把農(nóng)戶納入監(jiān)管范圍并明確法律責(zé)任是重大變化

文 / 趙華軍

新修訂的《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》于2023年1月1日起施行。本次修訂貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記“四個(gè)最嚴(yán)”“產(chǎn)出來(lái)”“管出來(lái)”等指示要求，進(jìn)一步完善了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度，強(qiáng)化了法律責(zé)任和處罰力度，與食品安全法有機(jī)銜接，實(shí)現(xiàn)“從田頭到餐桌”的全過(guò)程監(jiān)管，對(duì)提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理水平，保障“舌尖上的安全”，滿足人民對(duì)美好生活的需要，助推農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

本次農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法修訂的一個(gè)重大變化，也是一個(gè)重要亮點(diǎn)，是順應(yīng)新時(shí)代農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管需要，明確把農(nóng)戶納入法律調(diào)整范圍，規(guī)定了農(nóng)戶在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全方面共同但有區(qū)別的法律責(zé)任，實(shí)現(xiàn)了對(duì)所有農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)管全覆蓋，并且法律細(xì)化強(qiáng)化了條文的可操作性和責(zé)任追究的可實(shí)現(xiàn)性，以用好法治手段，強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全全鏈條治理、全主體監(jiān)管、全方位保護(hù)。

農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)在農(nóng)產(chǎn)品供給中占據(jù)重要地位，新時(shí)代加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管必須把農(nóng)戶管起來(lái)

這是貫徹習(xí)近平總書(shū)記“四個(gè)最嚴(yán)”指示精神的必然要求，也是提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平的現(xiàn)實(shí)需要。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是中國(guó)式現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，關(guān)系到中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的進(jìn)度、質(zhì)量和成色。與加速推進(jìn)的新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化相比，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化目前仍然是突出短板。中國(guó)作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，大國(guó)小農(nóng)將是很長(zhǎng)一段時(shí)期的基本國(guó)情，這決定了中國(guó)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，必須高度重視并解決小散農(nóng)戶的問(wèn)題，把農(nóng)戶生產(chǎn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接起來(lái)，加速推動(dòng)農(nóng)戶的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

現(xiàn)階段農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)仍是我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本面。據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計(jì)，按照世界銀行耕地面積2公頃及以下為小農(nóng)戶的標(biāo)準(zhǔn)，2019年我國(guó)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的小農(nóng)戶有2.1億戶，占農(nóng)戶總數(shù)的86.9%；現(xiàn)有的15.45億畝家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地，仍然由承包農(nóng)戶耕種的為9.9億畝，占耕地總面積的近2/3；流轉(zhuǎn)出去的耕地5.55億畝，占耕地總面積的1/3略強(qiáng)。從流入的主體看，流入到農(nóng)戶的面積最大，為3.12億畝，占流轉(zhuǎn)總面積的56.78%，其他流入方是家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社和涉農(nóng)企業(yè)等。因此，農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)是中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食生產(chǎn)的基本力量。如果考慮到老百姓日常消費(fèi)的“菜籃子”產(chǎn)品品種多、生長(zhǎng)周期短、勞動(dòng)密集型強(qiáng)，農(nóng)戶生產(chǎn)所占的比例只會(huì)更加可觀。

2006年制定原農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法時(shí)，當(dāng)時(shí)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題比較突出，“瘦肉精”、高毒農(nóng)藥等帶來(lái)的食物中毒事件高發(fā)頻發(fā)。當(dāng)時(shí)立法的一個(gè)重要考慮是，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全需要先從規(guī)模主體抓起，對(duì)監(jiān)管對(duì)象“抓大放小”，將農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民合作社作為重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象并明確了法律責(zé)任，對(duì)農(nóng)戶提出了保障上市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的原則性要求，但沒(méi)有規(guī)定具體的法律責(zé)任。但是隨著實(shí)踐發(fā)展，對(duì)農(nóng)戶加強(qiáng)監(jiān)管變得越來(lái)越迫切，需要從法律上、制度上、實(shí)踐上壓實(shí)農(nóng)戶的質(zhì)量安全主體責(zé)任。本次法律作出修訂主要源于三個(gè)方面的因素考量。

