從政府主導(dǎo)到政府有為：新發(fā)展階段我國(guó)貧困治理的邏輯嬗變

王 媛 范建剛

(陜西師范大學(xué) a.馬克思主義學(xué)院；b.教育部高校思想政治工作隊(duì)伍培訓(xùn)研修中心[陜西師范大學(xué)]，西安 710119)

提要： “政府主導(dǎo)”作為我國(guó)絕對(duì)貧困治理的一項(xiàng)核心制度安排，在政策制定、責(zé)任壓實(shí)、監(jiān)督考核、組織動(dòng)員、資源調(diào)配等方面都發(fā)揮了重要作用，形成我國(guó)貧困治理的重要經(jīng)驗(yàn)。但是，由于政府自身存在不完善性以及政治邏輯、行政邏輯對(duì)貧困治理的不當(dāng)干預(yù)，政府主導(dǎo)的貧困治理帶來(lái)一系列負(fù)外部效應(yīng)，導(dǎo)致扶貧產(chǎn)業(yè)難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、脫貧群體內(nèi)生“動(dòng)”“能”不足和主體地位缺失等。新發(fā)展階段，要加快提升政府治理能力、協(xié)調(diào)好效率與公平關(guān)系以及發(fā)揮城鄉(xiāng)制度聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，逐步推動(dòng)“政府主導(dǎo)”向“政府有為”轉(zhuǎn)變，更好發(fā)揮“有為政府”在常態(tài)化兜底扶貧保障、建立相對(duì)貧困治理機(jī)制、提供農(nóng)村基本公共服務(wù)以及調(diào)節(jié)收入再分配等方面的作用與優(yōu)勢(shì)，從而有效破解發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展和全體人民共同富裕。

引 言

貧困治理是國(guó)家的一項(xiàng)系統(tǒng)性治理工程，旨在通過(guò)多種政策工具以協(xié)調(diào)政府、市場(chǎng)與社會(huì)之間的關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)消除絕對(duì)貧困、減少相對(duì)貧困的治理目標(biāo)[1]。根本上看，中國(guó)貧困治理的突出特征是“政府主導(dǎo)”。政府主導(dǎo)是“以政府為主體配置貧困治理資源并創(chuàng)制貧困治理工具”的制度安排[2]，是扶貧工作有力有序推進(jìn)、絕對(duì)貧困和區(qū)域性整體貧困全面消除以及相對(duì)貧困群體穩(wěn)定致富的重要保障。當(dāng)前，我國(guó)已進(jìn)入全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新發(fā)展階段，面臨扎實(shí)推動(dòng)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接、破解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題以及堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展等一系列緊迫任務(wù)。為此，必須進(jìn)一步優(yōu)化“政府主導(dǎo)”的貧困治理模式，調(diào)整貧困治理邏輯，推動(dòng)我國(guó)貧困治理轉(zhuǎn)型。

梳理相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，我國(guó)學(xué)者對(duì)于政府主導(dǎo)與貧困治理的研究主要聚焦在以下方面：一是政府在貧困治理中的作用。王小林等指出，政府在貧困治理中具有主導(dǎo)減貧戰(zhàn)略、政策的作用[3]；莫光輝等指出，政府在扶貧規(guī)劃制定、政策執(zhí)行和資源分配等方面扮演著領(lǐng)導(dǎo)者、主導(dǎo)者的角色[4]。二是政府在貧困治理中的缺陷和局限性。劉冬梅指出，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，過(guò)分依賴(lài)政府力量對(duì)于消除貧困和緩和收入不平等往往是不理想的[5]；張?zhí)N指出，精準(zhǔn)扶貧的行政主導(dǎo)特征導(dǎo)致貧困人口主體地位缺失、福利依賴(lài)和行為失范[6]。三是“政府主導(dǎo)”貧困治理模式的優(yōu)化路徑。宮留記提出要構(gòu)建政府主導(dǎo)下的市場(chǎng)化扶貧機(jī)制[7]；許漢澤指出，要推動(dòng)政府行政主導(dǎo)向政府、市場(chǎng)與社會(huì)協(xié)同治理轉(zhuǎn)變[8]；李楠等指出，要在充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時(shí)，推動(dòng)政府角色向“掌舵者”轉(zhuǎn)變[9]。

總體上看，我國(guó)學(xué)者大都認(rèn)為政府在貧困治理中發(fā)揮著主導(dǎo)性作用，但對(duì)于政府主導(dǎo)作用的行為邏輯和實(shí)現(xiàn)方式未進(jìn)行系統(tǒng)性闡釋?zhuān)瑢?duì)于政府主導(dǎo)貧困治理的缺陷缺少學(xué)理性分析，對(duì)于政府轉(zhuǎn)型路徑缺乏整體性建構(gòu)?；诖?，本文通過(guò)系統(tǒng)考察政府主導(dǎo)下我國(guó)貧困治理的重要經(jīng)驗(yàn)與現(xiàn)實(shí)困境，在此基礎(chǔ)之上探索政府角色重塑的邏輯理路，從而為實(shí)現(xiàn)新發(fā)展階段我國(guó)貧困治理轉(zhuǎn)型升級(jí)和全體人民共同富裕提供有益思路。

一、政府主導(dǎo)：我國(guó)貧困治理的重要經(jīng)驗(yàn)

改革開(kāi)放以來(lái)，特別是自1986年實(shí)行規(guī)?；?、組織化的扶貧開(kāi)發(fā)以來(lái)，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)貧困治理各個(gè)時(shí)期都發(fā)揮了政府主導(dǎo)的作用與優(yōu)勢(shì)，形成一系列貧困治理的重要經(jīng)驗(yàn)。

(一)中國(guó)共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)確保我國(guó)貧困治理始終沿著社會(huì)主義方向

堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是我國(guó)貧困治理的根本前提，是政府作用得以全面發(fā)揮的政治保障。

第一，在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)貧困治理超越資本邏輯，彰顯“以人民為中心”的治貧理念。中國(guó)共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持為人民謀幸福的初心和使命，將保障貧困人口基本權(quán)利、促進(jìn)人的全面發(fā)展作為長(zhǎng)期執(zhí)政目標(biāo)，通過(guò)政府積極有為實(shí)行各項(xiàng)措施，在貧困治理過(guò)程中不斷完善社會(huì)保障體系、強(qiáng)化基本公共服務(wù)供給、維護(hù)社會(huì)公平正義，有效防止我國(guó)貧困治理被資本和利益集團(tuán)所左右，保障了貧困人口在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各個(gè)方面的發(fā)展權(quán)利。

第二，中國(guó)共產(chǎn)黨始終將“扶貧”議題納入國(guó)家中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略，確保了扶貧工作連續(xù)、穩(wěn)定。不同于西方“輪流坐莊”“朝令夕改”的政黨制度，中國(guó)共產(chǎn)黨立足全局對(duì)扶貧工作進(jìn)行科學(xué)謀劃和系統(tǒng)部署：從《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃(1994—2000年)》到《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2001—2010年)》再到《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011—2020年)》，從編制國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃到發(fā)布中央“一號(hào)文件”再到實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，我們黨始終將貧困治理置于國(guó)家發(fā)展總體框架中，有效確保了扶貧工作目標(biāo)一致，政策連續(xù)、穩(wěn)定。

