科技創(chuàng)新政策風(fēng)險評估體系構(gòu)建研究及相關(guān)建議

王慧，李寧，高顯揚

（1.上?？萍脊芾砀刹繉W(xué)院；2.上海科學(xué)技術(shù)政策研究所）

科技創(chuàng)新政策是推進科技創(chuàng)新的重要工具，是國家創(chuàng)新體系的關(guān)鍵要素，是實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的基礎(chǔ)保障，影響著國家創(chuàng)新能力和競爭力的提升。2021年中央經(jīng)濟工作會議首次將科技政策作為七大政策取向之一，對推動科技政策扎實落地作出重要部署?？萍紕?chuàng)新政策風(fēng)險評估與研究作為促進科技政策扎實落地最重要的環(huán)節(jié)之一，現(xiàn)階段已越來越受到各級政府、科技部門和社會的高度重視和廣泛關(guān)注。本文梳理總結(jié)了科技創(chuàng)新政策風(fēng)險評估的基本情況，以及面臨的形勢和要求，提出了科技創(chuàng)新政策的四個關(guān)鍵風(fēng)險點和五個風(fēng)險類型，并給出構(gòu)建科技創(chuàng)新政策風(fēng)險評估體系的相關(guān)建議。

一、科技創(chuàng)新政策風(fēng)險評估的基本情況

科技創(chuàng)新政策是政府引導(dǎo)和規(guī)制科學(xué)、技術(shù)和創(chuàng)新活動的重要工具，相關(guān)政策的制定和實施需要遵循科技創(chuàng)新活動的一般規(guī)律、價值目標與內(nèi)在機理要求。與公共政策一樣，科技創(chuàng)新政策在制定與執(zhí)行方面也存在一定的風(fēng)險環(huán)節(jié)?？萍紕?chuàng)新活動的復(fù)雜性以及科技政策運行中各種主客觀因素的影響，導(dǎo)致科技創(chuàng)新政策在制定與運行過程中存在著產(chǎn)生負面效果的可能，即政策運行結(jié)果與政策目標不相符。在政策擬制定出臺前，需要對其進行全過程的風(fēng)險評估，即對政策制定和實施過程中存在的困難和風(fēng)險進行預(yù)判，把潛在失誤的可能性降至最低，使得最終實施的效果能最大限度地實現(xiàn)預(yù)期目標，增強科技決策的科學(xué)性，體現(xiàn)政策的高質(zhì)量和高價值。

我國對重大決策的風(fēng)險評估環(huán)節(jié)有明確要求。黨的十九屆四中全會明確提出“健全決策機制，加強重大決策的調(diào)查研究、科學(xué)論證、風(fēng)險評估，強化政策執(zhí)行、評估、監(jiān)督”，風(fēng)險評估作為國家重大決策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)被提了出來。2019年國務(wù)院公布《重大行政決策程序暫行條例》，明確將風(fēng)險評估結(jié)果作為重大行政決策的重要依據(jù)，隨后各省市、地區(qū)紛紛出臺相應(yīng)的政策。在具體實踐中，各部門和地方普遍在政策出臺前開展了合法性、合規(guī)性審查，一些部門和地方正在探索建立預(yù)評估機制，開展政策預(yù)評估實踐。但目前，對于科技創(chuàng)新政策風(fēng)險評估體系構(gòu)建尚未有相關(guān)的系統(tǒng)研究。

二、科技創(chuàng)新政策風(fēng)險評估面臨的形勢與要求

當前，我國發(fā)展環(huán)境面臨深刻復(fù)雜變化，科技創(chuàng)新被提升到前所未有的戰(zhàn)略高度。習(xí)近平總書記在二十大報告中強調(diào)，必須堅持科技是第一生產(chǎn)力、人才是第一資源、創(chuàng)新是第一動力，加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，加快實現(xiàn)高水平科技自立自強，完善科技創(chuàng)新體系?？萍紕?chuàng)新支撐高質(zhì)量發(fā)展要求科技創(chuàng)新政策在完善科技創(chuàng)新制度體系、提升科技創(chuàng)新治理能力過程中發(fā)揮強有力的作用。未來一段時間是我國實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵階段，迫切要求抓緊完善科技創(chuàng)新風(fēng)險評估體系，推進提升科技創(chuàng)新治理效能，優(yōu)化科技創(chuàng)新風(fēng)險治理模式。

一是前沿科技領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展趨勢要求科技創(chuàng)新政策風(fēng)險評估更具預(yù)見性。前沿科技常常處于無人區(qū)，各國對發(fā)展初期的新技術(shù)治理大多處于探索階段，都沒有成熟的經(jīng)驗，由于科技創(chuàng)新超前于經(jīng)濟社會發(fā)展的特性，在制定科技創(chuàng)新政策時要有深入的趨勢研判，既要推動科技發(fā)展與進步，也要防范潛在的風(fēng)險。

