盤活閑置、低效資產(chǎn)加快縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的建議

文/秦旭陽(yáng) 王午陽(yáng)

前言

隨著各地經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，因城市規(guī)劃調(diào)整、產(chǎn)業(yè)政策、安全、環(huán)保、自身經(jīng)營(yíng)不善等原因，工業(yè)企業(yè)出現(xiàn)停產(chǎn)、閑置、低效等情況，在城市中成為了影響經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的頑疾。如何盤活該部分存量資產(chǎn)是各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要解決的問(wèn)題。中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置機(jī)制體制的意見(jiàn)》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》、湖北省人民政府辦公廳《大力盤活存量建設(shè)用地服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展若干措施》等文件明確提出要優(yōu)化生產(chǎn)要素的市場(chǎng)化配置，積極盤活現(xiàn)有資產(chǎn)資源，提高要素質(zhì)量和配置效率，促進(jìn)節(jié)約集約，服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。這也是各地政府構(gòu)建全要素、全產(chǎn)業(yè)鏈、全地域大格局發(fā)展的重要措施。本文以湖北某市開(kāi)展的盤活閑置、低效資產(chǎn)的實(shí)踐為例，提出加大投融資創(chuàng)新力度，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的模式和實(shí)施建議。

一、閑置、低效用地及資產(chǎn)的概念

閑置土地是指國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人超過(guò)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的國(guó)有建設(shè)用地。已動(dòng)工開(kāi)發(fā)但開(kāi)發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開(kāi)發(fā)建設(shè)滿一年的國(guó)有建設(shè)用地，也可以認(rèn)定為閑置土地。

城鎮(zhèn)低效用地是指城鎮(zhèn)中布局散亂、利用粗放、用途不合理的存量建設(shè)用地，范圍包括國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)用地；“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)用地；布局散亂、設(shè)施落后，規(guī)劃確定改造的城鎮(zhèn)、廠礦和城中村等。

其他閑置、低效資產(chǎn)是指因城市規(guī)劃調(diào)整、產(chǎn)業(yè)政策、安全、環(huán)保、自身經(jīng)營(yíng)不善等原因造成停產(chǎn)、閑置、低效等情況的工業(yè)企業(yè)的廠房、設(shè)備等。

二、閑置、低效資產(chǎn)的成因

低效資產(chǎn)形成的原因是多方面的，最主要的原因有三點(diǎn)。一是隨著城市的不斷擴(kuò)張和發(fā)展，原有的工業(yè)企業(yè)成了鑲嵌在城市核心區(qū)內(nèi)的“頑疾”，“工業(yè)圍城”已經(jīng)成為大量工業(yè)城市破解城市發(fā)展問(wèn)題的關(guān)鍵。這些企業(yè)占據(jù)了城市中便利的交通、完善的配套、集聚的商業(yè)，但是因行業(yè)問(wèn)題或經(jīng)營(yíng)問(wèn)題已經(jīng)閑置或者基本停產(chǎn)，阻礙了城市的良性發(fā)展，成為了城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)和轉(zhuǎn)型發(fā)展的梗阻。二是企業(yè)生產(chǎn)會(huì)影響周圍群眾安全、排放污水噪音有害氣體影響居民生產(chǎn)生活，不符合城市現(xiàn)有的規(guī)劃等政策性問(wèn)題，使之企業(yè)閑置或者不再生產(chǎn)。三是部分企業(yè)入駐后經(jīng)營(yíng)不善，生命周期較短，被自然淘汰，但是廠房及占地資產(chǎn)因債務(wù)和權(quán)屬等原因無(wú)法變動(dòng)，因此閑置。

三、閑置、低效資產(chǎn)再利用的意義

（一）利用存量資產(chǎn)，盤活存量空間

城市空間的創(chuàng)造不外乎有兩種途徑，一種是創(chuàng)造新的空間，另一種是現(xiàn)有空間的再創(chuàng)造。隨著社會(huì)的進(jìn)步，舊建筑的空間資源再生利用受到前所未有的重視，盤活利用低效的舊建筑，不但可以節(jié)約新建投資和拆除舊建筑的費(fèi)用，縮短建設(shè)周期、減少拆除舊建筑所產(chǎn)生的社會(huì)矛盾和城市垃圾，同時(shí)還有益于保護(hù)城市文脈，創(chuàng)造出與時(shí)代相符合的新型文化空間。

以T市為例，近年來(lái)該市年均招商項(xiàng)目200個(gè)，落地100家，新增投資500億，新增供應(yīng)土地2000-3000畝，隨著該市加快推進(jìn)工業(yè)倍增計(jì)劃的實(shí)施，招商需求日趨旺盛，土地供需矛盾日益突出。