第三，將黨的領(lǐng)導(dǎo)嵌入政府治理體系所形成的黨政工作格局，為我國(guó)貧困治理提供了堅(jiān)強(qiáng)有力的政治保障。脫貧攻堅(jiān)以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨將解決絕對(duì)貧困問(wèn)題作為“實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)”的底線任務(wù)來(lái)抓，將黨的領(lǐng)導(dǎo)制度嵌入政府治理體系，構(gòu)筑起“領(lǐng)導(dǎo)小組”“黨政聯(lián)席會(huì)議”“第一書(shū)記”等黨政工作格局，通過(guò)不斷推動(dòng)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”制度化，切實(shí)強(qiáng)化政府主導(dǎo)作用，不僅有效疏通了貧困治理中的政策、制度執(zhí)行梗阻，而且為政府推動(dòng)貧困治理“跨越式發(fā)展”提供強(qiáng)大政治保障。

(二)自上而下的行政管理形成了權(quán)威的責(zé)任機(jī)制，保障了扶貧政策執(zhí)行有力

我國(guó)貧困治理依托職責(zé)分明的組織結(jié)構(gòu)形成上傳下達(dá)的管理渠道，建立起權(quán)威的責(zé)任機(jī)制。憑借這一責(zé)任機(jī)制，中央政府通過(guò)推動(dòng)一系列行政指令，使權(quán)責(zé)在五個(gè)行政層級(jí)間有效落實(shí)。精準(zhǔn)扶貧時(shí)期，我國(guó)建立起“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的工作體制。中央從全局出發(fā)制定扶貧方針和政策，規(guī)劃行動(dòng)路線；省級(jí)政府對(duì)扶貧工作負(fù)總體責(zé)任，包括做好政策規(guī)劃、年度計(jì)劃、目標(biāo)設(shè)定、組織動(dòng)員、項(xiàng)目推進(jìn)、資源調(diào)配、監(jiān)督考核等各項(xiàng)工作；市級(jí)政府主要負(fù)責(zé)域內(nèi)協(xié)調(diào)、政策配套、監(jiān)督檢查等工作，保證轄區(qū)內(nèi)所有貧困縣能夠如期脫貧；縣級(jí)政府主抓扶貧工作的落地實(shí)施，同時(shí)向上級(jí)政府匯報(bào)脫貧成效并接受上級(jí)的督察巡查。在行政力量主導(dǎo)下，通過(guò)充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，將各單位、各部門(mén)人員的思想和行動(dòng)統(tǒng)一到扶貧工作上來(lái)，確保了貧困治理的權(quán)威性、有效性。

在責(zé)任制基礎(chǔ)上，中央不斷加大監(jiān)督、考核和問(wèn)責(zé)力度，建立起貧困治理約束機(jī)制。自1994年《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃(1994—2000年)》首次提出“分級(jí)負(fù)責(zé)制”以來(lái)，國(guó)家和政府不斷壓實(shí)扶貧責(zé)任，脫貧攻堅(jiān)更是實(shí)行最嚴(yán)格的考核評(píng)估制度。中央不斷強(qiáng)化扶貧領(lǐng)域的考核監(jiān)督，構(gòu)筑起全方位扶貧考核監(jiān)督體系。2016年以來(lái)，國(guó)務(wù)院扶貧辦對(duì)中西部22個(gè)省份扶貧工作進(jìn)行督查巡查，內(nèi)容包括成效考核、績(jī)效評(píng)價(jià)以及問(wèn)題整改等。同時(shí)通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)巡視、扶貧審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)專(zhuān)責(zé)監(jiān)督，對(duì)扶貧領(lǐng)域的腐敗、作風(fēng)問(wèn)題開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)治理。此外，為保證評(píng)審的民主性和客觀性，國(guó)家開(kāi)展了精準(zhǔn)扶貧工作成效考核第三方評(píng)估工作、省際交叉考核以及媒體暗訪考核等，在體制外對(duì)扶貧主體進(jìn)行約束，有效確保了政府扶貧政策執(zhí)行有力。

(三)廣泛地組織動(dòng)員匯聚了扶貧的強(qiáng)大合力，推動(dòng)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能

貧困治理強(qiáng)調(diào)不同主體間的協(xié)同合作，其核心是組織動(dòng)員。為如期全面建成小康社會(huì)，中國(guó)共產(chǎn)黨“組織實(shí)施人類(lèi)歷史上規(guī)模最大、力度最強(qiáng)的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”[10]，充分發(fā)揮社會(huì)主義國(guó)家“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢(shì)，在實(shí)踐中積極調(diào)動(dòng)體制內(nèi)外各方力量參與貧困治理。一方面，中央政府通過(guò)組建扶貧工作隊(duì)、“五級(jí)書(shū)記”掛帥以及與地方政府層層簽訂“責(zé)任書(shū)”“軍令狀”等廣泛發(fā)起政治動(dòng)員。脫貧攻堅(jiān)期間，我國(guó)共選派駐村工作隊(duì)25.5萬(wàn)支，第一書(shū)記、駐村干部300余萬(wàn)名[11]。與此同時(shí)，地方政府將脫貧目標(biāo)和成效納入政績(jī)考核，采用組織激勵(lì)的方式動(dòng)員基層干部積極投身扶貧工作，并把考核結(jié)果作為基層干部政治升遷的重要依據(jù)。另一方面，政府積極推動(dòng)社會(huì)組織參與扶貧，開(kāi)展黨政軍機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位定點(diǎn)扶貧以及東西協(xié)作扶貧等活動(dòng)，為貧困地區(qū)整合大量扶貧資金、提供專(zhuān)業(yè)人才支持。不僅如此，政府積極引導(dǎo)、支持民營(yíng)企業(yè)參與扶貧，并著力創(chuàng)新民營(yíng)企業(yè)扶貧模式，例如設(shè)立貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)投資基金、開(kāi)展“萬(wàn)企幫萬(wàn)村”行動(dòng)等。廣泛地組織動(dòng)員促成了以政府為主導(dǎo)的多元主體協(xié)同治理的大扶貧格局，極大提升了扶貧政策的執(zhí)行效率。

依靠強(qiáng)大的組織動(dòng)員能力，政府快速籌集與整合各類(lèi)扶貧資源，涉及以工代賑、貼息貸款、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、特色產(chǎn)業(yè)、人力資本、教育資源、醫(yī)療衛(wèi)生等諸多領(lǐng)域。政府為各路資源提供了匯聚渠道，并推動(dòng)扶貧資源向貧困地區(qū)和貧困群體集中，使國(guó)家直接建立起同減貧對(duì)象的政治聯(lián)系[12]，不斷推動(dòng)我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為貧困治理效能。

二、我國(guó)貧困治理面臨的現(xiàn)實(shí)困境及其成因

基于一定歷史條件和客觀現(xiàn)實(shí)，“政府主導(dǎo)”的制度安排及其扶貧模式在我國(guó)絕對(duì)貧困治理中具有必然性、合理性。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和扶貧形勢(shì)變化，政府主導(dǎo)貧困治理帶來(lái)一系列弊端，由此陷入治理困境。

第一，地方政府扶貧引致一系列負(fù)外部效應(yīng)。一是扶貧政策制定和執(zhí)行非理性化。以扶貧產(chǎn)業(yè)為例，一些地方政府官員因缺乏產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)知識(shí)，無(wú)法針對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)際狀況和市場(chǎng)情況對(duì)扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目做出理性選擇，導(dǎo)致部分產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目難以融入當(dāng)?shù)厣a(chǎn)生活方式而淪為“項(xiàng)目孤島”。二是扶貧目標(biāo)偏離和轉(zhuǎn)換。地方政府作為扶貧政策具體執(zhí)行者，在其行政區(qū)域扶貧事務(wù)上擁有較大自由裁量權(quán)，其行為也更多呈現(xiàn)出機(jī)會(huì)主義傾向，如主動(dòng)規(guī)避扶貧政策執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)、變更政策執(zhí)行路徑等，導(dǎo)致扶貧行為邏輯同貧困治理目標(biāo)相悖。三是扶貧資源分配不公和嚴(yán)重浪費(fèi)。扶貧資源所具有的優(yōu)惠性特點(diǎn)容易引起各方競(jìng)相爭(zhēng)奪，加之扶貧資源投放主要依據(jù)配置主體的意愿，這為地方政府安排扶貧資源創(chuàng)造了腐敗空間。例如，地方政府和村“兩委”在爭(zhēng)取、運(yùn)作扶貧項(xiàng)目時(shí)的各種“共謀”行為，以及扶貧資源“精英捕獲”等，導(dǎo)致扶貧資源被錯(cuò)配或浪費(fèi)。四是政府行政組織扶貧效率低下。政府行政系統(tǒng)內(nèi)部組織在實(shí)現(xiàn)貧困治理專(zhuān)業(yè)化、制度化的同時(shí)，不可避免地引發(fā)政策部門(mén)化、制度僵化、制度依賴(lài)等問(wèn)題，嚴(yán)重影響扶貧效率。

