。如1993年10月中旬俄羅斯海軍使用專用船在日本海傾倒了900多噸液態(tài)核廢物，因而遭到日本、韓國、美國等強(qiáng)烈抗議。在當(dāng)時(shí)俄羅斯看來，這已“成為一項(xiàng)政治議題”，迫使其在10月末宣布不再向日本海傾倒核廢物。(13)參見：James R. McCullagh, “Russian Dumping of Radioactive Wastes in the Sea of Japan: An Opportunity to Evaluate the Effectiveness of the London Convention 1972,” Washington International Law Journal, Vol.5, No.2, 1996, p.399；賈信群：《俄羅斯保證不再向日本海傾倒放射性廢物》，《國外核新聞》1994年第2期，第27頁。

海洋環(huán)境的整體性，決定了廣泛而公平的國際合作是治理廢物處置不當(dāng)所導(dǎo)致污染的關(guān)鍵?！堵?lián)合國人類環(huán)境會(huì)議宣言》強(qiáng)調(diào)，環(huán)境問題要求國與國之間廣泛合作和國際組織采取行動(dòng)以謀求共同的利益。(14)“Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment,” September 14th, 2008,http://www.unep.org/Documents.Muitilingual/Default.Print.asp?DocumentID=97&ArticleID=1503&l=fr[2022-11-20].《聯(lián)合國海洋法公約》(簡稱《海洋法公約》)規(guī)定，有必要把海洋作為一個(gè)整體。(15)《海洋法公約》序言。因此，東北亞海洋廢物處置不當(dāng)所引發(fā)的跨界污染治理問題，自然需要牽涉其中的所有國家共同面對與協(xié)商解決。為此，在兼顧東北亞各國需求與利益的前提下，應(yīng)鼓勵(lì)多國家、多層級的多元主體共同參與治理。

如1993年10月末俄羅斯在中止向日本海處置核廢物后就一再向有關(guān)國家申訴：俄羅斯沒有適當(dāng)處理核廢物的岸上設(shè)施，因此如果不盡快建成一座核廢物處理中心的話，俄羅斯將不得不重啟核廢物向海洋處置工作，而這座核廢物處理中心建設(shè)費(fèi)用約為100億盧布，需要國外經(jīng)濟(jì)援助與投資。對此，日本提出愿意協(xié)助俄羅斯解決這一問題。于是，日俄籌資2億美元成立了一個(gè)合作委員會(huì)來具體落實(shí)有關(guān)方案。(16)參見《俄說有外援則停止傾倒核廢物》，《國外核新聞》1994年第1期，第27頁；葉文：《日將為俄建造核潛艇產(chǎn)生的低放廢物貯存設(shè)施》，《國外核新聞》1994年第7期，第5頁。1993年11月召開的《倫敦傾廢公約》締約國協(xié)商會(huì)議，同意禁止向海洋傾倒中、低放核廢物。對此，俄羅斯在表決時(shí)投了棄權(quán)票，并解釋說只有在得到外國幫助、建造一個(gè)地面處置庫的情況下，俄羅斯才能停止向海洋處置核廢物。這樣，到1997年底俄羅斯才會(huì)簽署全面禁止核廢物向海洋傾倒的國際公約。(17)參見鄧壽昌：《俄羅斯可能簽署禁止核廢物海洋傾倒公約》，《國外核新聞》1997年第6期，第9頁。

2021年4月，日本決定，準(zhǔn)備用30年時(shí)間將130萬噸核污染水向海洋進(jìn)行處置。由于此次準(zhǔn)備處置的核污染水總量大、排放時(shí)間長、涉及范圍廣，其所帶來的危害將是多方面的、長期深遠(yuǎn)的且難以補(bǔ)救與不可逆轉(zhuǎn)的，特別是會(huì)對鄰國海洋環(huán)境構(gòu)成嚴(yán)重威脅。(18)Krati Gupta and Raj Shekhar, “Fukushima Radioactive Water Discharge Case: A Vehement Violation of International Laws,” May 4th, 2021,https://www.jurist.org/commentary/2021/05/gupta-shekhar-fukushima-international-law/ [2022-10-05].因此，日本這一做法立即引發(fā)國際社會(huì)軒然大波。如韓國外交部馬上召見日本駐韓大使提出抗議，俄羅斯外交部表達(dá)了嚴(yán)重關(guān)切。(19)Foreign Ministry of ROK, “Vice Minister Choi Jongmoon Summons Japanese Ambassador to Korea,” April 14th, 2021, https://www.mofa.go.kr/eng/brd/m_5676/view.do?seq=321631[2022-10-15]；Marianne Guenot, “Russia Joins China and South Korea in Expressing ‘Serious Concern’ at Japan’s Plan to Release Waste Water from Fukushima Nuclear Disaster,” April 14th, 2021, https://www.businessinsider.com/russia-japan-plans-fukushima-wastewater-nu-clear-south-korea-china[2022-10-25].中國還明確要求日本收回錯(cuò)誤決定、立即叫停該計(jì)劃。(20)參見《外交部對日本提出嚴(yán)正交涉，收回排放入海錯(cuò)誤決定》，《新京報(bào)》2021年4月16日。太平洋島國則呼吁日本避免核污染水處置對南太平洋無核區(qū)造成危害。另外，還有綠色和平組織等300多個(gè)國際環(huán)保團(tuán)體表示堅(jiān)決反對。(21)Greenpeace, “The Japanese Government’s Decision to Discharge Fukushima Contaminated Water Ignores Human Rights and International Maritime Law,” April 13th, 2021,https://www.greenpeace.org/international/press-release/47207/the-japanese-governments-decisionto-discharge-fukushima-contaminated-water-ignores-human-rights-and-international-maritime-law/[2022-11-05].

不過，日本的態(tài)度與俄羅斯積極爭取外援做法形成鮮明對比。自2011年3月福島核事故發(fā)生后，日本一再拒絕有關(guān)國家的援助，導(dǎo)致核污染水問題越來越嚴(yán)重，并最終決定將本國核污染危機(jī)推向國際海域，這充分暴露了日本對周邊鄰國的合理關(guān)切與共同利益的無視態(tài)度。雖然東京電力公司最終選擇了陸源排放的方式(22)即通過新建的海底隧道排放至約一公里外的近海，參見高喬：《日本執(zhí)意“排污入?！焙θ撕骸?，《人民日報(bào)海外版》2022年8月2日，第10版。，但福島核污染水排海問題是否會(huì)受到關(guān)于海洋傾廢國際公約的規(guī)制問題在學(xué)界仍存爭議(23)參見程功舜、林赟：《海洋傾廢視角下日本核廢水排海決定的法律問題研究》，《未來與發(fā)展》2021年第12期，第55—56頁；馬忠法、鄭長旗：《日本決定核污水入海事件的國際法應(yīng)對》，《廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)》2022年第1期，第132頁；袁泉：《核污水排放入海引發(fā)的國際法問題及其應(yīng)對》，《求索》2022年第4期，第170頁；郭萍、喻瀚銘：《對放射性廢物海洋處置國際法規(guī)范的審視與思考——以日本福島核事故核污水處置為視角》，《學(xué)術(shù)交流》2022 年第10期，第88頁；胡正良、李雯雯：《日本福島核廢水排海的違法性與周邊國家的危機(jī)應(yīng)對》，《學(xué)術(shù)交流》2022年第10期，第67—68頁；張?jiān)妸S：《福島核污水排放方案的國際法義務(wù)檢視》，《南大法學(xué)》2022年第4期，第6頁。。由此可見，該問題凸顯出全面、大力加強(qiáng)東北亞海洋廢物處置合作治理及其法律協(xié)調(diào)的必要性與緊迫性。

在這里，需要指出的是，相鄰海域的國家有著相似的海洋環(huán)境與資源，具有共同的利益目標(biāo)，比較容易開展區(qū)域性的合作治理。而且，相對于東北亞區(qū)域內(nèi)國家間的政治、軍事等傳統(tǒng)安全對抗問題，海洋廢物處置不當(dāng)所造成的糾紛問題不甚尖銳，各國治理目標(biāo)與利益具有趨同性。因此，開展海洋廢物處置合作治理，有利于推進(jìn)域內(nèi)各國友好往來，增進(jìn)民意基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)互利共贏。

二、東北亞海洋廢物處置合作治理的法理依據(jù)

有關(guān)國際公約、聯(lián)大決議以及其他相關(guān)聲明與宣言，為海洋廢物處置合作治理建立了一個(gè)基本的國際法律框架，同時(shí)東北亞區(qū)域內(nèi)有關(guān)雙多邊協(xié)定、計(jì)劃、備忘錄等，也為東北亞開展海洋廢物處置合作治理提供了法理依據(jù)，對于東北亞各國共同維護(hù)良好的海洋廢物處置秩序，有效控制和減少隨意向海洋進(jìn)行廢物處置特別是違章處置、保護(hù)海洋自然環(huán)境與資源起到了非常重要的積極作用。