經(jīng)摸底調(diào)研，該市三大工業(yè)園等區(qū)域不滿足環(huán)保、安全、產(chǎn)業(yè)政策的存量資產(chǎn)建筑面積共計(jì)897233平方米，經(jīng)修繕更新后可繼續(xù)利用。對(duì)于原有企業(yè)而言，這些低效存量資產(chǎn)將不能被有效利用，企業(yè)發(fā)展空間將持續(xù)受限。實(shí)施了閑置、低效資產(chǎn)再利用后，企業(yè)獲得了新領(lǐng)域發(fā)展的退出通道。對(duì)于愿意投資的新進(jìn)企業(yè)而言，項(xiàng)目實(shí)施后，可以利用已配套成熟的基礎(chǔ)設(shè)施及資源，將獲得更好的發(fā)展空間，提高投資效益。而對(duì)于政府而言，這些低效存量資產(chǎn)將長(zhǎng)期占用土地資源，降低土地利用效率，園區(qū)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間將被消耗。通過(guò)項(xiàng)目的實(shí)施，原有企業(yè)有序退出，政府集約利用4527畝土地，布局優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)園區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

（二）盤活存量資產(chǎn)，提高資金使用效率

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和城市化進(jìn)程的迅速加快，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)導(dǎo)致城市中也出現(xiàn)了一些低效的廢舊廠房，造成土地和固定資產(chǎn)的浪費(fèi)。盤活城鄉(xiāng)低效存量資產(chǎn)，提高資金使用利率，讓“死”資產(chǎn)變成“活”資源，將“包袱”變財(cái)富，將有助于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

經(jīng)摸底調(diào)研，該市三大工業(yè)園及相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)等區(qū)域不滿足環(huán)保、安全、產(chǎn)業(yè)政策的存量資產(chǎn)企業(yè)共計(jì)55家，存量用地4527畝，建筑面積共計(jì)924279平方米。通過(guò)盤活這些低效存量資產(chǎn)可以提高企業(yè)及政府的資金使用效率。

1.原有企業(yè)角度

存量資產(chǎn)不但不能為企業(yè)帶來(lái)經(jīng)營(yíng)效益，相反為了確保安全每年還需支出一大筆資金對(duì)有安全隱患的房屋、圍墻、設(shè)備設(shè)施等進(jìn)行修繕，極大地浪費(fèi)了人力物力。此外每年還需繳納土地占用費(fèi)，從企業(yè)視角出發(fā)，繳費(fèi)雖履行了納稅人的義務(wù)，但并沒(méi)有發(fā)揮這些資產(chǎn)的最佳效益，不僅沒(méi)有利用資產(chǎn)創(chuàng)造價(jià)值和收益，反而形成一種無(wú)效支出。實(shí)施了閑置、低效資產(chǎn)再利用項(xiàng)目后，原有企業(yè)每年可以節(jié)省維持運(yùn)營(yíng)資金110萬(wàn)元/年、節(jié)省繳納土地占用費(fèi)9000萬(wàn)元/年。

2.投資企業(yè)角度

對(duì)于投資企業(yè)而言，從獲得土地到投入生產(chǎn)，需要投入大量時(shí)間和資金用于新廠區(qū)的建設(shè)，該市涉及建筑面積共計(jì)924279平方米，如由企業(yè)投資建設(shè)需花費(fèi)213000萬(wàn)元，即本項(xiàng)目的實(shí)施可使投資企業(yè)前期節(jié)約建設(shè)投資費(fèi)用213000萬(wàn)元。

3.政府角度

對(duì)于政府而言，如果新增4527畝的工業(yè)用地并達(dá)到出讓標(biāo)準(zhǔn)，需支出土地收儲(chǔ)費(fèi)用18000萬(wàn)元，供水、供電等“七通一平”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用226000萬(wàn)元，共244000萬(wàn)元。本項(xiàng)目盤活存量資產(chǎn)共需支出228319萬(wàn)元，相比新建的244000萬(wàn)元可節(jié)約15680萬(wàn)元。并且本項(xiàng)目的實(shí)施可以引入優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)，每年可新增產(chǎn)值453000萬(wàn)元/年、新增稅收72400萬(wàn)元/年。

綜上，實(shí)施本項(xiàng)目后可節(jié)約政府及企業(yè)投資457000萬(wàn)元，每年節(jié)約企業(yè)運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本110萬(wàn)元/年，增加產(chǎn)值453000萬(wàn)元/年，增加稅收72400萬(wàn)元/年。

（三）縮減建設(shè)周期，提前獲得效益

在過(guò)去的許多年中，我國(guó)大部分政府都成立了各類開(kāi)發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū)，用于發(fā)展工業(yè)或企業(yè)。園區(qū)的發(fā)展面臨資金投入大、項(xiàng)目周期較長(zhǎng)、投資風(fēng)險(xiǎn)大的問(wèn)題。在新一輪的發(fā)展中，需要根據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展導(dǎo)向結(jié)合現(xiàn)有存量資產(chǎn)進(jìn)行重新設(shè)計(jì)，將產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中所需要的要素進(jìn)行聚集，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“共生”，縮短建設(shè)周期對(duì)資源、資金的消耗，降低建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。