第二，地方政府推動(dòng)的扶貧產(chǎn)業(yè)難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。扶貧產(chǎn)業(yè)一般是在地方政府行政推動(dòng)下形成的。地方政府通過(guò)開(kāi)展益貧性產(chǎn)業(yè)扶貧，幫助貧困群體發(fā)展生產(chǎn)和穩(wěn)定致富。但在實(shí)際中，地方政府主導(dǎo)的扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目往往難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。一方面，產(chǎn)業(yè)扶貧所實(shí)行的短期項(xiàng)目制形式不符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律。地方政府以項(xiàng)目形式將扶貧產(chǎn)業(yè)資金投放于貧困地區(qū)。由于大部分扶貧產(chǎn)業(yè)以農(nóng)業(yè)為主，發(fā)展周期較長(zhǎng)，形成產(chǎn)業(yè)鏈則需更長(zhǎng)時(shí)間，地方政府基于脫貧和政績(jī)壓力，傾向于選擇那些易出政績(jī)、立竿見(jiàn)影的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，而避開(kāi)那些具有長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈、高附加值，卻見(jiàn)效慢、后期還要投資和維護(hù)的項(xiàng)目。扶貧產(chǎn)業(yè)的短期項(xiàng)目制形式違背了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一般規(guī)律，不僅造成扶貧產(chǎn)業(yè)難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，扶貧與開(kāi)發(fā)也因此處于“脫嵌”狀態(tài)。另一方面，地方政府由于不具備推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化以及市場(chǎng)開(kāi)發(fā)等專(zhuān)業(yè)能力，無(wú)法真正做大做強(qiáng)扶貧產(chǎn)業(yè)。所以，地方政府推動(dòng)實(shí)施的扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目往往只處于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的初級(jí)階段，難以有效發(fā)揮帶貧益貧的可持續(xù)效應(yīng)。

第三，政府扶貧政策超常規(guī)供給導(dǎo)致脫貧群體“動(dòng)”“能”不足。為消除絕對(duì)貧困，我們黨和政府出臺(tái)了貧困治理各項(xiàng)政策措施，涉及資金投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、項(xiàng)目供給、人才培養(yǎng)、公共服務(wù)等方面。特別是在2020年全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的目標(biāo)下，政府采取了一系列超常規(guī)舉措以確保全部貧困人口如期脫貧。各級(jí)政府、幫扶單位和干部為納入幫扶范圍的貧困戶提供了包括教育、健康、醫(yī)療、住房、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等在內(nèi)的一攬子優(yōu)惠政策，旨在通過(guò)發(fā)揮扶貧政策的“福利效應(yīng)”，切實(shí)保障貧困人口基本生存和發(fā)展需要。但是，政府扶貧政策作為外部激勵(lì)因素，在帶來(lái)“福利效應(yīng)”的同時(shí)產(chǎn)生了同預(yù)期目標(biāo)相反的效果，引發(fā)貧困群體“政策依賴(lài)癥”[13]，導(dǎo)致脫貧群體“動(dòng)”“能”不足，即缺乏持續(xù)脫貧與自主發(fā)展的動(dòng)力和能力?！罢咭蕾?lài)癥”作為扶貧政策實(shí)施的負(fù)效應(yīng)，其最直接結(jié)果就是“扶則立，不扶則廢”。雖然當(dāng)前國(guó)家實(shí)施的“四個(gè)不摘”政策能夠保障一定時(shí)期內(nèi)貧困群體穩(wěn)定脫貧，但外部幫扶的“輸血”行為無(wú)法從根本上幫助脫貧群體形成“造血”功能。一旦外源幫扶減弱或撤銷(xiāo)，脫貧人口就會(huì)面臨返貧風(fēng)險(xiǎn)。

第四，政府扶貧制度剛性難以保障貧困人口主體地位。我國(guó)絕對(duì)貧困治理所指向的是廣大農(nóng)村貧困人口，貧困治理應(yīng)以滿足這一群體脫貧需求為目標(biāo)。但政府主導(dǎo)的扶貧模式具有較強(qiáng)制度剛性，且?guī)в袧夂竦男姓噶钌剩饕从硣?guó)家行政主體單方面意志。實(shí)踐中，扶貧制度剛性突出體現(xiàn)為地方政府獲取扶貧資源的盲目性和短期功利性。以往扶貧大都基于貧困地區(qū)資源短缺這一事實(shí)，而扶貧的具體實(shí)踐主要是獲取外部資源，這樣就形成了爭(zhēng)取外部資源的強(qiáng)大動(dòng)力。地方政府為獲取扶貧資源，通常采用削足適履的方式使自己的扶貧項(xiàng)目符合上級(jí)制定的項(xiàng)目，并將獲得的扶貧資源、項(xiàng)目機(jī)械地送往貧困村，對(duì)貧困人口進(jìn)行直線式救濟(jì)[14]，未能真正考慮貧困人口的根本需要。地方政府在這一過(guò)程中是“施舍者”，貧困人口屬于被動(dòng)接受者，二者之間地位不平等。受制于地方政府外在壓力，貧困人口缺少扶貧資源真實(shí)需求和使用意見(jiàn)的表達(dá)權(quán)利與渠道，其主體地位無(wú)法從根本上得到保障，因此在貧困治理中缺乏參與感與獲得感。

根本上看，政府主導(dǎo)絕對(duì)貧困治理所引發(fā)的一系列問(wèn)題，主要原因在于。

首先，政府自身存在不完善性，即“政府失靈”。一是政府官員的有限理性。公共選擇理論認(rèn)為，大多數(shù)經(jīng)濟(jì)主體并非是理性以及規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的，他們總是要在少量信息基礎(chǔ)上進(jìn)行決策。對(duì)于政府官員來(lái)說(shuō)，由于專(zhuān)業(yè)知識(shí)不足，加之對(duì)政策理解有誤，他們?cè)诜鲐氄咧贫ㄅc執(zhí)行過(guò)程中也經(jīng)常出現(xiàn)偏差。二是政府官員的自利傾向。理論上政府代表公共利益，但現(xiàn)實(shí)中政府官員也是“經(jīng)濟(jì)人”，有自己的利益偏好與目標(biāo)，其行為決策時(shí)常服從于其他政治目的與集團(tuán)私利，這與社會(huì)公共利益之間存在沖突。此外，有效監(jiān)管不足為政府干預(yù)扶貧工作提供了尋租空間，引發(fā)扶貧場(chǎng)域的腐敗問(wèn)題。三是政府組織的科層失靈。政府行政組織內(nèi)部是一種科層體制，以權(quán)威基礎(chǔ)上的“命令-服從”為主要運(yùn)行方式。這種科層制管理方式容易造成信息傳導(dǎo)失真、資源傳遞不暢等問(wèn)題。此外，受科層體制的制度慣性影響，既定制度框架會(huì)限制、鎖定科層組織的行為邏輯與行動(dòng)路徑，導(dǎo)致治理遲緩、僵硬[15]。