(一)有關(guān)國際公約關(guān)于海洋廢物處置合作治理的規(guī)定

聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)、國際海事組織(IMO)、國際原子能機(jī)構(gòu)(IAEA)等國際與區(qū)域組織在有關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，形成了國際管制海洋廢物處置的法律文件體系。其中，1972年《倫敦傾廢公約》及其《1996年議定書》是控制種類廣泛、專門規(guī)制海洋傾廢的公約，對傾倒的定義以及傾倒廢物名單、許可證、傾倒區(qū)等制度做出了明確規(guī)定。(24)René Coenen, “Dumping of Wastes at Sea: Adoption of the 1996 Protocol to the London Convention 1972,” Review of European Community & International Environmental Law, Vol.3, No.6, 1997, pp.54-61.特別是《1996年議定書》旨在建立一個(gè)以科學(xué)為基礎(chǔ)、更為理性與可持續(xù)處理海洋傾廢問題的決策機(jī)制，標(biāo)志著海洋傾廢治理朝著更加嚴(yán)格化、標(biāo)準(zhǔn)化的方向發(fā)展的趨勢。(25)“Amendments to the 1996 Protocol to the Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter (London Protocol 1996),” Ocean Yearbook Online, Vol.22, No.1, 2008, pp.811-819.其他涉及海洋廢物處置的國際公約，還包括1982年《海洋法公約》、1989年《控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》(簡稱《巴塞爾公約》)、2007年《內(nèi)羅畢國際船舶殘骸清除公約》(簡稱《內(nèi)羅畢公約》)，以及聯(lián)大有關(guān)決議、其他有關(guān)聲明與宣言，如聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署公布的《火奴魯魯戰(zhàn)略：海洋廢棄物預(yù)防與管理的全球框架》《涉及海洋傾倒的海洋污染預(yù)警方法》等具有軟法性質(zhì)的文件，這些法律文件都或多或少對海洋廢物處置問題有所涉及。(26)參見徐鵬：《國際法如何規(guī)制海洋傾廢》，《中國生態(tài)文明》2019年第4期，第43—48頁。

有關(guān)海洋廢物處置的國際公約、協(xié)定等本身就是國際合作的產(chǎn)物，有關(guān)國家在執(zhí)行這些公約和協(xié)定時(shí)會(huì)形成相互協(xié)作關(guān)系，同時(shí)這些公約與協(xié)定本身也會(huì)對有關(guān)海洋廢物處置合作治理進(jìn)行相應(yīng)規(guī)定。如《倫敦傾廢公約》在序言中就明確指出，各締約國應(yīng)通過有關(guān)國際組織不斷加強(qiáng)國際協(xié)作；第1條規(guī)定各締約國應(yīng)達(dá)成共識，增強(qiáng)國際合作，集體防止傾廢污染。《1996年議定書》在序言中更是明確強(qiáng)調(diào)了國際合作原則，并在第12、13、17條等對海洋傾廢合作治理做了細(xì)致規(guī)定?！逗Ｑ蠓üs》第210條指出，有關(guān)國家應(yīng)主動(dòng)與鄰國及國際組織合作，以防止、減少、消除各種污染危害。這些有關(guān)國際合作的規(guī)定，為東北亞開展海洋廢物處置合作治理提供了法理依據(jù)。

1.關(guān)于各國海洋廢物處置主管部門協(xié)商與政策協(xié)調(diào)的規(guī)定

各國海洋廢物處置主管部門是合作治理的主體，它們之間的合作對于防止由于海洋廢物處置不當(dāng)而引發(fā)的污染具有重要作用。

(1)《倫敦傾廢公約》要求各締約國建立適當(dāng)?shù)暮Ｑ髢A廢管理機(jī)構(gòu)，頒發(fā)傾倒許可證，以利公約實(shí)施。如果海洋傾廢會(huì)影響到其他國家，還需要事先與這些國家協(xié)商并獲得一個(gè)經(jīng)這些國家主管部門認(rèn)可的國際權(quán)威許可證。同時(shí)，為了共同促進(jìn)對海洋傾廢污染的來源進(jìn)行有效控制，各締約國還應(yīng)協(xié)調(diào)其各自政策。在此基礎(chǔ)上，該公約還規(guī)定各締約國主管部門至少每兩年應(yīng)召開一次協(xié)商會(huì)議，審議有關(guān)廢物傾倒指南，以便根據(jù)實(shí)際情況予以政策調(diào)整。(27)參見《倫敦傾廢公約》第2條、第5條第2款、第14條第3款。

(2)《海洋法公約》第194條規(guī)定，為防止、減少和控制海洋廢物處置等污染，應(yīng)按照各國的能力并使用其所掌握的最切實(shí)可行的方法，以盡力協(xié)調(diào)有關(guān)政策；第210條規(guī)定，有關(guān)國家在傾倒廢物之前應(yīng)先與由于地理處于可能受傾倒不利影響的其他國家協(xié)商，否則不能傾倒。

2.關(guān)于海洋廢物處置預(yù)先信息發(fā)布與通報(bào)的規(guī)定

預(yù)先進(jìn)行海洋廢物處置信息發(fā)布與通知，有助于其他有關(guān)國家及早采取應(yīng)對措施，縮小影響范圍并消除公眾恐慌心理。對此，相關(guān)國際法規(guī)則做出了相應(yīng)規(guī)定。

(1)《倫敦傾廢公約》規(guī)定一個(gè)國家在傾倒廢物前要預(yù)先通知其他國家，并在傾倒后及時(shí)向《倫敦傾廢公約》協(xié)商會(huì)議報(bào)告，以便向各締約國通報(bào)，使其能夠掌握所需的信息。另外，該公約還規(guī)定，如果各締約國在本國管轄海域內(nèi)傾倒了未列入附則1中禁止傾倒的廢物，還要事先通知相關(guān)國際組織；即使傾倒國遇到緊急情況，事前也應(yīng)履行通知義務(wù)。(28)參見《倫敦傾廢公約》第4條第3款、第5條、第6條第4款。

(2)《海洋法公約》規(guī)定各國應(yīng)在海洋環(huán)境污染方面交換情報(bào)資料，以便有關(guān)國家能夠通過合作加強(qiáng)對污染的認(rèn)識與防范。另外，該公約還對事先告知做了相應(yīng)規(guī)定。(29)參見《海洋法公約》第198、200條。

3.關(guān)于海洋廢物處置科技合作與援助的規(guī)定

在海洋廢物處置的過程中會(huì)涉及很多科技因素，如對廢物進(jìn)行科學(xué)分類與監(jiān)測，因此科技的運(yùn)用將會(huì)有力推動(dòng)海洋廢物處置合作治理的發(fā)展。對此，有關(guān)公約做了明確規(guī)定。

(1)《倫敦傾廢公約》要求對那些沒有科技能力執(zhí)行海洋廢物傾倒規(guī)則的國家做出更有力的技術(shù)合作與援助承諾。(30)參見《倫敦傾廢公約》第9條。為此，《1996年議定書》還專門設(shè)立了“技術(shù)合作和援助”條款，強(qiáng)調(diào)在各締約國之間以及各締約國與相關(guān)國際組織之間要開展技術(shù)合作與協(xié)調(diào)，并向要求援助的締約國提供支持。(31)參見《1996年議定書》第13條。

(2)《海洋法公約》要求應(yīng)向發(fā)展中國家提供環(huán)境方案指導(dǎo)以及人員培訓(xùn)與設(shè)備援助等，以提高其有關(guān)污染處置的技術(shù)能力。(32)參見《海洋法公約》第202條。

4.關(guān)于防止海洋廢物處置跨界影響與損害的規(guī)定

海洋廢物處置跨界影響與損害包括兩種情況：一是污染區(qū)域的擴(kuò)展，即污染損害跨越邊界而影響其他海域，此時(shí)污染物并未發(fā)生性質(zhì)變化；二是污染物性質(zhì)發(fā)生變化并污染其他區(qū)域，即將一種類型污染轉(zhuǎn)化成另一類型污染，如將固體廢物在海上焚化就是把固體污染轉(zhuǎn)化為氣體污染并擴(kuò)散到其他地區(qū)。對此，有關(guān)國家應(yīng)通過合作以防止跨界影響與損害。目前，下列公約對此設(shè)計(jì)了相應(yīng)規(guī)則。

(1)《巴塞爾公約》對禁止以海上處置為目的的廢物出口和越境運(yùn)輸轉(zhuǎn)移問題的規(guī)制。近年來，隨著世界政治、經(jīng)濟(jì)一體化，廢物出口與越境運(yùn)輸問題有愈演愈烈的發(fā)展趨勢，一些發(fā)達(dá)國家把發(fā)展中國家當(dāng)成自己的垃圾處理站進(jìn)行廢物轉(zhuǎn)移，以達(dá)到其轉(zhuǎn)嫁污染風(fēng)險(xiǎn)的目的。對此，有關(guān)國家就要在全面加強(qiáng)廢物越境轉(zhuǎn)移與運(yùn)輸控制方面開展合作，并幫助發(fā)展中國家對廢物進(jìn)行無害化處置。為此，該公約規(guī)定，無論廢物處置場所位于何處，都不能對其他國家產(chǎn)生跨界污染。(33)參見《巴塞爾公約》第4條。