二是新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革要求科技創(chuàng)新政策風(fēng)險評估更具動態(tài)性。隨著科技創(chuàng)新活動規(guī)律不斷演進、國際局勢日益復(fù)雜多變、新冠疫情持續(xù)傳播，以及科技變革和產(chǎn)業(yè)革命帶來的經(jīng)濟社會發(fā)展模式的深刻演變，在制定科技創(chuàng)新政策時要與時俱進，根據(jù)時代需要制定和修訂政策，并不斷加以調(diào)整和優(yōu)化。

三是全球科技創(chuàng)新發(fā)展趨勢要求科技創(chuàng)新政策風(fēng)險評估更具前瞻性。隨著全球科技創(chuàng)新格局不斷演變，世界各國紛紛出臺科技創(chuàng)新戰(zhàn)略，強化科技長遠發(fā)展，注重基礎(chǔ)研究和顛覆性科技創(chuàng)新，搶占未來科技競爭制高點，在制定科技創(chuàng)新政策時要立足全球科技創(chuàng)新發(fā)展趨勢，強化引領(lǐng)科技新發(fā)展、產(chǎn)業(yè)新領(lǐng)域、學(xué)科新方向的原創(chuàng)性創(chuàng)新。

四是上海建設(shè)全球科技創(chuàng)新中心的戰(zhàn)略部署要求科技創(chuàng)新政策風(fēng)險評估更具引領(lǐng)性。上海是我國科技創(chuàng)新的排頭兵，在強化科技創(chuàng)新策源、打造戰(zhàn)略科技力量、實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、開展國際科技合作方面走在全國前列，在制定科技創(chuàng)新政策時要注重發(fā)揮上海創(chuàng)新高地和國際化優(yōu)勢，打造對標全球、引領(lǐng)全國的創(chuàng)新發(fā)展新格局。

三、科技創(chuàng)新政策的四個關(guān)鍵風(fēng)險點和五個風(fēng)險類型

科技創(chuàng)新政策風(fēng)險評估首先要準確界定風(fēng)險邊界，主要研究針對政策本身的風(fēng)險，包括存在于政策制定和執(zhí)行過程中的、來自政策系統(tǒng)內(nèi)部的、可能導(dǎo)致達不到政策預(yù)期目標或者政策失敗的各種風(fēng)險點。目前，科技創(chuàng)新政策主要存在以下四個關(guān)鍵風(fēng)險點：

一是科技創(chuàng)新政策的制定主要采用政府官員為主體的集產(chǎn)、學(xué)、研為一體的方式，高等學(xué)校、科研機構(gòu)以及企業(yè)等創(chuàng)新主體對科技資源配置的參與受到一定的限制，降低了政策的有效性，導(dǎo)致科技創(chuàng)新政策具有一定的局限性和片面性。

二是科技創(chuàng)新政策研究的計量學(xué)基礎(chǔ)薄弱，缺乏相應(yīng)的模型、工具和方法。在政策制定過程中偏重定性分析方法，定量分析方法對決策的支撐不夠，降低了政策的科學(xué)性，導(dǎo)致難以準確客觀地洞察科技創(chuàng)新深層次的理論和邏輯。

三是科技創(chuàng)新政策執(zhí)行過程中缺乏持續(xù)的跟蹤和調(diào)整?？萍紕?chuàng)新具有明顯的不確定性和風(fēng)險性，政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題和阻礙，沒有得到及時的反饋和調(diào)整，導(dǎo)致實際執(zhí)行效果與預(yù)期效果有一定的差距，甚至出現(xiàn)負面效應(yīng)。

四是人工智能、生物醫(yī)藥、大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)領(lǐng)域的突破性發(fā)展和顛覆性應(yīng)用，使得國家戰(zhàn)略安全、社會財富分配、就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、個人健康隱私等面臨巨大沖擊，給科技倫理監(jiān)管和科技治理體系帶來了巨大挑戰(zhàn)。

根據(jù)科技創(chuàng)新政策的關(guān)鍵風(fēng)險點，識別相關(guān)的風(fēng)險因素，將其歸納為以下五個類型：

一是政策合理性風(fēng)險。政策制定時，對政策內(nèi)容的設(shè)計必須科學(xué)合理，從而使政策不落為一紙空文，順利進入執(zhí)行階段。例如，政策制定時需要考慮的關(guān)鍵問題有：政策制定的目標是否合理，使用的政策工具是否合適，采用的論證方法是否科學(xué)，政策的受益對象是否公平，政策的概念范圍是否清晰等。這一風(fēng)險類型主要是針對政策制定主體的風(fēng)險。

二是政策可行性風(fēng)險。政策落實執(zhí)行才能產(chǎn)生效力，合理的政策在執(zhí)行中也面臨風(fēng)險。例如，在政策制定后，是否出臺了相關(guān)的實施細則，是否有具體行政部門跟進，最后是否落地實施。在政策執(zhí)行中，政策是否真正發(fā)揮了作用，是否解決了需要關(guān)鍵破解的問題，政策是否存在無法執(zhí)行的情況，如財政預(yù)算的限制或者實施條款過于寬泛，缺少明確的受益對象等。這一風(fēng)險類型主要是針對政策執(zhí)行主體的風(fēng)險。