其次，政府行政邏輯代替市場(chǎng)邏輯，使減貧成效面臨“內(nèi)卷化”困境。廣大農(nóng)村地區(qū)正處在市場(chǎng)化起步階段，市場(chǎng)體系不健全、功能不完善，資源條件較差，貧困人口自身綜合素質(zhì)不高，政府行政主導(dǎo)就成為絕對(duì)貧困治理的主要邏輯遵循。然而，過(guò)度發(fā)揮政府行政主導(dǎo)作用，會(huì)使政府因權(quán)力過(guò)于集中而逐漸“走向違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律要求和社會(huì)公眾意愿的獨(dú)斷專(zhuān)行”[16]，使貧困治理陷入“內(nèi)卷化”困境：一方面，表現(xiàn)為政府行政偏好與市場(chǎng)需求不符。例如，政府行政推動(dòng)的扶貧產(chǎn)業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律約束下呈現(xiàn)“先天”脆弱性[17]，嚴(yán)重影響產(chǎn)業(yè)扶貧的效果。另一方面，貧困人口在政府主導(dǎo)實(shí)行的一系列超常規(guī)政策下脫貧，往往缺乏必要的市場(chǎng)觀念和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)能力。他們無(wú)論是在搜集市場(chǎng)信息、參與市場(chǎng)交易還是應(yīng)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)方面，都處在相對(duì)劣勢(shì)地位。由于市場(chǎng)機(jī)制“嫌貧愛(ài)富”，加之市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)下經(jīng)濟(jì)成果分配實(shí)質(zhì)上并不偏向脫貧群體。脫貧群體走向市場(chǎng)后，不僅較難在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中獲利，而且面臨較大市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

最后，貧困治理的政治屬性弱化了扶貧工作的經(jīng)濟(jì)屬性、公平屬性，消解了扶貧成效的可持續(xù)性。中央政府要求各級(jí)政府將扶貧作為一項(xiàng)必須完成的政治任務(wù)，從而不斷強(qiáng)化扶貧工作的政治責(zé)任和體制壓力，絕對(duì)貧困治理也因此被賦予政治“硬約束”[18]。然而，過(guò)于強(qiáng)調(diào)扶貧的政治屬性，就在一定程度上弱化了其經(jīng)濟(jì)屬性，以至于在具體工作中較少評(píng)估詳細(xì)的成本效益[19]，違背資源利用的經(jīng)濟(jì)性原則，造成政策成本上升和有限資源浪費(fèi)。不僅如此，貧困治理根本目標(biāo)在于有效解決貧困群體生存和發(fā)展問(wèn)題，其所遵循的是“社會(huì)公平邏輯”。但在限期脫貧的政治任務(wù)下，地方政府不得不訴諸一系列超常規(guī)舉措，其扶貧行為由此陷入“效率邏輯”。處在公平與效率的矛盾之中，地方政府難以履行好扶貧工作的主要職責(zé)。此外，借助外部發(fā)展推力的短期化行為雖然發(fā)揮了紓困效應(yīng)，但未能建立起促進(jìn)脫貧地區(qū)和脫貧群體內(nèi)生發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制和動(dòng)力機(jī)制，因此無(wú)法保證扶貧成效的可持續(xù)性。

總之，在政府主導(dǎo)之下，我國(guó)貧困治理處在行政邏輯與市場(chǎng)邏輯、政治屬性與經(jīng)濟(jì)屬性、效率與公平的巨大張力之中，引致絕對(duì)貧困治理實(shí)踐一定程度上偏離了政策制定目標(biāo)和扶貧工作本質(zhì)，增加了貧困治理的復(fù)雜性、不確定性。

三、新發(fā)展階段我國(guó)貧困治理轉(zhuǎn)型的邏輯理路

進(jìn)入新發(fā)展階段，我國(guó)貧困性質(zhì)及貧困治理的主要內(nèi)容均已發(fā)生變化，貧困治理面臨一系列新難題、新任務(wù)，貧困治理重點(diǎn)也應(yīng)做出相應(yīng)調(diào)整：第一，從脫貧轉(zhuǎn)向鞏固脫貧成果和防止規(guī)模性返貧。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)雖已不存在絕對(duì)貧困人口，但仍存在脫貧能力、經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的困難人群，其生活總體上仍處于低層次小康水平，脫貧與致富的基礎(chǔ)尚不牢靠。尤其是“三區(qū)三州”等地區(qū)，自然條件惡劣、致貧原因復(fù)雜以及產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)能力弱[20]，貧困人口脫貧后抵御自然風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力依然不足，潛存出現(xiàn)規(guī)模性返貧的可能。因此，鞏固脫貧成果和防止規(guī)模性返貧就成為新發(fā)展階段我國(guó)貧困治理的重點(diǎn)之一。第二，從解決絕對(duì)貧困群體生存性問(wèn)題轉(zhuǎn)向解決相對(duì)貧困群體公平性、發(fā)展性問(wèn)題。我國(guó)貧困性質(zhì)現(xiàn)已轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬?duì)貧困。相對(duì)貧困群體主要由脫貧戶、貧困邊緣戶以及城市低收入者等構(gòu)成，其突出特點(diǎn)是存在相對(duì)剝奪感和發(fā)展脆弱性。不同于絕對(duì)貧困治理旨在解決貧困人口“兩不愁、三保障”這一基本生活需求以及“量”的問(wèn)題，即生存性問(wèn)題，相對(duì)貧困治理不僅內(nèi)含著平等的發(fā)展機(jī)會(huì)、受保障的可行能力與發(fā)展權(quán)益等公平性問(wèn)題，而且關(guān)注相對(duì)貧困群體美好生活向往以及“質(zhì)”的提升等發(fā)展性問(wèn)題。第三，從消除農(nóng)村絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)向破解農(nóng)村發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題。同城市相比，農(nóng)村地區(qū)目前仍存在脫貧群體收入偏低、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、公共服務(wù)供給不足、產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量不高等一系列發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題，制約農(nóng)村居民美好生活以及共同富裕的實(shí)現(xiàn)。為此，必須加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，從而有效破解農(nóng)村發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題，逐步縮小城鄉(xiāng)差距。第四，從農(nóng)村單向治理轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)融合治理。長(zhǎng)期受城鄉(xiāng)二元體制影響與限制，我國(guó)貧困治理采用了城鄉(xiāng)分別管理的模式。進(jìn)入新發(fā)展階段，貧困的區(qū)域性特征不再明顯，城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)性貧困問(wèn)題凸顯，城鄉(xiāng)二元貧困治理格局已難以應(yīng)對(duì)新的貧困變化[21]，亟須建立城鄉(xiāng)融合的貧困治理體系?？傊?，新發(fā)展階段，貧困性質(zhì)和治理內(nèi)容的變化以及到2035年基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的目標(biāo)對(duì)我國(guó)貧困治理提出更高要求。為此，必須加快調(diào)整貧困治理邏輯，推動(dòng)我國(guó)貧困治理轉(zhuǎn)型。

(一)治理理念：提升政府治理能力，推動(dòng)高質(zhì)量貧困治理

絕對(duì)貧困雖已徹底消除，但我國(guó)貧困治理依然面臨諸多問(wèn)題，離高質(zhì)量脫貧仍存在一定距離。特別是我國(guó)當(dāng)前正處在“扎實(shí)推動(dòng)共同富裕的歷史階段”[22]，高質(zhì)量貧困治理是實(shí)現(xiàn)共同富裕的前提與基礎(chǔ)。為此，要通過(guò)強(qiáng)化政府治理能力不斷提升貧困治理的質(zhì)量，從而切實(shí)推進(jìn)廣大脫貧群體共享共富。

