以實(shí)際案例探討飼料添加劑執(zhí)法辦案

杜海燕，韓俊偉，韓 普，李 磊，郭英旭

（1.河南省新鄉(xiāng)市動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心，河南新鄉(xiāng) 453000；2.河南省新鄉(xiāng)市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法支隊(duì)，河南新鄉(xiāng) 453000）

飼料添加劑生產(chǎn)企業(yè)是畜牧產(chǎn)業(yè)鏈的上游生產(chǎn)環(huán)節(jié)，在畜牧業(yè)發(fā)展上占有著重要的地位；飼料添加劑是畜牧業(yè)主要投入品之一，其質(zhì)量安全對(duì)畜禽養(yǎng)殖業(yè)健康發(fā)展乃至食品衛(wèi)生安全有著深遠(yuǎn)影響。近年來，隨著飼料添加劑工業(yè)快速發(fā)展，飼料添加劑生產(chǎn)工藝不斷提升，質(zhì)量安全監(jiān)管更加嚴(yán)格，部分飼料添加劑企業(yè)負(fù)責(zé)人思想上未能與時(shí)俱進(jìn)，質(zhì)量安全意識(shí)淡薄，對(duì)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄制度和產(chǎn)品留樣觀察制度落實(shí)流于形式。在日常監(jiān)管過程中，對(duì)檢查發(fā)現(xiàn)飼料添加劑企業(yè)不落實(shí)生產(chǎn)記錄制度和產(chǎn)品留樣觀察制度的行為往往采取責(zé)令改正的處理方式，而生產(chǎn)企業(yè)出于經(jīng)濟(jì)利益和生產(chǎn)成本的考慮，并未徹底整改，導(dǎo)致上述違法行為時(shí)常發(fā)生[1]。本文就飼料添加劑相關(guān)實(shí)際案例查處過程進(jìn)行深入討論，提出核定違法行為，確認(rèn)產(chǎn)品屬性，明確違法所得，理清辦案思路[2]，落實(shí)行政指導(dǎo)的辦案思考，為規(guī)范飼料添加劑生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，提升農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法水平提供我們的執(zhí)法思考[3]。

1 案情簡(jiǎn)介

2021 年3 月5 日，XX 縣農(nóng)業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法人員在對(duì)XX 生物技術(shù)有限公司進(jìn)行專項(xiàng)檢查，并向當(dāng)事人出示《中華人民共和國(guó)行政執(zhí)法證》，檢查發(fā)現(xiàn)該公司倉庫內(nèi)存放飼料添加劑產(chǎn)品有益抗-新10 箱、腸益生5 箱、祛感康10 瓶、荊防解毒散36 袋和《產(chǎn)品銷售明細(xì)表》 1 份，庫存產(chǎn)品和已售產(chǎn)品總貨值26608.4 元。上述產(chǎn)品生產(chǎn)過程中均未進(jìn)行飼料添加劑產(chǎn)品留樣，且未制作填寫產(chǎn)品生產(chǎn)記錄和產(chǎn)品留樣觀察記錄。經(jīng)批準(zhǔn)立案后，執(zhí)法人員對(duì)涉案產(chǎn)品、生產(chǎn)車間、設(shè)備、倉庫、留樣室等物品和場(chǎng)所進(jìn)行拍照，制作《現(xiàn)場(chǎng)檢查（勘驗(yàn)）筆錄》，對(duì)公司負(fù)責(zé)人李某進(jìn)行詢問，制作《詢問筆錄》，同時(shí)，對(duì)該公司《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》 《飼料添加劑生產(chǎn)許可證》、法定代表人身份證、部分產(chǎn)品銷售發(fā)票等票證進(jìn)行復(fù)印固定。按照《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》 第四十一條第一款，對(duì)該公司處以責(zé)令改正違法行為，并處16000 元罰款。

