找回居民：新時代基層治理價值重塑與深度轉(zhuǎn)型

許寶君

黨的二十大報告指出，健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能。基層治理是社會治理的基石，社會治理關(guān)鍵是要落實到城鄉(xiāng)社區(qū)。中共中央、國務院《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》(以下簡稱《意見》)指出，力爭到2035年基本實現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，中國特色基層治理制度優(yōu)勢充分展現(xiàn)。理論上講，中國基層治理制度的最大優(yōu)勢即在于，基層黨組織領(lǐng)導下的多元參與有利于調(diào)動最廣泛群眾的積極性。然而，在實踐中，存在居民不愿參與、不想?yún)⑴c、無法參與的現(xiàn)象，基層治理效能大打折扣。找回居民，將群眾路線落實到基層治理日常實踐，成為當前化解理論和實踐張力、提升基層治理效能的重要突破口。這不僅關(guān)系到基層治理的價值和方向，也關(guān)系到廣大群眾對黨組織的支持和認可。

一、“居民都去哪兒了”：時代詰問與不解之惑

現(xiàn)代化給予人們充沛物質(zhì)生活的同時，也在很多情況下無情地撕裂了人們的情感，“找回”逐漸成為這個快速發(fā)展時代的主題詞。比如，找回鄉(xiāng)愁、找回初心、找回信任等不一而足。學術(shù)研究源于生活，學術(shù)界圍繞“找回”主題涌現(xiàn)了不勝枚舉的思想成果，從“國家—政黨—社會”關(guān)系的角度來看，主要聚焦在三個方面。

一是強化國家自主性。美國社會學家彼得·埃文斯、西達·斯考切波等在對多元主義和結(jié)構(gòu)功能主義進行理論批判的基礎上，提出國家自主性的概念，強調(diào)國家的功能和作用。英國學者鮑勃·杰索普提出“元治理”概念對治理理論進行修復，強調(diào)政府權(quán)威在治理中的回歸，并認為由國家擔任的元治理角色必須平衡地方、國家、地區(qū)、全球各層次的治理，而且需要相應地協(xié)調(diào)不同領(lǐng)域自組織的行動[1]。事實表明，近年來面對逆全球化對世界政治經(jīng)濟格局的影響，國家重新回到政治舞臺的中心即是強化國家自主性的階段性成果[2]。實際上，強化國家自主性的背后邏輯是加強國家的政治領(lǐng)導，國家的范疇即政治[3]。

二是強化政黨主體性。隨著“黨領(lǐng)導一切”的歷史邏輯、實踐啟示以及政治原則的不斷明確，把政黨帶進國家和社會關(guān)系中加以思考十分必要。林尚立認為，在中國的政治語境中，不能簡單地從現(xiàn)象層面看待和認識國家和社會之間的關(guān)系，而必須把作為國家和社會領(lǐng)導核心的中國共產(chǎn)黨這一主體納入國家和社會的整體認知范疇，才能真正理解中國國家和社會關(guān)系的復雜性和特殊性[4]。因此，基層治理要找回政治本性，回歸日常政治，就要強調(diào)基層黨組織的政治整合和政治引領(lǐng)功能，即政治能力[5]。

三是強化社會組織性。構(gòu)建“強國家—強社會”的發(fā)展模式是擺脫社會羸弱的出路[6]。家庭是社會的基礎組織，是理解中國社會活力的微觀基礎[7]，強化社會組織性首先就要明確家庭在國家治理結(jié)構(gòu)中的基礎性作用，其核心是厘清家庭與國家之間的權(quán)力邊界[8]。然而，由于家庭往往需要借助于社會組織輸出公共性，同時作為關(guān)聯(lián)個人—家庭—國家的重要紐帶[9]，社會組織亦是公民實現(xiàn)再組織化的重要載體。因而，從這個意義上講，激活社會組織成為強化社會組織性的關(guān)鍵所在。

綜上可見，國家、政黨和社會在治理中具有重要作用。從全球治理層面看，國家從未缺席[10]，大國之間的競爭持續(xù)加劇，中國的國際話語權(quán)不斷增強。從基層治理層面看，中國的社區(qū)建設是國家主導的政府行動，社區(qū)也在積極響應國家政策號召，呈現(xiàn)出“社區(qū)里的國家”[11]。黨的領(lǐng)導是基層治理的最大優(yōu)勢，通過“黨建引領(lǐng)”“政黨下鄉(xiāng)”“紅色引擎”等舉措，在不改變社區(qū)“存量”權(quán)力關(guān)系的基礎上，實現(xiàn)了“增量”治理效應[12]。社會組織也在積極融入基層治理，在矯治安幫、糾紛調(diào)處、為老服務等方面的優(yōu)勢明顯。不過，隨著中國特色社會主義事業(yè)進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，三大主體還需進一步發(fā)揮主體性作用，同人民群眾一道，共同解決治理中的難題。

