中國為什么要采取結(jié)構(gòu)性減稅政策？

文/尹振東 呂冰洋

最近十幾年來，中國為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，推行了一系列減稅改革。特別是自2018年以來，累計(jì)減稅規(guī)模達(dá)10萬億。改革規(guī)模之大，時(shí)間之長，范圍之廣，可以說在世界經(jīng)濟(jì)史上都是罕見的，勢(shì)必對(duì)整體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生巨大影響。關(guān)于減稅的研究成為經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)中重點(diǎn)關(guān)注的主題。

縱觀中國歷年大規(guī)模減稅政策，有兩大旋律：普惠性減稅和結(jié)構(gòu)性減稅。采取普惠性減稅措施較少，更多的是結(jié)構(gòu)性減稅。代表性的普惠性減稅措施如增值稅稅率下調(diào)、提高個(gè)人所得稅免征額等，但因?yàn)槠鋵?duì)財(cái)政收入沖擊比較大，因此相對(duì)少地采取這一措施。自2008年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“結(jié)構(gòu)性減稅”以來，結(jié)構(gòu)性減稅成為貫穿最近十幾年來減稅乃至稅制改革的重要指導(dǎo)方針。以近幾年為例，2019年《政府工作報(bào)告》中提出“普惠性減稅與結(jié)構(gòu)性減稅并舉，重點(diǎn)降低制造業(yè)和小微企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)”，2021年《政府工作報(bào)告》中提出“實(shí)施新的結(jié)構(gòu)性減稅舉措，對(duì)沖部分政策調(diào)整帶來的影響”。仔細(xì)觀察歷年結(jié)構(gòu)性減稅改革內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)，其核心是針對(duì)下游行業(yè)的減稅。其中，具有代表性的政策有：2009年對(duì)小型微利企業(yè)的企業(yè)所得稅減稅（財(cái)稅〔2009〕133號(hào)文）；2011年對(duì)蔬菜流通環(huán)節(jié)免征增值稅（財(cái)稅〔2011〕137號(hào)文）；2015年對(duì)離岸服務(wù)外包、影視服務(wù)等出口服務(wù)實(shí)行增值稅零稅率（財(cái)稅〔2015〕118號(hào)文）；2017年一次性實(shí)施六項(xiàng)減稅政策（2017年國務(wù)院第169次常務(wù)會(huì)議）；2018年所得稅減半征收的上限從50萬元直接提高至100萬元、小微企業(yè)所得稅優(yōu)惠擴(kuò)圍（財(cái)稅〔2018〕77號(hào)文）；2019年連續(xù)推出一系列針對(duì)農(nóng)貿(mào)市場、群體創(chuàng)業(yè)、文化企業(yè)小微企業(yè)、軟件業(yè)等減稅改革；2020年為應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的沖擊，不少政策都是針對(duì)中小微企業(yè)的紓困政策（財(cái)稅〔2020〕13號(hào)文）；2021年提高小規(guī)模納稅人起征點(diǎn)、對(duì)小微企業(yè)減半征收企業(yè)所得稅等（財(cái)稅〔2021〕11、12號(hào)文）；2022年更是采取一系列密集的針對(duì)下游企業(yè)減稅政策，如加大小微企業(yè)增值稅期末留抵退稅力度、階段性免征小規(guī)模納稅人增值稅、提高科技型中小企業(yè)研發(fā)費(fèi)加計(jì)扣除比例、制造業(yè)中小微企業(yè)緩稅政策、加大小型微利企業(yè)所得稅優(yōu)惠力度、中小微企業(yè)設(shè)備和器具所得稅稅前扣除政策、進(jìn)一步實(shí)施小微企業(yè)“六稅兩費(fèi)”減免并擴(kuò)大適用范圍等（財(cái)稅〔2022〕2、10—16號(hào)文）。

采取普惠性減稅政策好理解，因?yàn)樗毡樾缘亟o納稅人降稅，有利于激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力。但是，稅收理論中強(qiáng)調(diào)“稅收中性原則”，不同納稅主體的稅收待遇要一致，這樣才會(huì)盡可能地減少稅收對(duì)資源配置的扭曲。在這種理論指導(dǎo)下，經(jīng)典文獻(xiàn)不會(huì)研究結(jié)構(gòu)性減稅問題。那么，中國為什么要實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅改革呢？