本項(xiàng)目實(shí)施后，投資企業(yè)通過(guò)租用標(biāo)準(zhǔn)廠房的方式開(kāi)展生產(chǎn)，縮短了政府前期土地收儲(chǔ)、供水、供電等“七通一平”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期3～5年，縮短了新建廠房、廠區(qū)配套設(shè)施建設(shè)周期1～3年，降低了投資建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)并且由于減少了前期投入時(shí)間，使投資企業(yè)在稅收減免期內(nèi)獲得稅收優(yōu)惠，進(jìn)一步刺激了企業(yè)投資熱情。

（四）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)生態(tài)和諧發(fā)展

通過(guò)實(shí)施閑置、低效資產(chǎn)再利用項(xiàng)目，原有企業(yè)獲得不低于市場(chǎng)價(jià)格的土地及地上資產(chǎn)，可以保持原有產(chǎn)業(yè)搬遷至現(xiàn)有的合規(guī)園區(qū)，建設(shè)新的廠房，安置相應(yīng)設(shè)備繼續(xù)生產(chǎn)，在合規(guī)園區(qū)內(nèi)繼續(xù)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展做貢獻(xiàn)。若存在發(fā)展規(guī)劃為升級(jí)改造現(xiàn)有生產(chǎn)的企業(yè)，則可將本項(xiàng)目的實(shí)施作為一個(gè)契機(jī)，提升工藝水平、擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模、打造聯(lián)系上下的產(chǎn)業(yè)鏈，形成更大的規(guī)模和影響力。將相對(duì)低端低效、資源占用多、能源消耗高、環(huán)境影響大的產(chǎn)業(yè)或企業(yè)，從緊缺的土地空間中騰退出來(lái)，為培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)騰出土地、能源、環(huán)境容量、人才和資金等發(fā)展要素，這對(duì)加快構(gòu)建新型的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，促進(jìn)資源要素向戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)集聚，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，具有十分重要的意義。

（五）增厚平臺(tái)公司資產(chǎn)，強(qiáng)化城市運(yùn)營(yíng)能力

地方平臺(tái)公司盤活存量資產(chǎn)主要是指地方平臺(tái)公司激活其所擁有的全部可確認(rèn)的資產(chǎn)，改善其流動(dòng)性，從而在交易和流動(dòng)中發(fā)揮資產(chǎn)的優(yōu)化配置功能，解決平臺(tái)公司融資需求緊張的問(wèn)題。

對(duì)于地方平臺(tái)公司來(lái)說(shuō)，盤活存量資產(chǎn)具有三方面的積極意義：一是盤活存量資產(chǎn)對(duì)資金使用效率和投資效益具有提升作用，即通過(guò)盤活存量資產(chǎn)，可以將一些長(zhǎng)期資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為流動(dòng)性較強(qiáng)的金融或經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)，從而有效緩解平臺(tái)公司的存量資產(chǎn)資金占用問(wèn)題，改善資金使用效率和投資效益；二是盤活存量資產(chǎn)有利于平臺(tái)公司引入社會(huì)資本，減少地方政府的財(cái)政資金投入，有效減輕地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，從而緩解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題；三是盤活存量資產(chǎn)可以提升國(guó)有資產(chǎn)的保值增值能力，即地方平臺(tái)公司在成立之初就與地方政府之間保持著較高的關(guān)聯(lián)度，盤活存量資產(chǎn)，能夠有效提升平臺(tái)公司的資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)成效，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理，提升國(guó)有資產(chǎn)的保值增值能力，為下一步市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型筑牢基礎(chǔ)。

四、實(shí)施方案

（一）實(shí)施目標(biāo)

本項(xiàng)目依托地方政府融資平臺(tái)在資源整合、項(xiàng)目管理方面的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)收購(gòu)方式整合當(dāng)?shù)卮媪抠Y產(chǎn)，對(duì)現(xiàn)有園區(qū)實(shí)施更新改造、環(huán)境提升、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，進(jìn)而優(yōu)化升級(jí)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，解決城鎮(zhèn)布局不合理、產(chǎn)業(yè)布局不合理、資源利用效率低等發(fā)展短板，達(dá)到優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及布局、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的目的。