對于處于高速發(fā)展狀態(tài)的現(xiàn)代社會而言，需要找回的東西太多了，以至于很難回答其中最重要的是什么。對此，筆者認為，因為“人”是構(gòu)成社會最核心的要素，社會的本質(zhì)是人民，國家、政黨和社會的作用對象都是居民群眾，所以當前基層治理最重要最急迫的任務是找回居民?；鶎邮请x群眾最近的地方，社區(qū)是聯(lián)系居民的“最后一公里”。“從群眾中來，到群眾中去”是黨百年來的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作法寶。習近平總書記指出，黨的一切工作都是為了實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益①。堅持基層治理為了人民、依靠人民，治理成果由人民共享是黨的使命所在。按照《意見》的要求，基層治理的目標是要建設人人有責、人人盡責、人人享有的基層治理共同體。但是，現(xiàn)實中的“人”在哪里呢？往往只是見物不見人。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“黨員干部干，居民群眾看”的現(xiàn)象普遍存在，“為什么我們這么苦，為什么居民那么冷”的說法在基層干部中引起了強烈共鳴。在技術(shù)主義傾向越來越顯著的基層治理中，居民沒跟上或者根本就不愿意跟的情況在很多基層治理創(chuàng)新實踐中出現(xiàn)，已成為制約基層治理效能提升的重要因素。面對基層治理中出現(xiàn)的“政熱民冷”局面，居民都去哪兒了，或許比那首《時間都去哪兒了》的歌更值得思考和回味。要解決基層治理面對的深層次問題——價值重構(gòu)和深度轉(zhuǎn)型，亟須弄清楚基層治理為了誰、依靠誰的問題，重申基層治理的價值導向，注重基層治理“人”的維度，關(guān)注“基層里的群眾”和“社區(qū)里的居民”。

二、政熱民冷與治理懸?。夯鶎又卫砗诵陌Y結(jié)及反思

當前，基層治理呈現(xiàn)“上熱下冷”“冰火兩重天”的景象。治理主體懸浮在普通群眾之上的基層治理“懸浮化”，嚴重影響基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設進程。

1.科層壓力與政績驅(qū)動：基層治理成為中心工作

“基層不牢，地動山搖”一語彰顯了基層治理的重要性。習近平總書記有許多關(guān)于基層治理的重要論述，中共中央、國務院也高度重視基層治理工作，兩次專門發(fā)文對此作了重大部署②。地方政府在強調(diào)經(jīng)濟建設的同時，也把基層治理納入了中心工作。有些地方甚至直接取消了街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的招商引資職能，使其專注于基層治理和服務。近年來，地方政府之所以高度重視基層治理并熱衷于基層治理創(chuàng)新的原因主要有：一是壓力型體制的行政慣性使然?！兑庖姟芬?guī)定：“加強對基層治理工作成效的評估，評估結(jié)果作為市、縣級黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部考核，以及黨委書記抓基層黨建述職評議考核的重要內(nèi)容?！睆闹醒氲降胤蕉加嘘P(guān)于基層治理的任務指標，有的地方甚至實行“末位淘汰制”。在巨大的考核評比壓力下，各地都把基層治理的任務指標當作政治任務來抓。二是錦標賽體制的思維慣性使然。地方政府在工作業(yè)績方面存在競爭性的一面，一些政府官員為了凸顯個人政績而獲得政治上的晉升，往往會選擇主動加碼。過去，行政官員往往把政績聚焦在經(jīng)濟領(lǐng)域，但近年來，受國際環(huán)境和新冠疫情的影響，經(jīng)濟下行壓力增大，一些地方官員就將政績希望寄托于基層治理。在上述兩種邏輯的驅(qū)動下，基層治理的重要性日益受到地方政府的高度重視，基層治理創(chuàng)新的品牌建設進行得如火如荼。

2.參與冷漠與松散關(guān)聯(lián)：基層治理中的居民無感

與地方政府層出不窮的基層治理模式創(chuàng)新相比，很多群眾的回應顯得冷冷清清，居民在基層治理創(chuàng)新中的獲得感并不高?？梢哉f，當前基層治理面臨的深層次問題是政府在行動、社會無行動、居民不行動[13]。居民之所以不愿行動的原因：一方面是居民本身參與公共事務的意愿不高。隨著經(jīng)濟職能的剝離，大多數(shù)社區(qū)僅僅是生活單元而非生產(chǎn)單元，居民與社區(qū)的關(guān)系是一種弱關(guān)聯(lián)狀態(tài)。不少居民的個體性在現(xiàn)代社會中不斷增強，自我權(quán)利意識逐漸濃厚，然其公共性卻大大衰減，對社區(qū)公共事務態(tài)度冷漠成為常態(tài)。無論是在城市，還是在農(nóng)村，一些居民只關(guān)注個人利益，對集體事務漠不關(guān)心，居民之間的聯(lián)系也在逐漸減少，“有緣千里來相會，無奈鄰里不認識”成為鄰里關(guān)系最尷尬的表達。另一方面是基層治理創(chuàng)新與居民需求關(guān)聯(lián)度不大。很多地方的基層治理模式創(chuàng)新只是為了制造亮點、博得眼球，為創(chuàng)新而創(chuàng)新，其工作內(nèi)容與居民的需求匹配度不大。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多居民都不知道什么是基層治理，也不知道政府做了哪些具體工作，不愿參與也就不難理解了。比如，很多地方購買社區(qū)服務的項目都是根據(jù)政府工作而非居民需求設計的購買目錄，導致社會組織在社區(qū)執(zhí)行項目的時候，得不到居民的配合和支持。上述兩種因素的疊加影響造成了基層治理的悖論：基層干部加班加點、疲憊不堪，廣大群眾卻不滿意，有的群眾甚至抱怨不已，對基層治理工作評價并不高。其結(jié)果是，居民對治理無感，政府對居民無語，雙方都不滿意。