稅收改革離不開一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)體制。中國的經(jīng)濟(jì)體制有一個(gè)重要特征，就是具有市場力量的企業(yè)相對(duì)集中在上游，而眾多競爭性企業(yè)分布在下游，簡稱“縱向產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”或“垂直產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”。“縱向產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”將整個(gè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)大致劃分為上下游兩個(gè)部門，其中，上游企業(yè)生產(chǎn)原材料或中間產(chǎn)品并銷售給下游企業(yè)，下游企業(yè)生產(chǎn)最終產(chǎn)品銷售給消費(fèi)者。陳小亮和陳偉澤根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的劃分標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合《投入產(chǎn)出表》對(duì)上下游進(jìn)行劃分：上游行業(yè)主要是基礎(chǔ)性行業(yè)，包括采礦業(yè)（石油和天然氣等）、原材料制造業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、電信業(yè)、電力煤氣和水的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)，下游行業(yè)主要是一般生產(chǎn)加工制造業(yè)、商貿(mào)服務(wù)業(yè)（銀行業(yè)除外）。根據(jù)劃分的上下游行業(yè)，可以發(fā)現(xiàn)縱向產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的典型特征是，具有市場力量的國有企業(yè)相對(duì)集中在上游，眾多競爭性的民營企業(yè)分布在下游。這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的形成既有一般性原因，也有現(xiàn)實(shí)國情原因。就一般性原因而言，上游產(chǎn)業(yè)往往是資本密集、技術(shù)密集的產(chǎn)業(yè)，容易形成市場力量；而下游產(chǎn)業(yè)往往是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，容易形成激烈競爭的市場結(jié)構(gòu)。就現(xiàn)實(shí)國情而言，國有企業(yè)相對(duì)集中在上游產(chǎn)業(yè)且具有較強(qiáng)的市場力量，如電網(wǎng)、電信、石油化工等，而民營企業(yè)相對(duì)集中在下游產(chǎn)業(yè)。

一個(gè)國家的減稅政策必然與其經(jīng)濟(jì)形態(tài)相適應(yīng)，中國長期存在的縱向產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也勢(shì)必影響經(jīng)濟(jì)增長和稅源分布，進(jìn)而對(duì)減稅政策產(chǎn)生重要影響，因此，將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與減稅問題合并研究是符合現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行邏輯的。那么，縱向產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與結(jié)構(gòu)性減稅兩大特征化事實(shí)之間有什么必然的邏輯聯(lián)系？對(duì)此，本文在理論上做出回答：在一個(gè)具有縱向產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)體中，結(jié)構(gòu)性減稅為什么會(huì)成為最優(yōu)減稅策略？文章建立一個(gè)縱向產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)分析框架，政府對(duì)上下游產(chǎn)業(yè)分別設(shè)定稅率籌集稅收，政府有經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出目標(biāo)和財(cái)政收入目標(biāo)兩大目標(biāo)要實(shí)現(xiàn)。在這個(gè)框架下，文章研究不同政府目標(biāo)下，對(duì)上下游產(chǎn)業(yè)的最優(yōu)稅率組合，進(jìn)而推導(dǎo)出當(dāng)經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)，最大化上下游總體減稅效果的最優(yōu)減稅策略。

對(duì)上游或者下游減稅，由于存在上下游產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)效應(yīng)，均會(huì)增加市場總產(chǎn)出。對(duì)上游減稅，降低了中間產(chǎn)品價(jià)格，進(jìn)而降低了下游企業(yè)的生產(chǎn)成本，擴(kuò)張了總產(chǎn)出；對(duì)下游減稅，增加了下游企業(yè)利潤，擴(kuò)大了對(duì)上游產(chǎn)品的需求，也刺激了總產(chǎn)出的擴(kuò)張。那么，考慮產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)效應(yīng)，在稅收和產(chǎn)出的權(quán)衡下，為了最大化上下游總體減稅效果，應(yīng)該對(duì)上游還是下游減稅呢？要回答這個(gè)問題，需要研究上游和下游征稅對(duì)市場產(chǎn)出和稅收的影響機(jī)制，進(jìn)而分析上下游征稅對(duì)政府產(chǎn)出目標(biāo)和稅收目標(biāo)的不同影響，由此推導(dǎo)出最優(yōu)減稅策略。