第一，轉(zhuǎn)變政府治理職能。為使規(guī)模龐大的絕對(duì)貧困人口如期脫貧，政府無(wú)論從整合全社會(huì)力量到調(diào)動(dòng)各方資源，從組建扶貧工作隊(duì)到“五級(jí)書(shū)記”掛帥，還是從實(shí)施扶貧“軍令狀”到構(gòu)建評(píng)估考核體系，都是以行政和政治手段參與扶貧并發(fā)揮主導(dǎo)作用，有效推動(dòng)我國(guó)絕對(duì)貧困問(wèn)題得到超常規(guī)解決。新發(fā)展階段，我國(guó)貧困性質(zhì)發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，相對(duì)貧困的一系列特征要求我國(guó)貧困治理逐漸轉(zhuǎn)向精細(xì)化、專(zhuān)業(yè)化。這就要加快轉(zhuǎn)變政府治理職能，將政府工作重點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)向規(guī)劃引導(dǎo)、規(guī)范監(jiān)督、協(xié)調(diào)多元主體、激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力、促進(jìn)公平正義，推動(dòng)全能政府向有限政府、服務(wù)政府、責(zé)任政府轉(zhuǎn)變。

第二，厘清政府治理邊界。要在發(fā)揮政府貧困治理作用的同時(shí)，合理劃分政府職能界限，避免政府在貧困治理中職能越位和缺位。例如，政府提供公共產(chǎn)品，但不能壟斷公共產(chǎn)品供給；政府干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，但其作用力度、方法要有所限制；政府建立、完善社會(huì)保障體系，但不能全面包辦?？傊?，就是要把市場(chǎng)、社會(huì)組織難以解決的領(lǐng)域交由政府，把政府管得過(guò)多以及沒(méi)有優(yōu)勢(shì)的領(lǐng)域交由市場(chǎng)主體、社會(huì)組織等其他主體。

第三，加強(qiáng)政府能力建設(shè)。當(dāng)政府能力置于貧困治理體系中時(shí)，需要重點(diǎn)強(qiáng)化以下幾方面能力建設(shè)：一是合作治理能力。政府要建立多元主體利益、責(zé)任共同體，以凝聚思想共識(shí)和整合各方能量。同時(shí)，完善政府溝通、協(xié)商、對(duì)話機(jī)制，以有效解決多元主體間的矛盾和爭(zhēng)議。二是利益調(diào)節(jié)能力。政府應(yīng)構(gòu)建公正的利益分配機(jī)制，通過(guò)將各方利益合理化、合法化，實(shí)現(xiàn)多元主體利益共享。三是風(fēng)險(xiǎn)防控能力。政府通過(guò)建立監(jiān)測(cè)、識(shí)別、評(píng)估、預(yù)警全方位風(fēng)險(xiǎn)管理體系，及時(shí)預(yù)防與化解貧困治理中的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)[23]。

(二)治理原則：處理好貧困治理中效率與公平的辯證關(guān)系

貧困治理的核心問(wèn)題是提高扶貧資源使用效率，而政府扶貧的目的在于消除兩極分化，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。因此，我國(guó)貧困治理重要議題之一就是協(xié)調(diào)好效率與公平之間的關(guān)系。就公平而言，其存在前提是提高經(jīng)濟(jì)效率，正如中國(guó)減貧事業(yè)的順利推進(jìn)離不開(kāi)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展所提供的重要物質(zhì)基礎(chǔ)；就效率而言，其提高必須依靠公平的規(guī)范約束，社會(huì)主義制度正是通過(guò)建立促進(jìn)公平正義的生產(chǎn)關(guān)系，使發(fā)展成為增進(jìn)民生福祉的根本目的，從而為中國(guó)脫貧奇跡提供原則遵循[24]。

然而，效率與公平在現(xiàn)實(shí)中往往存在矛盾。市場(chǎng)能夠提高貧困治理的精準(zhǔn)性和效率，但市場(chǎng)機(jī)制在發(fā)揮作用的同時(shí)也帶來(lái)一些弊端，如市場(chǎng)信息不充分、不完全和壟斷等，損害社會(huì)公平正義。不僅如此，市場(chǎng)機(jī)制固具缺陷，如自發(fā)性、盲目性和滯后性等能夠引致“市場(chǎng)失靈”[25]。政府崇尚公平原則，但政府在調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)容易產(chǎn)生效率低下的問(wèn)題。歷史地看，我國(guó)消除貧困和實(shí)現(xiàn)共同富裕的歷程就是解決效率和公平之間的矛盾以及追求二者相統(tǒng)一的過(guò)程?？v觀這一歷程的邏輯選擇，首先是“公平優(yōu)先”，不顧效率、違背規(guī)律搞“大鍋飯”式的平均主義，結(jié)果造成了普遍貧困；其次是“效率優(yōu)先，兼顧公平”，實(shí)行“讓一部分人先富起來(lái)”的非均衡發(fā)展策略，但與之相伴的是兩極分化和分配正義問(wèn)題日益嚴(yán)峻。黨的十八大以來(lái)，黨中央采取了更加偏向效率優(yōu)先的扶貧政策，這在一定程度上引發(fā)了發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題，“公平”有待進(jìn)一步凸顯。新發(fā)展階段，我國(guó)貧困治理應(yīng)跳出“效率邏輯”，更加注重公平正義。通過(guò)推動(dòng)有效市場(chǎng)與有為政府有機(jī)互補(bǔ)，平衡貧困治理中效率與公平二者的關(guān)系，從而使效率成為公平的前提，公平成為效率的保證[26]。

(三)治理方式：發(fā)揮城鄉(xiāng)貧困治理的制度聯(lián)動(dòng)效應(yīng)

我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行城鄉(xiāng)二元貧困治理模式，一定程度上筑起了城鄉(xiāng)間資金、市場(chǎng)、技術(shù)等壁壘，制約城鄉(xiāng)扶貧工作統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)政策互聯(lián)互通。新發(fā)展階段，隨著農(nóng)村相對(duì)貧困群體逐漸向城市轉(zhuǎn)移、城市相對(duì)貧困現(xiàn)象日益突出等一系列新趨勢(shì)出現(xiàn)，城鄉(xiāng)分治的貧困治理模式已難以適應(yīng)新的貧困治理工作要求。這就要求必須改變以往“城鄉(xiāng)分割”的扶貧制度設(shè)計(jì)，探索構(gòu)建城鄉(xiāng)融合的貧困治理模式，通過(guò)發(fā)揮城鄉(xiāng)貧困治理的制度聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，消除城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的制約因素和破解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題，從而加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展。

要探索建立城鄉(xiāng)融合的貧困治理體制機(jī)制，暢通城鄉(xiāng)間勞動(dòng)力、土地、資本等要素高效流通和雙向循環(huán)。首先，健全農(nóng)民返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)各項(xiàng)制度機(jī)制和相關(guān)配套措施，積極引導(dǎo)、鼓勵(lì)農(nóng)村勞動(dòng)力回流。同時(shí)，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)之間人才合作交流，定期實(shí)行城鄉(xiāng)教科文衛(wèi)體等人員輪換制度，將城市先進(jìn)的教育理念、科學(xué)技術(shù)等引入農(nóng)村。其次，進(jìn)一步深化耕地和宅基地“三權(quán)分置”改革，保持農(nóng)村集體所有權(quán)和耕地承包權(quán)，加快促進(jìn)經(jīng)營(yíng)權(quán)社會(huì)化配置，不斷拓寬農(nóng)民土地要素配置選擇權(quán)。最后，充分發(fā)揮基層政府對(duì)于財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，采取稅收優(yōu)惠、政策補(bǔ)貼等方式引導(dǎo)社會(huì)資本投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村，積極推進(jìn)農(nóng)村普惠金融建設(shè)，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展提供充足的資金保障。