3.溯源與后果：群眾工作式微與基層治理“懸浮化”

如何理解這種實踐中的悖論？歸根結(jié)底，是因為群眾工作式微造成了基層治理“懸浮化”?！叭绻麤]有群眾的自覺和自愿，就會流于徒有形式而失敗。”[14]1012基層治理工作理應是與群眾多打交道，但大多數(shù)情況是對上工作密集，群眾工作式微，工作方法和工作內(nèi)容不匹配，群眾的認同感不強[15]。一方面，地方官員把政治晉升作為基層治理的動力，專注于找亮點、找政績，但政績驅(qū)動的治理難免會出現(xiàn)政績悖論，變成“政績工程”[16]，忽視群眾的需求和治理的痛點難點問題。村(居)委會往往只是被動地應付上級的安排，較少組織發(fā)動群眾參與。在這樣的情況下，很多所謂的創(chuàng)新工作最終都演變成了形式主義，基層治理呈現(xiàn)出“黨委政府主位、公眾參與缺位和專家主體錯位”的懸浮治理特征[17]。另一方面，社會組織把基層治理作為獲取資源的憑借，專注于申報項目、獲取資金，在執(zhí)行項目的過程中也較少發(fā)動居民。社會組織作為社會力量的代表，跟隨“五社聯(lián)動”(即社區(qū)、社會組織、社工、社會資源及社區(qū)自治組織的聯(lián)動)深入城鄉(xiāng)社區(qū)開展服務而成為基層治理中的重要主體。但是，社會組織往往是以完成與政府簽訂的合同任務為主要工作目標，這使得社會組織不可避免地產(chǎn)生“盡可能契合政府偏好而較少依靠居民”的工作傾向，從而出現(xiàn)精英化與懸浮化的困境[18]。正是由于基層政府、村(居)委員會、社會組織等治理主體懸浮在居民之上，群眾動員的組織功能未能得到有效發(fā)揮，基層治理陷入困境。

三、找回居民：基層治理的時代價值與群眾基礎重構(gòu)

基層治理面臨困境的主要原因是居民作為關(guān)鍵行動者的缺席，所以只有在基層治理中找回居民，才能重塑基層治理機制[19]。找回居民有利于回答“為誰治、誰來治、如何治”的理論命題，使基層治理在堅持以人民為中心的軌道上運行，進而重構(gòu)基層治理的時代價值和群眾基礎。

1.為誰治、誰來治、如何治：回歸治理起點

治理方法論包括為誰而治、誰來治理和如何治理三個維度[20]?；鶎又卫硎紫刃枰闱宄鲜鋈齻€問題，這關(guān)系到基層治理的價值定位與方法選擇?！盀檎l治”講的是治理初心和治理目標的問題，這是一切行動的邏輯起點。人民主權(quán)是現(xiàn)代民主政治的核心，為民而治是國家確定的價值準則。習近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的講話中指出：“中國共產(chǎn)黨始終代表最廣大人民的根本利益，沒有任何自己特殊的利益，從來不代表任何利益集團、任何權(quán)勢團體、任何特權(quán)階層的利益。”[21]“為民而治”是馬克思主義政黨與其他政黨的根本區(qū)別，也是中國制度優(yōu)勢的本質(zhì)體現(xiàn)。因此，基層治理始終要把居民的利益作為工作的出發(fā)點和落腳點，著力解決居民急難愁盼的問題?！罢l來治”講的是治理主體和治理力量的問題。人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，是社會變革的決定力量，也是治理的主體力量。在基層治理中，居民既是治理的對象，也是治理的主體，需要充分發(fā)揮居民的能動性和主體性，使其融入治理結(jié)構(gòu)。現(xiàn)代國家治理的秘訣就在于把居民力所能及的事情交給居民共同體，力所不能及的事情交給他們的代表[22]?！叭绾沃巍敝v的是治理方式和治理路徑的問題。現(xiàn)代社會是復雜性、風險性和不確定性疊加的社會，社會治理是一個世界性的難題。基層社會治理強調(diào)以政府治理、社會調(diào)解與居民自治的良性互動來應對復雜局面，這就需要多元治理主體善于綜合運用科層治理、市場治理、網(wǎng)絡治理、自主治理等多種治理方式。實際上，在中國特有的治理語境中，“為誰治、誰來治、如何治”都體現(xiàn)著治理的人民性，這不僅意味著平衡多元利益、維護人民基本權(quán)利的治理目標，也指向賦能人民參與、發(fā)揮人民主體作用[23]的治理方式。