研究發(fā)現(xiàn)，相對(duì)于對(duì)上游征稅，對(duì)下游征稅能更有效地籌集稅收，但是會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)出下降較多。原因在于：對(duì)下游征稅是對(duì)下游企業(yè)銷售收入征稅，對(duì)上游征稅是對(duì)上游企業(yè)銷售收入征稅（也等價(jià)于對(duì)下游企業(yè)進(jìn)項(xiàng)成本征稅）；因?yàn)橄掠纹髽I(yè)銷售收入大于上游企業(yè)銷售收入，所以與對(duì)上游征稅相比，對(duì)下游征稅能更有效地籌集稅收；又因?yàn)橄掠纹髽I(yè)銷售收入大于下游企業(yè)進(jìn)項(xiàng)成本，所以對(duì)下游征稅會(huì)更大程度地降低下游企業(yè)利潤，導(dǎo)致下游企業(yè)退出較多，進(jìn)而總產(chǎn)出下降較多。

當(dāng)市場變得不景氣，最優(yōu)減稅策略取決于政府目標(biāo)函數(shù)的設(shè)定：第一，如果政府需要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出目標(biāo)，為發(fā)揮降低下游稅率增加產(chǎn)出較多的優(yōu)勢(shì)，政府應(yīng)該對(duì)下游減稅，對(duì)上游增稅；第二，如果政府需要實(shí)現(xiàn)總稅收目標(biāo)，為更有效地利用下游征稅能籌集更多稅收的優(yōu)勢(shì)，政府應(yīng)該對(duì)上游減稅，對(duì)下游增稅；第三，如果政府更為一般地重視產(chǎn)出收益和稅收收益，政府應(yīng)該對(duì)下游減稅，是否對(duì)上游減稅，取決于下游市場容量和政府對(duì)產(chǎn)出的重視程度。當(dāng)前政府比較重視經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)出，因此，如果市場變得不景氣，政府應(yīng)該對(duì)下游減稅，實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅。

最后，本文還研究了對(duì)上下游都征收增值稅的情形。在中國，增值稅是第一大稅種，2018年占稅收的比重為39.3%，近年來減稅改革也主要體現(xiàn)在增值稅上。增值稅的特點(diǎn)是覆蓋絕大部分行業(yè)，在上下游企業(yè)間形成稅收抵扣鏈條。本文發(fā)現(xiàn)由于增值稅上下游抵扣鏈條的存在，只有下游稅率會(huì)影響經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出和稅收，政府對(duì)下游稅率的最優(yōu)選擇與之前相同。需要注意的是，增值稅稅種屬性與其他稅種有很大的差異，對(duì)增值稅減稅要考慮其屬性。一般認(rèn)為，增值稅的一般納稅人適用稅率大致相同，較好地體現(xiàn)了稅收中性原則，如果對(duì)增值稅實(shí)行行業(yè)差異化征稅策略，那么容易產(chǎn)生資源錯(cuò)配?？紤]到小微企業(yè)集中在下游行業(yè)，如果對(duì)增值稅下游行業(yè)減稅，可采取的措施有兩種：一是降低小規(guī)模納稅人的稅率；二是提高增值稅起征點(diǎn)。這兩種措施既可以達(dá)到減稅以拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的效果，也不會(huì)對(duì)屬于一般納稅人的企業(yè)資源配置產(chǎn)生影響。

為了檢驗(yàn)本文得出的結(jié)構(gòu)性減稅策略（核心是對(duì)下游減稅）的穩(wěn)健性，本文還分別考慮了三個(gè)模型拓展：①政府目標(biāo)函數(shù)轉(zhuǎn)換為最大化社會(huì)總福利，即消費(fèi)者剩余、生產(chǎn)者剩余和政府稅收之和；②市場需求曲線調(diào)整為經(jīng)濟(jì)學(xué)中常用的單位價(jià)格彈性的需求曲線；③產(chǎn)品差異化的下游市場模型。經(jīng)過推導(dǎo)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)市場變得不景氣時(shí)，結(jié)構(gòu)性的最優(yōu)減稅策略（即對(duì)下游的減稅策略）仍然成立。