(2)《倫敦傾廢公約》要求各國海洋傾廢不能損害其管轄范圍以外區(qū)域的生態(tài)環(huán)境與資源。(34)參見《倫敦傾廢公約》序言。在此基礎(chǔ)上，1990年第13次締約國協(xié)商會(huì)議還通過決議，呼吁各國停止廢物越境運(yùn)輸。特別是《1996年議定書》，還專門增加了禁止廢物出口的條款，各國不得允許為海上傾倒或焚燒目的向其他國家出口廢物。(35)參見《1996年議定書》第6條。

(3)《海洋法公約》做出了與《倫敦傾廢公約》基本類似的規(guī)定，即各國不能將污染擴(kuò)大到其行使主權(quán)區(qū)域之外。(36)參見《海洋法公約》第195條。

5.關(guān)于海洋廢物處置地區(qū)性合作安排的規(guī)定

特定區(qū)域內(nèi)國家地理上的聯(lián)系較為密切。在這種情況下，區(qū)域海洋廢物處置合作治理可行性探討會(huì)更充分一些，可根據(jù)區(qū)域內(nèi)具體環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，更好達(dá)成一致意見、體現(xiàn)共同意志，因此比較容易采取各方都能接受的措施，以便更好地開展合作治理。對此，相關(guān)公約亦做出了相應(yīng)規(guī)定。

(1)《倫敦傾廢公約》規(guī)定，對于特定地理區(qū)域有共同利益的各締約國，應(yīng)盡力達(dá)成區(qū)域協(xié)定以防止傾倒污染。為此，該公約鼓勵(lì)創(chuàng)建海洋傾廢的地區(qū)性安排(37)參見《倫敦傾廢公約》第8條。，并在后來的締約國協(xié)商會(huì)議上明確強(qiáng)調(diào)了開展區(qū)域間合作的必要性。

(2)《海洋法公約》要求各締約國應(yīng)在區(qū)域性的基礎(chǔ)上開展合作，因此應(yīng)盡力制定有關(guān)防止、減少和控制海洋污染的區(qū)域規(guī)則。(38)參見《海洋法公約》第197條。

6.關(guān)于解決海洋廢物處置爭端的規(guī)定

由于海洋廢物處置不當(dāng)引發(fā)的爭端具有專業(yè)性、復(fù)雜性、多樣性、不確定性等特征，為防止矛盾激化、妥善解決爭端，相關(guān)公約做出了相應(yīng)規(guī)定。

(1)《倫敦傾廢公約》規(guī)定，應(yīng)妥善解決各締約國因解釋及適用該公約所引起的爭端。(39)參見《倫敦傾廢公約》第10條。在此基礎(chǔ)上，《1996年議定書》對解決爭端的程序做出了具體規(guī)定，即首先應(yīng)通過談判、調(diào)?；蛘{(diào)解或以爭端各方選擇的其他和平方式予以解決。在滿足特定條件的前提下，則可啟動(dòng)強(qiáng)制性爭端解決機(jī)制中的仲裁等程序來解決爭端。(40)參見《1996年議定書》第16條。

(2)《海洋法公約》及《內(nèi)羅畢公約》，與上述《1996年議定書》對解決爭端程序所做出的具體規(guī)定基本一樣。

(二)東北亞區(qū)域內(nèi)有關(guān)協(xié)定、計(jì)劃、備忘錄等關(guān)于海洋廢物處置合作治理的規(guī)定

20世紀(jì)90年代聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過的《里約宣言》和《21世紀(jì)議程》，都強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)地區(qū)海洋環(huán)境治理合作的重要性。在這一背景下，東北亞各國開始簽署有關(guān)合作協(xié)定、行動(dòng)計(jì)劃、備忘錄等，其中有關(guān)內(nèi)容或多或少涉及海洋廢物處置合作治理的規(guī)定。

1.有關(guān)雙邊合作的規(guī)定

東北亞區(qū)域各國圍繞海洋廢物處置合作治理簽署了大量的雙邊協(xié)定。其中，中國參與的雙邊協(xié)定和除中國外各國簽署的雙邊協(xié)定情況大致如下：

(1)中國與日、俄、韓、朝簽署的有關(guān)雙邊協(xié)議。一是從中日來看，主要有《中日環(huán)境保護(hù)合作協(xié)定》(1994年)、《中日面向21世紀(jì)環(huán)境合作聯(lián)合公報(bào)》(1998年)、《中日關(guān)于進(jìn)一步開展環(huán)境合作的聯(lián)合聲明》(2007年)等；二是從中韓來看，主要有《中韓環(huán)境合作協(xié)定》(1993年)、《中韓黃海環(huán)境合作研究協(xié)議》(1998年)、《中韓海洋科學(xué)技術(shù)合作諒解備忘錄》(2013年)、《中韓海洋領(lǐng)域合作規(guī)劃(2016年—2020年)》(2015年)等；三是從中俄來看，主要有《中俄環(huán)境保護(hù)合作協(xié)定》(1994年)、《中俄睦鄰友好合作條約》(2001年)、《中俄關(guān)于海洋領(lǐng)域合作協(xié)議》(2003年)、《中俄關(guān)于海上航行安全和保護(hù)海洋環(huán)境合作諒解備忘錄》(2013年)等；四是從中朝來看，主要有《中朝環(huán)境合作協(xié)定》(1998年)等。這些協(xié)定、計(jì)劃、備忘錄有關(guān)內(nèi)容涉及雙邊海洋廢物處置合作治理的規(guī)定：一是開展有害或危險(xiǎn)廢棄物處置合作；(41)參見《中日環(huán)境保護(hù)合作協(xié)定》第2條、《中俄環(huán)境保護(hù)合作協(xié)定》第2條。二是加強(qiáng)海洋核安全監(jiān)測與預(yù)測，如《中韓海洋領(lǐng)域合作規(guī)劃(2016年—2020年)》規(guī)定，雙方將支持“中韓海洋核安全監(jiān)測及預(yù)測系統(tǒng)研究”等合作項(xiàng)目的開展；(42)參見《中韓簽署未來五年海洋領(lǐng)域合作規(guī)劃》，https://www.chinatradenews.com.cn/epaper/content/2015-11/[2022-12-20]。三是在預(yù)防跨界污染方面進(jìn)行合作。(43)參見《中俄睦鄰友好合作條約》第19條。

(2)日、韓、俄三國間分別簽署的有關(guān)雙邊協(xié)議。主要有《日韓環(huán)境合作協(xié)定》(1993年)、《韓俄環(huán)境合作協(xié)定》(1994年)、《日俄東京宣言》(1993年)、《日俄希望之星計(jì)劃》(2003年)等。這些協(xié)定、計(jì)劃有關(guān)內(nèi)容也涉及雙邊海洋廢物處置合作治理的規(guī)定特別是核廢物處置的合作：一是在《韓俄環(huán)境合作協(xié)定》中，雙方對核廢棄物傾倒問題做了明確規(guī)定，并針對俄羅斯向東海傾倒核廢料問題提出了專門的合作應(yīng)對策略。二是《日俄東京宣言》，雙方同意通過日俄聯(lián)合工作會(huì)議密切協(xié)商，以應(yīng)對俄羅斯向海洋傾倒核廢物問題。三是《日俄希望之星計(jì)劃》針對俄羅斯將核廢物向日本海傾倒的問題，日本表示愿意協(xié)助俄羅斯解決退役核潛艇及其核廢料處置問題，雙方同意對西北太平洋以前的放射性廢物傾倒區(qū)以及環(huán)日本海的俄遠(yuǎn)東專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行聯(lián)合考察，以調(diào)查有關(guān)區(qū)域海洋環(huán)境污染狀況。為此，還增加了有關(guān)治理項(xiàng)目的投資額度。在此基礎(chǔ)上，2005年日俄首腦會(huì)晤期間又就該問題簽署了新的協(xié)定，繼續(xù)支持相關(guān)項(xiàng)目的開展。(44)參見于海濤：《西北太平洋區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)國際合作研究》，中國海洋大學(xué)2015年博士學(xué)位論文，第66頁。