同時(shí)，要逐漸推動(dòng)城鄉(xiāng)之間貧困治理標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、政策有效銜接，避免發(fā)生低收入群體因戶籍、區(qū)域不同而遭受不平等政策待遇的情況；逐步縮小城鄉(xiāng)之間收入和社會(huì)保障差距，不斷推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，特別要強(qiáng)化對(duì)欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)的供給力度，這正是可持續(xù)貧困治理的關(guān)鍵所在。

(四)治理目標(biāo)：實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展和全體人民共同富裕

習(xí)近平總書(shū)記指出：“消除貧困、改善民生、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命。”[27]消除貧困并非貧困治理的全部?jī)?nèi)容，還包含著消除妨礙人們?nèi)姘l(fā)展自己的潛在可能性，以真正實(shí)現(xiàn)由“物的依賴(lài)性”向“人的獨(dú)立性”轉(zhuǎn)變[28]。新發(fā)展階段，我國(guó)貧困治理應(yīng)在夯實(shí)全面建成小康社會(huì)基礎(chǔ)的同時(shí)，將目標(biāo)轉(zhuǎn)向“人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展[29]”，通過(guò)樹(shù)立包容、共享的貧困治理理念，切實(shí)促進(jìn)全社會(huì)成員物質(zhì)生活和精神生活共同富裕。

一方面，要從人民對(duì)美好生活的向往出發(fā)，以促進(jìn)全社會(huì)成員“同等地、愈益豐富地得到生活資料、享受資料、發(fā)展和表現(xiàn)一切體力和智力所需的資料”[30]為目標(biāo)導(dǎo)向，在滿足人民群眾對(duì)經(jīng)濟(jì)、科教、法制、醫(yī)療、生態(tài)、養(yǎng)老、文化、安全等多層次需要的同時(shí)，保證社會(huì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給均等、可及；在以高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造更多物質(zhì)財(cái)富的同時(shí)，不斷滿足人民更高層次、更加豐富的精神文化需求，切實(shí)保障人民所享有的各項(xiàng)權(quán)益；在依靠人民創(chuàng)造歷史偉業(yè)的同時(shí)，推動(dòng)改革、發(fā)展成果由人民共享。另一方面，要推動(dòng)貧困治理目標(biāo)從保障生存權(quán)轉(zhuǎn)向保護(hù)發(fā)展權(quán)，通過(guò)對(duì)相對(duì)貧困群體進(jìn)行可行能力培育和主體性建構(gòu)，使其最終邁向物質(zhì)豐裕、精神豐盈的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。一是在農(nóng)村基層治理中堅(jiān)持培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，通過(guò)強(qiáng)化思想引領(lǐng)幫助其摒棄“等靠要”思維模式，引導(dǎo)脫貧人口樹(shù)立積極向上、勤勞致富的文化價(jià)值觀念，以激發(fā)自主發(fā)展的信心和動(dòng)力；二是充分利用各類(lèi)教育資源和采取多種形式提高相對(duì)貧困群體知識(shí)、技能等綜合素質(zhì)，使相對(duì)貧困群體能夠依靠自身能力實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定致富；三是引導(dǎo)相對(duì)貧困群體深度參與貧困治理全過(guò)程，通過(guò)對(duì)相對(duì)貧困群體賦權(quán)、加責(zé)、增能，以強(qiáng)化其主體地位。

四、重塑有為政府：新發(fā)展階段我國(guó)貧困治理的實(shí)現(xiàn)進(jìn)路

新發(fā)展階段，我國(guó)貧困治理的關(guān)鍵在于重塑政府角色，著力推動(dòng)形成“有為政府”。具體來(lái)說(shuō)，“有為政府”應(yīng)具備以下特征：一是責(zé)任型政府。對(duì)于有勞動(dòng)能力群體，政府要承擔(dān)有限責(zé)任，培養(yǎng)其可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力和能力；對(duì)于無(wú)勞動(dòng)能力群體，政府要承擔(dān)無(wú)限責(zé)任，提供持久、適當(dāng)?shù)膸头龊途葷?jì)，滿足其生存與發(fā)展需要。二是協(xié)作型政府。政府要在發(fā)揮自身作用的同時(shí)，有效協(xié)調(diào)市場(chǎng)、社會(huì)組織各主體功能，進(jìn)一步系統(tǒng)優(yōu)化同市場(chǎng)和社會(huì)組織之間組織協(xié)同機(jī)制，發(fā)揮貧困治理最大效能。三是服務(wù)型政府。政府所具有的公共性既體現(xiàn)國(guó)家意志，又體現(xiàn)民眾權(quán)利。這一特征決定了政府能夠?qū)⑷嗣窭婧蛧?guó)家利益融入公共服務(wù)活動(dòng)中，以保證供給的權(quán)威性、公平性。四是分享型政府。政府要在主導(dǎo)再分配的同時(shí)，矯正市場(chǎng)主導(dǎo)的初次分配結(jié)果，同時(shí)引導(dǎo)第三次分配，以體現(xiàn)發(fā)展結(jié)果的公平性、分享性?？傊?，通過(guò)重塑責(zé)任型政府、協(xié)作型政府、服務(wù)型政府和分享型政府，更好發(fā)揮“有為政府”在貧困治理中的重要作用。

(一)完善政府兜底扶貧保障制度，確保不發(fā)生規(guī)模性返貧

我國(guó)目前雖已不存在絕對(duì)貧困人口，但仍存在數(shù)量較多的相對(duì)貧困人口，包括脆弱性脫貧人口、邊緣人口，以及城鄉(xiāng)低保對(duì)象、特困人員、貧困農(nóng)民工等特殊困難群體。這部分群體往往經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、可持續(xù)生計(jì)能力不足、風(fēng)險(xiǎn)抵御能力較低，極易受災(zāi)害、疾病、市場(chǎng)等因素影響而再次位于貧困線之下，發(fā)生規(guī)模性返貧[31]。習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)指出，要“堅(jiān)決守住不發(fā)生規(guī)模性返貧的底線”。兜底保障作為脫貧攻堅(jiān)“五個(gè)一批”重要舉措，在消除絕對(duì)貧困方面發(fā)揮了重要作用。新發(fā)展階段，政府必須堅(jiān)持“弱有所扶”的托底保障底線思維，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)脆弱性脫貧群體、邊緣群體和特殊困難群體的多渠道兜底保障，確保不出現(xiàn)規(guī)模性返貧的情況。

一方面，要加快推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度改革。目前，我國(guó)最低生活保障制度存在標(biāo)準(zhǔn)偏低、覆蓋有限且差距較大等問(wèn)題。例如，2022年一季度，全國(guó)城鄉(xiāng)低保平均標(biāo)準(zhǔn)分別為每人每月721.9元、542.2元；農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)最高的北京市和最低的貴州省分別為每人每月1245元、402元①，前者是后者的3倍左右。為此，必須不斷縮小最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)差距，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域間最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)籌銜接。與此同時(shí)，提升最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)籌資層次，短期以增加省級(jí)財(cái)政投入為主，最終由中央財(cái)政承擔(dān)。此外，要適應(yīng)戶籍制度改革要求，讓生活困難的農(nóng)民工家庭享有最低生活保障。另一方面，不斷強(qiáng)化城鄉(xiāng)在教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等方面的社會(huì)救助。從收入、教育、就業(yè)、社會(huì)參與以及權(quán)益保障等方面，明確救助對(duì)象的范圍與評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，完善救助的內(nèi)容、原則以及具體實(shí)施辦法；在主要依靠財(cái)政撥款的同時(shí)，引導(dǎo)、鼓勵(lì)社會(huì)捐助，并且推動(dòng)慈善事業(yè)同社會(huì)救助有效銜接；優(yōu)化社會(huì)救助實(shí)施方案，通過(guò)完善人員信息采集、監(jiān)測(cè)機(jī)制，健全進(jìn)入、退出機(jī)制，更好地對(duì)救助對(duì)象實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，同時(shí)推動(dòng)各項(xiàng)救助措施落地生效。