從中國近年來連續(xù)進(jìn)行的減稅改革進(jìn)程來看，以2012年中國營改增改革為歷史節(jié)點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)環(huán)境和政府目標(biāo)均發(fā)生了很大變化：一方面，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)和增速換檔后，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，由此產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)環(huán)境劇烈變化；另一方面，1997—2012年，中國稅收連續(xù)16年增長率超過GDP名義增長率，財(cái)政壓力大大緩解，稅收增長目標(biāo)重要性下降，提高經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出目標(biāo)重要性上升。而恰在此時(shí)，中國開始實(shí)行一系列帶有明顯結(jié)構(gòu)性減稅特點(diǎn)的改革，其重要特點(diǎn)是區(qū)分上下游產(chǎn)業(yè)，對(duì)下游產(chǎn)業(yè)采取大量減稅措施。而理論研究也表明，經(jīng)濟(jì)下行時(shí)包括對(duì)下游行業(yè)減稅和上游行業(yè)增稅兩部分，但從稅收實(shí)踐中，對(duì)上游行業(yè)增稅在稅收政策上不易操作，它會(huì)以迂回的形式表現(xiàn)出來。自2013年黨的十八屆三中全會(huì)以來，中國持續(xù)提高國有資本收益上繳公共財(cái)政比例，2020年已達(dá)到30%。國有企業(yè)按利潤比例上繳給政府利潤相當(dāng)于多繳一筆企業(yè)所得稅，國有企業(yè)大部分處于市場力量較強(qiáng)的上游行業(yè)，對(duì)下游行業(yè)減稅力度越大，為緩解財(cái)政壓力，對(duì)上游行業(yè)增稅的力度可能就越大。典型例子是2019年中國大規(guī)模減稅的背景下，當(dāng)年全國國有企業(yè)上繳利潤同比增長36.3%，超過預(yù)算安排的17.65%，2022年要求國有金融部門和專營機(jī)構(gòu)向中央財(cái)政上繳超過1萬億的結(jié)存利潤，主要用于留抵退稅和增加對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付。根據(jù)本文研究，這種稅收安排正是應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力的最優(yōu)策略。另外，本文研究也解釋了增值稅減稅政策的合理性。增值稅作為中國第一大稅種，小規(guī)模納稅人設(shè)計(jì)與起征點(diǎn)設(shè)計(jì)使得它在制度上可以采用結(jié)構(gòu)性減稅措施，這在2018年后中國關(guān)于增值稅減稅政策中都有明顯的體現(xiàn)。

本文在完成對(duì)中國減稅改革的理論解釋同時(shí)，也具有很強(qiáng)的改革指向含義。從中國改革開放以來稅收變動(dòng)規(guī)律看，實(shí)際上歷經(jīng)三次長周期波動(dòng)：①1980—1993年，稅收收入變動(dòng)的主導(dǎo)邏輯是通過減稅、讓利調(diào)動(dòng)企業(yè)和地方政府積極性；②1994—2011年，稅收收入變動(dòng)的主導(dǎo)邏輯是通過增稅以提高財(cái)政汲取能力；③2012年至今，稅收收入變動(dòng)的主導(dǎo)邏輯是通過減稅降費(fèi)滿足經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展需要。每次長周期的稅收波動(dòng)，實(shí)際上都伴隨著大量的結(jié)構(gòu)性減稅和增稅因素，在當(dāng)時(shí)均有很強(qiáng)的歷史合理性。但同時(shí)也應(yīng)看到，每次稅收改革的邏輯起點(diǎn)均是當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)（特別是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)），較少照搬教科書中的最優(yōu)稅收理論。因此稅制改革的邏輯實(shí)際上有兩種：一是基于當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改革邏輯；二是基于理想的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革邏輯。當(dāng)前中國處于高質(zhì)量發(fā)展階段，需要加快構(gòu)建新發(fā)展格局，為此需要建成統(tǒng)一開放、競爭有序、制度完備、治理完善的高標(biāo)準(zhǔn)市場體系。稅收作為插入市場的“楔子”，與市場有著緊密的互動(dòng)關(guān)系，高標(biāo)準(zhǔn)的市場體系需要輔之以高標(biāo)準(zhǔn)的稅制體系，稅制改革既需要著眼于當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)需要，也需要著眼于建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系需要。