2.有關(guān)多邊合作的規(guī)定

從東北亞多邊合作來看，目前區(qū)域內(nèi)由IMO、UNEP、聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署(UNDP)、全球環(huán)境基金會(huì)(GEF)等組織實(shí)施的海洋環(huán)保項(xiàng)目與計(jì)劃，主要有東亞海域海洋污染防治和管理項(xiàng)目，保護(hù)海洋環(huán)境免遭陸源污染行動(dòng)綱領(lǐng)(GPA)東亞海域行動(dòng)規(guī)劃，東亞海環(huán)境管理伙伴關(guān)系計(jì)劃(PEMSEA)及其東亞?？沙掷m(xù)發(fā)展戰(zhàn)略(2014—2019)項(xiàng)目，《西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃》(NOWPAP)及其區(qū)域溢油應(yīng)急計(jì)劃、區(qū)域合作諒解備忘錄、區(qū)域海洋垃圾行動(dòng)計(jì)劃，黃海大海洋生態(tài)系統(tǒng)項(xiàng)目(YSLME)等。這些計(jì)劃與項(xiàng)目對海洋廢物處置合作治理也有所涉及，如東亞海環(huán)境管理伙伴關(guān)系計(jì)劃建立的海岸帶可持續(xù)指標(biāo)體系包括了污染削減與廢物管理等方面的內(nèi)容，《西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃》有針對船舶排污以及石油與化學(xué)物品溢漏的規(guī)定。(45)參見宋南奇、王權(quán)明、黃杰：《東北亞主要沿海國家海洋環(huán)境管理比較研究》，《中國環(huán)境管理》2019年第6期，第17頁；張相君：《區(qū)域海洋污染應(yīng)急合作制度的利益層次化分析》，廈門大學(xué)2007年博士學(xué)位論文，第158頁。而黃海大海洋生態(tài)系統(tǒng)項(xiàng)目則通過完成跨界診斷分析(TDA)與制定地區(qū)性戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃(SAP)，促使有關(guān)跨界海洋環(huán)境問題能夠得到較好解決。為此，2009年通過的《黃海大海洋生態(tài)系統(tǒng)戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃》，要求成員國承諾將嚴(yán)格控制固體垃圾和海洋丟棄物。(46)參見于銘：《從聯(lián)合國黃海大海洋生態(tài)系項(xiàng)目看國際環(huán)境法的發(fā)展趨勢》，《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2011年第6期，第60頁。

三、東北亞海洋廢物處置合作治理法規(guī)所面臨的問題

目前，東北亞區(qū)域內(nèi)有關(guān)海洋廢物處置合作治理的專門協(xié)議、計(jì)劃等缺失，只是在相關(guān)條款有所涉及，造成相關(guān)立法及合作機(jī)制存在諸多問題。同時(shí)，由于區(qū)域內(nèi)各國相關(guān)國內(nèi)法授權(quán)的差異，加之其他因素，都會(huì)影響合作治理的開展及其效果。

(一)東北亞各國法律授權(quán)海洋廢物處置管理機(jī)構(gòu)性質(zhì)不同使合作面臨一定困難

由于東北亞有關(guān)國家在海洋廢物處置監(jiān)管體制與執(zhí)法機(jī)制等方面的不同，海洋廢物處置會(huì)被不同性質(zhì)的監(jiān)管與執(zhí)法部門所分割，從而影響合作治理。

1.中國

2018年以前原國家海洋局一直是中國海洋廢物處置的主管部門，但在2018年海洋廢物處置管理職能被整合到新組建的生態(tài)環(huán)境部。而海洋廢物處置執(zhí)法則由2013年組建的中國海警局負(fù)責(zé)案件調(diào)查等工作，但其并無行政處罰權(quán)。因此，2018年3月在成立生態(tài)環(huán)境部的同時(shí)，又組建了生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，專門負(fù)責(zé)海上生態(tài)環(huán)保執(zhí)法并行使行政處罰權(quán)。另外，根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第60條的有關(guān)規(guī)定，傾倒廢物的船舶必須向駛出港的海事行政主管部門進(jìn)行書面報(bào)告，這意味著中國海事局對開展海洋傾廢活動(dòng)的船舶亦具有一定的管理與執(zhí)法權(quán)。

2.日本

日本沒有專門的海洋廢物處置管理機(jī)構(gòu)，而由國土交通省、農(nóng)林水產(chǎn)省、環(huán)境省等不同部門分別負(fù)責(zé)。因此，日本建立了海洋開發(fā)審議會(huì)、應(yīng)對油污事件省廳聯(lián)絡(luò)會(huì)議、海洋政策本部等決策咨詢與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，可以處理海洋廢物處置管理中出現(xiàn)的問題及協(xié)調(diào)各部門的職能矛盾。根據(jù)《海上保安廳法》的規(guī)定，日本海上保安廳負(fù)責(zé)海洋廢物處置的執(zhí)法工作。(47)參見《日本海上保安廳法》第5條；JCG，“Saving the Blue Sea，”https://www.kaiho.mlit.go.jp/e/index_e.html[2022-12-26]。

3.韓國

韓國海洋廢物處置由海洋水產(chǎn)部、建設(shè)交通部等部門共同管理。另外，在內(nèi)政部組織與指導(dǎo)下，由海洋污染控制委員會(huì)專門負(fù)責(zé)船舶廢油等排放工作，海洋廢物處置執(zhí)法則由海洋警察廳負(fù)責(zé)。(48)參見劉洪濱、楊偉：《韓國的海洋環(huán)境保護(hù)》，《太平洋學(xué)報(bào)》2008年第6期，第79—80頁；洪成勇：《韓國的海洋政策》，《太平洋學(xué)報(bào)》1996年第3期，第52頁；孫艷萍：《韓國海洋警察廳簡介》，《中國海事》2010年第2期，第74頁。

4.俄羅斯

俄羅斯海洋廢物處置管理部門較為分散，主要涉及以下機(jī)構(gòu)：俄聯(lián)邦自然資源和生態(tài)部是海洋廢物處置管理的核心機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)簽發(fā)海上廢物傾倒許可證，具體實(shí)施海洋廢物處置法律。如果海洋廢物處置發(fā)生在北極航道，則由俄聯(lián)邦交通部負(fù)責(zé)。而處置軍艦殘骸工作，是由俄聯(lián)邦安全局下屬的邊防局海岸警衛(wèi)隊(duì)實(shí)施。在此基礎(chǔ)上，由俄聯(lián)邦海洋委員會(huì)加強(qiáng)各有關(guān)管理部門之間的協(xié)調(diào)。(49)參見何爽：《海洋傾廢法律規(guī)制研究》，河北地質(zhì)大學(xué)2020年碩士學(xué)位論文，第25—26頁。

由此可見，東北亞有關(guān)國家由法律授權(quán)的海洋廢物處置管理與執(zhí)法部門不但涉及的部門較多，而且部門性質(zhì)及其職責(zé)也各不相同，有一般的行政主管機(jī)構(gòu)，有高層的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，有警察性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，也有軍隊(duì)性質(zhì)的機(jī)構(gòu)。各國這些性質(zhì)與職能不同的機(jī)構(gòu)，其相互之間合作會(huì)面臨困難，如目前中俄開展海洋廢物處置合作治理至少涉及雙方八個(gè)主管與執(zhí)法部門，存在職能交叉、合作效率低下等問題，這勢必對有關(guān)海洋廢物處置國際公約合作治理內(nèi)容的具體落實(shí)效果造成一定的負(fù)面影響。

(二)東北亞各國加入有關(guān)海洋廢物處置國際公約與合作機(jī)制不同造成權(quán)利與義務(wù)不平衡

由于東北亞各國政治、經(jīng)濟(jì)、科技等發(fā)展階段與程度以及自身環(huán)境條件不同，加之各國基于地緣因素的不同考慮，以及對海洋廢物處置合作治理的理念、意愿、感知、動(dòng)力、利益訴求、行為偏好以及尋求合作的迫切程度不同，因此它們加入與海洋廢物處置有關(guān)的國際公約也不盡相同。如到目前美國沒有加入《海洋法公約》，朝鮮雖簽署但未批準(zhǔn)。再從海洋傾廢治理的專門公約——1972年《倫敦傾廢公約》及《1996年議定書》來看，到目前為止，中國、日本、韓國兩個(gè)公約都已加入，俄羅斯與美國加入了1972年《倫敦傾廢公約》，但沒有加入《1996年議定書》，而朝鮮一個(gè)都沒有加入。這種情況造成有關(guān)國家在合作治理時(shí)權(quán)利與義務(wù)不平衡的問題，因?yàn)楦鶕?jù)《1996年議定書》第23條的有關(guān)規(guī)定，加入議定書的締約國不用同時(shí)遵守《倫敦傾廢公約》的規(guī)定，這就意味著《倫敦傾廢公約》和《1996年議定書》的締約國在適用不同公約時(shí)會(huì)存在分歧，需要彌合與協(xié)調(diào)，從而阻滯區(qū)域內(nèi)合作治理機(jī)制的有效運(yùn)行。(50)Gi Hoon Hong and Young Joo Lee, “Transitional Measures to Combine Two Global Marine Dumping Treaties into a Single Treaty,” Marine Policy, Vol.55, 2015, pp.47-56.