2.堅持“以人民為中心”：重塑基層治理價值

“國家中心主義”“社會中心主義”“社會中的國家”等都是西方治理理論的典型分析范式。但是，中國的國家和社會之間的關(guān)系并不像西方世界里的那樣是絕對對立的，兩者是融為一體的，統(tǒng)合在以人民為中心的價值之中。換言之，中國的基層治理不是以國家或社會為中心，而是以人民為中心，著重凸顯居民的主人翁意識和主體性地位[24]。找回居民就是堅持以人民為中心的具體表現(xiàn)，其有利于重塑基層治理價值，夯實黨的群眾基礎，把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

第一，滿足居民需求，貫徹群眾路線。黨的十八大后，中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，基層治理的時代價值就要體現(xiàn)在滿足人民“美好生活”需要上。通過找回居民，把握居民需求，以需求把居民帶回來，激發(fā)居民的公共性[25]，有利于貫徹群眾路線，真正做到基層治理為了群眾，依靠群眾，全心全意為人民服務。

第二，凝聚公共價值，達成集體共識。黨委政府、社會組織、企業(yè)組織、事業(yè)單位都已嵌入基層，多元共治已成為共識。但是，在具體的基層治理實踐中往往只有“多元”，而沒有“共治”[26]，治理主體碎片化特征明顯，每個行動者都有自己的利益追求和目標任務，難以達成集體共識。通過找回居民，以保障居民的權(quán)利為主，以滿足居民的利益為先，把各方都統(tǒng)籌到以居民為中心的行動軌道上來，有利于凝聚公共價值，化解矛盾沖突，規(guī)避各自為政、相互推諉的弊端，最終找到多方合作的最大公約數(shù)。

第三，轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化治理機制。當前基層治理過度依賴行政機制，偏重科層制建設、正式行政和專業(yè)化，忽視了群眾動員、半正式行政和綜合治理[27]。雖然政府在推動基層治理中有不可替代的主導作用，但大包大攬既會拖累自己，又會削弱社會。通過找回居民，一方面把一些力所能及的事情交給居民處理，使政府從瑣碎的事務中解放出來，專注于更高層面的制度設計；另一方面，激活基層自治活力，使政府治理與自主治理相結(jié)合，自上而下和自下而上相結(jié)合，優(yōu)化基層治理機制。

第四，促進居民參與，補齊治理短板。居民參與意識和能力不足是基層治理的短板，發(fā)動居民參與本是基層群眾自治組織的核心職責，但現(xiàn)在已成為村(居)委會最頭痛的事情。通過找回居民，讓村(居)委會樹立責任意識，增強公共意識，提升自治能力，在參與中保障自身權(quán)利，體現(xiàn)公共價值；同時，只有促進居民參與，才能踐行群眾路線，把群眾路線的內(nèi)生優(yōu)勢、結(jié)構(gòu)優(yōu)勢和效用優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，把國家的正確主張轉(zhuǎn)化為群眾的自覺行動[28]。

第五，增強社會認同，夯實執(zhí)政根基。中國共產(chǎn)黨面臨的最大問題是如何長期執(zhí)政的問題，而脫離群眾是黨執(zhí)政后面臨的最大危險?；鶎邮擎溄訃液腿罕姷臉蛄?，基層治理是否做到密切聯(lián)系群眾關(guān)系到社會對黨的認同。強調(diào)找回居民，就是堅持基層社會治理為了人民，就是要讓居民參與到國家的惠民工程、民生事務中去，把群眾的日常生活與國家的前途命運聯(lián)結(jié)起來，增強群眾對黨的社會認同和政治支持，夯實黨的執(zhí)政基礎。

3.群眾路線時代化：從服務居民到組織居民

基層治理遠離群眾有悖于黨的群眾路線，找回居民是貫徹和踐行群眾路線的必要選擇。強調(diào)找回居民不僅意味著為居民服務，滿足居民的需求，也意味著要組織居民參與，發(fā)揮居民的能動作用。片面強調(diào)服務而忽視參與則會違背群眾路線的本質(zhì)要求，也無法實現(xiàn)共建共治共享的基層治理目標。

進入新時代，居民的物質(zhì)生活條件有了很大的改善，但各種社會矛盾和社會風險聚焦基層，基層社會面臨的形勢較之以往更為復雜。這就需要充分調(diào)動居民的積極性，把居民組織起來開展服務和自治，而僅僅依靠政府是無法應對眾多具體的社會問題的。因此，從這個意義上講，在新發(fā)展階段，組織居民比服務居民甚至更為重要。毛澤東在《組織起來》的講話中就談到，“組織起來我們就不怕任何困難，就會是孟夫子說過的‘無敵于天下’”[14]333。管理學大師德魯克直言：“沒有人會把船只失事時一群無組織的、驚慌失措四處奔跑的人叫做‘社會’?！盵29]基層治理更多地要與群眾打交道，善于組織群眾至關(guān)重要。社區(qū)工作者不僅要幫助居民爭取眼前的需求，更重要的是要關(guān)注居民的成長和發(fā)展，使他們能夠成功地組織起來[30]5。社區(qū)中的人民首先要自己組織起來，找出他們共同的需要和問題，擬定他們的共同計劃以迎合其需要和解決其問題[31]。滿足社區(qū)需要，解決社區(qū)問題和組織居民參與社會政策變革，提升居民的社會意識，促進人的發(fā)展，是社區(qū)工作的雙重重點[30]12。