三是政策協(xié)同性風(fēng)險。越來越多的政策體現(xiàn)出跨部門、跨區(qū)域、跨時間軸的特點，特別是科技創(chuàng)新政策本身包含了與金融、人才、知識產(chǎn)權(quán)等各類不同監(jiān)管部門的對接，因此政策協(xié)同方面也存在相應(yīng)的風(fēng)險。從時間維度看，需要兼顧新老科技創(chuàng)新政策之間是否有沖突，長期政策與短期政策之間是否有不合理的地方，跨部門政策是否兼顧不同部門的職責權(quán)屬和關(guān)注點等。這一風(fēng)險類型主要是針對政策本身結(jié)構(gòu)的風(fēng)險。

四是政策可控性風(fēng)險。在政策制定前，通過采取科學(xué)合理的措施，對風(fēng)險進行事前識別預(yù)測，在風(fēng)險發(fā)生時通過一定的方法和手段來防范化解，以降低風(fēng)險造成的損失。例如：政策制定時，是否建立了風(fēng)險防控預(yù)案；政策執(zhí)行時，是否持續(xù)進行動態(tài)監(jiān)測，并建立用戶反饋渠道；是否有明確的退出機制，一旦發(fā)生較為嚴重的風(fēng)險是否可以及時終止政策實施。這一風(fēng)險類型主要是針對政策治理的風(fēng)險。

五是政策合法合規(guī)性風(fēng)險。在政策制定時，要依據(jù)現(xiàn)行有效的法律規(guī)定和相關(guān)的規(guī)章制度，也即政策的制定主體、程序和有關(guān)內(nèi)容要符合憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策的規(guī)定。這一風(fēng)險類型主要是針對政策關(guān)聯(lián)內(nèi)容的風(fēng)險。

四、加快建立科技創(chuàng)新政策風(fēng)險評估體系的對策建議

科技創(chuàng)新政策風(fēng)險評估是推進科技創(chuàng)新政策科學(xué)、合理、有效的重要工具，我國正處于實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵階段，科技創(chuàng)新風(fēng)險評估體系的建立恰逢其時。我國科技創(chuàng)新政策風(fēng)險評估尚處于初始階段，亟須建立和完善科技創(chuàng)新政策風(fēng)險評估體系。建議從以下四個方面著力，提高科技創(chuàng)新政策的科學(xué)性、有效性和合理性，保障科技創(chuàng)新政策的質(zhì)量。

一是構(gòu)建多主體參與科技創(chuàng)新政策制定格局。深化科技管理體制改革，改變以政府官員為主導(dǎo)的科技創(chuàng)新政策制定方式，建立政府、高等學(xué)校、科研機構(gòu)、企業(yè)等多主體共同主導(dǎo)的政策制定機制。通過各類創(chuàng)新主體差異化的內(nèi)在發(fā)展需求相互協(xié)調(diào)、相互促進、逐步融合，最終達到相對平衡，進而提高科技政策的全面性、科學(xué)性和合理性。

二是選擇科學(xué)的科技創(chuàng)新政策制定方法。重點關(guān)注科學(xué)化的政策分析方法，在制定科技創(chuàng)新政策的過程中，在專家法、德爾菲法等定性分析方法的基礎(chǔ)上，采用現(xiàn)代預(yù)測分析方法、定量分析方法、計量經(jīng)濟學(xué)和統(tǒng)計學(xué)等方法，借助先進的數(shù)據(jù)模型和精準的計算方式，通過圖形化和可視化表達相應(yīng)的政策議題，增強政策的科學(xué)性和公信力。

三是建立有效的動態(tài)反饋應(yīng)用機制。持續(xù)跟蹤政策實施進展，及時向決策部門反饋政策的執(zhí)行情況，糾正政策運行過程中的偏差，修正在政策實施過程中可操作性差的條款。及時廢除與新形勢下科技創(chuàng)新發(fā)展規(guī)律相悖的政策，補充完善科技創(chuàng)新政策的規(guī)范標準和法律法規(guī)。設(shè)計政策實施止損機制，在政策執(zhí)行遇到重大風(fēng)險時，明確政策退出的觸發(fā)條件。

四是加強對新興產(chǎn)業(yè)風(fēng)險的前瞻性研究。把握科技創(chuàng)新發(fā)展規(guī)律和前沿科技領(lǐng)域的發(fā)展方向，加強對人工智能、生物醫(yī)藥、大數(shù)據(jù)等新興領(lǐng)域的創(chuàng)新活動及其影響的前瞻性研究；緊跟科技發(fā)展創(chuàng)新步伐，準確把握科技風(fēng)險點，探索適應(yīng)新興產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新規(guī)律的治理機制和監(jiān)管模式，防范科技創(chuàng)新帶來的治理風(fēng)險。