另外，對于東北亞區(qū)域內(nèi)有關(guān)計(jì)劃及合作機(jī)制，有關(guān)國家認(rèn)可度與參與度也不高。如朝鮮對于有關(guān)海洋廢物處置的國際公約幾乎沒有參加，而且對于區(qū)域內(nèi)的有關(guān)計(jì)劃及合作機(jī)制目前也只參加了黃海大海洋生態(tài)系統(tǒng)項(xiàng)目，而對于《西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃》，朝鮮是以觀察員身份參與，但未從法律程序上正式批準(zhǔn)該計(jì)劃。在這種情況下，東北亞對于朝鮮就參與海洋環(huán)境合作治理顯示出的消極態(tài)度幾乎無能為力，如果其發(fā)生海洋廢物處置造成污染事件而影響到鄰國也難以規(guī)制。因此，應(yīng)鼓勵(lì)朝鮮加入有關(guān)海洋廢物處置的國際公約以及參與區(qū)域內(nèi)有關(guān)計(jì)劃及合作機(jī)制，并向其提供相關(guān)支持以利合作實(shí)施。

(三)東北亞戰(zhàn)略互信缺失影響海洋廢物處置合作治理法規(guī)制定與實(shí)施

從外部因素來看，由于東北亞政治格局復(fù)雜、利益沖突明顯，區(qū)域內(nèi)存在著不同的國家類型、意識形態(tài)、政治體制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。特別是東北亞有關(guān)島嶼主權(quán)及海洋劃界爭議由來已久，且矛盾短期內(nèi)不可調(diào)和，使東北亞各國關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜；東北亞還面臨著漁業(yè)糾紛與海洋非生物資源開發(fā)權(quán)利爭奪等問題；再加上朝核問題等，使得彼此缺乏戰(zhàn)略互信，從而影響海洋廢物處置合作治理法規(guī)制定、實(shí)施及其效果。一方面，目前東北亞有關(guān)雙邊與多邊合作協(xié)議、計(jì)劃等基本上是對海洋污染治理進(jìn)行全面的規(guī)定，雖然相關(guān)條款涉及一定的海洋廢物處置合作治理的內(nèi)容，但未形成專項(xiàng)協(xié)議、計(jì)劃，特別是東北亞尚未簽署區(qū)域性有關(guān)海洋廢物處置合作治理的協(xié)定，在這方面落后于世界上其他海域。(51)目前，世界上其他主要海域沿岸國簽署的有關(guān)海洋廢物處置的區(qū)域性公約主要有：1972年《防止在東北大西洋和部分北冰洋傾倒廢物污染海洋的公約》、1976年《保護(hù)地中海免受污染公約》及其《預(yù)防地中海海區(qū)船舶和航空器傾倒廢物而造成的污染議定書》、1981年《保護(hù)東南太平洋海洋環(huán)境和沿海區(qū)域公約》及其《保護(hù)東南太平洋免受放射性污染議定書》、1986年《保護(hù)南太平洋環(huán)境與自然資源公約》及其《防止南太平洋傾棄廢物污染議定書》、1992年《黑海海洋環(huán)境保護(hù)的布加勒斯特公約》及其《防止傾倒造成污染議定書》等。另一方面，相關(guān)協(xié)議、計(jì)劃等實(shí)施較為困難、效果欠佳。如《西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃》努力通過采取制度跨越來成為東北亞核心合作機(jī)制，但實(shí)際上其推動(dòng)的區(qū)域內(nèi)海洋環(huán)境污染治理成果低于初期的承諾。(52)Peter M. Haas, “Prospects for Effective Marine Governance in the NW Pacific Region,” Marine Policy, Vol.24, No.4, 2000, p.341.

東北亞目前多邊戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃、應(yīng)急計(jì)劃與諒解備忘錄等，基本上屬于欠缺強(qiáng)制法律約束力的軟法，僅僅是倡議性和原則性的制度規(guī)范，以柔性的政策導(dǎo)向與參考文件為主，因此缺乏執(zhí)行力，難以開展實(shí)質(zhì)性的合作治理。

東北亞中日韓三方作為區(qū)域內(nèi)主要國家，在海洋廢物處置合作治理問題上并不順暢，目前還難以發(fā)揮引領(lǐng)作用，致使有關(guān)合作機(jī)制無法有效運(yùn)行。如日韓言稱中國人口眾多，因此應(yīng)該對有關(guān)海洋污染負(fù)主要責(zé)任。(53)參見郝會(huì)娟：《黃海、東海構(gòu)建中日韓海洋環(huán)境區(qū)域保護(hù)合作機(jī)制研究》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2022年第3期，第91頁。而日韓在有關(guān)合作的過程中，兩國對于環(huán)境合作主導(dǎo)權(quán)問題也難于達(dá)成一致意見。特別是由中、日、韓、俄四國參加的《西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃》的體制框架的設(shè)計(jì)，就在一定程度上體現(xiàn)了多元治理主體對區(qū)域內(nèi)海洋環(huán)境領(lǐng)導(dǎo)權(quán)爭奪的博弈，這是因?yàn)槟壳霸谏鲜鏊膰謩e設(shè)置了不同的區(qū)域活動(dòng)中心來分管不同的事務(wù)。(54)在中國北京設(shè)立了數(shù)據(jù)和信息網(wǎng)絡(luò)區(qū)域活動(dòng)中心(DINRAC)，在日本富山設(shè)立了特殊監(jiān)測和海洋環(huán)境評價(jià)區(qū)域活動(dòng)中心(CEARAC)，在韓國大田設(shè)立了海洋應(yīng)急響應(yīng)區(qū)域活動(dòng)中心(MERRAC)，在俄羅斯符拉迪沃斯托克設(shè)立了污染監(jiān)測區(qū)域活動(dòng)中心(POMRAC)。在韓國釜山與日本富山分別設(shè)置了兩個(gè)區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——秘書處，致使這兩個(gè)區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)之間還需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)，從而降低了合作治理的效率，而成本卻相應(yīng)增加。

東北亞有關(guān)國家在當(dāng)前復(fù)雜的國際形勢下，如何對有爭議海域的廢物處置合作治理，也是擺在有關(guān)國家面前的一個(gè)現(xiàn)實(shí)難題。

四、東北亞海洋廢物處置合作治理法規(guī)完善建議

由于海洋廢物處置合作治理關(guān)系到東北亞各國之間的利益，需要全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、權(quán)衡利弊、循序漸進(jìn)，努力照顧各方利益，促使海洋廢物處置、資源利用與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步協(xié)調(diào)。為此，東北亞有關(guān)國家應(yīng)首先完善各自的國內(nèi)法，以加強(qiáng)對其管轄范圍內(nèi)廢物處置行為的規(guī)制。在此基礎(chǔ)上，還要與國際社會(huì)一道努力完善有關(guān)國際法。同時(shí)，在東北亞現(xiàn)有雙邊與多邊協(xié)議、計(jì)劃、備忘錄等有關(guān)條款中不斷充實(shí)海洋廢物處置合作治理的內(nèi)容，特別是制定專門的海洋廢物處置合作治理區(qū)域協(xié)議，以便更好地為區(qū)域內(nèi)海洋廢物處置合作治理提供有效制度供給與保障。在這個(gè)過程中，要充分發(fā)揮中國的作用。

(一)完善有關(guān)國際公約，為東北亞海洋廢物處置合作治理提供充分制度保障

針對有關(guān)海洋廢物處置國際公約的缺陷，東北亞各國應(yīng)與有關(guān)國際組織合作，通過協(xié)商會(huì)議談判、科研與法律探討以及社會(huì)公共輿論吸收等形式對國際公約的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行及時(shí)完善。

1. 盡快對更為全面的海洋傾廢定義達(dá)成共識

《倫敦傾廢公約》規(guī)定，傾倒是指任何從船舶、航空器、平臺(tái)或其他海上人工構(gòu)筑物上有意地在海上傾棄廢物或其他物質(zhì)的行為，以及任何有意地在海上棄置船舶、航空器、平臺(tái)或其他海上人工構(gòu)筑物的行為。(55)參見《倫敦傾廢公約》第3條。這一規(guī)定在海洋傾廢的手段與方式上都做了限制，將作為公約規(guī)制對象的傾廢行為限定于借助特定的工具在海上對廢物進(jìn)行處置的活動(dòng)，而不包括從陸地通過河流自然渠道或人工鋪設(shè)管道等向海洋直接排放廢物的行為，這就使得陸源污染問題無法受到相關(guān)公約的直接規(guī)制。對此，為強(qiáng)化東北亞區(qū)域海洋廢物處置問題的實(shí)質(zhì)規(guī)制效果，應(yīng)按照整體性治理的原則，推動(dòng)海陸聯(lián)合環(huán)保以及各種海洋污染綜合治理一體化，盡快將陸源污染納入海洋傾廢的法律規(guī)制，擴(kuò)大其適用范圍。這有利于統(tǒng)一東北亞各國海洋污染治理方案與行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)全面治理，提高合作治理效率。

(1)在設(shè)計(jì)東北亞區(qū)域海洋廢物處置相關(guān)規(guī)則制度時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)目前相關(guān)公約對于海洋傾廢定義中的“有意”目的，在區(qū)域治理層面擴(kuò)大對于海洋傾廢的定義范圍。將有意識、有目的向海洋處置、棄置廢物的行為，均定義為東北亞區(qū)域規(guī)則語境下的海洋傾廢。