把居民組織起來的作用有三：一是增強居民的歸屬感和凝聚力?，F(xiàn)代社會是高度個體化、原子化的社會。把居民組織起來，有利于增進居民之間的互動互通，再造信任、規(guī)范和網(wǎng)絡等社會資本，打破“獨自打保齡球”的局面，提升居民的歸屬感和凝聚力，使基層治理從碎片化向整體性邁進。二是增強居民自我行動的能力。原子化的個體參與熱情和參與效益不高，組織化的個體才是決定社區(qū)事務和權(quán)力的行動者[32]。個體加入組織，有利于加強居民與政府的對話，更好承接公益服務，為政府放權(quán)創(chuàng)造條件。三是豐富居民自治的形式。村(居)民自治是基層治理的核心內(nèi)容，費孝通先生把居民自治作為社區(qū)建設的目標[33]。提升居民自治效能，關(guān)鍵在于探索有效的實現(xiàn)形式[34]。將分散的居民組織起來，讓居民依托組織開展自治，是對自治形式的一種創(chuàng)新，有利于降低自治重心，深化自治實踐，提升自治動力。

總之，具有積極能動性的公民不應只是納稅人和公共服務的消費者,更應該是社區(qū)公共事務的參與者和治理者[35]。新時代的群眾路線不僅要注重服務群眾，也要注重激發(fā)群眾，基層治理面臨從服務居民到組織居民的深層轉(zhuǎn)換。一味地強調(diào)服務，只能養(yǎng)成等靠要的懶惰思維，使居民的依賴意識越來越嚴重，最終變成“飯來張口，衣來伸手”的“巨嬰”，寧愿坐享其成，也不愿開展自治。這是大家不愿意看到的，也是要堅決杜絕的。強調(diào)找回居民，重在找回居民的參與意識、責任意識、公共意識，其關(guān)鍵是要把居民組織起來，增強居民獨立解決問題的自我服務能力。

四、靶向發(fā)力：找回居民的重點方向與實現(xiàn)路徑

找回居民要講究方法，要在關(guān)鍵領(lǐng)域發(fā)力，從居民參與的薄弱環(huán)節(jié)著手。這既涉及宏觀結(jié)構(gòu)性關(guān)系的調(diào)整，要正確處理好政府、社區(qū)(村)和居民的關(guān)系，也涉及微觀具體行動的調(diào)整，要在項目治理、技術(shù)應用、志愿服務等環(huán)節(jié)積極動員居民。

1.理順權(quán)責邊界，在關(guān)系重塑中找回居民

找回居民的關(guān)鍵是動員居民參與，“關(guān)系問題”是影響社會動員的重要因素[36]。政府與社區(qū)(村)關(guān)系失調(diào)，社區(qū)(村)與居民關(guān)系疏離是導致群眾缺位的重要原因，因而重塑政府、社區(qū)(村)與居民的關(guān)系，厘清三者的權(quán)責邊界尤為重要。一要理順政府和社區(qū)(村)的關(guān)系，為找回居民塑造制度空間。政府和社區(qū)(村)的關(guān)系錯位導致居(村)委會被行政化，一直是基層治理的一大頑疾。居(村)委會是法定的群眾性自治組織，但其日常工作安排常常為行政事務所捆綁，被納入政府的科層制架構(gòu)，與政府的關(guān)系表現(xiàn)為“領(lǐng)導與被領(lǐng)導”，以致很難將時間和精力聚焦于組織居民的主責主業(yè)。為此，找回居民的首要工作是理順政府和社區(qū)(村)的權(quán)責邊界，明確雙方的職能范圍，規(guī)范屬地管理工作，減少社區(qū)(村)的行政負擔，為居(村)委會做好群眾工作提供制度空間和時間保障。同時，在社會治理重心下移的背景下，政府要善于賦權(quán)社區(qū)(村)，授予居(村)委會相應的權(quán)力和資源，使其有動員居民參與的抓手，以破解居(村)委會“權(quán)小責大”的問題。二要理順社區(qū)(村)和居民的關(guān)系，確保居民權(quán)利和義務的統(tǒng)一。在基層治理實踐中，很多居民往往表現(xiàn)為權(quán)利意識濃厚，而責任意識淡薄，錯誤地認為自己與居(村)委會是“服務與被服務”的關(guān)系，把享受服務當作理所當然，而對自身應盡義務置若罔聞[37]。找回居民不僅要引導居民增強依法維護自身權(quán)益的權(quán)利意識，更要培育居民的責任和義務意識，確保居民權(quán)利和義務的統(tǒng)一。居(村)委會要摒棄大包大攬的“保姆式”思維，把社區(qū)(村)自治事務進行分流，明確自己和居民的各自事項，引導居民完成力所能及的事情，鼓勵居民參與社區(qū)(鄉(xiāng)村)志愿服務，要使其認識到參與公共事務是自己的責任而非負擔。