(二)發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)比較優(yōu)勢(shì)，建立健全緩解相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制

新發(fā)展階段，我國(guó)貧困治理將致力于緩解相對(duì)貧困。相對(duì)貧困所具有的多維性、復(fù)雜性、流動(dòng)性、分散性等特征，要求我國(guó)貧困治理內(nèi)容從以經(jīng)濟(jì)為主轉(zhuǎn)向多維治理。顯然，單憑政府行政主導(dǎo)無(wú)法承擔(dān)復(fù)雜、多維的相對(duì)貧困治理任務(wù)，政府貧困治理績(jī)效也逐漸呈現(xiàn)邊際效應(yīng)遞減趨勢(shì)，這就需要市場(chǎng)主體、社會(huì)力量協(xié)同參與貧困治理。

對(duì)于市場(chǎng)機(jī)制而言，其作用的有效發(fā)揮是相對(duì)貧困治理得以持續(xù)的關(guān)鍵。首先，經(jīng)濟(jì)治理雖不是唯一目標(biāo)卻是基本目標(biāo)，貧困人口收入增長(zhǎng)與可行能力發(fā)展必須依靠產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)等綜合作用。資本逐利性決定了只有遵循市場(chǎng)規(guī)律和市場(chǎng)主體地位，市場(chǎng)參與者才能獲得相應(yīng)經(jīng)濟(jì)利益，并且利益才具有可持續(xù)性。其次，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的最大特點(diǎn)是“優(yōu)勝劣汰”，處于相對(duì)劣勢(shì)地位的脫貧群體為了能夠在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中立足，便會(huì)自覺(jué)進(jìn)行人力資本投資。市場(chǎng)機(jī)制能夠充分激發(fā)脫貧群體生產(chǎn)與生活的積極性和主動(dòng)性，促進(jìn)形成內(nèi)生動(dòng)力。最后，市場(chǎng)具有分散性決策機(jī)制，在產(chǎn)品、技術(shù)、資本、管理等方面存在顯著優(yōu)勢(shì)，能夠?yàn)槊撠毴后w提供針對(duì)性、專(zhuān)業(yè)性、多元化服務(wù)[32]。

社會(huì)組織所具有的非營(yíng)利性、公益性特點(diǎn)，在相對(duì)貧困群體精準(zhǔn)識(shí)別、公眾參與、靈活幫扶等方面具有顯著優(yōu)勢(shì)，尤其在對(duì)相對(duì)貧困群體的需求評(píng)估、幫扶項(xiàng)目選擇和幫扶效果等方面能夠起到彌補(bǔ)政府治理不足的作用。社會(huì)組織在脫貧地區(qū)教育、醫(yī)療、文化等基本公共服務(wù)供給中也具有政府難以比擬的優(yōu)勢(shì)。此外，社會(huì)組織能夠?yàn)橄鄬?duì)貧困群體提供多元化的利益訴求渠道以及社會(huì)保障資源。

肯定市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)組織在貧困治理中的重要作用并不意味著政府要完全退出貧困治理領(lǐng)域，政府需始終肩負(fù)起貧困治理重任。政府要在進(jìn)一步發(fā)揮統(tǒng)籌性、兜底性保障作用的同時(shí)，對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)進(jìn)行扶持和培育。與此同時(shí)，政府要健全相關(guān)法制法規(guī)，確保市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)組織參與貧困治理的合法性、公平性。新發(fā)展階段，通過(guò)推動(dòng)政府、市場(chǎng)、社會(huì)在相對(duì)貧困治理中優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)同合作，不斷提升相對(duì)貧困治理的可持續(xù)性。

(三)提升政府公共服務(wù)供給能力，不斷增強(qiáng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均衡性、可及性

公共服務(wù)供給作為農(nóng)村基礎(chǔ)性制度設(shè)計(jì)，是保障低收入人群基本生活、滿足農(nóng)村居民美好生活需要以及縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距的重要方式。與城市相比，農(nóng)村在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等基本公共服務(wù)方面還存在供給總量不足、質(zhì)量不高、效率偏低以及供給內(nèi)容與農(nóng)村居民需求不匹配等問(wèn)題?？偟膩?lái)看，農(nóng)村基本公共服務(wù)供給水平距離城市以及農(nóng)村居民滿意程度還存在較大差距，即缺乏均衡性、可及性。黨的二十大報(bào)告指出，健全基本公共服務(wù)體系，提高公共服務(wù)水平，增強(qiáng)均衡性和可及性。作為農(nóng)村基本公共服務(wù)供給者、規(guī)劃者以及管理者，政府能夠有效確保公共服務(wù)供給的公益屬性，限制盈利空間與降低協(xié)調(diào)成本[33]，更好滿足農(nóng)村居民多元化、差異化公共服務(wù)需求。

第一，建立多層次農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制。根據(jù)農(nóng)村公共服務(wù)的特點(diǎn)，科學(xué)劃分公共服務(wù)供給各主體的職責(zé)邊界，保證供給主體的責(zé)任同能力相適應(yīng)。例如，中央政府和省級(jí)政府主要提供那些投入大、收益慢的農(nóng)村純公共產(chǎn)品，如大型公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、基礎(chǔ)教育和社會(huì)保障等；對(duì)于農(nóng)業(yè)科技推廣培訓(xùn)、農(nóng)村職業(yè)教育、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生等準(zhǔn)公共產(chǎn)品，可以由企業(yè)承擔(dān)，通過(guò)適當(dāng)引入社會(huì)資本，能夠提升公共服務(wù)供給效率和數(shù)量，同時(shí)在一定程度上彌補(bǔ)政府供給的不足；各種民間組織主要負(fù)責(zé)提供農(nóng)業(yè)技術(shù)方面的服務(wù)；對(duì)于成本較低的基本公共服務(wù)，可以由農(nóng)村居民自行承擔(dān)。第二，拓展農(nóng)村居民公共服務(wù)需求表達(dá)渠道?；鶎诱畱?yīng)積極主動(dòng)地排查、梳理出農(nóng)村居民急需的公共服務(wù)項(xiàng)目和內(nèi)容，及時(shí)了解、掌握農(nóng)村居民在基本公共服務(wù)方面的不同需求，同時(shí)運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)線上線下互動(dòng)管理，通過(guò)與居民實(shí)際需求相對(duì)接，為農(nóng)村居民提供精準(zhǔn)、有效的公共服務(wù)；進(jìn)一步完善村民委員會(huì)和縣鄉(xiāng)人民代表大會(huì)制度，賦予農(nóng)村居民以公共事業(yè)建設(shè)的表決權(quán)，使農(nóng)村居民充分享有公共服務(wù)選擇權(quán)；對(duì)農(nóng)村居民進(jìn)行民主法制的宣傳、教育，同時(shí)鼓勵(lì)農(nóng)村居民在農(nóng)村各項(xiàng)公共事務(wù)決策中發(fā)揮作用。第三，政府要加快形成以公共服務(wù)為核心的考核制度。傳統(tǒng)以GDP為導(dǎo)向的政績(jī)考核體制在一定程度上引致了農(nóng)村公共服務(wù)供給的非均衡狀況。為此，有必要重構(gòu)政績(jī)考核體制，推動(dòng)干部政績(jī)考核指標(biāo)體系由以經(jīng)濟(jì)為主逐漸向以公共服務(wù)為主轉(zhuǎn)變，確保農(nóng)村公共服務(wù)高質(zhì)量供給。