第一，習(xí)近平總書(shū)記“四個(gè)最嚴(yán)”指示精神，對(duì)加強(qiáng)農(nóng)戶監(jiān)管有明確指向。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的第一責(zé)任人，抓農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全最關(guān)鍵的就是要壓實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的主體責(zé)任。早在2013年12月中央農(nóng)村工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記就指出，只有把所有農(nóng)戶、食品加工企業(yè)和作坊、食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)都納入監(jiān)管視野并落實(shí)責(zé)任追究制，才能真正織出一張確保食品安全的天羅地網(wǎng)；2015年5月十八屆中央政治局第二十三次集體學(xué)習(xí)時(shí)，習(xí)近平總書(shū)記再次強(qiáng)調(diào)把所有農(nóng)戶、合作社、龍頭企業(yè)、收儲(chǔ)運(yùn)商販等都納入監(jiān)管視野，落實(shí)好生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者第一責(zé)任。習(xí)近平總書(shū)記的重要論述，為加強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶的監(jiān)管、實(shí)現(xiàn)監(jiān)管對(duì)象全覆蓋提供了根本遵循，是法律修訂明確農(nóng)戶法律責(zé)任的重要思想源泉和行動(dòng)指引。

第二，食品安全法和農(nóng)藥管理?xiàng)l例等法律法規(guī)為明確農(nóng)戶的法律責(zé)任打下基礎(chǔ)，各地監(jiān)管也積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。2015年全國(guó)人大常委會(huì)修訂食品安全法時(shí)，明確了食品安全標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，包括農(nóng)戶在內(nèi)的所有生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者都必須遵守；該法還對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者在農(nóng)業(yè)投入品使用方面作了比較細(xì)致的要求，例如第四十九條規(guī)定“嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)業(yè)投入品使用安全間隔期或者休藥期的規(guī)定”“不得使用國(guó)家明令禁止的農(nóng)業(yè)投入品”“禁止將劇毒、高毒農(nóng)藥用于蔬菜、瓜果、茶葉和中草藥材等國(guó)家規(guī)定的農(nóng)作物”等，這些要求對(duì)農(nóng)戶也具有強(qiáng)制約束力。2017年國(guó)務(wù)院修訂《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》，對(duì)農(nóng)戶的法律責(zé)任進(jìn)一步作了細(xì)化，例如第六十條規(guī)定對(duì)不按照農(nóng)藥的標(biāo)簽標(biāo)注使用農(nóng)藥、使用禁用的農(nóng)藥等行為，農(nóng)藥使用者為個(gè)人的，處1萬(wàn)元以下罰款。從上述法律法規(guī)的內(nèi)容看，農(nóng)戶在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全方面承擔(dān)法律責(zé)任是有規(guī)可依、有例可循的。

為落實(shí)農(nóng)產(chǎn)品和食品安全嚴(yán)防嚴(yán)控嚴(yán)管要求，各地依據(jù)最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的食品安全刑事案件司法解釋以及地方性條例，在加強(qiáng)農(nóng)戶監(jiān)管上做了很多探索，還發(fā)布了一些案例，發(fā)揮了以案釋法的警示作用。例如，寧夏回族自治區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳在2021年6月監(jiān)督抽查中，發(fā)現(xiàn)青銅峽市莊某某生產(chǎn)的辣椒檢出蔬菜禁用農(nóng)藥氧樂(lè)果，經(jīng)調(diào)查是莊某某把自家購(gòu)買(mǎi)的用在玉米上的農(nóng)藥氧樂(lè)果噴在了辣椒上。執(zhí)法人員對(duì)該批次辣椒予以查封并對(duì)整個(gè)大棚就地銷毀，將該案移送到公安局。再比如，四川省成都市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局在監(jiān)督抽查時(shí)，發(fā)現(xiàn)新津區(qū)張某某生產(chǎn)的韭菜常規(guī)農(nóng)藥腐霉利超標(biāo)，依據(jù)《成都市食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全條例》對(duì)當(dāng)事人沒(méi)收違法所得235元，處以罰款750元。這些案例從網(wǎng)上可以公開(kāi)查閱，都是地方公布的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法典型案例，農(nóng)戶有的是違規(guī)使用蔬菜禁用農(nóng)藥，有的常規(guī)藥物殘留超標(biāo)，但都被追究了法律責(zé)任，說(shuō)明對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行處罰有實(shí)踐基礎(chǔ)。