(2)在設(shè)計(jì)東北亞區(qū)域海洋廢物處置相關(guān)規(guī)則制度時(shí)，應(yīng)全面理解海洋傾廢的本質(zhì)含義，注意所有廢物的來源，將其整體納入海洋廢物處置規(guī)制對象范圍之內(nèi)。從海洋環(huán)保的整體角度出發(fā)，海洋傾廢概念中如果不包括岸邊排污，那么其內(nèi)涵不可能完整。(56)參見司玉琢：《國際海事立法趨勢及對策研究》，北京：法律出版社，2002年，第266頁。因此，應(yīng)將岸邊排污行為盡快納入海洋傾廢整體治理系統(tǒng)之中。

(3)應(yīng)以結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)即依據(jù)有關(guān)廢物是否造成污染與破壞海洋生態(tài)環(huán)境的結(jié)果來定義海洋傾廢，這樣岸邊排污行為就可以被納入海洋傾廢治理的法規(guī)之中，從而避免同樣來自陸地的海洋污染，只是由于排放工具與渠道的不同而造成治理體制、手段以及適用法律不同等問題。因此，可考慮在東北亞地區(qū)嘗試將《海洋法公約》有關(guān)海洋污染的六種污染源中的陸源污染與海洋傾廢污染合為一類進(jìn)行治理，這樣有利于海洋環(huán)境整體性綜合治理和實(shí)現(xiàn)對海洋污染物排放總量進(jìn)行控制的目標(biāo)。

2. 增刪與修訂有關(guān)具體條款

為了增強(qiáng)既有相關(guān)國際法規(guī)則的可操作性和現(xiàn)實(shí)效力，在東北亞關(guān)于海洋廢物處置相關(guān)規(guī)則建構(gòu)過程中，可針對目前相關(guān)公約及其他國際法文件中某些原則性與模糊性的條款進(jìn)行細(xì)化，制定具體實(shí)施細(xì)則。同時(shí)，在這一過程中，可考慮對于既有國際公約中的一些行為義務(wù)條款改為較為嚴(yán)格的結(jié)果義務(wù)條款，并引入不遵守情事程序，對不履約行為進(jìn)行懲罰。在此基礎(chǔ)上，還要針對近年來新出現(xiàn)的日益嚴(yán)重的問題，如海洋塑料與微塑料以及持久性有機(jī)污染物、重金屬與氮化合物海上傾倒合作治理做出相應(yīng)規(guī)定。(57)參見陳維春：《國際海洋傾廢法律制度的新發(fā)展及其對我國之啟示》，《華北電力大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第5期，第3—4頁。

3.完善有關(guān)制度建設(shè)，努力反映海洋廢物處置合作治理的新動(dòng)態(tài)

(1)完善海洋廢物處置合作治理組織保障與運(yùn)行制度。一是要充分利用現(xiàn)有的有關(guān)海洋廢物處置的國際組織開展合作治理，以發(fā)揮其協(xié)調(diào)作用。海洋廢物處置治理與UNEP、IMO、IAEA、UNDP、聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)等機(jī)構(gòu)有著密切聯(lián)系。這些國際組織在有關(guān)海洋廢物處置國際公約完善的談判過程中，可對不履約國家施加政治與輿論壓力，并可通過能力建設(shè)、技術(shù)援助、知識共享、網(wǎng)絡(luò)支持等方式，幫助成員國提高海洋廢物處置治理能力與技術(shù)水平，為海洋廢物處置治理提供理論依據(jù)和戰(zhàn)略指導(dǎo)。二是基于海洋綜合管理理論，從東北亞海洋生態(tài)環(huán)境的整體利益出發(fā)，應(yīng)成立一個(gè)海洋廢物處置治理的統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)，如成立東北亞海洋廢物處置協(xié)調(diào)委員會(huì)，為有關(guān)國家搭建相互交流與溝通的平臺(tái)，促進(jìn)治理主體在對話、談判中逐步化解矛盾與沖突，取得基本共識，最終達(dá)成有利于各方的協(xié)議。三是完善協(xié)調(diào)會(huì)議制度。在海洋廢物處置治理合作中，應(yīng)將協(xié)調(diào)會(huì)議作為一種運(yùn)行手段，商討有關(guān)政策與協(xié)議。因此，為保證協(xié)調(diào)會(huì)議規(guī)范、高效運(yùn)行，在建構(gòu)相關(guān)區(qū)域規(guī)則時(shí)，應(yīng)對協(xié)調(diào)會(huì)議召開的條件、時(shí)間、討論的內(nèi)容與范圍等事項(xiàng)進(jìn)行合理規(guī)定，明確規(guī)定參會(huì)人員的組成、數(shù)量和比例，提高協(xié)調(diào)會(huì)議的效率。

(2)完善有關(guān)海洋廢物處置信息交流、溝通與共享制度。海洋廢物處置信息是合作治理的重要因素，如信息來源是否真實(shí)、可靠、充分以及渠道是否暢通等問題，都會(huì)影響到合作治理的有效性，特別是準(zhǔn)確的信息報(bào)告是及時(shí)妥善應(yīng)對突發(fā)情況的前提與基礎(chǔ)。為此，東北亞各國應(yīng)共同努力完善海洋廢物處置信息公開與通報(bào)制度，建立促進(jìn)信息資源的交互與共享制度，不斷提高有關(guān)信息的透明度和充分傳播，保證信息的及時(shí)性、準(zhǔn)確性、對稱性和全面性，這有助于增加國家之間互信，為健全更加科學(xué)合理的機(jī)制協(xié)調(diào)、執(zhí)法取證等提供良好條件。

(3)完善海洋廢物處置科技與人才合作制度。海洋廢物處置技術(shù)性強(qiáng)、專業(yè)要求高，需要發(fā)展高新科技進(jìn)行應(yīng)對。應(yīng)在國際組織的協(xié)調(diào)下，促進(jìn)有關(guān)國家開展科技合作與人才培訓(xùn)。

一是加強(qiáng)有關(guān)海洋廢物處置管理與技術(shù)咨詢以及學(xué)術(shù)交流與研討，為實(shí)施相關(guān)法規(guī)條款提供政策、經(jīng)驗(yàn)與技術(shù)建議。為此，東北亞有關(guān)國家應(yīng)協(xié)商共同組成海洋廢物處置專家聯(lián)合工作組，開展有關(guān)科技咨詢與管理、技術(shù)指南與控制程序、草案評價(jià)與審訂、調(diào)研與考察，為海洋廢物處置合作治理提供技術(shù)保證。

二是健全海洋廢物處置技術(shù)轉(zhuǎn)讓與裝備援助機(jī)制。應(yīng)基于海洋環(huán)保共同責(zé)任的基礎(chǔ)，鼓勵(lì)并支持跨國技術(shù)合作。海洋廢物處置技術(shù)援助國應(yīng)不斷加大資金投入，通過減讓和優(yōu)惠條件，解除有關(guān)技術(shù)與設(shè)備出口限制，以便能更好地向需求國提供有關(guān)技術(shù)轉(zhuǎn)讓與設(shè)備援助，努力平衡商業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)讓與公共利益之間的關(guān)系，為海洋廢物處置合作治理提供技術(shù)支撐。同時(shí)，作為海洋廢物處置技術(shù)需求國，也應(yīng)充分利用有關(guān)國際公約，努力克服國內(nèi)法律、市場機(jī)制與政策體制所面臨的障礙與缺陷，創(chuàng)造良好的技術(shù)與設(shè)備引進(jìn)空間，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展，全面加強(qiáng)合作治理能力建設(shè)。

三是東北亞有關(guān)國家應(yīng)積極探尋可替代或減少海洋廢物處置的其他辦法，制定有關(guān)廢物無害化、減量化、資源化、循環(huán)化的利用方案，引導(dǎo)相關(guān)國家由粗放型處置向精細(xì)化方向逐步過渡，以便有效減少傾倒量或不必要傾倒。

四是鼓勵(lì)有關(guān)海洋廢物處置人才聯(lián)合培養(yǎng)。海洋廢物處置合作治理是一項(xiàng)法律政策性、專業(yè)技術(shù)性都很強(qiáng)的工作，因此東北亞有關(guān)國家應(yīng)加強(qiáng)合作，特別是可利用在韓國成立的亞太經(jīng)合組織海洋環(huán)境訓(xùn)練和教育中心(AMETEC)，對有關(guān)人員通過形式多樣、內(nèi)容豐富的聯(lián)合培養(yǎng)與全面培訓(xùn)，使其掌握專業(yè)法律、技術(shù)和方法，增強(qiáng)理論知識素養(yǎng)和實(shí)務(wù)技能，不斷提高海洋廢物處置合作治理的能力與效率。