(四)健全政府收入再分配調(diào)節(jié)體系，促進(jìn)社會(huì)公平正義

收入再分配是在市場(chǎng)主導(dǎo)的國(guó)民收入初次分配基礎(chǔ)上，政府以強(qiáng)制性行政手段在全社會(huì)范圍內(nèi)重新調(diào)配財(cái)富的分配制度。新發(fā)展階段，要進(jìn)一步完善我國(guó)收入再分配制度，加大“有為政府”在稅收調(diào)節(jié)、社會(huì)保障和轉(zhuǎn)移支付等方面的作用力度，通過(guò)調(diào)節(jié)收入分配差距、優(yōu)化收入分配格局，不斷促進(jìn)社會(huì)公平正義。

第一，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)和稅收調(diào)節(jié)體系。政府可以通過(guò)以下措施進(jìn)一步強(qiáng)化稅收調(diào)節(jié)在收入再分配中的作用力度：一是通過(guò)完善稅收制度、健全征管體系，不斷提升個(gè)人所得稅的累進(jìn)效應(yīng)，使整體稅負(fù)最終主要由高收入者承擔(dān)，減輕低收入者稅負(fù)；二是適時(shí)征收遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅等，調(diào)節(jié)不同群體財(cái)富差距，從而在一定程度上實(shí)現(xiàn)抑制財(cái)富代際傳遞和促進(jìn)不同階層起點(diǎn)公平的目的；三是有效發(fā)揮稅收體系引導(dǎo)作用，通過(guò)給予欠發(fā)達(dá)地區(qū)及產(chǎn)業(yè)傾向性稅收優(yōu)惠政策，促進(jìn)資金、技術(shù)在區(qū)域和產(chǎn)業(yè)間流動(dòng)；四是加強(qiáng)對(duì)數(shù)字、網(wǎng)絡(luò)零工經(jīng)濟(jì)稅收的有效監(jiān)管，將網(wǎng)絡(luò)零工經(jīng)濟(jì)收入納入征收范圍，肅清偷稅漏稅等不良社會(huì)風(fēng)氣，真正發(fā)揮稅收“提低、擴(kuò)中、抑高”的重要作用[34]。

第二，完善社會(huì)保障體系。養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，要在逐步調(diào)整、提升居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇水平的同時(shí)，對(duì)具有較高養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的群體，減緩其待遇提升速度，并限制養(yǎng)老金上調(diào)空間。醫(yī)療保險(xiǎn)方面，應(yīng)持續(xù)加大財(cái)政補(bǔ)貼力度，提高個(gè)人籌資能力，完善報(bào)銷(xiāo)制度，逐步縮小城鄉(xiāng)居民同城鎮(zhèn)職工的待遇差距；與此同時(shí)，優(yōu)化商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)、健康險(xiǎn)等保障模式，更好滿足高收入群體多元化、高水平保障要求。就業(yè)方面，將靈活就業(yè)人員及時(shí)納入社會(huì)保障體系中，放寬其參保條件，并結(jié)合其就業(yè)形態(tài)與用工特點(diǎn)建立與之相適應(yīng)的社會(huì)保障制度。

第三，健全轉(zhuǎn)移支付制度。轉(zhuǎn)移支付在再分配調(diào)節(jié)中具有至關(guān)重要的作用，其再分配效應(yīng)超過(guò)90%[35]。當(dāng)前，要進(jìn)一步對(duì)中央、地方轉(zhuǎn)移支付資金的支配權(quán)進(jìn)行優(yōu)化配置，逐步減少對(duì)地方一般轉(zhuǎn)移支付用途的剛性約束；采用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等建立轉(zhuǎn)移支付的資金數(shù)據(jù)庫(kù)，通過(guò)設(shè)計(jì)技術(shù)指標(biāo)體系，對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的配置結(jié)構(gòu)和使用效率等進(jìn)行分析，為統(tǒng)籌轉(zhuǎn)移支付資金提供依據(jù)；加快推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付法律法規(guī)體系建設(shè)，研究制定專(zhuān)項(xiàng)支付項(xiàng)目管理、資金使用等相應(yīng)法規(guī)，保證轉(zhuǎn)移支付整個(gè)過(guò)程有法可依。

結(jié) 語(yǔ)

“政府主導(dǎo)”是我國(guó)絕對(duì)貧困治理的核心制度安排。自扶貧開(kāi)發(fā)以來(lái)，政府在政策制定、責(zé)任落實(shí)、監(jiān)督管理、組織動(dòng)員、資源配置等方面都發(fā)揮了主導(dǎo)性作用，形成了消除絕對(duì)貧困的重要經(jīng)驗(yàn)。但是，由于政府自身存在不完善性以及政治邏輯、行政邏輯對(duì)貧困治理的不當(dāng)干預(yù)，政府主導(dǎo)下絕對(duì)貧困治理不可避免地產(chǎn)生治理困境，造成地方政府扶貧的負(fù)外部效應(yīng)、扶貧產(chǎn)業(yè)難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、脫貧群體“動(dòng)”“能”不足和主體地位缺失等一系列嚴(yán)重問(wèn)題。新發(fā)展階段，面臨防范化解規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)、滿足相對(duì)貧困群體美好生活需要、縮小城鄉(xiāng)差距等一系列新課題、新任務(wù)，要及時(shí)調(diào)整我國(guó)貧困治理邏輯。從本質(zhì)上看，就是要推動(dòng)“政府主導(dǎo)”向責(zé)任型政府、協(xié)作型政府、服務(wù)型政府和分享型政府轉(zhuǎn)變，更好發(fā)揮“有為政府”在常態(tài)化兜底扶貧保障、建立相對(duì)貧困治理機(jī)制、農(nóng)村基本公共服務(wù)供給以及調(diào)節(jié)收入再分配等方面的重要作用，逐步破解農(nóng)村發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題，促進(jìn)社會(huì)公平正義。

新發(fā)展階段，在實(shí)現(xiàn)共同富裕的進(jìn)程中接續(xù)提升我國(guó)貧困治理能力，需要進(jìn)一步優(yōu)化貧困治理模式。第一，推動(dòng)政府貧困治理同基層治理、社區(qū)治理以及鄉(xiāng)村振興等有機(jī)結(jié)合，構(gòu)建貧困治理的整體性方案。第二，積極運(yùn)用市場(chǎng)化、社會(huì)化工具，提倡政府購(gòu)買(mǎi)扶貧服務(wù)，鼓勵(lì)慈善機(jī)構(gòu)、社區(qū)等組織參與貧困治理。第三，加強(qiáng)政府?dāng)?shù)字化建設(shè)，以數(shù)字治理推動(dòng)政府貧困治理科學(xué)化、精細(xì)化、精準(zhǔn)化。當(dāng)前，我國(guó)正向著全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)邁進(jìn)，要在充分發(fā)揮政府作用、不斷完善政府職能的同時(shí)，推進(jìn)我國(guó)貧困治理轉(zhuǎn)型升級(jí)，以高質(zhì)量貧困治理不斷滿足人民美好生活需要和實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展，從而更好彰顯中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)。

注 釋?zhuān)?/p>

①數(shù)據(jù)來(lái)源于民政部網(wǎng)站https：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/2022/202201qgsj.html.