第三，新時(shí)代提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平，需要補(bǔ)齊農(nóng)戶監(jiān)管這個(gè)短板。近年來(lái)我國(guó)主要農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全例行監(jiān)測(cè)合格率穩(wěn)定在97%以上，不合格農(nóng)產(chǎn)品僅占2%～3%，這其中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的綠色化、規(guī)?；D(zhuǎn)型發(fā)揮了根本作用。之所以個(gè)別品種質(zhì)量安全水平還不太高，一個(gè)重要原因是部分農(nóng)戶生產(chǎn)質(zhì)量安全控制不到位。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在2021年專門(mén)部署開(kāi)展了食用農(nóng)產(chǎn)品“治違禁 控藥殘 促提升”三年行動(dòng)，其中要解決的一個(gè)重點(diǎn)突出品種是豇豆藥殘問(wèn)題。調(diào)研反映，在很多主產(chǎn)省，豇豆種植都是以農(nóng)戶為主，每戶種植一般不超過(guò)5畝，不少農(nóng)戶用藥憑感覺(jué)、多種藥隨意混用、執(zhí)行用藥安全間隔期不到位。如果不把農(nóng)戶納入監(jiān)管，豇豆藥殘這樣的問(wèn)題就很難解決。因此，明確農(nóng)戶法律責(zé)任，是解決農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全突出問(wèn)題、提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平的迫切需要。近年全國(guó)“兩會(huì)”上，人大代表、政協(xié)委員多次呼吁將農(nóng)戶納入監(jiān)管。2018年全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查也指出要加快修法，拓寬法律調(diào)整范圍。

明確把農(nóng)戶納入監(jiān)管范圍并規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，是本次農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法修訂的重要制度創(chuàng)新?？紤]到農(nóng)戶的實(shí)際生產(chǎn)條件和擔(dān)責(zé)能力，法律對(duì)農(nóng)戶的法律責(zé)任做了合理區(qū)分

“誰(shuí)生產(chǎn)誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)經(jīng)營(yíng)誰(shuí)負(fù)責(zé)”，是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的一個(gè)基本原則。但是，這樣一個(gè)看似常識(shí)性的觀念，卻并不容易被大家接受。長(zhǎng)期以來(lái)，社會(huì)各界對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題非常關(guān)注，不管是前些年曝光的“三聚氰胺”“瘦肉精”等非法添加現(xiàn)象，還是近年來(lái)公眾擔(dān)憂的農(nóng)藥殘留超標(biāo)、獸用抗菌藥物濫用等問(wèn)題，在保障公共安全和民生福祉上，政府部門(mén)的監(jiān)管履職確實(shí)責(zé)任重大、不可或缺，但是我們始終不能忘記，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全首先是“產(chǎn)出來(lái)”的，政府監(jiān)管履職不能包打天下，不能替代或包辦生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者本身應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的主體責(zé)任。否則，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題治理不僅不能正本清源，反而會(huì)因?yàn)楸O(jiān)管不能承受之重，而導(dǎo)致權(quán)責(zé)失衡、責(zé)任錯(cuò)位。