2.優(yōu)化運作機制，在項目治理中找回居民

在“項目治國”的背景下，基層治理也大量地運用項目制，各種專項資金紛紛進入農(nóng)村和社區(qū)，“跑項目、抓項目”成為基層政府和居(村)委員會的重要任務。但是，項目強調(diào)規(guī)范化、標準化、程序化，項目制的技術(shù)理性與以人為本的價值理念存在一定的沖突[38]，普通群眾往往被排斥在項目之外，在項目中找回居民是促進居民參與的重要渠道。具體而言，一要確定需求導向的項目購買機制。通過項目的形式購買社會服務已成為政府推進基層治理的重要抓手。針對政府在通過項目招標形式購買服務過程中常常出現(xiàn)的供需錯位問題，要著力改變根據(jù)政府工作需要設計招標目錄的工作方法，在整體項目過程中做好社會調(diào)研的前期工作，并根據(jù)居民的實際需求設計項目，使服務供給與居民的現(xiàn)實訴求相匹配。政府可以通過公益創(chuàng)投等形式篩選有價值的項目，使項目制真正成為解決基層治理問題的有效手段。二要確定多方參與的項目執(zhí)行機制。政府一般將涉及社區(qū)的公共服務項目委托給具有專業(yè)資質(zhì)的社會組織、企業(yè)、社工機構(gòu)來執(zhí)行，但這些組織在項目執(zhí)行過程中往往緊盯或?qū)藬?shù)量化的考核指標完成服務供給，而很少發(fā)動居民參與其中，容易造成服務供給與服務享受“兩張皮”脫節(jié)問題。為此，今后應要求服務供給組織在項目執(zhí)行過程中運用專業(yè)優(yōu)勢將居民納入執(zhí)行主體，使其參與到社區(qū)服務的供給過程中。尤其是，在一些場景營造、小區(qū)改造類的社區(qū)項目執(zhí)行過程中，一定要讓居民參與前期的規(guī)劃設計，充分考慮居民的意見表達，強化社區(qū)居民的空間歸屬感。三要提高居民在項目評價中的話語權(quán)?；鶎又卫眄椖看蠖嗍敲裆椖?，項目做得好不好，應該由居民說了算。針對項目評價驗收以政府為主導而居民話語權(quán)不大的評價方法，需要在項目評價中提高群眾滿意度所占比重，聽取居民的意見和建議，通過參與評價激發(fā)居民關(guān)心項目、參與項目的積極性和主體性。

3.增添人文情懷，在技術(shù)應用中找回居民

在“技術(shù)治理”的背景下，互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代技術(shù)融入居民日常生活，“互聯(lián)網(wǎng)+基層治理”已成為一種戰(zhàn)略選擇。毋庸置疑，科學技術(shù)在治理效能提升方面的作用明顯，但也要認識到大數(shù)據(jù)的“去人性化”潛藏忽視主體價值的治理風險[39]。從社會學角度看，數(shù)據(jù)的本質(zhì)是有關(guān)“人”的符號，如果脫離人的社會價值本性，只關(guān)注“客觀數(shù)據(jù)”而忽視“主觀數(shù)據(jù)”就可能本末倒置，最終產(chǎn)生許多難以預期的后果。因此，在技術(shù)中找回人性就顯得十分迫切。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出，要“創(chuàng)新互聯(lián)網(wǎng)時代群眾工作機制，始終做到為了群眾、相信群眾、依靠群眾、引領(lǐng)群眾，深入群眾、深入基層”。這為以人民為中心加強網(wǎng)絡群眾工作提供了根本遵循。具體而言，一要注重利用技術(shù)整合信息資源，提升辦事效率。切記，技術(shù)不是控制和折騰基層的工具，相反，要利用技術(shù)征集居民需求，整合基礎信息，建立大數(shù)據(jù)庫，做到信息共享，不要讓技術(shù)本身成為一種問題。針對基層治理中重復采集、重復填報現(xiàn)象嚴重的情況，要加快推動全國基層政權(quán)建設和社區(qū)治理信息系統(tǒng)實現(xiàn)前端數(shù)據(jù)綜合采集，推進系統(tǒng)融合和數(shù)據(jù)融合，積極落實系統(tǒng)分層管理和數(shù)據(jù)下沉賦能服務，讓數(shù)據(jù)多跑路，讓群眾少跑腿，精簡居民開具證明等事項的辦事流程。二要善于利用技術(shù)開展對話協(xié)商，打造社區(qū)生活共同體。智慧社區(qū)建設需要以激發(fā)社區(qū)的“社會”參與面向、實現(xiàn)以人為紐帶的資源要素智慧聯(lián)結(jié)[40]為首要任務。為避免智慧社區(qū)發(fā)展呈現(xiàn)過度技術(shù)化傾向，智慧社區(qū)建設需要“技術(shù)”與“社會”的雙向賦能，致力于基于社區(qū)的地域公共性重建，利用信息技術(shù)匿名化、便捷化的優(yōu)點，打破時間和空間的限制，引導居民開展對話，協(xié)商解決治理難題。為實現(xiàn)線上空間與線下空間融合發(fā)展，需要結(jié)合居民生活實際，積極推進切實可行的網(wǎng)絡文化與技能反哺工作，簡化技術(shù)運用規(guī)則，幫助老年群體發(fā)揮智慧建設中的“銀發(fā)活力”。