從完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的市場體系出發(fā)，應(yīng)盡可能消除上游產(chǎn)業(yè)中的不合理成分，取消不必要的企業(yè)準(zhǔn)入限制，最大程度實(shí)行競爭中性政策，促進(jìn)企業(yè)間公平競爭。從政策操作上看，識(shí)別上下游產(chǎn)業(yè)、識(shí)別產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)、稅收政策間的協(xié)調(diào)均要付出成本，對(duì)此進(jìn)行的減稅設(shè)計(jì)的難度也會(huì)增大。在亞當(dāng)·斯密提出征稅的四大原則中，平等征稅和普遍征稅是其中重要兩個(gè)原則，它是實(shí)現(xiàn)稅收經(jīng)濟(jì)效率的重要支點(diǎn)。如果通過改革使得中國企業(yè)間競爭更加充分，那么就更有條件消除征稅的結(jié)構(gòu)性差異，使得稅制更加簡明和統(tǒng)一，最優(yōu)減稅策略自然也就會(huì)從結(jié)構(gòu)性減稅向普惠性減稅政策轉(zhuǎn)變。未來在高標(biāo)準(zhǔn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系下的稅制改革指導(dǎo)原則，實(shí)際上仍離不開中國過去多次強(qiáng)調(diào)的稅制改革十二字方針“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管”。

本文屬于最優(yōu)稅收理論的研究。最優(yōu)稅收理論關(guān)注的是如何設(shè)計(jì)稅收以實(shí)現(xiàn)效率原則或公平原則，經(jīng)典的最優(yōu)稅收理論分別關(guān)注最優(yōu)商品稅、最優(yōu)所得稅、最優(yōu)資本稅，在經(jīng)典理論基礎(chǔ)上，最優(yōu)稅收理論不斷引入新的條件（如非線性稅率）并得到拓展，但是最優(yōu)稅收理論是一種相對(duì)抽象化的理論，對(duì)指導(dǎo)實(shí)踐的作用還比較有限，迫切需要學(xué)術(shù)界對(duì)減稅效應(yīng)進(jìn)行理論和實(shí)證回答。國內(nèi)學(xué)術(shù)界也涌現(xiàn)出大量結(jié)合中國減稅實(shí)踐研究減稅效果的論文，但是大多集中在實(shí)證研究上，理論解釋的研究不多。總體來看，結(jié)合中國獨(dú)特經(jīng)濟(jì)體制的理論研究還很少。為了在中國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)背景下研究減稅問題，論文采用了縱向寡頭（Vertical Oligopoly）的框架。與已有文獻(xiàn)不同，文章構(gòu)建了符合中國特征的縱向產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提供了產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)的微觀基礎(chǔ)，能夠清晰地刻畫對(duì)上游和下游減稅在縱向產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的不同傳導(dǎo)機(jī)制及影響，研究了最優(yōu)的上下游從價(jià)稅，進(jìn)而得出市場不景氣時(shí)的最優(yōu)減稅策略。

本文的主要貢獻(xiàn)有三點(diǎn)。一是結(jié)合中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和減稅特點(diǎn)，通過理論分析，建立關(guān)于結(jié)構(gòu)性減稅的研究框架，有助于構(gòu)建關(guān)于中國減稅的理論，彌補(bǔ)了最優(yōu)稅收理論在縱向經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下最優(yōu)稅收研究的不足。二是增值稅是全球范圍內(nèi)廣泛開征的稅種，但是文獻(xiàn)中研究增值稅的理論框架較少，本文的研究有助于補(bǔ)充這一點(diǎn)。三是本文的研究結(jié)論能夠很好地解釋中國結(jié)構(gòu)性減稅實(shí)踐，并有助于指導(dǎo)未來稅制改革。