正因?yàn)檗r(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的主體責(zé)任是第一位的，是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任體系和制度構(gòu)建的基石，所以這次法律修訂把農(nóng)戶納入調(diào)整范圍并規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。這是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度構(gòu)建的一個(gè)重要突破，也是立法價(jià)值導(dǎo)向的一個(gè)重要引領(lǐng)，有利于壓實(shí)各方面責(zé)任，做到各負(fù)其責(zé)、各盡其責(zé)，權(quán)責(zé)一致、齊抓共管。對(duì)法律修訂明確農(nóng)戶的法律責(zé)任，可以從以下幾個(gè)方面綜合把握。

第一，法律對(duì)農(nóng)戶責(zé)任的規(guī)定要放在“農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者”這一大概念范圍內(nèi)理解，既要遵照對(duì)所有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的普遍性要求，也要把握對(duì)農(nóng)戶的差異性要求。新修訂的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的名稱有多種表述，最常見(jiàn)的是“農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者”，這一概念出現(xiàn)了29次。法律中還出現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織、農(nóng)戶、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)、農(nóng)產(chǎn)品銷售企業(yè)、從事農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)的單位和個(gè)人、從事農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)銷售農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者等各種不同類型、不同環(huán)節(jié)或新業(yè)態(tài)的具體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者。需要注意的是，把握農(nóng)戶的法律責(zé)任，首先要明確農(nóng)戶本身是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的一種類型，法律規(guī)定的對(duì)所有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者都普遍適用的法律責(zé)任，農(nóng)戶也必須遵守。比如，法律第七條規(guī)定的主體責(zé)任：“農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全負(fù)責(zé)。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，誠(chéng)信自律，接受社會(huì)監(jiān)督，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任?！边@樣的普遍性責(zé)任還包括不得違反特定農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)要求，不得向農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地違規(guī)排放，不得使用國(guó)家禁止使用的農(nóng)業(yè)投入品，應(yīng)當(dāng)協(xié)助、配合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督檢查，不得拒絕、阻撓，等等。此外，法律還規(guī)定了對(duì)農(nóng)戶的特殊責(zé)任條款，比如，法律第三十四條規(guī)定銷售的農(nóng)產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)，要求農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社應(yīng)當(dāng)通過(guò)檢測(cè)為上市農(nóng)產(chǎn)品把關(guān)，但考慮到不宜加重農(nóng)戶負(fù)擔(dān)，也為滿足農(nóng)戶的檢測(cè)需求，規(guī)定農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)為農(nóng)戶等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者提供檢測(cè)技術(shù)服務(wù)。

第二，法律對(duì)農(nóng)戶責(zé)任的規(guī)定是全方位的，包括產(chǎn)地環(huán)境、投入品使用、保障上市農(nóng)產(chǎn)品安全等多方面內(nèi)容。當(dāng)前基層農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作有種現(xiàn)象，覺(jué)得“監(jiān)管就是搞檢測(cè)”“檢測(cè)就是抓快檢”，把每年完成多少個(gè)快檢樣品任務(wù)作為考核標(biāo)準(zhǔn)。這種以快檢為中心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管工作布局，不利于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全“產(chǎn)出來(lái)”“管出來(lái)”兩手抓兩手硬，也給生產(chǎn)者一種誤解，仿佛農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全由政府檢測(cè)把關(guān)就行，而不是由自己對(duì)全鏈條質(zhì)量安全把控負(fù)責(zé)。實(shí)際上，不管2006年原法還是這次修訂后的新法，都規(guī)定了農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品上市把關(guān)等內(nèi)容，是對(duì)質(zhì)量安全的全鏈條全過(guò)程監(jiān)管。對(duì)農(nóng)戶的法律責(zé)任，本次修訂貫穿了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、全程控制的要求。比如，在產(chǎn)地環(huán)境上，法律第二十一條規(guī)定任何單位和個(gè)人不得在特定農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)域種植、養(yǎng)殖、捕撈、采集特定農(nóng)產(chǎn)品和建立特定農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，這里的“任何單位和個(gè)人”就肯定包括農(nóng)戶在內(nèi)。在投入品管理上，法律第二十三條規(guī)定農(nóng)藥、肥料、農(nóng)用薄膜等農(nóng)業(yè)投入品的生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者、使用者應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定回收并妥善處置包裝物和廢棄物，意味著農(nóng)戶也需要履行回收義務(wù)。在農(nóng)產(chǎn)品銷售上，法律第三十四條規(guī)定對(duì)不得銷售的農(nóng)產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行處置，農(nóng)戶對(duì)此也必須執(zhí)行。這些要求的落實(shí)，都有賴于加強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶的宣傳教育引導(dǎo)和日常巡查檢查，這也是基層監(jiān)管應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)發(fā)力的。