4.釋放居民活力，在基層自治中找回居民

提到基層自治就會聯(lián)想到民主選舉產(chǎn)生村(居)委會的場景，但選舉完成后居民就不見蹤影了，較少參與民主管理、決策和監(jiān)督的環(huán)節(jié)。這種只在投票時被喚醒而投票后就進入休眠期的居民工作模式容易掉入“西式民主”陷阱。找回居民就是要在日常事務中發(fā)動居民，讓他們?nèi)^程全方位全鏈條地參與公共事務。這就需要深化基層自治，創(chuàng)造條件讓居民持續(xù)行動起來。為此，一要以利益相關(guān)為原則優(yōu)化自治單元。利益相關(guān)是居民自治的重要原則，利益相關(guān)度越大，自治的可能性就越大[41]。如果以社區(qū)(村)為單元的自治規(guī)模太大，就很難精確識別內(nèi)部群體的利益關(guān)系，影響居民參與的動力。因此，要進一步縮小自治規(guī)模，優(yōu)化自治單元。城市社區(qū)可以以小區(qū)、樓棟、院落為單元開展自治，農(nóng)村可以以自然村、村民小組為單元開展自治。城鄉(xiāng)社區(qū)都可嘗試以基于業(yè)緣和趣緣關(guān)系建立的各種社區(qū)社團為單元開展社區(qū)自治事務。二要以民主協(xié)商為原則制定自治公約。公約本是約束居民行為的準則，但由于大多數(shù)居民沒有參與公約的制定過程，很多社區(qū)居民公約是由政府或街道辦事處直接制定的，導致居民的遵守意愿和認同感不強，使公約效力在實施過程中大打折扣。因此，在居民自治中，需要推動居民公約由“包辦型”公約向“協(xié)商型”公約轉(zhuǎn)變[42]。社區(qū)(村)自治組織要用民主協(xié)商的方法，根據(jù)居民的實際需求和社區(qū)(村)的現(xiàn)實問題，引導居民自定規(guī)則、自我約束，把應該由居民自己做的事以公約的形式固定下來，積極發(fā)揮公約調(diào)動居民參與公共事務的功用，打破“有公約、沒自治”的基層治理困境。

5.培養(yǎng)公共精神，在志愿服務中找回居民

志愿服務是發(fā)動居民參與公共事務、培育居民公共精神的有效載體。居民通過參與志愿服務加強自身與社區(qū)其他各類主體的協(xié)同配合，有利于社區(qū)自治能力的提升[43]。然而，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多社區(qū)(村)志愿者都是“電腦里的志愿者”“登記冊里的志愿者”“掛在墻上的志愿者”，只是為了應付上級檢查，而根本沒有行動起來。找回居民的一個有效辦法就是鼓勵社區(qū)居民參與志愿服務，以實際行動真切地融入社區(qū)(村)公共活動。新冠肺炎疫情防控中，積極投身一線抗疫的廣大社區(qū)志愿者在基層黨組織的帶領(lǐng)下展現(xiàn)了來自人民群眾的深沉力量。近年來，國家把志愿者納入“五社聯(lián)動”體系，強調(diào)利用社會慈善資源開展志愿服務。在基層治理實踐中，一要鼓勵居民成立志愿者組織。志愿服務組織是開展志愿服務的重要主體，國務院頒布的《志愿服務條例》明確了志愿者組織是“非營利性組織”的法律定位，并鼓勵成立各種形式的志愿者組織。社區(qū)(村)開展志愿活動的傳統(tǒng)方式是發(fā)布志愿服務公告，居民志愿報名，但實際上這種分散化、碎片化、被動型的動員效益不高。鼓勵和幫助居民自主成立志愿者組織，依托組織開展服務有利于把居民需求和社區(qū)需要結(jié)合起來，提升廣大居民的參與效益，是把居民組織起來的重要方法。二要制定持續(xù)參與的激勵機制。如何激勵居民持續(xù)參與是發(fā)展志愿服務需要解決的核心問題，因為常態(tài)化的志愿活動僅僅依靠個人愛心是很難長久堅持下去的，需要科學合理的志愿者服務工作機制作為制度支撐。為此，需要不斷推進志愿服務制度化建設，采取物質(zhì)激勵和精神激勵并重的方式，完善志愿者激勵保障機制，通過“公益銀行”“時間銀行”“積分兌換”“星級評定”等形式，提升居民參與動力，形成“助人為樂、助人自助”的良好氛圍；充分挖掘轄區(qū)人才資源，吸納黨員、大學生等人員加入志愿者隊伍，通過各類志愿者培訓活動幫助志愿者實現(xiàn)個人技能提升；同時，地方財政也需提供啟動資金并逐年適當支持，建立以社會募資為主的多元化募集資金機制。