2 調(diào)查處理經(jīng)過

3 月5 日，執(zhí)法人員制作《行政處罰立案審批表》，報(bào)請(qǐng)辦案機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。3月8 日，執(zhí)法人員制作并向當(dāng)事人送達(dá)《責(zé)令改正通知書》，責(zé)令其立即改正違法行為；3 月16 日，當(dāng)事人已向農(nóng)業(yè)執(zhí)法機(jī)關(guān)上報(bào)整改報(bào)告。3 月18 日，農(nóng)業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)組織召開內(nèi)部案件集體討論會(huì)，形成《案件集體討論筆錄》。3 月19 日，制作《案件處理意見書》和《行政處罰事先告知書》，對(duì)當(dāng)事人擬作出罰款16000 元的處理意見，同日送達(dá)了《行政處罰事先告知書》，當(dāng)事人3 日內(nèi)未提出陳述和申辯，視為放棄陳述申辯的權(quán)利；3 月26 日，執(zhí)法機(jī)關(guān)完成行政處罰審批，制作《行政處罰告知書》，并于當(dāng)日送達(dá)當(dāng)事人，當(dāng)事人于3 月29 日向銀行繳納罰款完畢，已結(jié)案。

3 討論與思考

3.1 核實(shí)違法行為，進(jìn)行案件定性

本案的案由定性為一起不依照《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》 規(guī)定實(shí)行生產(chǎn)記錄制度和產(chǎn)品留樣觀察制度案，執(zhí)法人員現(xiàn)場(chǎng)從生產(chǎn)許可、原料采購、生產(chǎn)加工、質(zhì)量檢測(cè)、經(jīng)營(yíng)銷售等環(huán)節(jié)對(duì)該公司進(jìn)行認(rèn)真檢查，核查該公司具有飼料添加劑生產(chǎn)資質(zhì)，但未發(fā)現(xiàn)與生產(chǎn)相關(guān)的投料、混合、清洗和包裝等生產(chǎn)記錄，產(chǎn)品留樣室擺放留樣柜2 個(gè)，柜中無產(chǎn)品留樣樣品，該企業(yè)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)未能提供產(chǎn)品生產(chǎn)記錄和產(chǎn)品留樣觀察記錄。在對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人詢時(shí)，確定該公司新成立，管理不夠完善，沒有做產(chǎn)品留樣，也未填寫產(chǎn)品生產(chǎn)記錄和留樣記錄。上述兩種違法行為同時(shí)違反了《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》 第18 條規(guī)定，應(yīng)按《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》 第41 條處罰，故案件定性準(zhǔn)確。

3.2 確定產(chǎn)品類型，明確法律適用

涉案飼料添加劑產(chǎn)品有4 種，其中腸益生產(chǎn)品標(biāo)簽標(biāo)注的功能為保護(hù)腸道黏膜，提高腸道免疫力，提高機(jī)體抗病能力等內(nèi)容；荊防解毒散產(chǎn)品標(biāo)簽標(biāo)注的功能為辛溫解表、疏風(fēng)祛溫、涼血消斑、開竅提神、消腫利水作用。部分執(zhí)法人員認(rèn)為上述2 種飼料添加劑產(chǎn)品有獸藥功效宣傳，應(yīng)當(dāng)將其定性為假獸藥；依據(jù)《獸藥管理?xiàng)l例》 第72 條第1 款“獸藥，是指用于預(yù)防、治療、診斷動(dòng)物疾病或者有目的地調(diào)節(jié)動(dòng)物生理機(jī)能的物質(zhì)（含藥物飼料添加劑）…”，經(jīng)集體討論，認(rèn)為上述2 種飼料添加劑產(chǎn)品標(biāo)簽上印有飼料添加劑生產(chǎn)許可證號(hào)，且未標(biāo)注有獸藥成分，不屬于藥物飼料添加劑范疇；雖有獸藥功效的模糊表述，但不符合《獸藥管理?xiàng)l例》 對(duì)獸藥的定義，不足于定性為獸藥，應(yīng)按產(chǎn)品標(biāo)簽不符合規(guī)定，依據(jù)《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》 第41 條責(zé)令改正。