第三，法律對(duì)農(nóng)戶責(zé)任的規(guī)定既有強(qiáng)制性也有引導(dǎo)性的，兼顧了現(xiàn)實(shí)監(jiān)管需要和未來(lái)提升空間。法律的價(jià)值功能是多向度多層次的，既有約束性，也有引領(lǐng)性。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法修訂比較好的貫徹了這一原理，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，一方面從守底線、保安全的角度，用“禁止”“不得”“應(yīng)當(dāng)”等條款規(guī)定了強(qiáng)制性義務(wù)，體現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任的剛性；另一方面，著眼于高質(zhì)量發(fā)展，用“鼓勵(lì)”“支持”“引導(dǎo)”等表述，從激發(fā)潛能的角度，給生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者提供了發(fā)展空間，也有利于地方創(chuàng)設(shè)政策支持。對(duì)農(nóng)戶的法律責(zé)任規(guī)定上也是如此，既堅(jiān)持原則堅(jiān)守底線，也把握靈活性和可行性，努力做到該嚴(yán)的嚴(yán)，該硬的硬，該柔的柔。法治是一種規(guī)則之治，正是這種法律制度安排上的守底線嚴(yán)字當(dāng)頭、拉高線創(chuàng)新活力，為新時(shí)代農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管執(zhí)法的以人為本、剛?cè)岵?jì)提供了指引。

第四，法律充分考慮國(guó)情農(nóng)情，按照共同但有區(qū)別的原則對(duì)農(nóng)戶在處罰額度和責(zé)任追究形式上作了合理區(qū)分。農(nóng)戶在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)，仍然是我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)供給體系的重要組成部分，在監(jiān)管中既要明確底線責(zé)任要求，但也不宜超越實(shí)際過(guò)高要求，否則法律條款規(guī)定罰款太多執(zhí)行不下去，還影響法律嚴(yán)肅性。本次法律修訂做出了與規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體有區(qū)別的制度安排。比如，在內(nèi)部管控制度、人員配備、產(chǎn)品上市前檢測(cè)、承諾達(dá)標(biāo)合格證開(kāi)具等方面沒(méi)有作強(qiáng)制性規(guī)定，主要通過(guò)扶持政策進(jìn)行引導(dǎo)和幫扶提升。在同一違法行為的處罰上，對(duì)農(nóng)戶的處罰額度也明顯低于規(guī)模生產(chǎn)主體，避免罰款過(guò)多過(guò)重。比如，針對(duì)使用禁用藥物這一行政處罰上最重的違法情形，對(duì)農(nóng)戶罰款是一千到一萬(wàn)元范圍，對(duì)其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體最低為十萬(wàn)元。這樣設(shè)置充分考慮了農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)規(guī)模大小不一，特別是一些自產(chǎn)自銷的小農(nóng)戶，有時(shí)違法貨值金額可能僅有幾十上百元，實(shí)際獲利非常有限，因此罰款幅度也定得比較低。