6.提供參與載體，在組織培育中找回居民

大力培育社區(qū)社會組織，把原子化的居民組織起來是推動社區(qū)參與的重要手段。2020年12月，民政部出臺《培育發(fā)展社區(qū)社會組織專項行動方案(2021—2023年)》，地方政府也非常重視這項工作。但有的地方為了快速取得成績，沒有廣泛發(fā)動居民，而是采用“揠苗助長”的方式進行“催熟”，導致這些組織最終成為“僵尸組織”，沒有運轉(zhuǎn)起來。找回居民就是要讓居民參與社區(qū)社會組織培育的全過程，讓居民愿意為組織發(fā)展出謀出力。為此，一要合理選擇社區(qū)社會組織的培育方法。社區(qū)社會組織本質(zhì)是一種草根組織和自治組織，不能簡單地用行政工作的方法進行培育，而是要采取社會工作的方法，在充分收集居民需求的基礎上，找到意愿共同體。組織的規(guī)章制度、人員架構(gòu)、運行方式等都需要征集組織成員的意見，不能由領(lǐng)導隨意指定，否則，組織的約束力就會降低。二要合理選定社區(qū)社會組織的負責人。找回居民骨干是找回居民的重要突破口。培育有意愿、有能力、群眾威信高的居民骨干擔任社區(qū)社會組織的負責人，使之產(chǎn)生榜樣效應，有利于吸引和聚集普通居民參與社區(qū)公共事務。

7.拓展生活空間，在場景打造中找回居民

在“有亮點、有看頭”的考核要求下，場景打造以其一目了然、抓眼球的空間視覺優(yōu)勢成為很多地方衡量社區(qū)工作成效的顯著標志。以場景打造為重點的硬件基礎設施建設確實是居民所需，但需要注意的是，在場景打造的設計和實施過程中要避免領(lǐng)導或?qū)＜业摹耙谎蕴谩?，要切實重視居民的意見和建議。找回居民就是要讓居民參與社區(qū)(村)規(guī)劃，共同打造宜居的生活場景，提升居民的空間歸屬感和認同感。具體而言，一要以居民需求為導向打造場景，使場景打造與居民的生活需求緊密結(jié)合起來。為此，各地要因地制宜，在場景打造前的設計階段廣泛征集居民需求和意見，以居民體驗為設計著力點，樹立“參與式規(guī)劃”的理念，按照“需要什么、打造什么”，而不是以“別人有什么，我就要什么”的邏輯進行規(guī)劃和建設。二要著重打造互通互融的鄰里場景。針對鄰里之間不認識、不熟悉、不來往的社區(qū)弊病，地方政府和社區(qū)要注重營造自由、舒適、開放的社區(qū)場景空間，吸引大家到社區(qū)的公共空間說話閑聊、休閑娛樂。比如，可以考慮在社區(qū)公共空間規(guī)劃出社區(qū)健身房、文化活動室、共享書吧等生活化的場景，并植入親子類、文化類、趣味類等社群活動，讓居民在共享公共空間中增加交流、促進自我發(fā)展，從而營造和諧融洽、積極向上的社區(qū)氛圍。

結(jié) 論

當代著名的思想家彼得·德魯克在《未來的社區(qū)》中講：“未來的社會必須是這樣的：人們可以在其中輕松生活，所有人都感到自己被需要，都各盡其力，為未來而努力?！盵44]其實，在中國語境中就是“人人有責、人人盡責、人人享有”的治理圖景?；鶎邮菄抑黧w、市場主體和社會主體相互作用的場域，也是其與居民群眾聯(lián)系最為緊密的場所，基層治理的本質(zhì)是社區(qū)居民的積極參與。要堅持人民群眾在基層治理中的主體地位，就要緊緊依靠人民群眾，把人民的意見建議作為制定有關(guān)政策和規(guī)定的參考依據(jù)，形成群眾參與機制，讓其固定下來，在日常生活中發(fā)揮作用。要解決“政熱民冷”“治理懸浮”的基層治理難點痛點，就需要在堅持黨委和政府主導的基礎上，將找回居民作為實現(xiàn)基層治理效能提升的首要任務。

公民絕不僅僅是社會公共服務的被動消費者，也不是西方傳統(tǒng)公民理論所界定的選擇代議人的投票者，而是自身利益表達、社區(qū)決策參與和公共服務供給的有生力量[45]。在基層治理中強調(diào)找回居民，不僅是要為居民做好服務，更重要的是要把居民組織起來參與公共事務。基層是行政的末梢，是服務的前哨，基層治理的價值在于為國家治理奠定堅實的群眾基礎。如何走好新時代的群眾路線是基層治理必須關(guān)注的問題。找回居民就是堅持以人民為中心的具體表現(xiàn)，就是在貫徹黨的群眾路線中重塑基層治理價值，回應“為誰治”“誰來治”“如何治”的理論命題。

來自人民、依靠人民、為了人民是100年來中國共產(chǎn)黨的發(fā)展邏輯和勝利密碼[46]，新時代的基層治理面臨從工具性到價值性的深度轉(zhuǎn)型。本文以“找回居民”為切入點，圍繞“為何找”“如何找”“哪里找”等議題做了初步討論，以期更多研究目光關(guān)注此類話題，回應新時代群眾工作和基層自治的現(xiàn)實需要。

注釋

①2021年2月25日，習近平總書記在全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會上的講話指出，做好黨和國家各項工作，必須把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益作為一切工作的出發(fā)點和落腳點，更加自覺地使改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。②兩份文件是指中共中央、國務院《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》(中發(fā)〔2017〕13號)和《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》(中發(fā)〔2021〕16號)。