(4)完善海洋廢物處置聯(lián)合調(diào)查、考察、評估、監(jiān)管等制度。一方面，應(yīng)按照有關(guān)國際通行標(biāo)準(zhǔn)、程序和做法，建立完整高效的海洋廢物處置合作治理的環(huán)評機(jī)制，以保證客觀公正性；另一方面，應(yīng)秉持公平、公開、透明的原則，健全海洋廢物處置綜合監(jiān)管體系與程序，完善檢查協(xié)調(diào)與聯(lián)合監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制，有計(jì)劃、有步驟完善對跨界海洋廢物處置的監(jiān)管制度。

(5)完善海洋廢物處置安全預(yù)警制度，聯(lián)合制定治理應(yīng)急預(yù)案。由于海洋廢物處置不當(dāng)所引發(fā)的污染具有突發(fā)性、傳播性與跨域性等特點(diǎn)，東北亞各國應(yīng)通過磋商，將分散的人員、資金、技術(shù)等治理資源進(jìn)行有效整合，并對有關(guān)影響因素進(jìn)行跟蹤分析，以提高污染預(yù)警水平。在此基礎(chǔ)上，制定突發(fā)性污染事件處置的緊急合作預(yù)案，健全“國際—區(qū)域—國家”三級應(yīng)急組織體系及其職責(zé)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)化處理能力，從而將損失和不良影響減至最小。

(6)完善多元主體參與海洋廢物處置合作治理制度。近年來，東北亞公眾參與海洋廢物處置治理的需求日益增強(qiáng)，海洋傾倒區(qū)的選劃、放射性廢物海洋處置等問題都會(huì)涉及沿海國家公眾的環(huán)境權(quán)益，與涉海企業(yè)與人員特別是養(yǎng)殖戶、漁民等有著利害關(guān)系，而且他們也渴望對海洋傾倒區(qū)選劃是否合適等問題有更多的了解與發(fā)言權(quán)。同時(shí)，海洋環(huán)保非政府組織在海洋廢物處置合作治理中能夠起到溝通與協(xié)調(diào)各方的作用，媒體則能起到輿論監(jiān)督的作用。而當(dāng)前東北亞海洋廢物處置不當(dāng)所引發(fā)的污染具有復(fù)雜性、廣泛性、跨界性與不確定性，僅靠有關(guān)國家的主管部門已不能滿足實(shí)際的監(jiān)管需求。針對這種情況，應(yīng)廣泛發(fā)動(dòng)與鼓勵(lì)各國涉海企業(yè)與人員以及海洋環(huán)保非政府組織和媒體等積極參與監(jiān)督，從而建立起多方共治的模式。

(7)完善海洋廢物處置不當(dāng)污染環(huán)境的損害賠(補(bǔ))償制度。根據(jù)污染者付費(fèi)原則，東北亞有關(guān)國家應(yīng)盡快探索形成一套完整的針對海洋廢物處置不當(dāng)導(dǎo)致的生態(tài)損失和環(huán)境污染相關(guān)損害賠(補(bǔ))償?shù)臉?gòu)成要件、因果關(guān)系、歸責(zé)原則、舉證責(zé)任與管轄權(quán)等規(guī)則，以便于制定后續(xù)的污染損害和生態(tài)環(huán)境賠(補(bǔ))償標(biāo)準(zhǔn)。為此，東北亞各國應(yīng)聯(lián)合建立公益基金、強(qiáng)制保險(xiǎn)或其他經(jīng)濟(jì)擔(dān)保等制度，以便為生態(tài)環(huán)境損害賠(補(bǔ))償與修復(fù)等提供資金支持。這一點(diǎn)可借鑒以下三種做法：

一是1971年《設(shè)立國際油污損害賠償基金公約》規(guī)定，締約國合作設(shè)立國際油污損害賠償基金，并通過“攤款”方式募集資金，賠償受害者。(58)參見《設(shè)立國際油污損害賠償基金公約》第2條、第4條、第10—15條。

二是1976年《保護(hù)地中海免受污染公約》規(guī)定，治理海洋傾倒等污染產(chǎn)生的費(fèi)用由締約國按比例出資，并由地中海信托基金(MTF)管理。(59)參見《保護(hù)地中海免受污染公約》第16條、第24條；“Mediterranean Trust Fund，” http：//www.unep.org/unepmap/who-we-are/mediterranean-trust-fund[2022-12-26]。

三是借鑒美國的有關(guān)做法。如2010年4月，英國石油公司租賃的“深水地平線”海上石油鉆井平臺(tái)在墨西哥灣發(fā)生原油泄漏事件，美國政府與英國石油公司達(dá)成設(shè)立200億美元賠償基金的協(xié)議，專門用于賠償漏油事件的受害者及環(huán)境破壞賠償。(60)參見徐啟生：《英國石油公司就漏油事件致歉并出巨資賠償》，《光明日報(bào)》2010年6月18日，第8版。

東北亞有關(guān)國家可借鑒上述有關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)與實(shí)踐做法，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、管轄海域面積等因素共同出資，聯(lián)合設(shè)立賠償基金、信托基金。對于海洋廢物處置不當(dāng)所引發(fā)的污染造成的生態(tài)損害賠(補(bǔ))償?shù)慕缍?、主體責(zé)任的明確和適用范圍以及賠(補(bǔ))償費(fèi)用的征收與分配、使用管理與用途、檢查與監(jiān)督等問題做出具體規(guī)定。

(二)制定東北亞海洋廢物處置合作治理區(qū)域協(xié)定

由于種種原因，到目前東北亞海域還沒有專門針對海洋廢物處置合作治理的區(qū)域協(xié)定。因此，東北亞有關(guān)國家應(yīng)借鑒國際上其他有關(guān)海洋廢物處置合作治理協(xié)定等區(qū)域性立法有益經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)當(dāng)前區(qū)域內(nèi)海洋廢物處置的客觀實(shí)際，分階段、循序漸進(jìn)地構(gòu)建海洋廢物處置合作治理的區(qū)域性法律制度體系。應(yīng)基于現(xiàn)有合作治理的法規(guī)體系，充分利用多元主體共同參與的合作框架以及溝通渠道與平臺(tái)，整合原有會(huì)議或論壇，推動(dòng)海洋廢物處置合作治理的區(qū)域化進(jìn)程。在有關(guān)雙邊和多邊協(xié)定、行動(dòng)計(jì)劃等修訂時(shí)應(yīng)增加和擴(kuò)大海洋廢物處置合作治理的具體內(nèi)容與范圍，從而為有關(guān)區(qū)域合作治理協(xié)議的制定奠定一定的立法基礎(chǔ)。

東北亞有關(guān)國家經(jīng)過磋商與談判，在現(xiàn)有海洋環(huán)保的雙邊與多邊協(xié)議的基礎(chǔ)上，可借鑒國際上有關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)制定東北亞海洋廢物處置合作治理的區(qū)域性專門協(xié)定。為此，可有以下兩種模式進(jìn)行選擇：“框架公約+附則”模式或“框架公約+議定書”模式。

從“框架公約+附則”模式來看，可借鑒1973年《國際防止船舶造成污染公約》(簡稱《MARPOL 73公約》)的經(jīng)驗(yàn)。該公約有五個(gè)技術(shù)附則針對不同問題做出了不同要求。前兩個(gè)附則涉及油類及有毒化學(xué)液體問題，這兩個(gè)問題對海洋生態(tài)環(huán)境影響巨大，因此規(guī)定加入公約必須接受這兩個(gè)附則，而后三個(gè)附則所涉及的一般污染物可暫緩處理，因此規(guī)定為任選附則。(61)參見《國際防止船舶造成污染公約》第14條及附則1—5。東北亞海洋廢物處置合作治理區(qū)域性專門協(xié)定可借鑒這種做法，如把對核廢物向海洋處置進(jìn)行規(guī)制作為附則，要求所有締約國必須接受。而其他對海洋生態(tài)環(huán)境影響不是很嚴(yán)重的廢物進(jìn)行規(guī)制的附則，可由締約國自由選擇。另外，也可以借鑒《保護(hù)波羅的海地區(qū)海洋環(huán)境公約》分階段立法的經(jīng)驗(yàn)，即為了共同利益，先把海洋環(huán)保作為整體性問題進(jìn)行規(guī)制，之后再逐步細(xì)化有關(guān)具體問題，最終以附件的形式有效規(guī)范成員國行為，同時(shí)也給了各方更多斡旋的余地，體現(xiàn)了必要性、統(tǒng)一性與靈活性。(62)參見《保護(hù)波羅的海地區(qū)海洋環(huán)境公約》第5、6、8、11、12、14條及附件1—7。

從“框架公約+議定書”模式來看，可借鑒《保護(hù)地中海免受污染公約》及其《預(yù)防地中海海區(qū)船舶和航空器傾倒廢物而造成的污染議定書》等立法經(jīng)驗(yàn)，即先制定公約對所有締約國進(jìn)行普遍規(guī)制，之后再以公約精神為指導(dǎo)，并根據(jù)東北亞不同國家的發(fā)展情況，制定與各國實(shí)際相匹配、適用于不同國家的諸如防止核廢物傾倒污染、免受陸源污染、防止危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及處置污染等具體問題的議定書。這樣，有關(guān)國家可先加入公約，之后再根據(jù)自身實(shí)際情況加入不同的議定書，或是同時(shí)加入。而且，隨著形勢的變遷，也不需要修改公約而是通過修訂議定書來進(jìn)行補(bǔ)充，從而更好體現(xiàn)了原則性與針對性。