（二）實(shí)施模式

項(xiàng)目采用1+N模式，由地方政府投資平臺(tái)收購(gòu)整合當(dāng)?shù)卮媪抠Y產(chǎn)，通過(guò)與N個(gè)工業(yè)園區(qū)或街道開(kāi)展合作模式，對(duì)本項(xiàng)目進(jìn)行投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)。通過(guò)不動(dòng)產(chǎn)的租售轉(zhuǎn)讓、物業(yè)租賃和管理獲取項(xiàng)目收益，回報(bào)投資。工業(yè)園區(qū)或街道具體負(fù)責(zé)收購(gòu)、運(yùn)營(yíng)。

（三）經(jīng)營(yíng)方案

項(xiàng)目按企業(yè)方式經(jīng)營(yíng)運(yùn)作，把資產(chǎn)收購(gòu)及更新時(shí)的投入作為資本，自負(fù)盈虧。以導(dǎo)入優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)、培育生產(chǎn)企業(yè)作為經(jīng)營(yíng)手段，最終既達(dá)到社會(huì)目標(biāo)——補(bǔ)齊產(chǎn)業(yè)配套短板，又實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)——項(xiàng)目自身盈利。本項(xiàng)目主體按公司自運(yùn)作，采用市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)模式，通過(guò)資源的合理配置，全方位補(bǔ)齊產(chǎn)業(yè)配套短板；從不動(dòng)產(chǎn)的租售轉(zhuǎn)讓、物業(yè)租賃和管理中獲取企業(yè)收益，自我積累，提高自我發(fā)展能力。

（四）產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入

根據(jù)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃以及產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)的要求，對(duì)收購(gòu)的存量資產(chǎn)進(jìn)行再招商，重點(diǎn)導(dǎo)入補(bǔ)鏈項(xiàng)目和補(bǔ)鏈產(chǎn)業(yè)，完善當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

五、盤活閑置、低效資產(chǎn)的建議

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

盤活閑置、低效資產(chǎn)，發(fā)展優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展需要地方政府多部門相互協(xié)作。為加強(qiáng)盤活閑置、低效資產(chǎn)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建議建立由市人民政府市長(zhǎng)任組長(zhǎng)，市直相關(guān)部門、功能區(qū)管委會(huì)、縣（市、區(qū)）人民政府以及市屬平臺(tái)公司主要負(fù)責(zé)同志為成員的工作領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)、計(jì)劃制定、重要決策、統(tǒng)籌調(diào)度、檢查督導(dǎo)等工作。

（二）加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)

多渠道、多途徑、全方位做好盤活閑置、低效資產(chǎn)宣傳引導(dǎo)工作，加大對(duì)通過(guò)盤活閑置、低效資產(chǎn)方式實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)典型案例的宣傳力度。建立健全“市-區(qū)-園”聯(lián)動(dòng)機(jī)制，充分發(fā)揮園區(qū)管理單位的作用。

（三）加強(qiáng)技術(shù)支撐

積極推進(jìn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查、騰退方案編制、園區(qū)及產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制、各類專項(xiàng)評(píng)估和國(guó)土資源“一張圖”等工作。加強(qiáng)前瞻謀劃、實(shí)施監(jiān)測(cè)和后期監(jiān)督。成立市級(jí)盤活閑置、低效資產(chǎn)專家委員會(huì)，充分發(fā)揮專家委員會(huì)的決策咨詢作用，為盤活閑置、低效資產(chǎn)各項(xiàng)工作提供智力支持。

（四）加強(qiáng)專業(yè)合作

鼓勵(lì)市屬平臺(tái)公司與專業(yè)投資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)商開(kāi)展專業(yè)合作，充分利用平臺(tái)公司資源整合的優(yōu)勢(shì)，按照市場(chǎng)化運(yùn)作模式，通過(guò)收購(gòu)方式壯大平臺(tái)資產(chǎn)；充分發(fā)揮專業(yè)供應(yīng)商在投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理等方面的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益與投資自平衡，在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)不增加政府隱性債務(wù)。

（五）加強(qiáng)目標(biāo)考核

建立健全工作監(jiān)督考核機(jī)制，制定考核辦法，嚴(yán)格考核兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲，確保按時(shí)完成目標(biāo)任務(wù)。

六、結(jié)束語(yǔ)

隨著各地經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，低效、閑置資產(chǎn)規(guī)模不斷增加造成土地利用效率降低。一方面園區(qū)的發(fā)展需要空間載體，另一方面已有的空間載體不能被有效利用，資源的供給不足、配置不均衡的問(wèn)題日益突出，盤活存量資產(chǎn)、擴(kuò)大有效投資成為了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇。實(shí)施盤活存量資產(chǎn)是一個(gè)需要多部門協(xié)作的系統(tǒng)的工程，需要不斷認(rèn)識(shí)及利用閑置低效資產(chǎn)，需要不斷的加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，在政府與企業(yè)多渠道的推動(dòng)下，實(shí)現(xiàn)資源有效配置，生產(chǎn)要素被充分利用，使縣域經(jīng)濟(jì)得到高質(zhì)量發(fā)展。