此外，在責(zé)任追究形式上，考慮到罰款這一經(jīng)濟(jì)處罰方式，對(duì)故意違法添加、使用禁用藥物的嚴(yán)重違法行為有可能難以發(fā)揮震懾和防范作用。法律按照嚴(yán)字當(dāng)頭、處罰到人的精神，專門(mén)新增“拘留”處罰措施。修法調(diào)研中，地方反映對(duì)農(nóng)民罰款，罰的多了執(zhí)行不下去，罰的少了沒(méi)效果，但是拘留幾天對(duì)農(nóng)民聲譽(yù)有影響，教育和威懾效果好。新法第七十條專門(mén)規(guī)定可以由公安機(jī)關(guān)給予拘留的三種情節(jié)嚴(yán)重的情形，即：使用禁用藥物、銷售含有禁用藥物的農(nóng)產(chǎn)品；銷售含有國(guó)家禁止使用的農(nóng)藥、獸藥或者其他化學(xué)物質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品；銷售病死毒死或死因不明的動(dòng)物產(chǎn)品及其制品。

貫徹落實(shí)新修訂的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法，需要抓緊把農(nóng)戶的宣傳培訓(xùn)工作做到位。在具體執(zhí)法實(shí)踐中要堅(jiān)持包容審慎監(jiān)管，注重情理法統(tǒng)一

法律將農(nóng)戶納入監(jiān)管范圍，并規(guī)定了相關(guān)的法律責(zé)任，這對(duì)基層監(jiān)管工作抓落實(shí)是一個(gè)挑戰(zhàn)，相關(guān)工作需要盡快跟進(jìn)到位。一是加強(qiáng)法律宣貫。通過(guò)標(biāo)語(yǔ)、橫幅、大喇叭和微博、微信、短視頻等群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的渠道，廣泛向農(nóng)戶講清楚新的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法規(guī)定了“禁止做什么”“應(yīng)當(dāng)做什么”“鼓勵(lì)支持做什么”，講清楚權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任、后果。同時(shí)，要把國(guó)家禁止使用的農(nóng)藥、獸藥名錄清單發(fā)放到千家萬(wàn)戶，讓農(nóng)戶知曉相關(guān)規(guī)定。很多農(nóng)戶文化層次不高，宣貫工作一定要注意針對(duì)性。各地可以遴選一批基層宣講員，深入田間地頭村巷開(kāi)展宣傳，形式要活潑生動(dòng)，內(nèi)容精煉抓重點(diǎn)，讓農(nóng)民聽(tīng)得懂、記得住、會(huì)操作。二是日常監(jiān)管工作要把農(nóng)戶作為重要對(duì)象納入。巡查檢查、監(jiān)督抽查和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，都要通過(guò)制度安排，含有一定比例的農(nóng)戶。三是加強(qiáng)典型案例發(fā)布。發(fā)揮以案說(shuō)法案例警示作用，重點(diǎn)是針對(duì)違規(guī)使用禁用藥物、常規(guī)藥物殘留超標(biāo)等行為，用身邊人教育身邊事。

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作需要重典治亂，在守底線、保安全的問(wèn)題上怎么重視都不為過(guò)，但重視不等于重罰，執(zhí)法要有溫度。考慮到我國(guó)農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖效益比較低，絕大多少都是微利經(jīng)營(yíng)，針對(duì)農(nóng)戶的執(zhí)法工作需要兼顧對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)，統(tǒng)籌考慮政治效果、法律效果和社會(huì)效果。相關(guān)部門(mén)對(duì)農(nóng)戶的執(zhí)法，要堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。特別是對(duì)輕微違法、初次違法的農(nóng)戶，要堅(jiān)持包容審慎監(jiān)管，堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，把教育提醒和督促整改做到前面。對(duì)確實(shí)需要給予罰款處罰或治安拘留的，應(yīng)確屬公平、必要、適當(dāng)，符合公序良俗和百姓期待，做到合情合理合法。