東北亞海洋廢物處置合作治理區(qū)域性專門協(xié)定簽訂后，應(yīng)根據(jù)廢物處置實(shí)際與形勢發(fā)展的需要或應(yīng)締約國的要求，定期召開協(xié)商會(huì)議或臨時(shí)召開特別會(huì)議，以便全面審查履約情況，并對存在的問題進(jìn)行及時(shí)修訂，使其不斷完善，以求最大限度地發(fā)揮其作用，促進(jìn)東北亞海洋生態(tài)環(huán)境得到系統(tǒng)保護(hù)。

(三)發(fā)揮中國在東北亞海洋廢物處置合作治理法規(guī)建設(shè)中的作用

中國作為西太平洋沿岸最大的發(fā)展中國家，同時(shí)作為東北亞區(qū)域內(nèi)海洋廢物處置數(shù)量較多的國家，應(yīng)堅(jiān)持“共同但有區(qū)別責(zé)任”的原則，在堅(jiān)決維護(hù)國家核心利益與底線的前提下，積極參與東北亞海洋廢物處置合作治理法規(guī)的建設(shè)，促進(jìn)國家之間交流與協(xié)調(diào)，與周邊國家共同構(gòu)建海洋環(huán)保合作機(jī)制，維護(hù)東北亞海洋廢物處置的良好秩序。

1.全面做好履約工作

中國作為《倫敦傾廢公約》《海洋法公約》等主要海洋廢物處置公約的締約國，在充分享有公約所賦予權(quán)利的同時(shí)，也須遵守和執(zhí)行公約所要求承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)，通過積極參與公約締約國會(huì)議、專家組會(huì)議及其他業(yè)務(wù)活動(dòng)，與周邊國家共同保護(hù)東北亞海洋生態(tài)環(huán)境。

2.推動(dòng)國內(nèi)法與國際公約接軌

目前，中國的《海洋傾廢管理?xiàng)l例》《海洋傾廢管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》等國內(nèi)法規(guī)，在體現(xiàn)國際海洋廢物處置立法的新理念方面仍存提升空間，特別是對有關(guān)國際合作治理問題并沒有做出明確的專門規(guī)定。如《海洋傾廢管理?xiàng)l例》在1985年發(fā)布施行，該條例盡管在2011年和2017年進(jìn)行過兩次修訂，但目前只有在第7條規(guī)定了外國的廢棄物不得運(yùn)至中國管轄海域進(jìn)行傾倒。而《海洋傾廢管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》在1990年公布施行，該辦法雖然在2016年和2017年進(jìn)行過兩次修改，但對有關(guān)國際合作治理并沒有做出相應(yīng)規(guī)定。因此，隨著時(shí)代進(jìn)步和社會(huì)發(fā)展，需要不斷完善中國海洋廢物處置治理的國內(nèi)法規(guī)，并逐步與有關(guān)國際公約接軌，努力實(shí)現(xiàn)由國際公約向國內(nèi)法的轉(zhuǎn)化，特別是把海洋廢物處置的國際公約有關(guān)開展合作治理的條款，如將《1996年議定書》中的第12條“區(qū)域合作”、第13條“技術(shù)合作和援助”、第17條“國際合作”等內(nèi)容納入國內(nèi)法的規(guī)定之中。

3.提升中國在海洋廢物處置合作治理國際法制定與修訂的話語權(quán)

(1)中國應(yīng)通過多種方式積極主動(dòng)參與有關(guān)海洋廢物處置國際公約的立法與修訂活動(dòng)，科學(xué)設(shè)置議題，提交高質(zhì)量的提案，充分表達(dá)中國的立場、觀點(diǎn)和看法，促進(jìn)各方互動(dòng)和信息共享，為有關(guān)國際公約的完善貢獻(xiàn)中國智慧、提供中國方案、體現(xiàn)中國印記。

(2)中國應(yīng)逐步從跟隨者、參與者向倡導(dǎo)者、引領(lǐng)者的角色轉(zhuǎn)變，為東北亞海洋廢物處置合作治理有關(guān)協(xié)定的制定與完善發(fā)揮主導(dǎo)作用，全方位提供必要支持，努力協(xié)調(diào)利益沖突，幫助各國加深相互理解，體現(xiàn)大國責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。

4. 對日本擬將核污染水排海問題做好應(yīng)對之策

針對當(dāng)前日本準(zhǔn)備向海洋處置核污染水問題，中國應(yīng)加強(qiáng)與韓國、朝鮮、俄羅斯三國以及東南亞國家和太平洋島國以至相關(guān)國際與區(qū)域的政府及非政府組織等密切合作，做好綜合應(yīng)對之策。

中國在東北亞擁有最長的海岸線，且與日本隔海相望，作為近鄰將是日本核污染水排海行為的受影響國家。因此，中國應(yīng)與國際社會(huì)一道，除了繼續(xù)進(jìn)行輿論譴責(zé)與駁斥之外，可借鑒當(dāng)年六方會(huì)談處理朝核危機(jī)進(jìn)行調(diào)解的經(jīng)驗(yàn)，通過外交途徑加強(qiáng)對話與談判，并積極提供必要的人力、物力、財(cái)力、技術(shù)等幫助，努力促使日本暫緩或放棄核污染水向海洋處置的方案。在此基礎(chǔ)上，更要居安思危，增強(qiáng)底線意識，主動(dòng)做好前瞻謀劃，密切關(guān)注日本有關(guān)計(jì)劃的推進(jìn)情況，形成動(dòng)態(tài)評估機(jī)制，并根據(jù)事態(tài)的發(fā)展隨時(shí)調(diào)整應(yīng)對方案，以便相應(yīng)采取進(jìn)一步的行動(dòng)。如果日本一意孤行，在2023年啟動(dòng)排海計(jì)劃，中國應(yīng)對可能產(chǎn)生的不利影響做好防范評估，及時(shí)啟動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與監(jiān)測機(jī)制，并保留法律追責(zé)的權(quán)利，合理利用有關(guān)國際爭端的解決機(jī)制，聯(lián)合其他受影響國家向日本提出損失索賠，堅(jiān)決維護(hù)中國與東北亞海洋生態(tài)環(huán)境安全。

五、結(jié) 語

東北亞海洋廢物處置合作治理既有充分的法理依據(jù)，又面臨一定的問題，需要區(qū)域內(nèi)有關(guān)國家與國際社會(huì)共同努力，不斷增進(jìn)互信，強(qiáng)化集體意識與認(rèn)同觀念，協(xié)調(diào)不同國家的利益關(guān)切，減小其他異質(zhì)性因素的影響，通過合理的制度設(shè)計(jì)，形成區(qū)域間法律框架，并運(yùn)用整體范式構(gòu)建海洋廢物處置合作治理共同體，促進(jìn)區(qū)域和諧穩(wěn)定以及海洋可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、資源、安全、效益等有機(jī)統(tǒng)一、互利共贏的目標(biāo)。

對于當(dāng)前日本核污染水向海洋處置問題，東北亞有關(guān)國家應(yīng)與國際社會(huì)緊密合作，基于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，積極探索建立事前阻卻機(jī)制，迫使其能夠暫緩或放棄向海洋排放的方案，并以科學(xué)、公開、透明、安全的方式尋找其他可替代辦法。如果無法阻止，則要求日本及時(shí)、主動(dòng)、準(zhǔn)確公開信息，向國際社會(huì)進(jìn)行解釋、說明排放決策理由和今后采取的補(bǔ)救措施。同時(shí)，東北亞有關(guān)國家與國際社會(huì)也要做好充分準(zhǔn)備，以應(yīng)對2023年日本排放核污染水可能帶來的危害，加強(qiáng)聯(lián)合監(jiān)測、評估，制定預(yù)警與應(yīng)急預(yù)案，并收集與保留索賠證據(jù)，以便追究日本所造成損失的相關(guān)責(zé)任。

中國作為東北亞區(qū)域內(nèi)負(fù)責(zé)任的海洋大國，應(yīng)秉持“海洋命運(yùn)共同體”的共商、共建、共享的治理觀，加強(qiáng)與周邊國家友好協(xié)商、攜手共進(jìn)，在全面做好有關(guān)海洋廢物處置履約的基礎(chǔ)上，積極參與協(xié)調(diào)規(guī)范的法律機(jī)制的構(gòu)建，推進(jìn)海洋廢物處置合作治理規(guī)則民主化，維護(hù)多邊主義，提升中國制度性話語權(quán)，展示良好形象，為東北亞形成全面、系統(tǒng)、綜合的海洋廢物處置合作治理格局貢獻(xiàn)力量。