3.3 定性違法所得，對(duì)照聽證條件

《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》（2020 版）第59 條“農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)依照《中華人民共和國(guó)行政處罰法》 的規(guī)定，在作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證件、較大數(shù)額罰款、沒收較大數(shù)額財(cái)物等重大行政處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉報(bào)聽證的權(quán)利?！?。《河南省行政機(jī)關(guān)執(zhí)法條例》 實(shí)施辦法第20 條“有下列情形之一的罰款為較大數(shù)額罰款…對(duì)無違法所得的經(jīng)營(yíng)性違法行為實(shí)施罰款一次達(dá)到或者超過10000 元的；對(duì)有違法所得的經(jīng)營(yíng)性違法行為實(shí)施罰款一次達(dá)到或者超過30000 元的?！?本案對(duì)當(dāng)事人罰款16000元，是否屬于較大數(shù)額罰款，爭(zhēng)議較大。部分執(zhí)法人員認(rèn)為雖然當(dāng)事人生產(chǎn)過程中未進(jìn)行產(chǎn)品留樣，未做生產(chǎn)記錄和留樣記錄，但是對(duì)所產(chǎn)品質(zhì)量并未造成影響，其銷售金額應(yīng)視為“無違法所得” 情形，符合聽證條件。經(jīng)集體討論，依據(jù)《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》 第41 條“飼料、飼料添加劑生產(chǎn)企業(yè)不依照本條例規(guī)定實(shí)行采購、生產(chǎn)、銷售記錄制度或者產(chǎn)品留樣觀察制度的，由縣級(jí)以上地方人民政府飼料管理部門責(zé)令改正，處1 萬元以上2 萬元以下罰款；拒不改正的，沒收違法所得、違法生產(chǎn)的產(chǎn)品?！?可以證明當(dāng)事人在違法行為發(fā)生期間生產(chǎn)銷售的產(chǎn)品所得屬于違法所得，且本案罰款金額未超過30000 元，未達(dá)到聽證所需條件。

3.4 組織集體討論，提高辦案質(zhì)量

《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》（2020 版）第55 條“下列行政處罰案件，應(yīng)當(dāng)由農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定：①符合本規(guī)定第五十九條所規(guī)定的聽證條件，且申請(qǐng)人申請(qǐng)聽證的案件；②案情復(fù)雜或者有重大社會(huì)影響的案件；③有重大違法行為需要給予較重行政處罰的案件；④農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提交集體討論的其他案件?！?該飼料添加劑案雖未達(dá)到集體討論前3 項(xiàng)條件，實(shí)際辦案中，堅(jiān)持一般案件都應(yīng)進(jìn)行集體討論原則，通常由執(zhí)法機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)和農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法骨干進(jìn)行集體討論（并非農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論）。通過集體討論，在堅(jiān)持案件主辦人制度的前提下，依據(jù)法律法規(guī)，對(duì)執(zhí)法程序、案件定性、證據(jù)收集、法律適用等進(jìn)行共同討論，有效避免辦案人考慮不周等問題，保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，切實(shí)增強(qiáng)辦案的合法性、客觀性、公正性。

3.5 轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，推進(jìn)服務(wù)型執(zhí)法

行政處罰不是目的，要通過行政處罰讓當(dāng)事人醒悟，懂得守法經(jīng)營(yíng)的重要性，規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為?！吨腥A人民共和國(guó)行政處罰法》（1996 版）第5 條“實(shí)施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法?！眻?zhí)法人員轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，推進(jìn)服務(wù)型行政執(zhí)法，對(duì)該案件當(dāng)事人進(jìn)行行政指導(dǎo)，針對(duì)違法傾向及時(shí)進(jìn)行勸告、提醒等，避免相關(guān)違法行為發(fā)生。著重宣講《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》 《飼料添加劑安全使用規(guī)范》 《飼料標(biāo)簽》（國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)）等法律法規(guī)，幫助當(dāng)事人建立規(guī)范的原料采購、產(chǎn)品生產(chǎn)、留樣、檢測(cè)、銷售等相關(guān)記錄，提升企業(yè)管理水平；依法及時(shí)消除行政處罰對(duì)企業(yè)聲譽(yù)影響，讓行政執(zhí)法變得有溫度，得到企業(yè)廣泛好評(píng)。